B. UN NOMBRE IMPORTANT DE DISPOSITIFS ET UNE ORGANISATION QUI SE DISTINGUE DES AUTRES EXPÉRIENCES EUROPÉENNES
1. Un millefeuille de dispositifs à l'importance et au coût variable, laissant une place prépondérante aux conventions citoyennes
a) Des nombreux dispositifs de participation citoyenne pour l'heure confidentiels et à la fréquence de déploiement aléatoire, conduisant à une absence de prévisibilité budgétaire
Depuis l'entrée en vigueur de la loi organique du 15 janvier 2021, de nombreux dispositifs de participation citoyenne sont mis en oeuvre par le CESE, qui recourt, hors conventions citoyennes, à :
- des consultations en ligne, souvent complétées par des journées délibératives en présentiel au CESE ou bien des dispositifs « d'aller vers » dans les territoires29(*) ;
- des groupes de citoyens tirés au sort intégrés à une formation de travail ou travaillant en parallèle ;
- une plateforme de pétitions en ligne.
Ces dispositifs participatifs se sont donc développés avec des objectifs variés, pas toujours bien identifiés, si bien qu'il est difficile de s'y retrouver dans ce millefeuille participatif. Par ailleurs, et dès lors que ces dispositifs sont utilisés de façon assez aléatoire par le CESE, les citoyens s'en saisissent globalement peu.
En premier lieu, le CESE a lancé cinq consultations citoyennes en ligne depuis 2021, qui ont mobilisé les citoyens selon des degrés variables. Le CESE organise aussi parfois de simples enquêtes ou questionnaires en ligne30(*), dont les coûts sont largement moindres par rapport aux consultations.
Consultations en ligne lancées par le CESE depuis 2021
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Thème de la consultation |
Durée et date de la consultation |
Nombre de participation |
Dispositif présentiel complémentaire |
Travail du CESE associé |
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La vaccination contre la Covid-19 |
1 mois du 15 janvier au 15 févier 2021 |
113 109 contributions 112 232 participants |
Un groupe de 35 citoyens tirés au sort a accompagné les travaux de la commission temporaire « vaccination » en se réunissant au CESE au cours de trois sessions de travail |
Commission temporaire « vaccination » chargée de constituer un collectif citoyen d'émettre des recommandations au Gouvernement sur la stratégie vaccinale |
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Comment rendre les carrières plus attractives ? |
1 mois et demi du 1er mars au 15 avril 2022 |
207 contributions 172 participants 1 492 votes |
Journée délibérative organisée au CESE le 17 mai 2022 rassemblant une quarantaine de citoyens |
Avis sur les métiers de la cohésion sociale adopté le 12 juillet 2022, rendu à la suite d'une saisine d'initiative |
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Comment remettre la relation aux bénéficiaires au coeur de la pratique des professionnels de la cohésion sociale ? |
73 contributions 85 participants 419 votes |
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Comment améliorer la formation des professionnels ? |
74 contributions 74 participants 272 votes |
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Comment mieux faire participer les personnes accompagnées aux décisions qui les concernent ? |
43 contributions 58 participants 161 votes |
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Quelles politiques pour favoriser l'évolution des modes de vie vers la sobriété ? |
3 semaines du 21 octobre au 11 novembre 2022 |
5 200 participants |
Journée délibérative au CESE le 25 novembre 2022 sous forme d'ateliers participatifs réunissant 37 citoyens |
Avis adopté le 11 janvier 2023, rendu à la suite d'une saisine d'initiative |
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Développer le parasport en France : de la singularité à l'universalité, une opportunité pour toutes et tous |
3 semaines du 17 octobre au 7 novembre 2022 |
2 232 participants |
Quatre ateliers d'approfondissement en visioconférence avec les citoyens consultés et une journée délibérative au CESE le 29 novembre 2022 réunissant 39 citoyens |
Avis adopté le 29 mars 2023, rendu à la suite d'une saisine d'initiative |
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Comment améliorer la mobilité ? |
1 mois et demi du 17 octobre au 27 novembre 2022 |
952 contributions 356 participants 1 040 votes |
Ateliers-relais dans les territoires, complétés par des dispositifs d'aller-vers dans les bureaux de poste ainsi qu'une journée délibérative au CESE le 4 avril 2023 réunissant 47 participants |
Avis à rendre sur les mobilités durables et inclusives en zones peu denses (saisine d'initiative) |
Source : commission des finances du Sénat
En deuxième lieu, le CESE n'a été saisi d'aucune pétition depuis l'entrée en vigueur de la loi organique du 15 janvier 2021. Il ne s'est pas non plus saisi depuis lors de sujets à partir de sa veille des pétitions.
Afin de vitaliser la saisine du CESE par voie de pétition, une plateforme propre31(*) au CESE a été mise en ligne le 12 mai 2023. Le CESE a informé le rapporteur spécial que quelques pétitions avaient d'ores et déjà émergé, mais qu'aucune n'avait encore atteint le seuil des 150 000 signatures.
Enfin, depuis 2021, seulement deux groupes de citoyens, représentant nécessairement une part limitée du nombre des membres d'une commission32(*), ont été intégrés à des formations de travail du CESE :
- en 2021, un groupe de 35 citoyens tirés au sort a accompagné les travaux de la commission temporaire « Vaccination » en se réunissant au CESE au cours de trois sessions de travail ;
- en 2022, 12 citoyens ont intégré la commission temporaire « Participation démocratique »33(*).
En septembre 2023, 15 citoyens tirés au sort seront intégrés à la commission Affaires sociales et santé dans le cadre d'une saisine portant sur le financement de la perte d'autonomie.
Malgré ces dispositifs innovants, il apparaît que depuis plus de deux ans, ceux-ci n'ont été mobilisés que dans le cadre de six avis du CESE, qui sont d'ailleurs majoritairement des avis rendus dans le cadre d'autosaisines, et dont le coût s'avère important, notamment à raison des dispositifs présentiels. En l'espace de deux ans, ces dispositifs, hors convention citoyenne, sont revenus à 0,7 million d'euros.
Pour 2022, les dépenses du CESE pour les dispositifs de participation citoyenne, qui ont nourri trois avis, se sont élevées à 0,3 million d'euros.
Pour 2023, ces dépenses, qui ont nourri également trois avis, sont pour l'instant de l'ordre de 0,4 million d'euros. La consultation sur les mobilités durables et inclusives en zones peu denses a été particulièrement coûteuse (0,3 million d'euros) à raison des ateliers participatifs au CESE et dans les territoires, mais surtout du fait d'un partenariat avec La Poste pour mettre en place un dispositif « d'aller-vers » dans les bureaux de poste pour un montant de plus de 0,2 million d'euros.
Outre le coût élevé de cette consultation, le rapporteur spécial constate également que cet exemple témoigne de l'absence de prévisibilité budgétaire de l'ensemble de ces dispositifs participatifs, financés par une enveloppe annuelle globale de 4,2 millions d'euros. Par suite, le rapporteur spécial remarque de nouveau, comme il l'avait déjà relevé dans son rapport sur le projet de loi de finances pour 202334(*), le coût potentiellement inflationniste de ce millefeuille d'outils de participation citoyenne.
En effet, le coût de ces dispositifs hors convention citoyenne dépasse déjà pour 2023 le coût de tous les dispositifs organisés en 2022.
Coût des dispositifs participatifs ayant
nourri des avis du CESE
en 2022 et 2023
(Montant en euros)
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Avis du CESE |
Dispositifs participatifs utilisés |
Personnels des différentes directions mobilisés |
Détail des différents postes de dépenses hors dépenses de personnel |
Coût total |
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Engagement et participation démocratique des jeunes (2022) |
12 citoyens tirés au sort et intégrés à la commission temporaire « Participation démocratique » |
- un agent de la Direction de la communication - un agent de la Direction des services consultatifs (DSC) |
Transport, restauration, hébergement et indemnisation des citoyens |
77 020 |
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Métier de la cohésion sociale (2022) |
Plateforme en ligne Journée délibérative |
- un agent de la Direction de la communication - deux agents de la DSC |
Plateforme en ligne : 19 100 Prestations de conseil et animation journée : 54 500 Logistique de la journée : 18 000 |
92 000 |
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Quelles politiques pour favoriser l'évolution de la société vers la sobriété ? (2022) |
Plateforme en ligne Journée délibérative |
- un agent de la Direction de la communication - deux agents de la DSC - deux agents de la Direction de la participation citoyenne (DPC) |
Plateforme en ligne : 69 800 Journée délibérative : 36 200 |
106 000 |
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Travail et santé-environnement : quels défis à relever face aux dérèglements climatiques ? (2023) |
Questionnaire en ligne |
- un agent de la Direction de la communication - deux agents de la DSC - un agent de la DPC |
Licence du questionnaire : 147 |
147 |
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Développer le parasport en France : de la singularité à l'universalité, une opportunité pour toutes et tous (2023) |
Plateforme en ligne Quatre ateliers en visioconférence Journée délibérative |
- un agent de la Direction de la communication - deux agents de la DSC - un agent de la DPC |
Plateforme en ligne : 620 615 Journée délibérative : 31 765 |
94 380 |
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Mobilités durables et inclusives en zone peu denses (2023) |
Plateforme en ligne Ateliers relais dans les territoires Dispositif d'aller vers dans les bureaux de poste Journée délibérative |
- un agent de la Direction de la communication - deux agents de la DSC - un agent de la DPC |
Plateforme : 17 400 Partenariat avec La Poste : 231 215 Ateliers dans les territoires : 21 300 Journée délibérative : 15 000 Synthèse des contributions : 31 790 |
316 700 |
Source : Commission des finances du Sénat, d'après les informations transmises par le Conseil économique, social et environnemental
De plus, d'après les informations transmises au rapporteur spécial, d'autres dispositifs participatifs sont en cours de préparation pour 2023, avec une journée délibérative au CESE sur l'avenir de l'élevage ou encore une intégration de citoyens tirés au sort pour participer aux travaux sur le financement de la perte d'autonomie. Des citoyens devraient également être mobilisés en ce qui concerne l'éducation sexuelle à l'école ou encore l'école de la réussite, mais les modalités de leur association restent à définir.
La consultation sur les mobilités durables
et inclusives dans les zones
peu denses : une première
expérimentation de la participation citoyenne
hors les murs du
CESE35(*)
Le CESE a choisi de traiter le sujet des mobilités durables et inclusives dans les zones peu denses par une consultation des citoyens directement concernés dans ces territoires ruraux et périurbains.
Pour ce faire, le CESE a mis en place deux dispositifs innovants.
Tout d'abord, cinq ateliers-relais36(*) ont eu lieu dans les territoires :
- deux ateliers organisés par le Conseil économique, social et environnemental régional (CESER) Centre-Val de Loire, en partenariat avec l'Association des Maires Ruraux de l'Eure-et-Loir ;
- deux ateliers organisés par des collectivités territoriales (les communes de Lingé et Les Portes-du-Coglais) ;
- un atelier organisé par une association (Le Ruban Vert).
Ensuite, le CESE a organisé des dispositifs « d'aller-vers » dans les bureaux de poste, grâce à un partenariat avec la société La Poste, dans cinq départements et régions d'Outre-mer (Martinique, Guadeloupe, Guyane, Mayotte et la Réunion), afin de relayer cette consultation en ligne.
Ce dispositif comprend :
- l'envoi d'une lettre à plus de 100 000 foyers, permettant d'en savoir plus sur la consultation et d'y accéder ;
- la mise à disposition d'un questionnaire dans les bureaux de poste, présenté aux citoyens par les facteurs lors de leur tournée. Sept villes ont été spécifiquement ciblées par la remise commentée de lettres par le facteur.
Des kiosques dédiés ont été ouverts dans les bureaux de poste où des ambassadeurs, munis de tablette, ont permis de relayer la consultation en faisant directement participer les personnes se rendant dans les bureaux de poste. Au total, 15 bureaux de poste ont participé à cette démarche pendant deux semaines.
Grâce à ce dispositif, les publics plus précaires ont pu être ciblés.
Lorsque la participation citoyenne deviendra plus systématique, le CESE souhaite que les plateformes numériques « augmentées », c'est-à-dire complétées de dispositifs présentiels, viennent alimenter cinq à sept saisines par an, que des groupes de citoyens tirés au sort participent aux travaux de deux à trois commissions par an et que des questionnaires soient adressés dans le cadre d'une à deux saisines par an.
b) Des conventions citoyennes plus visibles et coûteuses atteignant leur rythme de croisière
Au sein des dispositifs participatifs, les conventions citoyennes sont manifestement celles qui ont le retentissement médiatique le plus important et qui sont les plus coûteuses puisqu'elles représentent, qu'il s'agisse de la Convention citoyenne pour le climat (CCC) ou de la Convention citoyenne sur la fin de vie (CCFV), a minima 10 % du budget alloué au CESE. Pour 2023, le budget du CESE est de 45,1 millions d'euros37(*) tandis que le coût de la CCFV est estimé, au 1er avril 2023, à 4,7 millions d'euros.
Le CESE avait tout d'abord annoncé la tenue d'une convention par an38(*) avant de revoir ses ambitions à la baisse à raison de leurs coûts et des contraintes logistiques très fortes que ces conventions requièrent. Le CESE envisage désormais d'organiser une convention citoyenne tous les 14 à 18 mois, cette fréquence dépendant aussi de la durée des conventions citoyennes elles-mêmes.
La tendance est à une réduction temporelle des conventions citoyennes, afin de pouvoir en organiser à intervalles plus réguliers. En effet, les travaux de la CCFV ont été réalisés dans des temps très contraints. Le président de la République a annoncé le lancement d'un débat consacré à la fin de vie le 13 septembre 2022. Suite à la saisine du CESE par la Première ministre le 9 octobre 2022, pour conduire des travaux sur l'adaptation du cadre d'accompagnement de la fin de vie aux différentes situations et la formulation d'éventuels changements, le CESE a constitué une CCFV qui a débuté ses travaux en décembre 2022, pour un rendu de son rapport en avril 2023. L'expérience de la CCFV aura donc duré cinq mois en tout, ce qui contraste largement avec celle pour le climat.
Si l'organisation de conventions citoyennes est désormais courante au niveau européen39(*), les autres États ayant d'ailleurs traité de sujets similaires, force est de constater que c'est plutôt l'organisateur de ces conventions qui fait figure d'exception en Europe.
2. Des conventions citoyennes adossées à la démocratie sociale : une exception française dans l'Union européenne
a) Une place plus importante accordée aux assemblées parlementaires
La France est le seul État européen dans lequel la démocratie participative est adossée à la démocratie sociale. Tous les autres États ont fait le choix d'arrimer les conventions citoyennes aux Parlements.
En Irlande, toutes les conventions citoyennes sont créées sur résolution des assemblées parlementaires40(*), qui fixent la durée de leur mandat ainsi que leur feuille de route.
Au Danemark, le Danish Board of Technology (DboT), organisation indépendante associée au Parlement depuis 1985, devenue alors institution permanente en 1995, était en charge de l'organisation des conventions citoyennes jusqu'en 201141(*). Le DboT était alors l'équivalent de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques (OPECST) en France42(*).
En Allemagne, les conventions citoyennes sont aussi des émanations du Bundestag, dont la place tend à s'accroître dans leur organisation.
En juin 2020, le conseil des anciens du Bundestag a décidé d'expérimenter un conseil de citoyens tirés au sort, sur le thème du rôle de l'Allemagne dans le monde. Loin d'être institutionnalisé au sein de l'assemblée, cette convention citoyenne, qui s'est déroulée intégralement par visioconférence, était plutôt un projet pilote, parrainé par Wolfgang Schäuble, alors président du Bundestag. Le conseil de citoyens a été supervisé par l'association Mehr Demokratie et le think tank Es geht los, tandis que des sociétés de conseil étaient responsables de sa mise en oeuvre43(*).
En octobre 2021, l'actuelle présidente du Bundestag, Bärbel Bas, a fait de l'organisation de conventions citoyennes l'une des priorités de son mandat. Dans ce contexte, le conseil des anciens du Bundestag a pris la décision en avril 2022 d'organiser jusqu'à trois assemblées citoyennes d'ici la fin de l'année 2024. Il a également adopté en janvier 2023 plusieurs grands principes applicables à toutes les conventions citoyennes qui seront organisées. Ces dernières seront composées de 160 citoyens tirés au sort dès 16 ans, en prenant en compte des critères sociodémographiques. Une évaluation scientifique sera mandatée a posteriori. Le 10 mai dernier, le Bundestag a décidé de lancer une convention citoyenne sur le thème de l'alimentation et de la nutrition. Il s'agit donc de la première convention citoyenne véritablement organisée par le Parlement au niveau fédéral.
Par ailleurs, l'institutionnalisation de l'organisation de conventions citoyennes par le Bundestag va de pair avec la professionnalisation en matière de participation citoyenne. En effet, une nouvelle unité, spécialement et entièrement dédiée aux conventions citoyennes, a été créée en septembre 2022 au sein du Bundestag. Elle se compose pour l'instant de quatre personnes formées à ces dispositifs de conventions citoyennes : deux responsables, un administrateur et un assistant administratif. Cette équipe projet a vocation à s'étoffer d'ici moins d'un an, pour comprendre six personnes.
Force est de constater que les États qui ont mis en place des dispositifs de conventions citoyennes ont développé une certaine expertise en la matière, si bien que l'organisation et l'animation sont peu externalisées, outre la sélection des citoyens opérée par des sociétés spécialisées ou des instituts de sondage. Lors de sa venue au CESE dans le cadre de la session 7 de la convention citoyenne sur la fin de vie, Jane Suiter, chercheuse en sciences politiques et organisatrice des conventions citoyennes en Irlande, a déploré la complexité du dispositif français requérant un appel à des prestataires extérieurs de type cabinets de conseil : « C'est trop compliqué ce que vous faîtes. Attention à ne pas vous faire dominer par les prestataires de service qui vont vous vendre des schémas organisationnels compliqués pour se rendre indispensables44(*). »
b) Des moyens budgétaires moins élevés
Au-delà des différences institutionnelles, les conventions citoyennes françaises sont bien plus dispendieuses que celles organisées dans les autres États européens, qu'il s'agisse de la CCC ou bien de la CCFV.
À titre d'exemple, le coût de l'assemblée citoyenne irlandaise de 2016-2018, qui a duré plus d'un an et demi, et dont la feuille de route comprenait pourtant cinq sujets, ne représente qu'un quart du coût de la CCC et un peu plus d'un tiers de la CCFV.
Budget des conventions citoyennes en Europe
(en millions d'euros)
Source : Commission des finances du Sénat d'après les données de Boswell, Dean et Smith (2022)45(*)
Il apparaît que les dépenses allouées aux différentes assemblées citoyennes pour le climat dans les autres États européens n'ont jamais dépassé deux millions d'euros46(*). De même, le coût total du conseil de citoyens tirés au sort, réuni à la demande du conseil des anciens du Bundestag en juin 2020, sur le thème du rôle de l'Allemagne dans le monde est estimé, selon les organisateurs, à 1,85 million d'euros47(*). Par ailleurs, le budget prévisionnel des conventions citoyennes à venir est de trois millions d'euros48(*) par assemblée citoyenne.
Enfin, certains États ont assuré une transparence totale quant au coût de ces conventions. L'Irlande notamment a publié la liste de tous les prestataires extérieurs recrutés ainsi que leurs missions dans le cadre de l'assemblée citoyenne, mais aussi un tableau49(*) de tous les postes de dépenses par période, avec un coût total arrêté en juin 2018.
* 29 Le CESE a notamment développé ce format pour l'avis sur les mobilités en zones peu denses où des postiers sont allés faire connaître les travaux du CESE dans les territoires, notamment ultramarins.
* 30 Le CESE a eu par exemple recours à un questionnaire en ligne pour l'avis adopté le 15 décembre 2021 sur Le renforcement de la participation aux élections des instances à gouvernance démocratique, rendu sur saisine de l'Assemblée nationale.
* 31 Jusqu'alors, le CESE labellisait des plateformes (Avaaz, Change.org et MesOpinions.com), via lesquelles des citoyens pouvaient lui adresser des sujets. Le décret n° 2022-886 du 14 juin 2022 portant application de l'article 4-1 de l'ordonnance n° 58-1360 du 29 décembre 1958 portant loi organique relative au Conseil économique, social et environnemental lui permet de se doter de sa propre plateforme.
* 32 Décision n° 2020-812 DC du 14 janvier 2021 du Conseil constitutionnel : « le nombre de ces personnes ne saurait, sans méconnaître les articles 69 et 70 de la Constitution relatifs aux attributions du Conseil, que constituer une part limitée du nombre des membres d'une commission, fixée de telle sorte qu'il n'en résulte pas un déséquilibre dans sa composition ou son fonctionnement » (Considérant 25).
* 33 Avis « Engagement et participation démocratique des jeunes » adopté le 9 mars 2022 à la suite d'une saisine gouvernementale.
* 34 Rapport général n° 115 (2022-2023), tome III, annexe 7 de M. Christian Bilhac, fait au nom de la commission des finances.
* 35 D'après les informations transmises au rapporteur spécial par le CESE ainsi que son site internet.
* 36 Ces ateliers peuvent être organisés directement par le CESE, auquel cas la direction de la participation citoyenne (DPC) construit le déroulé et la méthode d'animation. Des partenaires peuvent aussi les organiser et sont guidés dans cette mission par des kits ateliers-relais élaborés par la DPC.
* 37 Loi n° 2022-1726 du 30 décembre 2022 de finances pour 2023.
* 38 Selon les informations transmises au rapporteur spécial dans le cadre du projet de loi de finances pour 2023.
* 39 OCDE, Participation citoyenne innovante et nouvelles institutions démocratiques - La vague délibérative, Synthèse 2020.
* 40 L'assemblée citoyenne généraliste (Citizen's Assembly) de 2016-2018 a été créée en juillet 2016 par une résolution des deux chambres du parlement. Il en va de même pour les assemblées citoyennes thématiques avec celle créée sur résolution parlementaire en juillet 2019 sur l'égalité de genre et celle sur la perte de biodiversité mise en place à la suite d'une résolution des deux chambres du parlement irlandais votée en février 2022.
* 41 Il a été remplacé en 2012 par une fondation à but non lucratif.
* 42 Rapport Bernasconi.
* 43 Sénat, Les mécanismes de participation et de délibération citoyennes, Étude de législation comparée n° 314 - mars 2023.
* 44 Propos de Jane Suiter lors de la session 7 de la convention citoyenne sur la fin de vie.
* 45 Public Administration, Integrating citizen deliberation into climate governance: Lessons on robust design from six climate assemblies, John Boswell, Rikki Dean, Graham Smith, 2022.
* 46 Toutefois, toutes les conventions citoyennes n'ont pas été financées par des ressources étatiques. À titre d'exemple, pour la convention sur le climat au Royaume-Uni, la Chambre des communes (House of commons) l'a financée à hauteur d'environ 120 000 livres, le reste des ressources provenant de fondations (la Fondation Esmée Fairbairn et la Fondation européenne pour le climat).
* 47 Sénat, Les mécanismes de participation et de délibération citoyennes, Étude de législation comparée n° 314 - mars 2023.
* 48 Séminaire du Centre Européen de Recherche et de Documentation Parlementaires (CERDP) sur les Parlements et les assemblées citoyennes, 23 et 24 mars 2023.
* 49 https://2016-2018.citizensassembly.ie/en/About-the-Citizens-Assembly/Background/Procurement-and-Costs/.