N° 676
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2022-2023
Enregistré à la Présidence du Sénat le 1er juin 2023
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation (1) relatif au métier de secrétaire de mairie,
Par Mme Catherine DI FOLCO, MM. Jérôme DURAIN et Cédric VIAL,
Sénateurs
(1) Cette délégation est composée de : Mme Françoise Gatel, présidente ; MM. Rémy Pointereau, Guy Benarroche, Mme Agnès Canayer, MM. Jean-Pierre Corbisez, Bernard Delcros, Mmes Corinne Féret, Michelle Gréaume, MM. Charles Guené, Éric Kerrouche, Antoine Lefèvre, Mme Patricia Schillinger, M. Pierre-Jean Verzelen, vice-présidents ; MM. François Bonhomme, Franck Montaugé, Cédric Vial, Jean Pierre Vogel, secrétaires ; Mmes Nadine Bellurot, Céline Brulin, MM. Bernard Buis, Laurent Burgoa, Thierry Cozic, Mmes Chantal Deseyne, Catherine Di Folco, MM. Thomas Dossus, Jérôme Durain, Mme Dominique Estrosi Sassone, MM. Fabien Genet, Hervé Gillé, Jean-Michel Houllegatte, Mmes Muriel Jourda, Sonia de La Provôté, Christine Lavarde, Anne-Catherine Loisier, MM. Pascal Martin, Hervé Maurey, Franck Menonville, Jean-Marie Mizzon, Philippe Mouiller, Olivier Paccaud, Philippe Pemezec, Didier Rambaud, Mme Sylvie Robert, MM. Jean-Yves Roux, Laurent Somon, Lucien Stanzione.
INTRODUCTION
On les décrit souvent comme les « couteaux suisses » de nos communes rurales. Ces agents municipaux y épaulent le maire, et son équipe municipale, avec beaucoup d'abnégation. Ils y accueillent le public et répondent souvent, en première ligne, aux doléances des usagers, riverains et autres administrés. Ils ne comptent pas leurs efforts pour contribuer à l'avancement des dossiers, surmonter les méandres administratifs et faire opportunément jouer le système D malgré la pénurie de moyens. Ces agents, ce sont les secrétaires de mairie.
Coeur battant des communes en zone rurale, les secrétaires de mairie restent paradoxalement méconnus. Leur titre est trompeur, puisque leur fonction ne consiste nullement en des travaux de secrétariat au sens communément admis du terme. Leur discrétion professionnelle, dans l'ombre du maire, prête parfois à confusion, laissant imaginer un rôle secondaire et guère influent dans la vie municipale.
C'est pourquoi la délégation du Sénat aux collectivités territoriales et à la décentralisation a souhaité mettre en lumière cette fonction éminente, trop peu mise en avant. D'autant plus que la situation des secrétaires de mairie illustre, par bien des aspects, les difficultés rencontrées aujourd'hui dans le monde de la fonction publique territoriale et l'attractivité déclinante des emplois qui y sont offerts.
Alors que ce métier est fréquemment décrit par celles et ceux qui l'exercent comme passionnant, de par la diversité des interlocuteurs rencontrés, la présence au centre de décisions engageant au quotidien le devenir de nos territoires et le sens de la mission qui en découle, les difficultés de recrutement remontent abondamment des mairies.
Comment en est-on arrivé là ? Quels sont les enjeux de recrutement pour cette profession dans les années à venir ? Quelles sont les barrières à lever, et quels sont les leviers à actionner pour accompagner les communes rurales, leur maire et leur secrétaire de mairie, avant que le malaise ne se fasse crise profonde et durable ? Autant de questionnements ayant guidé vos rapporteurs dans leurs travaux sur un métier à l'importance cruciale pour nos communes et dont l'avenir doit être garanti.
I. I. LES SECRÉTAIRES DE MAIRIE, ENTRE POLYVALENCE ET PERTE D'ATTRACTIVITÉ DU MÉTIER
A. UN MÉTIER INDISPENSABLE AU FONCTIONNEMENT DES COMMUNES RURALES
Les secrétaires de mairie occupent une place essentielle dans les communes rurales et en représentent une spécificité. Il s'agit en effet d'une fonction que l'on ne retrouve que dans les communes de moins de 3 500 habitants, en application du décret n° 87-1103 du 30 décembre 1987 portant statut particulier du cadre d'emplois des secrétaires de mairie. Les communes de plus de 2 000 habitants et de moins de 3 500 habitants peuvent s'appuyer sur des directeurs généraux des services (DGS), à l'image des communes plus grandes.
À l'instar des fonctions de maire, ce poste est primordial pour le fonctionnement d'une mairie. Les secrétaires de mairie ont un rôle central pour garantir le bon fonctionnement des services publics locaux et l'administration communale. À travers ses fonctions polyvalentes, cet agent « met en oeuvre, sous les directives des élues et élus, les politiques déclinées par l'équipe municipale. [Il] organise les services de la commune, élabore le budget et gère les ressources humaines »1(*). Au quotidien, il a un rôle « d'assistance et de conseils aux élus, élabore des documents administratifs et budgétaires. [Il] gère les affaires générales ainsi que les équipements municipaux, et assure l'accueil et le renseignement de la population ».
Un terme revient communément pour rendre compte de leurs missions, celui de « couteaux suisses », car ces missions sont particulièrement variées. Ainsi, les secrétaires de mairie sont la plupart du temps en première ligne pour l'accueil du public en mairie et se voient confier des tâches primordiales comme l'état civil, l'instruction des autorisations d'urbanisme, la gestion des écoles, la gestion des opérations funéraires ainsi que du cimetière, et, périodiquement, le recensement. Mais ces agents sont également chargés de missions administratives tout aussi indispensables à l'organisation et au fonctionnement des services municipaux, dont notamment la gestion du personnel, l'établissement et le suivi du budget de la commune ainsi que la passation et le suivi de marchés publics, ou encore le montage de dossiers de subventions.
Sans se substituer aux élus, le secrétaire de mairie n'en constitue pas moins très souvent le principal collaborateur et conseiller du maire, chargé de l'application de sa politique. En cela, son aptitude doit être forte à savoir développer une relation de confiance avec le maire et son équipe municipale. Les élus se reposent sur le secrétaire de mairie pour tout ce qui concerne la veille juridique, la préparation et la sécurisation des actes administratifs mais également le respect des différents délais réglementaires.
C'est donc sans surprise que l'on peut affirmer que la fonction de secrétaire de mairie implique, entre autres qualités, une grande polyvalence, le sens de l'adaptation et beaucoup de disponibilité.
L'une des difficultés d'appréhension de ce métier réside dans le fait que l'appellation de « secrétaire de mairie » renvoie à une fonction exercée soit par des fonctionnaires territoriaux issus de quatre cadres d'emploi, soit par des contractuels (20 % des postes occupés en 20212(*)). Les quatre cadres d'emploi concernés sont celui de secrétaire de mairie (catégorie A) mis en extinction en 2001, d'attaché territorial (catégorie A), de rédacteur territorial (catégorie B) et d'adjoint administratif territorial (catégorie C).
|
La ventilation des recrutements de fonctionnaires territoriaux sur les postes de secrétaire de mairie Pour mémoire, les fiches statutaires définissent comme suit les cadres d'emploi de recrutement concernés par les fonctions de secrétaire de mairie : - les attachés territoriaux (catégorie A) participent à la conception, à l'élaboration et à la mise en oeuvre des politiques décidées dans les domaines administratifs, financier, économique, sanitaire, social, culturel, de l'animation et de l'urbanisme ; - les rédacteurs territoriaux (catégorie B) sont chargés de fonctions administratives d'exécution ; - les adjoints administratifs territoriaux (catégorie C) sont chargés de tâches administratives d'exécution. On comprend dès lors la difficulté à dresser un portrait type du secrétaire de mairie, les cadres d'emploi de recrutement présentant une réelle diversité de profils. D'un point de vue strictement statistique, on peut néanmoins observer qu'on dénombre 16,5% de catégorie A, 23,1% de catégorie B et 60,4% de catégorie C1. Les nouveaux recrutements se font principalement en catégorie C. En pratique, l'une des particularités du
métier de secrétaire de mairie est d'être amené
à exercer à la fois des tâches d'exécution,
d'application et de conception (cf. infra).
« Un certain nombre d'adjoints administratifs
(catégorie C) exercent des fonctions et endossent des
responsabilités qui dépassent la simple exécution, allant
même parfois jusqu'à des missions d'encadrement relevant de la
catégorie A. »2 1 Cf. « Panorama de l'emploi territorial » publié par le Fédération nationale des centres de gestion (FNCDG) et l'association nationale des directeurs et directeurs-adjoints des centres de gestion de la fonction publique territoriale (ANCDG). 2 Cf. Congrès du Syndicat des secrétaires de mairie (10 mai 2002). |
D'un point de vue quantitatif, on compte, toutes catégories confondues, environ 23 000 secrétaires de mairie, très majoritairement des femmes (94 %3(*)), exerçant des missions pour près de 29 600 communes4(*).
Le schéma ci-dessous résume en quelques chiffres les principales caractéristiques du métier de secrétaire de mairie.
* 1 Cf. la description des fonctions donnée par le site www.choisirleservicepublic.gouv.fr.
* 2 Cf. Fédération nationale des centres de gestion (FNCDG).
* 3 Cf. Fédération nationale des centres de gestion (FNCDG).
* 4 Cf. rapport « Valorisation du métier de secrétaire de mairie » (édition 2023) de l'association nationale des directeurs et directeurs-adjoints des centres de gestion de la fonction publique territoriale (ANDCDG).