Avis de tempête sur la démocratie locale : soignons le mal des maires - Rapport

B. DES INQUIÉTUDES : LA COMMUNE, UNE COLLECTIVITÉ EN VOIE D'AFFAIBLISSEMENT ?

Briques fondamentales de notre organisation territoriale et démocratique, les communes peuvent s'inquiéter de voir aujourd'hui leur position affaiblie. Leurs moyens humains et financiers sont en voie de diminution (1 et 2). L'État s'est progressivement désengagé vis-à-vis d'elles (2). Enfin, la montée en puissance de l'intercommunalité, pourtant initialement conçue pour servir les communes, s'est parfois effectuée au détriment de ces dernières (4).

1. Une échéance inquiétante : la crise du recrutement du personnel municipal

Les communes sont aujourd'hui confrontées à d'importantes difficultés de recrutement, qui posent, à terme, la question de leur capacité à assurer effectivement leurs missions.

· Des difficultés générales de recrutement

Cette crise du recrutement touche en premier lieu certains métiers dits « en tension ». Comme le rappelle un rapport récent de l'Inspection générale de l'administration (IGA) ^24(*), dix métiers concentraient tout particulièrement les difficultés de recrutement sur la période 2014-2020 et s'avéraient en conséquence très régulièrement proposés au recrutement sur cette période.

Tableau des métiers les plus proposés au recrutement sur la période 2014-2020

Source : Inspection générale de l'administration^25(*)

Cette appréciation corrobore celle des recruteurs, notamment la Fédération nationale des centres de gestion (FNCDG) et l'Association nationale des directeurs et directeurs adjoints de centres de gestion de la fonction publique territoriale. Ceux-ci notaient ainsi qu'en 2019, les dix métiers pour lesquels les offres de recrutement restaient publiées le plus longtemps - un indicateur de leur difficulté à pourvoir de tels postes - étaient les suivants : enseignant artistique, policier municipal, travailleur social, assistant de gestion de ressources humaines, chargé de propreté des locaux, animateur enfance-jeunesse, assistant de gestion administrative, agent de service polyvalent en milieu rural, assistant éducatif petite enfance et secrétaire de mairie.

Ce dernier métier a tout particulièrement concentré l'attention médiatique récemment, en raison des difficultés spécifiques de recrutement qu'il connaît actuellement.

· La question cruciale des secrétaires de mairie^26(*)

Les secrétaires de mairie, auxquels la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation du Sénat vient de consacrer un rapport d'information^27(*), sont les auxiliaires essentiels à l'exercice quotidien du mandat dans les communes de moins de 3 500 habitants - soit 91 % des communes -, en particulier pour les communes de moins de 2 000 habitants^28(*) - soit 84 % des communes^29(*). Comme l'a rappelé au cours de son audition par la mission d'information Michel Hiriart, président de la fédération nationale des centres de gestion de la fonction publique territoriale, on recense environ 19 000 secrétaires de mairie, qui se répartissent en 5 % de catégorie A, 23 % de catégorie B et 60,5 % de catégorie C. Il s'agit à 94 % de femmes, et 20 % des secrétaires de mairie sont des agents contractuels.

Selon les termes des auteurs du rapport précité, les secrétaires de mairie « ont un rôle central pour garantir le bon fonctionnement des services publics locaux et l'administration communale »^30(*).

Force est toutefois de constater, comme le rappelait Catherine Di Folco dans son rapport sur une récente proposition de loi visant à revaloriser le métier de secrétaire de mairie, que l'« indispensable “couteau suisse” » que constituent les secrétaires de mairie est « appelé à devenir une “perle rare” »^31(*).

En effet, la profession est confrontée à une pyramide des âges particulièrement défavorable. Comme le rappellaient les auteurs du rapport précité de la délégation aux collectivités territoriales, Catherine Di Folco, Jérôme Durain et Cédric Vial, en 2022, « 25 % de ces agents avaient plus de 58 ans et 60 % plus de 50 ans ». En conséquence, il est estimé qu'un tiers environ des secrétaires de mairie actuellement en fonction partiront à la retraite d'ici à 2030^32(*).

Face à la nécessité de remplacer ces départs à la retraite massifs sur la décennie à venir, la faible attractivité du métier ne permet pas, pour l'heure, de dresser des perspectives favorables. En effet, au 10 mars 2023, 1 919 postes de secrétaire de mairie étaient à pourvoir^33(*). Comme le rappelle le rapport précité de l'IGA, dans la dixième édition du « panorama de l'emploi territorial » établi par la FNCDG et l'Association nationale des directeurs et directeurs adjoints de centres de gestion, le métier de secrétaire de mairie était le deuxième plus en tension, derrière celui d'enseignant artistique^34(*).

Ce déficit d'attractivité est la résultante de multiples facteurs^35(*), ayant trait :

- sur le fond, à la complexification de l'exercice des missions : l'inflation normative, la dématérialisation des procédures - sans cesse plus poussées -, ainsi que, force est de le constater, les demandes d'un public aux exigences toujours plus élevées rendent plus difficile l'exercice de ces fonctions et nécessitent de la part des agents concernés une capacité d'adaptation particulièrement soutenue ;

- sur la forme, aux conditions d'exercice de ces fonctions : l'absence de concours propre pour le métier de secrétaire de mairie, qui rend ces fonctions difficilement visibles pour d'éventuels candidats, la difficulté à exercer, en particulier dans des communes de petite taille, d'un emploi à temps complet, le relatif isolement dans lequel s'exercent ces fonctions peuvent constituer autant d'obstacles à la représentation d'un exercice professionnel apaisé.

Comme l'a résumé Michel Hiriart devant la mission d'information : « Trois facteurs nuisent à l'attractivité de ce métier : l'exigence d'une large polyvalence - il faut tout savoir-faire -, le manque de poste à temps plein et l'insuffisance des formations. »

En l'état, la profession de secrétaire de mairie pâtit donc d'un grave déficit d'attractivité, ce qui pose la question de la capacité des communes, notamment de petite taille, à enjamber le fossé administratif et budgétaire que représenteront les nombreux départs à la retraite attendus.

· Une crise de recrutement inégalitaire

Ces difficultés de recrutement du personnel municipal sont d'autant plus préoccupantes qu'elles renforcent les inégalités entre communes de petite taille, qui y sont plus sensibles, et communes de taille plus conséquente ou établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, qui concentrent des postes plus attractifs.

Comme le relève ainsi le rapport de l'IGA précité, les collectivités territoriales de petite taille « semblent rencontrer plus de difficultés de recrutement que les grandes, notamment dans les territoires plus ruraux : en effet, elles offrent souvent moins de perspectives de déroulement de carrière et des métiers nécessitant plus de polyvalence [...] et aussi souvent de la solitude »^36(*). Les communes de petite taille tendent au surplus à offrir des perspectives d'emploi moins nombreuses et diversifiées pour d'éventuels conjoints des agents municipaux, ce qui peut faire obstacle à des recrutements.

2. L'érosion des moyens financiers des communes

Du fait des règles budgétaires qui leur sont imposées et des efforts de gestion consentis par les maires au cours de la crise de la covid-19, la situation financière des communes est jugée globalement saine. L'ensemble des indicateurs de la santé financière des communes semblaient connaître une dynamique favorable en 2021 :

- les charges de fonctionnement des communes ont progressé en 2021 de 3,1 % après avoir décru de 0,3 % en 2020, retrouvant ainsi leur niveau d'avant la crise sanitaire de la covid-19^37(*) ;

- parallèlement, les recettes de fonctionnement des communes se sont quant à elles consolidées en 2021 puisqu'elles ont progressé de 3,9 %, et ce quelle que soit la taille des communes^38(*) ;

- enfin, les communes ont restauré leur niveau antérieur à la crise sanitaire d'épargne brute comme nette, malgré des disparités en fonction de leur taille.

Toutefois, cette image d'une apparente embellie, relayée par le Gouvernement lors des dernières discussions entourant le projet de loi de finances afin de justifier sa volonté de faire porter aux collectivités territoriales l'effort financier de redressement des comptes publics, masque une érosion continue des moyens financiers des communes depuis le début des années 2010.

En premier lieu, les communes ont vu leur autonomie fiscale réduite par la suppression d'un impôt local historique, hérité des « quatre vieilles », et particulièrement symbolique : la taxe d'habitation sur les résidences principales. Cette suppression est particulièrement préjudiciable aux communes, d'une part, en ce qu'elle les prive d'une recette dynamique et, d'autre part, en ce qu'elle a pour effet premier de distendre le lien entre le contribuable local et la collectivité communale. Poursuivant cet élan recentralisateur, le bloc local a aussi vu la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) lui échapper par une première diminution de moitié de son taux en 2023, avant une suppression anticipée en 2024 en application de la loi de finances pour 2023^39(*).

En deuxième lieu, parallèlement à cette érosion de leurs marges de manoeuvre en matière fiscale, les communes ont connu une diminution de leur autonomie financière directement imputable à la baisse des dotations de l'État - desquelles elles sont désormais largement tributaires, faute d'autonomie fiscale. Ainsi, au titre de la contribution des collectivités territoriales à la réduction des dépenses, il a été décidé une baisse significative et continue des concours de l'État aux collectivités territoriales entre 2014 et 2017. À titre d'exemple, entre 2014 et 2017, la part forfaitaire de la dotation globale de fonctionnement (DGF) a été réduite de 11,2 milliards d'euros^40(*).

Enfin, plus inquiétant encore, si la situation des communes est globalement saine malgré les récents chocs énergétique et inflationniste, celle-ci pourrait rapidement se dégrader tant du fait des conséquences à retardement de la crise énergétique de 2022 que des décisions unilatérales de l'État d'augmenter le point d'indice pour l'ensemble des fonctionnaires - alors que le coût de cette mesure est largement supporté par les employeurs territoriaux comme hospitaliers - et de permettre aux employeurs locaux d'attribuer des primes supplémentaires aux fonctionnaires^41(*).

À cet égard, on peut douter que cette hausse soit intégralement compensée par l'État aux collectivités territoriales^42(*). Force est en effet de constater qu'il n'en a rien été pour la dernière revalorisation du point d'indice au 1^er juillet 2022, alors que son coût pour les collectivités était de 2,3 milliards d'euros, ce qui représentait, pour un coût global de la mesure de 7,5 milliards d'euros, près du tiers de la hausse^43(*).

Que les causes en soient structurelles ou conjoncturelles, cette érosion continue des moyens financiers des communes rogne progressivement leur capacité d'agir.

3. Le désengagement territorial de l'État vis-à-vis des communes

a) Sur le plan quantitatif, un désengagement mesuré par l'amoindrissement des moyens de l'État territorial

(1) Un amoindrissement affectant spécifiquement les services préfectoraux, en particulier les sous-préfectures

L'amoindrissement tendanciel des moyens de l'État territorial contribue à un désengagement de celui-ci auprès des territoires, en particulier des communes, notamment de petite taille.

Abondamment documentée, cette évolution a tout particulièrement touché les moyens humains de l'État territorial. La Cour des comptes a ainsi rappelé, dans un rapport d'observations définitives délibéré le 14 avril 2022, que « depuis 2010, les trajectoires d'effectifs des préfectures et des directions départementales interministérielles (DDI) se caractérisent par leur dynamique fortement descendante »^44(*). Le même rapport notait ainsi que la réforme de l'administration territoriale (RéATE) engagée à partir de 2010 a été suivie de « dix années de réductions ininterrompues d'effectifs, conduisant à la perte de plus de 11 000 ETPT^45(*) soit 14 % de l'effectif initial. »

Chiffrée plus exactement à 11 763 ETPT entre 2012 et 2020, tous ministères, programmes et niveaux confondus, cette diminution drastique des effectifs a particulièrement affecté les préfectures et sous-préfectures, qui en ont absorbé le tiers^46(*). Comme le montre le graphique ci-dessous, les effectifs physiques des préfectures, hors corps préfectoral, sont ainsi passés entre 2010 et 2020 de 27 613 à 23 652, soit une baisse de l'ordre de 14,3 %.

Évolution des effectifs physiques des préfectures entre 2010 et 2020

Source : Cour des comptes

L'analyse des données entre 2012 et 2019 montre au surplus que l'effort a essentiellement porté sur les sous-préfectures : en effet, le tableau ci-dessous montre que celles-ci ont perdu 24 % environ de leurs effectifs tandis que les préfectures n'en ont perdu que 4 % environ^47(*).

Évolution des effectifs physiques en préfecture et sous-préfecture entre 2012 et 2019

Source : Cour des comptes, mission d'information

Comme l'avaient relevé Agnès Canayer et Éric Kerrouche dans leur rapport sur les services déconcentrés de l'État, cette diminution des effectifs, qui touche en priorité les sous-préfectures, s'est traduite par une « perte de compétences des services déconcentrés de l'État dont le degré d'expertise est mis à mal »^48(*). Sans surprise, une telle évolution affecte principalement les communes, en particulier celles de petite taille, qui n'ont pas nécessairement l'ingénierie juridique suffisante ou les moyens financiers nécessaires pour faire appel à un prestataire privé susceptible de les assister.

Entendu par les rapporteurs de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation, Emmanuel Gros, vice-président du Syndicat national des directeurs généraux des collectivités territoriales (SNDGCT), considérait ainsi que « l'État déconcentré n'a plus les compétences pour nous répondre. Donc, on se tourne vers le ministère compétent, mais c'est plus compliqué pour les petites communes. »

Lors de son audition par la mission d'information, Daniel Cornalba, membre du bureau de l'Association des petites villes de France, a confirmé que « les petites communes sont victimes de la dévitalisation progressive de l'État déconcentré, qui joue de moins en moins son rôle de conseil. L'État se rétracte et tend à se recentrer sur ses missions de contrôle. Il est important de maintenir les sous-préfectures, afin que l'État puisse s'adapter aux réalités locales. Dans les Yvelines, les sous-préfets n'ont pas les mêmes rôles à Saint-Germain-en-Laye, zone urbaine dense, [et] à Rambouillet. Il faut penser ensemble déconcentration et décentralisation. »^49(*)

Cet amoindrissement tendanciel des moyens de l'État territorial s'est particulièrement fait ressentir chez les maires et élus communaux puisque, d'après les résultats de la consultation lancée par la mission, 72% des répondants affirment que le service public de l'État s'est dégradé sur leur territoire, quand seulement 4,1 % ne partagent pas cette affirmation comme le montre le graphique ci-dessous.

Résultats de la consultation (2954 réponses) :

Une telle évolution est d'autant plus inquiétante que l'État territorial ne semble pas parvenir à compenser ce désengagement quantitatif par une nécessaire mutation qualitative de ses missions.

(2) L'exemple d'un impact marqué sur une mission essentielle : le contrôle budgétaire et le contrôle de légalité

Les services des préfectures et des sous-préfectures jouent un rôle particulièrement indispensable, dans leurs relations quotidiennes avec les communes, dans le contrôle des actes de ces dernières. Or, comme le rappelle un récent rapport de la Cour des comptes^50(*), les effectifs alloués à ces missions ont fondu sous l'effet des diminutions d'effectifs qui ont plus largement affecté préfectures et sous-préfectures, décrites ci-avant.

Si, entre 2014 et 2021, les effectifs alloués au contrôle de légalité ont très peu évolué - une augmentation de l'ordre de 1 % étant constatée sur cette période, soit 6 ETPT^51(*) -, ces services avaient connu entre 2009 et 2014 une diminution particulièrement sévère de leurs effectifs, de l'ordre de 30,17 %^52(*). Les moyens humains alloués au contrôle budgétaire ont connu une évolution similaire, quoique encore plus prononcée : le même rapport de la Cour des comptes note ainsi qu'entre 2009 et 2014, « les effectifs affectés au contrôle des actes budgétaires ont quant à eux diminué de 29 % » et qu'entre 2014 et 2021, « la décrue s'est poursuivie, à hauteur de 13 %, pour s'établir à 243 ETPT en 2021 ».

Si, s'agissant du contrôle budgétaire, cette diminution générale ne connaît pas d'exception notable, la diminution constatée à l'échelle nationale des effectifs alloués au contrôle de légalité masque des situations contrastées. Comme le rappelle le rapport précité de la Cour des comptes, « sur la période 2014-2021, 46 [préfectures] ont vu les effectifs du contrôle de légalité augmenter de plus de 5 %, tandis que 37 ont perdu plus de 5 % de leurs agents. Ces diminutions d'effectifs sont parfois critiques, comme dans l'Indre-et-Loire (-70 % depuis 2014) ou la Nièvre (-35 %). En 2021, 34 préfectures comptent moins de 6 ETPT consacrés au contrôle de légalité (elles étaient 30 dans cette situation en 2014), tandis que 37 consacrent moins de 2 ETPT au contrôle budgétaire (contre 34 en 2014). »

Il résulte naturellement de ces diminutions d'effectifs une dégradation extrêmement notable du service rendu aux collectivités territoriales, en particulier aux communes qui, ne disposant pas nécessairement d'un service juridique dédié, ont particulièrement besoin de l'appui juridique des services de l'État. Au-delà de certaines disparités territoriales, la Cour des comptes souligne ainsi que le contrôle des actes n'est plus correctement assuré en raison de la diminution des moyens lui étant affectés.

Ainsi, le contrôle budgétaire est défaillant sur le plan quantitatif - certaines préfectures n'ayant, face à l'attrition des effectifs, pas les moyens d'atteindre le taux cible de contrôle de 63 % fixé par les programmes annuels de performance - et sur le plan qualitatif - le contrôle de la sincérité budgétaire n'étant selon la Cour « plus assuré par les préfectures, faute de ressources. » De façon analogue, le contrôle de légalité est parfois extrêmement défaillant, « certaines préfectures s'intéressant essentiellement à la légalité externe de l'acte », créant le risque d'une cacophonie territoriale entre préfectures portant des appréciations divergentes sur des actes pourtant similaires.

b) Sur le plan qualitatif, un État qui échoue à assumer un rôle de conseil

Un tel désengagement est d'autant plus problématique que l'État semble aujourd'hui hésiter sur le rôle qu'il lui revient de jouer auprès des collectivités territoriales. Incapable de mettre en oeuvre un contrôle réellement accompagnateur, il apparaît, aux yeux des élus, comme un censeur, en particulier dans des communes de petite taille ne disposant pas nécessairement de l'ingénierie juridique nécessaire à la conduite de certains projets.

Les auditions conduites par la mission ont ainsi permis de constater que les maires perçoivent bien souvent le préfet, voire le sous-préfet, comme une autorité de censure. Ainsi, Emmanuel Éloré, ancien maire d'Andouillé-Neuville, a estimé devant les membres de la mission que « concernant les relations entre sous-préfets et maires, nous mesurons très bien, nous autres maires, le poids des responsabilités qui pèsent sur nos épaules et nous savons que les sous-préfets ne nous passeront pas la moindre erreur, alors qu'eux-mêmes ne sont pas prompts à l'échange^53(*). »

Les agents des collectivités rejoignent à cet égard les élus locaux. Le rapport d'Agnès Canayer et Éric Kerrouche précité relayait déjà les difficultés que certains agents rencontrent dans leur rapport à l'État. C'est notamment le cas s'agissant du contrôle de légalité, trop souvent « vécu comme inadapté, tatillon et passant à côté de l'essentiel » selon ce rapport, qui citait Florence Baco-Ambrass, vice-présidente du SNDGCT et directrice générale des services de la commune de Palaiseau : « on perd beaucoup de temps pour des questions de conformité à la loi (...) on est en face de contrôleurs, mais pas de “conseilleurs” ».

Sur ce point, les résultats de la consultation lancée par la mission sont particulièrement éclairants puisque 57,5 % des élus locaux ayant répondu déclarent avoir l'impression que les moyens dont disposent les services déconcentrés pour répondre à leurs demandes sont insatisfaisants. À l'inverse, seuls 13,7 % des répondants estiment ces moyens satisfaisants.

Résultats de la consultation à la question (2954 réponses) :

Plus encore, seuls 23,8 % des élus répondants estiment que l'État territorial rempli suffisamment son rôle de conseil et d'accompagnement à l'endroit de leur collectivité, illustrant le sentiment diffus chez les élus locaux d'un État qui, en plus ne disposer que des moyens insuffisants, ne remplit qu'imparfaitement son rôle de conseil, comme le démontre le graphique ci-dessous.

Résultats de la consultation à la question (2954 réponses) :

4. La montée en puissance de l'intercommunalité

Face à la persistance de l'émiettement communal en dépit des nouvelles facultés de fusion de communes instituées par la loi dite « Marcellin »^54(*), il a été fait le choix, unique en Europe, de procéder à un renforcement contraint et continu de la coopération intercommunale.

En effet, si une première logique d'encouragement volontaire et de développement de simples incitations à la coopération intercommunale a vu le jour entre la fin des années 1990 et le début des années 2010, lui a succédé une logique contraignante et obligatoire à partir de la loi de réforme des collectivités territoriales, dite « RCT », du 16 décembre 2010.

Le législateur s'est alors fixé deux objectifs :

- la couverture du territoire national par des structures intercommunales ;

- le renforcement progressif des compétences intercommunales, par transfert des compétences généralement communales et parfois départementales - en particulier pour les structures intercommunales métropolitaines.

Pour atteindre ces objectifs, la loi « RCT » et les lois territoriales suivantes ont créé des outils sui generis et contraignants à la main des préfets.

Si ces deux objectifs ont été atteints, le bilan de la coopération intercommunale reste inégal en fonction des territoires et des réalités locales. Toutefois, la tentation existe, aujourd'hui encore, de prolonger le mouvement d'accélération de l'intégration intercommunale, en particulier en la consacrant comme interlocuteur privilégié du bloc local par tous les échelons de l'État.

a) Un double mouvement sans précédent d'approfondissement de l'intercommunalité, subit et subi

(1) L'achèvement à marche forcée de la carte intercommunale

Depuis la loi « RCT », l'objectif de couverture intégrale du territoire national par les structures intercommunales a été renforcé, au gré des lois territoriales, par la mobilisation d'un triptyque d'outils contraignants :

- l'avènement de quatre catégories d'EPCI à fiscalité propre de droit commun - la métropole, la communauté de communes, la communauté d'agglomération et la communauté urbaine - ayant pour corollaire la diminution imposée du nombre de syndicats intercommunaux obéissant à d'autres formes juridiques^55(*) ;

- l'élargissement de la taille de ces EPCI à fiscalité propre par l'imposition de seuils de populations rehaussés à plusieurs reprises^56(*), tempérés par de rares dérogations à la main des préfets ;

- l'octroi aux préfets de pouvoirs dérogatoires et spécifiques afin d'achever la carte intercommunale, si besoin, au moyen de mesures contraignantes et outrepassant l'avis des communes concernées.

L'achèvement à marche forcée
de la carte intercommunale : l'exemple des SDCI

Exemple topique de la marche forcée vers l'intercommunalité : s'agissant de ce dernier point, les préfets ont été chargés, en application de la loi « RCT » puis de la loi « NOTRe »^57(*), d'élaborer et de mettre en oeuvre de nouveaux schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI) et, par ce biais, d'arrêter les périmètres des intercommunalités de leur ressort. Cet outil a visé, dès sa création, à l'achèvement et à la rationalisation de la carte intercommunale sur le territoire métropolitain et dans les collectivités ultramarines.

Dans ce cadre, les préfets ont eu pour instruction d'arrêter un SDCI au 31 mars 2016 afin qu'il soit mis en oeuvre au 1^er janvier 2017. Les préfets ont été investis, pour ce faire, de pouvoirs dérogatoires et transitoires leur permettant d'arrêter la carte intercommunale y compris en cas de désaccord de certaines des communes concernées, selon deux modalités complémentaires : d'une part, le périmètre intercommunal pouvait être arrêté après accord non plus de l'ensemble des communes membres mais d'une majorité qualifiée de celles-ci ; d'autre part, le préfet a été autorisé à « passer outre » les désaccords des communes pour toute création ou toute modification d'un périmètre d'EPCI à fiscalité propre, sous réserve des amendements votés à la majorité des deux tiers des membres de la commission départementale de coopération intercommunale (CDCI).

Le fait intercommunal a, dès lors, été étendu à l'ensemble du territoire national, seules quatre communes isolées n'appartenant aujourd'hui à aucun EPCI à fiscalité propre - survivance justifiée par leur seule insularité^58(*) - et a été profondément bouleversée dans son modèle.

L'intercommunalité est aujourd'hui arrivée à maturité.

La carte intercommunale est, depuis le 1^er janvier 2017 - date prévue par le législateur comme celle de son achèvement - relativement stable malgré les récentes facultés ouvertes aux communes membres de changer d'intercommunalité même en l'absence d'accord de l'intercommunalité et aux intercommunalités de se scinder en plusieurs structures intercommunales. Interrogée sur ce point, la Direction générale des collectivités locales (DGCL) a fait valoir qu'« aucun changement majeur n'a eu lieu en 2022, tous les EPCI à fiscalité propre [ayant] gardé la même nature juridique que l'an passé ». De rares changements de périmètre, à l'initiative des élus locaux, ont toutefois eu lieu en 2022 et 2023.

Carte de l'intercommunalité à fiscalité propre
au 1^er janvier 2023

Source : BIS n° 172, mars 2023, DGCL

Les évolutions de la carte intercommunale
depuis l'ouverture des « divorces sans consentement »
et des procédures de scissions en 2022

En premier lieu, une seule fusion intercommunale a été menée à son terme : la communauté d'agglomération d'Agen (31 communes) a fusionné avec la communauté de communes Porte d'Aquitaine en Pays de Serres (13 communes). La communauté d'agglomération Agglomération d'Agen regroupant 44 communes a ainsi été créée au 1^er janvier 2022.

En deuxième lieu, les scissions de communautés de communes, permises par la loi dite « Engagement et proximité » du 27 décembre 2019, ont été appliquées pour la première fois en 2022. Au nombre de deux, ces scissions ont eu lieu :

- dans le Morbihan : la communauté de communes (CC) Centre Morbihan Communauté qui regroupait 18 communes a été scindée entre la CC Centre Morbihan Communauté (12 communes) et la CC Baud Communauté (6 communes) ;

- dans les Vosges : la CC des Hautes Vosges qui regroupait 22 communes a été scindée entre la CC des Hautes Vosges (14 communes) et la CC Gérardmer Hautes Vosges (8 communes).

En dernier lieu, des changements de périmètres mineurs ont eu lieu depuis la promulgation de la loi « 3DS » puisque seules neuf communes ont changé, à leur initiative, d'EPCI à fiscalité propre. Selon les informations transmises par la dire la DGCL, il s'agit d'une commune en Corrèze, une dans les Côtes-d'Armor, une en Moselle, une dans le Nord, une en Haute-Saône, une dans la Sarthe, et trois dans une même communauté d'agglomération dans le Tarn.

Source : DGCL

Par ailleurs, l'intercommunalité a désormais atteint une « taille critique », largement encouragée par le législateur : ainsi, si, en 2010, un EPCI à fiscalité propre comptait en moyenne 22 175 habitants, il en compte, dix ans après, en moyenne 54 582^59(*). Dans ce même mouvement, a été constatée une érosion du nombre de syndicats qui a été divisé par moitié entre 1999 et 2022, pour s'établir à moins de 9 000 en 2022^60(*).

Évolution du nombre d'EPCI à fiscalité propre et
de syndicats supra-communautaires entre 1992 et 2021

Source : Cour des comptes

Par conséquent, cette nouvelle « strate » de l'organisation territoriale s'est systématisée et a progressivement suppléé les formes souples et territorialisées de mutualisation supracommunales que constituaient les syndicats. Ce sont bien les intercommunalités, en particulier de grande taille, qui sont venues concurrencer directement les communes, tant par leur présence systématique que la dévolution - imposée à cette même période - à leur profit de compétences historiquement détenues par les communes.

(2) L'intégration intercommunale sans cesse renforcée par des transferts de compétences

Régies par les principes de spécialité et d'exclusivité, les intercommunalités se sont vues confier, au fil des lois territoriales, de nombreuses compétences, principalement dévolues précédemment aux communes, mais également, dans certains cas spécifiques, aux départements.

Le mécanisme juridique du transfert obligatoire de compétence a été le principal vecteur de ce renforcement de l'intégration communautaire, assorti de facultés de transferts initialement optionnels et facultatifs puis supplémentaires à partir de 2019. Le législateur a ainsi fait le choix de transférer aux EPCI à fiscalité propre des compétences jugées structurantes pour le territoire et nécessitant des mutualisations à l'échelle supracommunale. Aujourd'hui, chaque catégorie d'EPCI à fiscalité propre dispose de compétences obligatoires qu'il exerce, après transfert des communes membres, sans partage avec ces dernières. Ces transferts obligatoires, dont le nombre varie en fonction des régimes d'intercommunalités, rendent compte du degré d'intégration intercommunale retenue. Si les compétences obligatoires sont au nombre de sept pour les communautés de communes, les métropoles se sont vues transférer plus d'une trentaine de compétences obligatoires par les communes et les départements.

Tableau des compétences obligatoires des intercommunalités
en fonction de leur régime

Compétences	Communauté de communes	Communauté d'agglomération	Communauté urbaine	Métropole
Aménagement de l'espace
Développement économique et promotion du tourisme
Gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations
Aire d'accueil des gens du voyage
Collecte et traitement des déchets ménagers
Eau
Assainissement
Politiques de l'habitat
Politique de la ville
Gestion des eaux pluviales
Lycées et collèges
Voirie d'intérêt communautaire
Équipements sportifs et culturels d'intérêt communautaire
Cimetières et sites cinéraires
Lutte contre la pollution de l'air et les nuisances sonores
Réseaux et infrastructures de télécommunication
Plan climat-air-énergie territorial

Source : mission d'information

Il en va ainsi des compétences majeures pour le territoire intercommunal que sont les mobilités, la création et la gestion des zones d'activité industrielle ou commerciale, de la promotion du tourisme, des compétences « eau » et « assainissement » ou encore de la collecte et du traitement des déchets ménagers.

Du fait des marges de manoeuvres autorisées par le double régime de transfert, obligatoire ou facultatif, et les différences existant entre statuts intercommunaux, le nombre de compétences intercommunales est très variable. Néanmoins, par l'addition des transferts obligatoires de compétences, d'où qu'elles proviennent, aux intercommunalités et des transferts facultatifs, les intercommunalités exercent désormais, en moyenne, trente-deux compétences sur leur territoire^61(*), battant d'autant en brèche le principe de la clause de compétence générale des communes.

Compétences exercées par les différents EPCI à fiscalité propre en 2022

Source : Cour des comptes^62(*)

b) Une inégalité des communes dans la relation à l'intercommunalité

Subite et subie, l'intégration intercommunale n'a pas eu les mêmes conséquences pour toutes les communes et recouvre encore aujourd'hui des réalités très différentes. Celles-ci entretiennent en conséquence un rapport ambivalent au fait intercommunal, certaines considérant qu'il a constitué un bienfait, d'autres estimant qu'il peut nuire à la qualité de l'action publique locale.

Les résultats de la consultation conduite par la mission témoignent ainsi de ce rapport ambivalent : si la moitié environ (49,53 %) des répondants ont estimé que l'intercommunalité bénéficiait à la commune, un peu moins d'un quart (23,81 %) étaient en désaccord avec cette affirmation. La relation avec l'intercommunalité constitue ainsi un vecteur d'inégalité entre les communes, qui dépend de plusieurs facteurs, que la mission a tâché d'objectiver en consultant les maires et élus municipaux.

En premier lieu, il apparaît qu'un nombre non négligeable de communes sont placées dans des intercommunalités qui ne fonctionnent pas aussi bien que souhaité. Ainsi, 23,03 % du total des élus consultés ont jugé que leur intercommunalité fonctionnait mal - dont 6,11 %, très mal.

Le second vecteur d'inégalités est la capacité de l'intercommunalité à associer ses communes membres et leurs représentants aux décisions qu'elle prend. Ainsi 30,09 % des élus sondés estiment que l'intercommunalité dont leur commune est membre associe mal celle-ci à son fonctionnement. Sans surprise, cette part augmente avec le nombre de communes membres : parmi les répondants dont la commune est membre d'une intercommunalité de plus de 50 communes, elle atteint ainsi 34,36 %. Être membre d'une métropole semble induire une insatisfaction supérieure, les élus sondés dont la commune est membre d'une métropole jugeant à 39,57 % que celle-ci les associe mal à ses décisions.

De façon analogue, une majorité des élus sondés (54,51 %) jugent que leur commune ne pèse pas suffisamment sur les décisions de l'intercommunalité. Cette fois, il semble néanmoins que ce soit moins la nature de l'intercommunalité - les élus de communes membres d'une métropole étant néanmoins plus nombreux, à 57,55 %, à juger que leur commune ne pèse pas suffisamment sur les décisions de la métropole - que sa taille qui constitue le facteur décisif : ainsi, 62,55 % des élus de communes membres d'une intercommunalité de plus de 50 membres jugent que leur commune pèse insuffisamment sur les décisions de celle-ci.

Résultats de la consultation :

Source : mission d'information

Si ces résultats, fondés sur une base déclarative, doivent être pris avec les précautions méthodologiques nécessaires, ils concordent avec les témoignages recueillis par la mission : si l'intercommunalité présente d'indéniables atouts pour certaines communes, elle n'est pas vécue comme une chance pour l'ensemble d'entre elles.

c) La tentation contestable de privilégier l'intercommunalité comme interlocuteur pour le bloc communal à tous les niveaux de l'État

Parallèlement à l'achèvement d'une strate intercommunale sur l'ensemble du territoire et fortement dotée de compétences de proximité, la montée en puissance de l'intercommunalité s'est également manifestée par la tentation, à chaque échelon de l'État, de la consacrer comme interlocuteur pour le bloc communal. Cette nouvelle strate a pu sembler, aux yeux de certains, rendre obsolète le couple « maire-préfet » qui a pourtant historiquement fait preuve de sa solidité face aux crises et de sa pertinence pour assurer une réelle territorialisation des politiques publiques.

En effet, limité dans ses moyens, l'État territorial est tenté de ne s'intéresser qu'à un nombre réduit d'acteurs. Cette tendance est particulièrement défavorable aux communes et, parmi elles, les plus petites d'entre elles qui peuvent être injustement ignorées par les services de l'État au profit de l'intercommunalité à laquelle elles appartiennent.

De fait, les EPCI à fiscalité propre disposent d'atouts pour constituer des interlocuteurs privilégiés pour l'État. La Cour des comptes s'est d'ailleurs fait l'écho d'une telle évolution, particulièrement contestable, dans un rapport d'octobre 2022^63(*). Estimant que « les EPCI sont progressivement devenus un relais pour l'État sur les territoires », la Cour liait cette évolution à deux facteurs :

- la mission d'appui à l'ingénierie des communes que jouent les EPCI à fiscalité propre : la Cour relevait ainsi qu'avec la « réduction des effectifs des services déconcentrés de l'État, l'appui aux communes en matière d'ingénierie a fortement diminué » et que « les EPCI, du moins les plus structurés d'entre eux, ont alors assuré ce rôle auprès de leurs communes membres », permettant ainsi à l'État de s'appuyer sur l'intercommunalité « pour assurer le rôle d'assistance aux communes qu'il ne remplit plus ». Telle est d'ailleurs la position qu'a défendue le préfet de la Haute-Garonne, lors du déplacement de la mission d'information dans ce département, considérant qu'il était préférable que l'État finance des investissements plutôt que des ressources humaines pour le conseil aux collectivités, cette tâche incombant plutôt, selon lui, aux intercommunalités ;

- le rôle pivot que jouent les EPCI à fiscalité propre dans les politiques contractuelles territoriales de l'État, les programmes « Action coeur de ville », « Territoires d'industrie », mais également les contrats de relance et de transition écologique (CRTE) plaçant les EPCI à fiscalité propre ou leurs groupements au centre des politiques menées par l'État en la matière.

À rebours des attentes des élus municipaux, la Cour a estimé souhaitable de prolonger de telles évolutions. Elle a ainsi proposé la mise en place d'une DGF territoriale, perçue à l'échelle de l'intercommunalité et reversée par celle-ci aux communes. Alors que cette faculté existe déjà, sur la base du volontariat et avec la nécessité d'une unanimité des communes au sein de l'intercommunalité, la Cour a ainsi émis le souhait de la rendre obligatoire.

Le caractère exploratoire de telles préconisations prêterait à sourire si de tels discours n'infusaient pas dans les mentalités au sein de l'État. Le rapporteur déplore à cet égard, en les termes les plus vifs, les mots employés par la Première ministre Élisabeth Borne, à la 32^e convention des intercommunalités de France^64(*) saluant le renforcement, consécutif à la négociation et à la conclusion des CRTE, du « tandem entre le préfet et le président d'intercommunalité », jugeant ce « couple moteur pour l'action publique »^65(*).

---

* ²⁴  Rapport de l'IGA établi par Philippe Laurent, maire de Sceaux et président du conseil supérieur de la fonction publique territoriale, Corinne Desforges, inspectrice générale de l'administration, Mathilde Icard, présidente de l'association des directeurs de ressources humaines des grandes collectivités, « L'attractivité de la fonction publique territoriale ».

* ²⁵ Ibidem.

* ²⁶ Comme on le verra ci-après, dans la partie III, en avril et juin de cette année, le Sénat a adopté à l'unanimité deux propositions de lois apportant quelques solutions pour remédier au déficit d'attractivité de ce métier : la proposition de loi n° 598 (2021-2022) visant à revaloriser le statut de secrétaire de mairie, de Céline Brulin, Cécile Cukierman, Michelle Gréaume, Marie-Claude Varaillas, Éliane Assassi et plusieurs de leurs collègues, déposée au Sénat le 30 mars 2022 et la n° 554 (2022-2023) visant à revaloriser le métier de secrétaire de mairie de François Patriat et plusieurs de ses collègues, déposée au Sénat le 1^er mai 2023.

* ²⁷  Rapport n° 676 (2022-2023) relatif au métier de secrétaire de mairie, fait par Catherine Di Folco, Jérôme Durain et Cédric Vial, au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation.

* ²⁸ En vertu des alinéas 1^er et 2 et l'article 2 du décret n°87-1103 du 30 décembre 1987 portant statut particulier du cadre d'emplois des secrétaires de mairie, les secrétaires de mairie « ont vocation à occuper les fonctions de secrétaire de mairie des communes de moins de 3 500 habitants », et peuvent exercer les fonctions de directeur général des services des communes de plus de 2 000 habitants.

* ²⁹ Voir l'annuaire statistique Les collectivités territoriales en chiffres 2023 publié par la direction générale aux collectivités locales (DGCL).

* ³⁰ Voir le rapport n° 676 (2022-2023) relatif au métier de secrétaire de mairie, fait par Catherine Di Folco, Jérôme Durain et Cédric Vial, au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation.

* ³¹ Voir le rapport n° 466 (2022-2023) sur la proposition de loi visant à revaloriser le métier de secrétaire de mairie, fait par Catherine Di Folco au nom de la commission des lois.

* ³² Ibidem.

* ³³ Ibidem.

* ³⁴ Rapport de l'IGA précité.

* ³⁵ Pour un panorama plus complet des difficultés de recrutement rencontrées pour ce métier, voir le rapport n° 466 (2022-2023).

* ³⁶ Rapport de l'IGA précité, p. 16.

* ³⁷ Cour des comptes, op cit., p. 72

* ³⁸ Cour des comptes, op cit., p. 68

* ³⁹ Voir l'article 55 de la loi n° 2022-1726 du 30 décembre 2022 de finances pour 2023.

* ⁴⁰ Cour des comptes, Les finances publiques locales, rapport sur la situation financière et la gestion des collectivités territoriales et de leurs établissements publics, septembre 2018.

* ⁴¹ Annonce du ministre Stanislas Guerini à l'issue de la réunion multilatérale du 12 juin 2023. Le communiqué de presse est consultable en ligne.

* ⁴² Dans un communiqué, l'AMF rappelle que  « les collectivités ont besoin d'anticipation et de visibilité sur leurs dépenses de fonctionnement : une autre méthode de travail est nécessaire pour éviter que des décisions, dont le coût a un impact fort sur les finances locales, soient prises de manière aléatoire et mises en oeuvre dans les quinze jours. »

* ⁴³  Communiqué de presse de l'APVF, « Quelle compensation de la revalorisation du point d'indice et du coût de l'énergie pour les collectivités territoriales ? », juillet 2022.

* ⁴⁴  Les effectifs de l'administration territoriale de l'État, rapport d'observations définitives n° S2022-0494 de la quatrième chambre de la Cour des comptes.

* ⁴⁵ Équivalent temps plein travaillé.

* ⁴⁶ Les directions départementales interministérielles (DDI) ont également perdu une part très significative de leurs effectifs, de l'ordre de 30,8 % de leurs emplois entre 2012 et 2020, pour une diminution annuelle moyenne entre 2011 et 2019 de 4,1 %. Néanmoins, à l'inverse des services des préfectures et sous-préfectures, cette diminution ne s'est pas effectuée à périmètre constant.

* ⁴⁷ Comme on le verra ci-après, partie III, I.A.2.a), sous l'impulsion du Président de la République dans son discours du 10 octobre 2022 en Mayenne, le Gouvernement a créé six sous-préfecture pour renforcer la présence de l'État au niveau infra-départemental. Ces créations sont, cependant, insuffisantes.

* ⁴⁸  À la recherche de l'État dans les territoires, rapport d'information n° 909 (2021-2022) fait par Agnès Canayer et Éric Kerrouche au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation, déposé le 29 septembre 2022.

* ⁴⁹ Table ronde des représentants d'associations de maires, le 14 mars 2023, dont le compte rendu est consultable en annexe du présent rapport.

* ⁵⁰  Contrôle de légalité et contrôle des actes budgétaires en préfecture », rapport d'observations définitives, quatrième chambre de la Cour des comptes, n° s2022-1762.

* ⁵¹ Malgré une hausse notable des effectifs en 2017 (862,09 ETPT) et 2018 (898,86 ETPT), qui s'est tassée pour revenir en 2021 (841,34 ETPT) à un niveau proche de celui de 2014 (835,73 ETPT).

* ⁵² Cour des comptes, op. cit.

* ⁵³ Table ronde du 1^er mars 2023 réunissant des maires ayant démissionné de leur mandat, dont le compte rendu est consultable en annexe du présent rapport.

* ⁵⁴ La loi n° 71-588 du 16 juillet 1971 sur les fusions et regroupements de communes dite « Marcellin » prévoyait la possibilité de fusion de communes avec deux formes distinctes : celle de la fusion simple et celle de la fusion-association.

* ⁵⁵ À titre d'exemple, la loi « RCT » a introduit un article L. 5212-33 du CGCT qui prévoit deux modalités de dissolution de plein droit d'un syndicat de communes, sans pouvoir d'appréciation du préfet territorialement compétent et sans consultation des conseils municipaux dès lors que les compétences qu'il exerçait ont été transférées à un EPCI ou lorsqu'il ne compte plus qu'une seule commune, lui faisant ainsi perdre son caractère intercommunal. Poursuivant le même objectif, des mesures visant à transformer les syndicats en EPCI à fiscalité propres ont également été adoptées à l'occasion de ces textes. Enfin, la loi dite « NOTRe » a mis un dernier coup d'arrêt à la création syndical en organisant le transfert aux intercommunalités des compétences traditionnelles des SIVU et SIVOM qu'étaient l'eau, l'assainissement et les déchets ménagers.

* ⁵⁶ Si la loi « RCT » avait fixé à 5 000 habitants le seuil démographique nécessaire à la constitution d'une intercommunalité, la loi dite « NOTRe » cinq après, l'a rehaussé à 15 000 habitants ; tout en octroyant au préfet la faculté d'y déroger pour maintenir le seuil de 5 000 habitants pour certains cas particuliers.

* ⁵⁷ Articles 60 et 61 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 précitée, article 35 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 précitée.

* ⁵⁸ Les communes bénéficiant d'une telle dérogation législatives sont L'Île-d'Yeu, L'Île-de-Bréhat, L'Île-de-Sein et L'Île-d'Ouessant.

* ⁵⁹ Cour des comptes, Rapport sur la situation financière et la gestion des collectivités territoriales et de leurs établissements, fascicule 2 (rapport public thématique), octobre 2022, p. 70.

* ⁶⁰ Ibid, p. 72.

* ⁶¹ Rapport Cour des comptes, op cit. p. 63.

* ⁶² Ibid, p. 85.

* ⁶³ Cour des comptes, Rapport sur la situation financière et la gestion des collectivités territoriales et de leurs établissements, fascicule 2 (rapport public thématique), octobre 2022, p. 74.

* ⁶⁴ Qui correspond au congrès de l'association Intercommunalités de France (ex-AdCF).

* ⁶⁵ Discours consultable en ligne.