COMMISSION DES LOIS
SOMMAIRE
A. PREMIÈRE PARTIE : BILAN QUANTITATIF ET SYNTHÈSE 468
1. Un taux d'application des lois insuffisant, Le tiers des mesures prévues restant en attente de publication 468
2. Des demandes de rapports au parlement peu suivies d'effet par le Gouvernement, À l'exception de celles prÉvues par les lois relatives À la gestion de la crise sanitaire 482
3. Un recours toujours marqué aux ordonnances 483
4. Un nombre d'autres travaux lÉgislatifs et de contrôle en augmentation 484
B. DEUXIÈME PARTIE : SUIVI DÉTAILLÉ DE L'APPLICATION DE LOIS DE L'ANNÉE PARLEMENTAIRE 2021-2022 RELEVANT DE LA COMPÉTENCE DE LA COMMISSION DES LOIS 486
C. TROISIÈME PARTIE : EXAMEN EN COMMISSION 543
Le suivi de l'application des lois constitue un volet essentiel des missions de contrôle de l'action du Gouvernement et d'évaluation des politiques publiques dévolues au Parlement en application de l'article 24 de la Constitution.
Il consiste à vérifier régulièrement si, et dans quels délais, les lois promulguées ont reçu les mesures d'application requises pour assurer leur mise en oeuvre effective et à identifier, le cas échéant, les difficultés rencontrées.
Le Sénat y attache une attention toute particulière et a joué un rôle de précurseur en mettant en place, dès les années 1970, des procédures et des outils de suivi en temps réel de la publication des décrets et des arrêtés attendus.
L'article 19 bis de son Règlement confie la mise en oeuvre de ce suivi aux commissions permanentes, chargées de contribuer, chacune dans son domaine de compétence, à l'élaboration d'un « bilan annuel de l'application des lois ». Pour la troisième fois depuis le renouvellement sénatorial de 2020, la délégation du Bureau du Sénat chargée du travail parlementaire, du contrôle et du suivi des ordonnances, actuellement présidée par notre collègue Mme Pascale Gruny, présente ce bilan.
Depuis la modification du Règlement intervenue le 19 juin 2019, les rapporteurs des projets et propositions de lois examinés par le Sénat sont chargés de suivre l'application de ces lois après leur promulgation et jusqu'au renouvellement du Sénat. Ils peuvent être confirmés dans ces fonctions à l'issue du renouvellement412(*).
Le suivi de l'application des lois porte, comme chaque année, sur les lois promulguées au cours de l'année parlementaire précédente, c'est-à-dire, en l'occurrence, entre le 1er octobre 2021 et le 30 septembre 2022, en prenant en compte, pour l'établissement des statistiques, les mesures d'application publiées six mois après la fin de la période de référence, soit au 31 mars 2023.
Vingt lois promulguées au cours de l'année parlementaire 2021-2022 ont été envoyées au fond, à la commission des lois, qui a par ailleurs examiné dix propositions de loi n'ayant pas abouti à la promulgation d'une loi au cours de cette période de référence.
Le présent rapport dresse un bilan d'ensemble et une analyse détaillée des mesures prises pour l'application de ces lois. Il comporte également le compte rendu de la réunion de la commission des lois consacrée à cet examen, qui s'est tenue le mercredi 3 mai 2023.
Le bilan de l'application des 20 lois examinées par la commission des lois apparaît légèrement moins favorable cette année qu'il ne l'était l'an dernier. En effet, 50 % d'entre elles ne sont aujourd'hui pas entièrement applicables contre 29 % en 2020-2021. Toutefois, le pourcentage de mesures d'application attendues restant à prendre est équivalent (34 %).
A. PREMIÈRE PARTIE : BILAN QUANTITATIF ET SYNTHÈSE
1. Un taux d'application des lois insuffisant, Le tiers des mesures prévues restant en attente de publication
a) Une activité de la commission des lois soutenue malgrÉ la suspension des travaux en sÉance publique
(1) Près d'une loi promulguée sur trois, hors conventions internationales, examinée par la commission des lois
Au cours de la période de référence, soit entre le 1er octobre 2021 et le 30 septembre 2022, 20 lois examinées au fond par la commission des lois ont été promulguées, un niveau en légère baisse par rapport à l'année précédente (24 lois promulguées avaient alors été examinées au fond par notre commission) du fait d'une suspension de quatre mois des travaux en séance publique.
Liste des 20 lois promulguées entre le
1er octobre 2021
et le 30 septembre 2022 et examinées au
fond par la commission des lois
1. Loi n° 2021-1317 du 11 octobre 2021 permettant la réélection des juges consulaires dans les tribunaux de commerce ;
2. Loi n° 2021-1465 du 10 novembre 2021 portant diverses dispositions de vigilance sanitaire ;
3. Loi n° 2021-1520 du 25 novembre 2021 visant à consolider notre modèle de sécurité civile et valoriser le volontariat des sapeurs-pompiers et les sapeurs-pompiers professionnels ;
4. Loi n° 2021-1576 du 7 décembre 2021 visant à nommer les enfants nés sans vie ;
5. Loi n° 2021-1728 organique du 22 décembre 2021 pour la confiance dans l'institution judiciaire ;
6. Loi n° 2021-1729 du 22 décembre 2021 pour la confiance dans l'institution judiciaire ;
7. Loi n° 2022-46 renforçant les outils de gestion de la crise sanitaire et modifiant le code de la santé publique ;
8. Loi n° 2022-52 du 24 janvier 2022 relative à la responsabilité pénale et à la sécurité intérieure ;
9. Loi n° 2022-92 du 31 janvier 2022 interdisant les pratiques visant à modifier l'orientation sexuelle ou l'identité de genre d'une personne ;
10. Loi n° 2022-171 du 14 février 2022 tendant à abroger des lois obsolètes pour une meilleure lisibilité du droit ;
11. Loi n° 2022-172 du 14 février 2022 en faveur de l'activité professionnelle indépendante ;
12. Loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale ;
13. Loi n° 2022-219 du 21 février 2022 visant à réformer l'adoption ;
14. Loi n° 2022-267 du 28 février 2022 visant à moderniser la régulation du marché de l'art ;
15. Loi n° 2022-301 du 2 mars 2022 relative au choix du nom issu de la filiation ;
16. Loi organique n° 2022-400 du 21 mars 2022 visant à renforcer le rôle du Défenseur des droits en matière de signalement d'alerte ;
17. Loi n° 2022-401 du 21 mars 2022 visant à améliorer la protection des lanceurs d'alerte ;
18. Loi n° 2022-1089 du 30 juillet 2022 mettant fin aux régimes d'exception créés pour lutter contre l'épidémie liée à la covid-19 ;
19. Loi n° 2022-1137 ratifiant l'ordonnance n° 2021-1605 du 8 décembre 2021 étendant et adaptant à la fonction publique des communes de Polynésie française certaines dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ;
20. Loi n° 2022-1159 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne en matière de prévention de la diffusion de contenus à caractère terroriste en ligne.
Le nombre de lois examinées au fond par la commission des lois et promulguées au cours de l'année parlementaire 2021-2022 est légèrement inférieur à la moyenne constatée ces dernières années, qui s'établit à 21,6 lois par année parlementaire depuis 2007-2008.
Nombre de lois promulguées par année
parlementaire
et examinées au fond par la commission des
lois
|
2021-2022 |
2020-2021 |
2019-2020 |
2018-2019 |
2017-2018 |
2016-2017 |
2015-2016 |
|
|
Nombre de lois |
20 |
24 |
23 |
19 |
19 |
24 |
30 |
|
2014-2015 |
2013-2014 |
2012-2013 |
2011-2012(1) |
2010-2011(2) |
2009-2010 |
2008-2009 |
2007-2008 |
|
|
Nombre de lois |
18 |
27 |
14 |
24 |
23 |
23 |
15 |
22 |
(1) entre le 14 juillet 2011 et le 30 septembre 2012.
(2) entre le 1er octobre 2010 et le 13 juillet 2011.
Exception faite des lois de ratification de conventions, traités et accords internationaux, la commission des lois a examiné 31 % de l'ensemble des lois promulguées au cours de l'année parlementaire 2021-2022413(*), niveau le plus élevé, cette année encore, de l'ensemble des commissions permanentes (42 % en 2014-2015, 55 % en 2015-2016, 52 % en 2016-2017, 46 % en 2017-2018, 40 % en 2018-2019, 55 % en 2019-2020 et 47 % en 2020-2021).
Outre les 20 lois examinées et promulguées, qui seules sont prises en compte statistiquement dans le cadre de ce rapport, la commission des lois a examiné au fond, au cours de l'année parlementaire 2021-2022, 11 autres textes :
- 1 proposition de loi ayant donné lieu à une loi promulguée ultérieurement ;
- 3 propositions de loi qui ont été rejetées en séance publique ;
- 1 proposition de loi retirée de l'ordre du jour de la séance publique ;
- 5 propositions de loi en instance d'examen à l'Assemblée nationale ;
- 1 proposition de loi rejetée par l'Assemblée nationale.
La commission des lois a donc examiné au fond, au total, 31 textes législatifs au cours de l'année parlementaire 2021-2022 alors que celle-ci a été marquée par quatre mois de suspension de travaux en séance publique.
Les tableaux suivants récapitulent la liste des propositions de loi examinées au fond par la commission des lois mais qui n'ont pas fait l'objet d'une promulgation au cours de l'année parlementaire 2021-2022.
1 proposition de loi examinée par la
commission des lois
entre le 1er octobre 2021 et le
30 septembre 2022
et ayant donné lieu à une loi
promulguée ultérieurement
• Loi n° 2022-1348 du 24 octobre 2022 visant à actualiser le régime de réélection des juges consulaires dans les tribunaux de commerce (adoptée par le Sénat le 13 octobre 2022).
3 propositions de loi examinées par la
commission entre le 1er octobre 2021
et le 30 septembre
2022 et ayant été rejetées en séance
publique
· Proposition de loi relative à la commémoration de la répression d'Algériens le 17 octobre 1961 et les jours suivants (rejetée en commission le 1er décembre 2021 et rejetée en séance publique le 9 décembre 2021) ;
· Proposition de loi pour un nouveau pacte de citoyenneté avec la jeunesse par le vote à 16 ans, l'enseignement et l'engagement (rejetée en commission le 1er décembre 2021 et rejetée en séance publique le 9 décembre 2021) ;
· Proposition de loi tendant à sécuriser l'intégration des jeunes majeurs étrangers pris en charge par l'aide sociale à l'enfance (rejetée en commission le 6 octobre 2021 et rejetée en séance publique le 13 octobre 2021).
1 proposition de loi examinée par la commission
entre le 1er octobre 2021
et le 30 septembre 2022 et
retirée de l'ordre du jour de la séance publique
· Proposition de loi relative au port du casque à vélo et dans le cadre d'autres moyens de transport (rejetée en commission le 5 janvier 2022 et retirée de l'ordre du jour de la séance publique).
5 propositions de loi examinées par la commission des lois entre le 1er octobre 2021 et le 30 septembre 2022 et en instance d'examen à l'Assemblée nationale
· Proposition de loi organique visant à garantir la qualité du débat démocratique et à améliorer les conditions sanitaires d'organisation de l'élection présidentielle dans le contexte lié à l'épidémie de covid-19 (adoptée par le Sénat le 25 février 2022) ;
· Proposition de loi visant à améliorer les conditions sanitaires d'organisation des élections législatives dans le contexte lié à l'épidémie de covid-19 (adoptée par le Sénat le 25 février 2022) ;
· Proposition de loi visant à mettre l'administration au service des usagers (adoptée par le Sénat le 4 novembre 2021) ;
· Proposition de loi garantissant le respect des principes de la démocratie représentative et de l'État de droit en cas de législation par ordonnance (adoptée par le Sénat le 4 novembre 2021) ;
· Proposition de loi tendant à reconnaître aux membres de l'Assemblée nationale et du Sénat un intérêt à agir en matière de recours pour excès de pouvoir (adoptée par le Sénat le 14 octobre 2021).
1 proposition de loi examinée par la
commission entre le 1er octobre 2021 et
le 30 septembre
2022 et ayant été rejetée par l'Assemblée
nationale
· Proposition de loi organique favorisant l'implantation locale des parlementaires (adoptée par le Sénat le 12 octobre 2021 et rejetée par l'Assemblée nationale le 26 novembre 2021).
Ce nombre particulièrement important de textes examinés par la commission des lois s'accompagne d'un accroissement de leur volume mis en évidence par le coefficient multiplicateur des lois au cours de la navette parlementaire. Les 20 lois examinées au fond par la commission des lois et promulguées en 2021-2022 comportaient au total 581 articles (445 articles en 2020-2021) alors qu'au stade du dépôt, le nombre total d'articles s'élevait à 259 (202 en 2020-2021). La navette parlementaire a donc conduit, par voie d'amendements de toutes origines confondues, à multiplier le nombre d'articles par 2,2 (le coefficient multiplicateur était équivalent en 2020-2021).
(2) Une augmentation des lois d'origine parlementaire dans les lois promulguées
Sur les 20 lois promulguées au cours de l'année parlementaire 2021-2022 et renvoyées au fond à la commission des lois, 11 sont d'origine parlementaire, soit une proportion de 55 %. Cela renoue avec la tendance observée entre 2015 et 2020 de revalorisation du Parlement (la part des lois d'origine parlementaire était de 48 % en 2019-2020, de 63 % en 2018-2019, de 42 % en 2017-2018, de 50 % en 2016-2017 et de 60 % en 2015-2016).
Ce taux satisfaisant doit toutefois être relativisé, compte tenu de la baisse concomitante du nombre de projets de lois déposés, en raison d'une suspension de quatre mois des travaux en séance publique liée à la tenue des élections présidentielle et législatives.
En outre, même si la part des lois d'origine sénatoriale dans le total des lois d'origine parlementaire, soit 36 %, augmente légèrement par rapport à l'an dernier (28 % sur l'année parlementaire 2020-2021), ces lois restent peu nombreuses en valeur absolue : 4 en 2021-2022 et 2 en 2019-2020.
Nombre et part des lois d'origine parlementaire
parmi les lois promulguées
au cours de la période de
référence et envoyées au fond à la commission des
lois
|
Période de référence |
Nombre de lois |
Part des lois |
|
1er octobre 2021 au 30 septembre 2022 |
11 |
55 % |
|
1er octobre 2020 au 30 septembre 2021 |
7 |
27 % |
|
1er octobre 2019 au 30 septembre 2020 |
11 |
48 % |
|
1er octobre 2018 au 30 septembre 2019 |
12 |
63 % |
|
1er octobre 2017 au 30 septembre 2018 |
8 |
42 % |
|
1er octobre 2016 au 30 septembre 2017 |
12 |
50 % |
|
1er octobre 2015 au 30 septembre 2016 |
18 |
60 % |
|
1er octobre 2014 au 30 septembre 2015 |
7 |
38,9 % |
|
1er octobre 2013 au 30 septembre 2014 |
9 |
33,3 % |
|
1er octobre 2012 au 30 septembre 2013 |
4 |
28,6 % |
|
14 juillet 2011 au 30 septembre 2012 |
9 |
42,8 % |
|
Liste des 11 lois d'origine parlementaire
promulguées |
Assemblée d'origine |
|
Loi n° 2021-1317 du 11 octobre 2021 permettant la réélection des juges consulaires dans les tribunaux de commerce |
Sénat |
|
Loi n° 2021-1520 du 25 novembre 2021 visant à consolider notre modèle de sécurité civile et valoriser le volontariat des sapeurs-pompiers et les sapeurs-pompiers professionnels |
Assemblée nationale |
|
Loi n° 2021-1576 du 7 décembre 2021 visant à nommer les enfants nés sans vie |
Sénat |
|
Loi n° 2022-92 du 31 janvier 2022 interdisant les pratiques visant à modifier l'orientation sexuelle ou l'identité de genre d'une personne |
Assemblée nationale |
|
Loi n° 2022-171 du 14 février 2022 tendant à abroger des lois obsolètes pour une meilleure lisibilité du droit |
Sénat |
|
Loi n° 2022-219 du 21 février 2022 visant à réformer l'adoption |
Assemblée nationale |
|
Loi n° 2022-267 du 28 février 2022 visant à moderniser la régulation du marché de l'art |
Sénat |
|
Loi n° 2022-301 du 2 mars 2022 relative au choix du nom issu de la filiation |
Assemblée nationale |
|
Loi n° 2022-400 du 21 mars 2022 organique visant à renforcer le rôle du Défenseur des droits en matière de signalement d'alerte |
Assemblée nationale |
|
Loi n° 2022-401 du 21 mars 2022 visant à améliorer la protection des lanceurs d'alerte |
Assemblée nationale |
|
Loi n° 2022-1159 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne en matière de prévention de la diffusion de contenus à caractère terroriste en ligne |
Assemblée nationale |
(3) Un recours toujours marqué à la procédure accélérée
Sur les 20 lois promulguées au cours de l'année parlementaire 2021-2022 et envoyées au fond à la commission des lois, 17 ont été adoptées après engagement de la procédure accélérée, soit 85 % contre 91,7 % l'année passée qui avait été marquée par la multiplication des textes relatifs à l'état d'urgence sanitaire.
Cela concerne la totalité des 9 projets de loi examinés, ce qui devient, au fil des ans, la norme. 73 % des propositions de loi (8 sur 11), dont 100 % des lois issues d'initiative de députés (7 lois) et 25 % des lois issues d'initiatives sénatoriales (1 sur 4), ont fait l'objet de la procédure accélérée.
Malgré la réduction, en nombre et en proportion, des lois promulguées ayant pour origine un projet de loi, le taux de recours à la procédure accélérée reste particulièrement élevé en 2021-2022, ce qui montre que cette procédure s'est imposée comme le mode normal d'adoption des lois.
Or le recours à la procédure accélérée, inscrit dans la Constitution comme une exception au principe d'une double lecture par chaque assemblée, impose au Parlement des délais d'examen contraints et une lecture unique dans chaque chambre, qui ne favorisent pas le travail approfondi qui s'impose.
Le tableau suivant récapitule la propension des gouvernements à engager la procédure accélérée depuis 2010 :
|
Période de référence des lois promulguées |
Part du total des lois |
|
1er octobre 2021 au 30 septembre 2022 |
85 % |
|
1er octobre 2020 au 30 septembre 2021 |
92 % |
|
1er octobre 2019 au 30 septembre 2020 |
74 % |
|
1er octobre 2018 au 30 septembre 2019 |
58 % |
|
1er octobre 2017 au 30 septembre 2018 |
79 % |
|
1er octobre 2016 au 30 septembre 2017 |
75 % |
|
1er octobre 2015 au 30 septembre 2016 |
80 % |
|
1er octobre 2014 au 30 septembre 2015 |
78 % |
|
1er octobre 2013 au 30 septembre 2014 |
59 % |
|
1er octobre 2012 au 30 septembre 2013 |
50 % |
|
14 juillet 2011 au 30 septembre 2012 |
85,8 % |
|
1er octobre 2010 au 13 juillet 2011 |
17,4 % |
La période se caractérise donc par des délais imposés au Parlement pour se prononcer resserrés. Ainsi, un tiers des projets de loi adoptés ont été examinés en moins d'un mois.
En moyenne, la navette parlementaire sur les 17 textes examinés en procédure accélérée par la commission des lois en 2021-2022 s'est achevée en 7 mois, 220 jours plus précisément (119 jours en 2020-2021 en raison notamment de 5 projets de loi consécutifs à la situation sanitaire examinés en moins d'un mois pour chacun d'entre eux).
Le Sénat et l'Assemblée nationale ont de nouveau démontré leur capacité à délibérer dans des conditions d'extrême célérité, remettant ainsi en cause l'argument de l'urgence souvent mis en avant par le Gouvernement pour solliciter des habilitations à légiférer par ordonnances. Il n'en résulte pas moins que ce raccourcissement des délais de la procédure parlementaire ne saurait se maintenir à ce niveau, la qualité de la loi nécessitant un délai d'examen suffisant pour mener à bien des travaux préparatoires (auditions, déplacements, etc.) permettant d'éclairer au mieux les parlementaires sur les effets induits par les réformes proposées au vote des représentants de la Nation.
b) Un taux d'application des lois promulguÉes au cours de l'annÉe identique À l'annÉe prÉcédente et un tiers des mesures attendues toujours en attente
(1) Bilan d'ensemble de l'application des lois promulguées
(a) La moitié des lois promulguées d'application directe ou entièrement applicables
Sur les 20 lois promulguées au cours de l'année parlementaire 2021-2022 et examinées au fond par la commission des lois, 5 étaient d'application directe, 5 sont devenues pleinement applicables au cours de la période de référence, 7 l'étaient partiellement au 31 mars 2023 et 3 lois demeuraient entièrement inapplicables.
Au 31 mars 2023, 10 lois sur les 20 promulguées étaient donc entièrement applicables - c'est-à-dire d'application directe ou appliquées à 100 % -, et 10 (soit 50 %) appelaient encore des mesures d'application.
Le taux de lois promulguées qui ne sont pas encore pleinement applicables à l'issue de la période de référence des mesures réglementaires est le plus élevé jamais observé depuis l'année parlementaire 2011-2012.
Le tableau suivant récapitule la proportion des lois qui appelaient encore des mesures d'application, parmi les lois promulguées au cours de la période de référence :
|
Période de référence |
Part des lois appelant encore des mesures d'application à l'issue de la période de référence prise en compte |
|
1er octobre 2021 au 30 septembre 2022 |
50 % (10 lois sur 20) |
|
1er octobre 2020 au 30 septembre 2021 |
29 % (7 lois sur 24) |
|
1er octobre 2019 au 30 septembre 2020 |
26 % (6 lois sur 23) |
|
1er octobre 2018 au 30 septembre 2019 |
21 % (4 lois sur 19) |
|
1er octobre 2017 au 30 septembre 2018 |
31,5 % (6 lois sur 19) |
|
1er octobre 2016 au 30 septembre 2017 |
33,3 % (8 lois sur 24) |
|
1er octobre 2015 au 30 septembre 2016 |
33,3 % (10 lois sur 30) |
|
1er octobre 2014 au 30 septembre 2015 |
38,9 % (7 lois sur 18) |
|
1er octobre 2013 au 30 septembre 2014 |
22,2 % (6 lois sur 27) |
|
1er octobre 2012 au 30 septembre 2013 |
7,1 % (1 loi sur 14) |
|
14 juillet 2011 au 30 septembre 2012 |
57,1 % (12 lois sur 21) |
|
1er octobre 2010 au 13 juillet 2011 |
39,1 % (9 lois sur 23) |
|
1er octobre 2009 au 30 septembre 2010 |
34,8 % (8 lois sur 23) |
(b) Un tiers des mesures attendues toujours non prises
Au 31 mars 2023, 72 des 211 mesures d'application prévues par les 20 lois promulguées entre le 1er octobre 2021 et le 30 septembre 2022 et envoyées au fond à la commission des lois n'avaient pas été prises, (en 2020-2021 cela concernait 46 des 136 mesures prévues).
Le taux de mise en application des lois sur la période de référence, c'est-à-dire le ratio entre le nombre de mesures d'application attendues et le nombre de mesures prises, s'établit donc cette année à 66 %, soit un taux équivalent à celui constaté l'an dernier.
L'appréciation de ce taux doit être fortement nuancée car il ne traduit pas l'aspect qualitatif des mesures prises. Par ailleurs, des mesures d'application « secondaires » peuvent ne pas avoir été prises et diminuer le taux de mise en application d'une loi alors même que celle-ci est applicable pour l'essentiel.
Le tableau suivant recense ces taux d'application pour les lois promulguées au cours des dernières périodes de référence et envoyées au fond à la commission des lois :
|
Période de référence |
Taux de mise en application |
|
1er octobre 2021 au 30 septembre 2022 |
66 % |
|
1er octobre 2020 au 30 septembre 2021 |
66 % |
|
1er octobre 2019 au 30 septembre 2020 |
74 % |
|
1er octobre 2018 au 30 septembre 2019 |
49 % |
|
1er octobre 2017 au 30 septembre 2018 |
91 % |
|
1er octobre 2016 au 30 septembre 2017 |
72 % |
|
1er octobre 2015 au 30 septembre 2016 |
72 % |
|
1er octobre 2014 au 30 septembre 2015 |
76 % |
|
1er octobre 2013 au 30 septembre 2014 |
54 % |
|
1er octobre 2012 au 30 septembre 2013 |
92 % |
|
14 juillet 2011 au 30 septembre 2012 |
36 % |
|
1er octobre 2010 au 13 juillet 2011 |
46 % |
On soulignera néanmoins que sur les 90 mesures attendues pour la loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale, seules 48 avaient été prises au 31 mars 2023 et que sur les 11 mesures attendues pour la loi n° 2022-52 du 24 janvier 2022 relative à la responsabilité pénale et à la sécurité intérieure, 5 mesures avaient été prises à cette même date du 31 mars 2023.
Outre le taux d'application global, ce sont donc bien les délais de parution qui constituent un outil statistique pertinent.
(c) Pour les mesures publiées, des délais de publication raisonnables
Les délais dans lesquels sont publiées les mesures d'application sont parfois plus longs que les délais d'adoption des lois elles-mêmes. C'est la raison pour laquelle la commission des lois souligne régulièrement le paradoxe qu'il y a à vouloir à tout prix accélérer la navette parlementaire, au détriment du droit d'amendement et de la qualité de la loi, si le Gouvernement n'est pas en mesure de prendre dans des délais raisonnables les textes réglementaires nécessaires.
On constate ces dernières années une amélioration tendancielle des délais de parution des mesures d'application prévues, bien que ceux de cette année soient moins satisfaisants que l'an dernier. En effet, 43,5 % des mesures prises cette année ont été publiées moins de six mois après la promulgation de la loi, contre 75 % en 2020-2021, et 92,1 % des mesures prises l'ont été moins d'un an après la promulgation de la loi contre 99 % sur la période précédente. En moyenne, les mesures réglementaires attendues en 2021-2022 et prises, l'ont été dans un délai de 6 mois et 6 jours, ce qui est équivalent au délai moyen constaté sur la période 2020-2021.
Le tableau ci-après retrace les délais de publication des mesures réglementaires d'application prises, hors rapports, prévues par les lois promulguées en 2021-2022 et envoyées au fond à la commission des lois :
Délais de parution des mesures de mise en
application prévues
concernant les lois promulguées entre le
1er octobre 2021
et le 30 septembre 2022 (à l'exclusion
des rapports)
|
Nombre de mesures réglementaires prévues prises dans un délai : |
Total |
Pourcentage |
|
Inférieur ou égal à six mois |
60 |
43,5 % |
|
De plus de six mois à un an |
67 |
48,6 % |
|
De plus d'un an à 2 ans |
11 |
7,9 % |
|
Total |
138 |
100 % |
Ces chiffres, en apparence satisfaisants, sont cependant modérés par le fait que seules 138 des 211 mesures attendues étaient prises au 31 mars 2023. Dès lors c'est 28,4 % des mesures attendues qui ont été prises en moins de six mois, et 60,2 % en moins d'un an.
(2) Bilan de l'application des lois adoptées après engagement de la procédure accélérée
Il apparaît, en ce qui concerne la commission des lois, que la quasi-totalité des mesures réglementaires (205 mesures sur 211 au total) ont été prévues par des textes adoptés après engagement de la procédure accélérée, cette procédure ayant été appliquée pour 17 des 20 lois promulguées lors de la session. Dès lors, le taux d'application pour les lois examinées en procédure accélérée, qui est de 65 % des mesures prévues, est quasi identique au taux global d'application (66 %).
Contrairement aux années précédentes, l'écart avec les autres commissions est négligeable puisque le taux global de mise en application des mesures réglementaires prévues par des textes adoptés après engagement de la procédure accélérée est de 63 % (contre 55 % l'année dernière, soit 12 points de moins que le taux observé pour les seuls textes relevant de la commission des lois). Le taux global de l'ensemble des mesures prévues, toutes lois (adoptées avec ou sans engagement de la procédure accélérée) et commissions confondues, s'élève quant à lui à 65 %.
Taux de mise en application, pour la commission des lois, des dispositions législatives examinées après engagement de la procédure accélérée
|
Commission des lois |
Total |
|
|
Nombre de dispositions prévoyant un texte réglementaire dont : |
205 |
409 |
|
Mises en application |
134 |
258 |
|
À mettre en application |
71 |
151 |
|
Taux de mise en application |
65 % |
63 % |
Le délai de parution des mesures prévues et effectivement prises pour les lois ayant fait l'objet de la procédure accélérée est moins satisfaisant que l'année passée. Alors que 99 % des mesures concernées avaient été publiées dans les 12 mois suivant la promulgation de la loi au cours de la session 2020-2021, ce taux n'est que de 92 % pour la session 2021-2022. Au demeurant, 35 % des mesures prévues n'étaient toujours pas prises au 31 mars 2023, date de fin de la période de référence.
Délais de parution des mesures de mise en
application prévues concernant les lois examinées par la
commission des lois, adoptées après engagement de la
procédure accélérée et promulguées entre le
1er octobre 2021 et le 30 septembre 2022
(à l'exclusion
des rapports et des mesures réglementaires
prises
antérieurement à la promulgation de la loi)
|
Nombre de mesures réglementaires prévues prises dans un délai : |
Total |
Pourcentage |
|
Inférieur ou égal à six mois |
60 |
45,1 % |
|
De plus de six mois à un an |
62 |
46,6 % |
|
De plus d'un an à deux ans |
11 |
8,3 % |
|
Total |
133 |
100 % |
(3) Bilan de l'application des lois d'origine parlementaire
Sur les 11 lois d'origine parlementaire promulguées au cours de l'année parlementaire 2021-2022 et envoyées au fond à la commission des lois, 5 sont d'application directe, 1 est devenue entièrement applicable à l'issue de la période de référence, 3 sont partiellement mises en application, et 2 ne sont pas applicables.
Le tableau ci-après présente les délais de mise en application des lois d'origine parlementaire promulguées au cours de l'année parlementaire 2021-2022 et envoyées au fond à la commission des lois.
Délais de parution des mesures de mise en
application prévues concernant les lois
d'origine parlementaire
promulguées entre le 1er octobre 2021 et le 30 septembre
2022
(à l'exclusion des
rapports)
|
Nombre de mesures réglementaires prévues prises dans un délai : |
Total |
Pourcentage |
|
Inférieur ou égal à six mois |
9 |
26 % |
|
De plus de six mois à un an |
19 |
54 % |
|
De plus d'un an à deux ans |
7 |
20 % |
|
Total |
35 |
100 % |
20 % des mesures effectivement prises l'ont été dans des délais supérieurs à un an, ce qui témoigne d'une dégradation par rapport à la session précédente où toutes les mesures effectivement prises l'avaient été dans des délais raisonnables.
Toutefois, le taux de mise en application des dispositions prévues concernant les lois d'origine parlementaire est bien meilleur que celui de la session précédente, de l'ordre de 66 % contre 52 % en 2020-2021. Il est supérieur de 10 points au taux observé pour l'ensemble des commissions.
Taux de mise en application, pour la commission
des lois,
des dispositions prévues concernant les lois d'origine
parlementaire
promulguées entre le 1er octobre 2021 et le
30 septembre 2022
(à l'exclusion des rapports)
|
Commission des lois |
Total |
|
|
Nombre de dispositions prévoyant un texte réglementaire dont : |
53 |
165 |
|
Mises en application |
35 |
92 |
|
À mettre en application |
18 |
73 |
|
Taux de mise en application |
66 % |
56 % |
(4) Bilan de l'application des dispositions législatives issues d'amendements adoptés au cours de la navette parlementaire
Il est également intéressant de suivre le taux de mise en application des dispositions législatives introduites par voie d'amendement au cours de la navette parlementaire, en fonction de leur origine (Gouvernement, Assemblée nationale, Sénat).
S'agissant des 20 lois promulguées au cours de l'année parlementaire 2021-2022 et envoyées au fond à la commission des lois, les dispositions législatives introduites par voie d'amendement ont connu un taux de mise en application disparate en fonction de l'origine de la mesure : 59 % des mesures d'application introduites par un amendement du Gouvernement ont été prises, 56 % lorsqu'elles émanaient du Sénat et 72 % lorsqu'elles émanaient de l'Assemblée nationale. Par comparaison, le taux est de 73 % pour les mesures issues du texte initial.
Ces résultats confirment la rupture avec la tendance constatée ces dernières années. Alors qu'il était habituellement constaté les années précédentes (sauf exception notable de la session 2018-2019) que 100 % des mesures d'application introduites par un amendement du Gouvernement ont été prises, les taux de 47 % pour l'année parlementaire 2020-2021 et de 59 % pour l'année parlementaire 2021-2022 peuvent surprendre. Cela pourrait s'expliquer par le nombre total des mesures à prendre en application des lois relevant de la commission des lois qui est en hausse par rapport à l'an passé : 211 mesures attendues en 2021-2022 contre 136 mesures en 2020-2021, principalement du fait de la loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale qui prévoit, à elle seule, 90 mesures d'application. Toutefois, cette hypothèse ne se vérifie pas à l'échelle de l'ensemble des lois promulguées sur la session puisque le nombre de dispositions prévoyant un texte réglementaire est en diminution, passant de 807 mesures en 2020-2021 à 649 en 2021-2022.
Origine des mesures réglementaires de mise
en application prévues par les lois promulguées au cours de la
période de référence examinées au fond
par la
commission des lois
(à l'exclusion des rapports)
|
Texte initial |
Amendements du Gouvernement |
Amendements d'origine sénatoriale |
Amendements |
Introduction en commission mixte paritaire |
Total |
|
|
Mesures prises |
51 |
24 |
22 |
33 |
9 |
139 |
|
Mesures restant à prendre |
19 |
17 |
17 |
13 |
6 |
72 |
|
Total |
70 |
41 |
39 |
46 |
15 |
211 |
|
% du total général |
33 % |
19 % |
18 % |
22 % |
7 % |
100 % |
|
Taux de mise |
73 % |
59 % |
56 % |
72 % |
60 % |
66 % |
2. Des demandes de rapports au parlement peu suivies d'effet par le Gouvernement, À l'exception de celles prÉvues par les lois relatives À la gestion de la crise sanitaire
Sur les 20 lois promulguées et envoyées au fond à la commission des lois au cours de l'année parlementaire 2021-2022, 67 remises d'un rapport du Gouvernement au Parlement étaient prévues. Ce nombre est sans commune mesure avec les celui des sessions précédentes : 18 en 2020-2021 et 7 en 2019-2020.
Parmi les rapports au Parlement prévus par les lois promulguées et envoyées au fond à la commission des lois au cours de l'année parlementaire 2021-2022, 41 ont été remis à ce jour. Ainsi, le taux de remise des rapports pour la commission s'élève cette année à 61 %, soit 11 points de plus que l'année précédente. Ce taux, pour l'ensemble des commissions, n'est que de 36 % (22 % en 2020-2021).
Ce taux est en augmentation puisque la quasi-totalité des rapports au Parlement prévus dans le cadre des lois relatives à la gestion de la crise sanitaire a été publiée. Cependant, plus d'un rapport sur trois n'est pas remis au Parlement, ce qui n'est pas satisfaisant et témoigne du fait que le Gouvernement demeure peu enclin à communiquer au Parlement les rapports que la loi prévoit. La commission des lois continuera par conséquent, dans les textes qu'elle examine, à ne solliciter du Gouvernement que la présentation de rapports au Parlement présentant un réel intérêt, et de privilégier ses propres travaux d'information et de contrôle pour approfondir certains sujets.
3. Un recours toujours marqué aux ordonnances
Face à la tendance des Gouvernements successifs à recourir aux ordonnances qui privent le Parlement d'une partie de ses prérogatives, le groupe de travail sur la modernisation des méthodes de travail du Sénat présidé par le Président du Sénat et dont le rapporteur est Pascale Gruny, vice-président du Sénat, a proposé de renforcer le suivi des ordonnances publiées sur le fondement de l'article 38 de la Constitution.
Pour l'année parlementaire 2021-2022, on dénombre pour la commission des lois 6 lois conférant au Gouvernement 16 habilitations à légiférer par voie d'ordonnances. Treize habilitations ont été utilisées et ont donné lieu à la publication de 13 ordonnances.
|
Habilitations prévues à légiférer par ordonnance |
Habilitations utilisées à légiférer par ordonnance |
Nombre d'ordonnances prises |
|
|
Loi n° 2021-1729 du 22 décembre 2021 pour la confiance dans l'institution judiciaire |
4 |
4 |
4 |
|
Loi n° 2022-46 renforçant les outils de gestion de la crise sanitaire et modifiant le code de la santé publique |
1 |
0 |
0 |
|
Loi n° 2022-52 du 24 janvier 2022 relative à la responsabilité pénale et à la sécurité intérieure |
1 |
1 |
1 |
|
Loi n° 2022-172 du 14 février 2022 en faveur de l'activité professionnelle indépendante |
2 |
2 |
2 |
|
Loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale |
7 |
5 |
5 |
|
Loi n° 2022-219 du 21 février 2022 visant à réformer l'adoption |
1 |
1 |
1 |
|
Total |
16 |
13 |
13 |
Le nombre d'ordonnances publiées sur la période de référence est deux fois moins élevé que l'année parlementaire précédente : les lois promulguées en 2020-2021 avaient donné lieu à la publication de 27 ordonnances contre 13 en 2021-2022. Pour la deuxième année consécutive, le nombre d'habilitations à légiférer par ordonnance revient à un niveau normal (16 en 2021-2022 et 10 en 2020-2021 contre 66 en 2019-2020), l'année parlementaire 2019-2020 ayant été marquée par un grand nombre de lois liées à la crise sanitaire ouvrant de larges champs à l'exercice de la législation déléguée.
Conformément à sa position traditionnelle, la commission des lois s'est efforcée, soit de substituer aux habilitations demandées par le Gouvernement des modifications directes des dispositions législatives, soit à tout le moins, de les encadrer strictement. Sa position n'est malheureusement pas toujours suivie par l'Assemblée nationale, lorsque celle-ci adopte la loi après lecture définitive.
4. Un nombre d'autres travaux lÉgislatifs et de contrôle en augmentation
a) Quatorze rapports d'information publiÉs par la commission des lois au cours de l'annÉe parlementaire 2021-2022
Quatorze rapports d'information ont été publiés par la commission des lois au cours de l'année parlementaire 2021-2022, soit plus de deux fois plus que l'année précédente (six en 2020-2021), parmi lesquels :
- le rapport d'information n° 114 (2021-2022), intitulé « Insécurité à Mayotte : conjurer le sentiment d'abandon des Mahorais », de François-Noël Buffet, Stéphane Le Rudulier, Alain Marc et Thani Mohamed Soilihi, enregistré le 27 octobre 2021 ;
- le rapport d'information n° 297 (2021-2022), intitulé « Panne des appels d'urgence : quels enseignements ? », de Françoise Dumont, Loïc Hervé et Patrick Kanner pour la commission des lois, Patrick Chaize pour la commission des affaires économiques, Jean-Michel Houllegatte pour la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, Marie-Pierre Richer pour la commission des affaires sociales et Jean Pierre Vogel pour la commission des finances, enregistré le 15 décembre 2021 ;
- le rapport n° 626 (2021-2022) intitulé « Services de l'État et immigration : retrouver sens et efficacité », de François-Noël Buffet, enregistré le 10 mai 2022 ;
- le rapport d'information n° 627 (2021-2022), intitulé « La reconnaissance biométrique dans l'espace public : 30 propositions pour écarter le risque d'une société de surveillance », de Marc-Philippe Daubresse, Arnaud de Belenet et Jérôme Durain, enregistré le 10 mai 2022 ;
- le rapport d'information n° 776 (2021-2022), intitulé « Finale de la Ligue des Champions au Stade de France : un fiasco inévitable », commun avec la commission de la culture, de l'éducation et de la communication, de François-Noël Buffet et Laurent Lafon, enregistré le 13 juillet 2022 ;
- le rapport d'information n° 831 (2021-2022), intitulé « Avenir institutionnel de la Nouvelle-Calédonie : rapport d'étape », de François-Noël Buffet, Philippe Bas, Jean-Pierre Sueur et Hervé Marseille, enregistré le 27 juillet 2022 ;
- le rapport d'information n° 882 (2021-2022) intitulé « La sécurité : un devoir pour les chasseurs, une attente de la société », de Patrick Chaize, pour la commission des affaires économiques, enregistré le 14 septembre 2022 ;
- le rapport d'information n° 885 (2021-2022) intitulé « Prévenir la délinquance des mineurs - éviter la récidive », commun avec la commission de la culture, de l'éducation et de la communication, de Muriel Jourda, Laurence Harribey, Céline Boulay-Espéronnier et Bernard Fialaire, enregistré le 21 septembre 2022.
Cette hausse du nombre de rapports d'information est liée à l'adoption, sous forme de rapports d'information et non d'avis budgétaires, de 6 rapports réalisés dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2022.
b) D'autres travaux À un rythme soutenu
Outre les travaux législatifs conduits au fond et les rapports d'information, l'activité soutenue de la commission des lois se compose de rapports pour avis.
En 2021-2022, la commission des lois a déposé 2 rapports pour avis dans le cadre du projet de loi ratifiant les ordonnances prises sur le fondement de l'article 13 de la loi n° 2019-816 du 2 août 2019 relative aux compétences de la Collectivité européenne d'Alsace (avis n° 215 de Stéphane Le Rudulier, déposé le 3 novembre 2021) et de la proposition de loi visant à combattre le harcèlement scolaire (avis n° 310 de Jacqueline Eustache-Brinio, déposé le 5 janvier 2022).
Elle a également déposé 7 rapports pour avis dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2022. Il s'agit des tomes II, III, VI à IX et XI du rapport pour avis n° 169 (2021-2022), déposé le 18 novembre 2021, consacrés aux crédits mentionnés dans le tableau suivant :
Rapports pour avis au nom de la commission des
lois
sur le projet de loi de finances pour 2022
|
Crédits |
Rapporteurs pour avis |
Tome N° |
|
Immigration, asile et intégration |
Muriel Jourda Philippe Bonnecarrère |
II |
|
Outre-mer |
Thani Mohamed Soilihi |
III |
|
Administration pénitentiaire |
Alain Marc |
VI |
|
Justice judiciaire |
Agnès Canayer Dominique Vérien |
VII |
|
Protection judiciaire |
Maryse Carrère |
VIII |
|
Direction de l'action « Publications officielles et information administrative » |
Jean-Yves Leconte |
IX |
|
Relations avec les collectivités territoriales |
Loïc Hervé |
XI |
Enfin, la commission des lois a examiné trois propositions de résolution tendant à créer des commissions d'enquête et deux demandes d'attribution des prérogatives d'une commission d'enquête par la commission des affaires sociales.
* 412 Article 19 bis B du Règlement.
* 413 20 lois sur les 64 promulguées au cours de la période.