II. UN BUDGET INFLATIONNISTE CONSACRÉ À LA PARTICIPATION CITOYENNE, AYANT NÉCESSITÉ UNE RÉORGANISATION INTERNE DU CESE POUR FAIRE FACE À SES NOUVELLES COMPÉTENCES
A. UNE NOUVELLE DIRECTION DE LA PARTICIPATION CITOYENNE INSUFFISAMMENT DOTÉE POUR PILOTER CES NOUVELLES COMPÉTENCES
1. Une inadéquation des effectifs de la direction de la participation citoyenne à l'ampleur de ses missions
a) Des missions très larges en recherche de définition
La direction de la participation citoyenne (DPC), créée en juin 2022, pilote tous les dispositifs de participation citoyenne au sein du CESE, depuis le cadrage et la conception jusqu'à la mise en oeuvre, la synthèse, l'analyse et les actions de redevabilité. À terme, la DPC a vocation à se rapprocher de la direction des services consultatifs (DSC), qui gère les commissions.
Organigramme du CESE au 1er juin 2022
Source : Site du Conseil économique, social et environnemental
En amont, la DPC a pour mission de choisir le dispositif le plus adapté aux enjeux propres à la formation de travail, au sujet traité et au calendrier. Les modalités retenues par la direction font l'objet d'une présentation en commission, ainsi que de plusieurs réunions avec les rapporteurs et l'administration, afin de présenter les divers scénarios d'organisation.
Une fois le dispositif choisi, les missions de la DPC sont très diverses selon le dispositif.
En ce qui concerne les pétitions, la DPC produit chaque mois une note, issue d'une veille quotidienne des pétitions, dont la procédure a été réformée. La note est transmise au comité d'instruction des pétitions, composé de quatre membres du bureau du CESE, qui étudie les sujets de pétition et peut, s'il les estime pertinentes, porter certaines thématiques auprès du Bureau du CESE en vue d'une éventuelle saisine. À compter de fin juin 2023, ce comité se réunira tous les trimestres afin d'étudier les sujets identifiés grâce à la veille, mais aussi ceux déposés sur la plateforme du CESE.
Par ailleurs, la DPC interviendra au niveau de la plateforme de pétitions propre du CESE par une modération des pétitions déposées par les citoyens et un suivi et une veille des sujets déposés.
S'agissant des consultations en ligne, la DPC intervient dans :
- le choix du fournisseur de la plateforme via une mise en concurrence au sein de l'accord-cadre de la DPC dans le cadre de marchés subséquents ;
- la rédaction des contenus soumis à la participation (éléments pédagogiques d'explication, problématisation des sujets,...) ;
- le ciblage des communautés à mobiliser et des acteurs pouvant relayer la démarche ;
- la rédaction d'éléments de présentation de la démarche en lien avec la direction de la communication ;
- la réalisation de synthèses des contributions et une aide à l'analyse des contributions en lien avec la formation de travail ;
- la mise en oeuvre des engagements et de la redevabilité, c'est-à-dire une explication des arbitrages opérés in fine à destination des participants à la consultation en ligne.
Par ailleurs, lorsque le CESE décide de compléter la consultation en ligne par des dispositifs présentiels, la DPC définit la méthode d'animation et le déroulé, gère la logistique des citoyens dont leur transport, leur hébergement et leur restauration, mais aussi l'animation des ateliers citoyens. Enfin, elle rédige les comptes rendus de ces ateliers-relais dans les territoires ou ces journées délibératives au CESE.
Lorsque des citoyens tirés au sort sont intégrés à des formations de travail du CESE, la DPC organise tout d'abord le tirage au sort des citoyens par le choix du prestataire en charge du tirage au sort, le cadrage des critères sur la base desquels va s'opérer le tirage au sort, ainsi que la rédaction d'éléments de langage de prise de contact avec les citoyens tirés au sort. Elle est ensuite en charge de l'animation des citoyens via la rédaction d'un livret d'accueil du citoyen et la constitution d'un socle documentaire en lien avec le sujet traité. Elle conçoit et anime des journées d'intégration des citoyens en amont du lancement des travaux et prépare dans ce cadre les supports nécessaires. Enfin, elle assure la gestion logistique des citoyens et organise des temps intermédiaires dédiés aux seuls citoyens en dehors des réunions de la formation de travail.
Enfin, ses missions sont d'autant plus importantes dans le cadre des conventions citoyennes, qui est le dispositif de participation citoyenne qui requiert le plus de logistique et d'organisation, sur un temps relativement long.
Elle assure donc les mêmes missions que pour les autres dispositifs, mais à une échelle bien plus grande (choix du prestataire et préparation du tirage au sort d'au minimum 150 citoyens, gestion logistique des citoyens, conception des méthodologies d'animation,...). Elle doit également gérer des problématiques propres aux conventions avec notamment une conception du cadre méthodologique de la convention et un accompagnement du comité de gouvernance.
Au regard de ses missions foisonnantes, la direction de la participation citoyenne dans sa structure actuelle ne peut pas toutes les absorber, et ce d'autant plus que le CESE ambitionne de mettre en place à moyen terme une participation citoyenne plus systématique50(*).
b) Des effectifs réduits ne pouvant pas absorber toutes les missions
En effet, les effectifs de la direction ont été fixés à deux équivalents temps plein (ETP). Ainsi, la direction ne se compose pour l'instant que d'une directrice51(*) et de son adjointe. Quatre recrutements en contrat court ont été opérés dans le cadre de la convention citoyenne sur la fin de vie, pour une durée de six mois (deux équivalents temps plein travaillés et deux stagiaires).
Dans le cadre des auditions menées par le rapporteur spécial à l'automne dernier52(*), le CESE lui avait communiqué son intention de ne pas augmenter les effectifs de cette direction, sauf ajustement temporaire à la marge pour faire face à l'afflux de travail généré par la convention citoyenne sur la fin de vie.
Le CESE a finalement revu sa position en souhaitant dès 2023 une augmentation des effectifs de la direction. Il a annoncé au rapporteur spécial en mars 2023 avoir obtenu de la direction du budget un engagement de création d'un poste par an pendant les cinq prochaines années au sein de cette direction. Ainsi, à horizon 2028, et sous réserve du vote en loi de finances, la DPC comprendrait 7 ETP, complétés par des recrutements temporaires sur contrat durant les périodes de conventions citoyennes.
Le rapporteur spécial salue ces créations de postes à venir au sein de la DPC, qui serait dès lors plus à même de pouvoir gérer toutes les missions qui lui incombent. La consécration d'une DPC dotée d'une véritable équipe est en effet un des moyens de professionnaliser la compétence de participation citoyenne du CESE prévue par la loi organique du 15 janvier 2021 et aura en principe pour effet de réduire le recours aux prestataires extérieurs.
2. Une organisation des conventions citoyennes particulièrement lourde et marquée par un début d'internalisation des compétences d'animation
a) Une structure ad-hoc dirigée par un comité de gouvernance
Bien qu'organisées par le CESE, les deux conventions citoyennes ont eu chacune leur organisation propre, avec une place centrale accordée au comité de gouvernance dans l'organisation des travaux des conventions et leur indépendance.
Infographie des différents acteurs de la
convention citoyenne
sur la fin de vie
Source : Site de la convention citoyenne sur la fin de vie
Dans le cadre de la convention citoyenne sur la fin de vie (CCFV), le comité de gouvernance était composé de 14 membres nommés par le président du CESE, dont six membres du CESE choisis principalement au regard de leurs expériences passées en matière de participation citoyenne et huit personnalités extérieures53(*).
Le comité de gouvernance de la CCFV se distingue de la CCC par sa présidence et sa composition. En effet, il a eu une présidence unique en la personne de Claire Thoury, membre du CESE, tandis que le comité de gouvernance de la CCC avait été co-présidé par deux personnalités extérieures au CESE. Par ailleurs, le comité de gouvernance n'a pas intégré en son sein de citoyens de la CCFV54(*), même si quatre citoyens tirés au sort sur la base du volontariat ont été invités, à l'issue de chaque session de la convention, à des réunions de mise au point du comité de gouvernance.
Le comité de gouvernance a vocation à se prononcer sur les points structurants de l'organisation et du déroulé des conventions citoyennes. Ainsi, le comité de gouvernance de la CCFV a tout d'abord acté les critères de sélection des citoyens tirés au sort.
Le tirage au sort des 185 citoyens dans le cadre de la CCFV55(*)
Le tirage au sort des citoyens a été opéré par l'institut Harris Interactive sur la base de cinq critères arrêtés par le comité de gouvernance de la CCFV :
- Le sexe ;
- L'âge ;
- La situation géographique (région et typologie d'aire urbaine) ;
- Le niveau de diplôme ;
- La catégorie socioprofessionnelle.
Afin de prévenir les risques de déperdition, le comité de gouvernance a décidé de recruter environ 180 citoyens, pour qu'il y ait au moins 150 citoyens toujours présents à la fin des travaux de la convention, et ce malgré les éventuels abandons56(*).
Après plusieurs échanges sur la définition des besoins de fin septembre à début octobre, le recrutement des citoyens tirés au sort par Harris Interactive a duré sept semaines. Ce processus s'est décomposé en trois étapes :
- le 25 octobre 2022, des numéros de téléphone éligibles sur une base de 100 000 numéros de téléphones portables, générés de manière aléatoire à partir de 270 millions de numéros fournis par l'Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse (Arcep), ont été tirés au sort. Ce tirage au sort s'effectue sous contrôle d'huissier pour éviter toute contestation par la suite ;
- du 26 octobre au 30 novembre, les numéros ont été appelés. Cette opération de mobilisation téléphonique a été opérée par la société Le Terrain, avec laquelle Harris Interactive travaille depuis 1998, notamment dans le cadre des opérations électorales. Dans ce contexte, les titulaires de ces lignes ont été interrogés pour recueillir leur intérêt et valider leur profil, au regard des critères retenus ;
- les personnes ont ensuite confirmé leur présence après plusieurs échanges visant à répondre à toutes les questions et une convention, renvoyée ensuite au CESE, leur a été adressée.
Au final, 185 citoyens ont été tirés au sort. Au cours des travaux, seules deux personnes ont démissionné pour des raisons personnelles57(*).
Le comité de gouvernance de la CCFV a aussi défini le calendrier et l'organisation des sessions, validé les principes de communication au cours des sessions, défini les méthodologies de délibération qui ont eu vocation à guider l'animation des sessions, arrêté les profils de personnes invitées à s'exprimer devant la convention en fonction des critères d'objectivité scientifiques, de diversités des points de vues et d'éthique.
Un recours au vote fréquent lors des neuf
sessions de la convention citoyenne
sur la fin de vie58(*)
Le calendrier de la convention citoyenne, défini par le comité de gouvernance, s'est décomposé en neuf sessions, qui se déroulaient à chaque fois sur trois jours59(*) :
- Sessions 1 et 2 : Phase d'appropriation et de rencontres ;
- Sessions 3 à 6 : Phase de délibération ;
- Sessions 7 à 9 : Phase d'harmonisation et restitution des travaux.
La convention devait initialement rendre ses travaux le 19 mars 2023, mais la grève reconductible dans les transports publics en réaction à la réforme des retraites a entraîné un report des deux dernières sessions sur les week-ends du 17 au 19 mars et du 31 mars au 2 avril.
Les quatre sessions de délibération ont constitué le coeur de cette convention citoyenne sur la fin de vie, avec deux grands temps délibératifs. Les sessions 3 et 4 ont permis aux citoyens de construire de nombreuses propositions et constats, sur la base des thématiques qu'ils ont identifiées comme prioritaires en session 2. Ces éléments ont permis d'identifier les « noeuds de débats », c'est-à-dire les points créant de la controverse au sein du collectif. Les sessions 5 et 6 ont ainsi été dédiées au traitement de ces noeuds de débats, en travaillant sur l'argumentation et la contre-argumentation.
Hélène Landemore, membre du comité de gouvernance, a relevé un recours au vote fréquent et bien plus abouti qu'il ne l'avait été lors de la convention citoyenne pour le climat. Les votes de tendance ont permis de donner le « positionnement » des citoyens sur les orientations de réponse à la question de la Première ministre. Ces votes ont été utiles pour les citoyens qui souhaitaient savoir où ils se plaçaient et pour connaître les priorités du collectif en vue d'approfondir certains sujets. Les votes de décision ont été utilisés pour arbitrer sur les éléments à garder ou supprimer du livrable final ainsi que pour se positionner sur les 105 propositions sur des thématiques transverses. Enfin, les votes de méthode ont servi pour définir collectivement la méthode de rédaction du livrable, ainsi que son plan et sa forme notamment.
Le processus de rédaction du livrable a fait l'objet de votes à différents niveaux, sur la méthode de rédaction, le plan du document final, l'intégration des votes ou non dans le document final et sur l'adresse des citoyens dans le document final.
En parallèle, des garants ont notamment pour mission de se prononcer sur le respect des modalités de participation établies par le comité de gouvernance, de veiller à la représentation de la pluralité des points de vue parmi les auditions réalisées et les experts reçus par la convention, ainsi qu'à l'accessibilité des contenus par le grand public et de certifier le résultat des votes.
Des membres de la Commission nationale du débat public (CNDP) devaient initialement garantir les travaux de la CCFV. Suite à des désaccords avec le comité de gouvernance lors de la première réunion de travail, le bureau du CESE a décidé de faire appel à un collège de garants internationaux, nommés par le président du CESE60(*).
Enfin, au-delà de la création de structures spéciales à la convention citoyenne sur la fin de vie, cette dernière a mobilisé le CESE dans son entièreté, avec de nombreux agents issus des différentes directions.
Durant toute la durée de la convention, environ 100 agents du CESE ont été mobilisés, soit deux tiers des effectifs : 40 personnes pour la sécurité, l'accueil et la logistique, une trentaine de facilitateurs et vérificateurs de fait pour l'animation des sessions, toute la direction de la participation citoyenne, trois agents de la direction de la communication, l'ensemble du comité de direction du CESE et du cabinet du président du CESE. Pour chaque journée de session de la convention citoyenne, 50 agents étaient mobilisés en moyenne61(*). De plus, quatre recrutements en contrat court ont été opérés pour la durée de la convention : deux contrats à durée déterminée (CDD) pour la direction de la participation citoyenne (cf. infra) avec un poste de chargé d'accueil des citoyens et un poste de chargé de mission, un CDD de chargé de la prise en charge et du paiement des frais divers des citoyens à la direction administrative et financière et un CDD de chargé de communication digitale à la direction de la communication.
Il apparaît donc que les conventions citoyennes nécessitent une organisation particulièrement poussée, à laquelle la convention citoyenne sur la fin de vie n'a pas fait exception. Celle-ci, qui a été convoquée en des temps très contraints, a une nouvelle fois fait appel à des prestataires extérieurs.
b) Un recours toujours accru aux prestataires extérieurs guidé par un manque de compétences internes en matière d'animation
En dehors des tâches logistiques de ménage et de restauration, le CESE a recours à deux types de prestations extérieures dans le cadre de la convention citoyenne sur la fin de vie : le tirage au sort effectué par les sociétés Harris Interactive et Le Terrain, d'une part, et l'animation confiée à la société Eurogroup.
Si le tirage au sort requiert une expertise particulière ponctuelle en amont du processus de consultation des citoyens, le recours à des prestataires extérieurs est moins évident en matière d'animation. En effet, cette compétence, qui consiste principalement à faciliter les débats entre citoyens tout au long de la convention et à regrouper et synthétiser les échanges, est au coeur de la nouvelle mission conférée au CESE par la loi organique du 15 janvier 2021.
La société Eurogroup Consulting, déjà en charge de l'animation pour la convention citoyenne pour le climat, a été recrutée par le CESE le 3 novembre 2022 pour animer la convention citoyenne sur la fin de vie62(*).
Elle a proposé au CESE un consortium avec trois de ses sous-traitants : Planète citoyenne, Stratéact Dialogue63(*) et Ezalen. Eurogroup Consulting a donc constitué un collectif d'animation intégrant ses trois sous-traitants, mais aussi des facilitateurs graphiques, issus du réseau de partenaires d'Eurogroup Consulting.
Les prestations d'animation demandées64(*) par le CESE se sont décomposées en deux phases :
- une phase de cadrage de l'animation durant laquelle le collectif d'animation était en charge de proposer des méthodes d'animation innovantes, inclusives et intégrant en son sein la question de la charge mentale des citoyens. Ainsi, il a dû proposer à la direction de la participation citoyenne un chemin pédagogique global et des protocoles pour chaque session. Ces éléments ont tous été validés par la direction de la participation citoyenne avant d'être proposés au comité de gouvernance.
- une phase de mise en oeuvre de l'animation au cours des neuf sessions.
Par ailleurs, le CESE a requis la constitution d'une équipe coeur au sein du collectif d'animation, composée de douze membres représentant les quatre sociétés (un directeur d'équipe, deux coordinateurs et neuf membres). Elle a été chargée d'accompagner activement la direction de la participation citoyenne pendant toute la durée de la convention citoyenne sur la fin de vie. Par ailleurs, sur décision du comité de gouvernance et par souci de respecter les délais impartis pour la production du rapport, l'équipe coeur a constitué un document prérédactionnel au rapport final des citoyens.
Chaque session de la convention citoyenne sur la fin de vie a été animée par un collectif d'animation de 27 personnes assurant les rôles d'animateurs, de facilitateurs et de coachs.
Un collectif d'animation diversifié et adapté à la question de la fin de vie65(*)
Le collectif d'animation de la convention citoyenne sur la fin de vie incluait à chaque session 20 animateurs ou facilitateurs, quatre coachs66(*) et trois facilitateurs graphiques.
La conduite des travaux de la convention citoyenne sur la fin de vie a alterné entre sessions plénières et sessions en groupes de citoyens. Pour les sessions en groupes, les citoyens étaient répartis par tirage au sort en grands groupes de 60 personnes pour les deux premières sessions puis de 30 personnes par la suite, divisés pour certains ateliers en sous-groupes d'une dizaine de citoyens.
Les animateurs et facilitateurs ont eu les mêmes missions, les animateurs étant simplement plus expérimentés en matière d'animation. C'est ainsi que chaque grand groupe a été piloté par un binôme d'animateurs, appuyés de facilitateurs. Ces derniers ont quant à eux animé les sous-groupes d'une dizaine de citoyens, avec un rôle de plus grande proximité.
Les animateurs ou facilitateurs avaient pour mission d'animer les débats en veillant à la répartition et à la distribution équitables de la parole entre citoyens, dans le respect du temps dédié à chaque atelier. Ils étaient ainsi les « maîtres des horloges » du déroulé des sessions. Par ailleurs, ils ont dû réaliser les comptes rendus des ateliers en sous-groupes et harmoniser les productions avec les autres sous-groupes.
Les coachs, répartis dans les grands groupes, ont effectué des entretiens individuels, à la demande des citoyens ou des animateurs, lors de difficultés vécues par les participants. La société Ezalen, qui a fourni les coachs, a défini ces derniers comme étant des « accompagnants volants de la charge mentale ». Il apparaît que cette catégorie de prestataires extérieurs est spécifique au sujet traité de la fin de vie et n'aura pas lieu d'être pour des conventions citoyennes sur d'autres sujets.
Enfin, les facilitateurs graphiques observaient les délibérations en petits groupes et grands groupes afin de les retranscrire en schémas ou dessins. Ces schémas devaient synthétiser les informations et faciliter la prise de décision, et ont d'ailleurs été parfois intégrés au rapport final sur demande des citoyens.
Sur les 27 personnes du collectif d'animation, 22 étaient issus des quatre sociétés prestataires extérieures. Outre une simple déclaration à la demande de leurs employeurs sur le point de savoir s'ils avaient des engagements personnels qui pourraient limiter leur neutralité dans la conduite des travaux, ces personnes ne présentent pas de garanties d'indépendance.
Pour la première fois, au minimum cinq agents du CESE ont été intégrés à chaque session au collectif d'animation en qualité de facilitateurs, à la demande de l'institution, afin qu'ils commencent à s'approprier les différentes méthodes d'animation. Ces personnels du CESE étaient majoritairement des administrateurs ou des administrateurs-adjoints, soit des agents de catégorie A.
Composition du collectif d'animation pour les neuf sessions de la CCFV
Source : Commission des finances du Sénat, d'après les données d'Eurogroup Consulting
Le CESE n'a pour l'instant pas été en mesure d'assurer davantage en propre l'animation des conventions citoyennes car les agents n'ont pas encore été formés. Un appel à manifestation d'intérêt a été lancé à destination de l'ensemble des agents du CESE. À ce jour, une quarantaine d'agents y sont inscrits. Par ailleurs, selon les informations transmises au rapporteur spécial, un marché subséquent a été ouvert pour sélectionner le prestataire chargé de la formation, dont la première partie aura lieu au début de l'été 2023.
Le rapporteur spécial salue cet effort d'internalisation des compétences d'animation, qui a pour l'instant été limité en l'absence de mise en place d'un plan de formation défini dès l'entrée en vigueur de la loi organique du 15 janvier 2021.
Cette internalisation a toutefois vocation à s'intensifier puisque dans le cadre des deux saisines à venir sur le financement de la perte d'autonomie et sur l'avenir de l'élevage, le CESE n'aura recours à aucun prestataire extérieur pour l'animation des ateliers participatifs qui auront lieu en septembre.
* 50 Voir infra.
* 51 Lors du déplacement au CESE en mars 2023, il a été communiqué au rapporteur spécial le départ de la directrice. Une directrice par intérim a été désignée dans l'attente de son remplacement.
* 52 Rapport général n° 115 (2022-2023), tome III, annexe 7 de M. Christian Bilhac, fait au nom de la commission des finances.
* 53 Deux membres du comité consultatif national d'éthique (CCNE), un membre du Centre national des soins palliatifs et de la fin de vie (CNSPFV), une philosophe spécialisée en éthique de la santé, deux enseignantes-chercheuses, expertes de la participation citoyenne et deux citoyens ayant participé à la convention citoyenne pour le climat.
* 54 Le comité de gouvernance a justifié ce choix par le principe d'équité entre tous les citoyens de la convention, pour ne pas créer de « super-citoyens ».
* 55 Audition de Jean-Daniel Lévy, directeur délégué de Harris Interactive France, le 4 avril 2023.
* 56 Lors de la CCC, un tirage au sort au milieu du processus a dû être de nouveau organisé au regard des abandons.
* 57 L'une a trouvé un emploi ne lui permettant plus d'être présente à toutes les sessions, et l'autre personne a rencontré des problèmes de santé.
* 58 D'après les réponses écrites du comité de gouvernance de la convention citoyenne sur la fin de vie et la contribution écrite d'Hélène Landemore, professeure à l'université de Yale.
* 59 Du vendredi après-midi au dimanche après-midi.
* 60 À titre de comparaison, les garants de la CCC avaient été nommés, à la demande du Premier ministre, par les présidents de l'Assemblée nationale, du Sénat et du CESE.
* 61 15 agents pour la sécurité, trois pour la régie et l'audiovisuel, cinq facilitateurs, trois vérificateurs de fait, toute la direction de la participation citoyenne, trois agents de la direction de la communication, deux de la direction administrative et financière, 8 du comité de direction et 6 du cabinet du président.
* 62 Eurogroup consulting est en effet titulaire mandataire de l'accord-cadre UGAP Conseil en organisation et en ressources humaines, marché à bon de commandes, au périmètre de prestations larges incluant des prestations de participation citoyenne.
* 63 Planète citoyenne et Stratéact Dialogue n'avaient jamais travaillé auparavant avec Eurogroup consulting. Pour la convention citoyenne pour le climat, Eurogroup consulting avait associé Missions publiques et Res publica aux prestations d'animation.
* 64 Toutes les prestations détaillées sont issues du mémoire technique cadrant la prestation.
* 65 Selon les réponses écrites transmises par Eurogroup consulting.
* 66 Selon les informations transmises par Eurogroup consulting.