Bilan annuel de l'application des lois au 31 mars 2023

B. SECONDE PARTIE : ÉTUDE DE L'APPLICATION DES LOIS PAR SECTEURS

1. Environnement et développement durable

a) Loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages

Au 31 mars 2023, sur les 45 mesures d'application prévues par cette loi, 4 restent encore à prendre, soit un taux global d'application de 91 %. Deux décrets sont encore attendus, relatifs à l'application du protocole de Nagoya et au régime d'autorisation des opérations de défrichement, ainsi que deux arrêtés.

La commission déplore qu'aucune mesure nouvelle n'ait été prise au cours de la période de référence. Même si la mise en oeuvre de la loi est quasiment parachevée, la commission regrette néanmoins l'inapplicabilité de certaines dispositions du protocole de Nagoya, pourtant effectif en France depuis le 1^er juillet 2017.

Cette situation est d'autant plus dommageable que l'attachement de la communauté internationale au Protocole de Nagoya a été réaffirmé à l'occasion de la COP15 Biodiversité qui s'est tenue à Montréal en décembre 2022. La cible 13 de l'Accord de Kunming à Montréal vise en effet la « prise de mesures juridiques, politiques, administratives et de renforcement des capacités efficaces à tous les niveaux [...] pour assurer le partage juste et équitable des avantages découlant de l'utilisation des ressources génétiques [...], faciliter un accès approprié aux ressources génétiques, et d'ici à 2030, faciliter une augmentation significative des avantages partagés ».

De même, le décret modifiant le régime d'autorisation des opérations de défrichement est toujours en attente de publication, alors que les dispositions qu'il prévoit sont pourtant essentielles pour la sécurité des espaces sylvicoles et l'équilibre économique des porteurs de projets. Cette absence de publication est d'autant plus regrettable que la France est de plus en plus touchée par des incendies de grande ampleur, intenses et précoces, ainsi que l'a montré le rapport d'information relatif à la prévention et à la lutte contre l'intensification et l'extension du risque incendie.

L'action du Sénat en faveur de la prévention des feux de forêt

Soucieuse d'apporter une réponse à cette problématique croissante en déclinant par la voie législative les recommandations du rapport précité, la proposition de loi d'initiative sénatoriale visant à renforcer la prévention et la lutte contre l'intensification et l'extension du risque incendie , adoptée par le Sénat le 4 avril 2023, contient des dispositions relatives aux obligations légales de débroussaillement (OLD), opérations qui permettent de prévenir les incendies, en diminuer l'intensité et en limiter la propagation.

Trois mesures phares sont déclinées autour des mesures de débroussaillement : l'intégration du périmètre des OLD dans les documents d'urbanisme, l'augmentation du montant des sanctions en cas de non-respect des OLD et l'instauration d'un crédit d'impôt pour les personnes physiques pour les dépenses engagées pour des travaux de débroussaillement.

À l'article 18, il est en outre prévu la remise d'un rapport sur les recettes de la part départementale de la taxe d'aménagement destinée à financer les espaces naturels sensibles. Selon les indications fournies par le ministère de la transition écologique, le retard pris dans la remise de ce rapport s'explique à la fois par le contexte particulier de la réforme de la fiscalité locale, avec notamment la réécriture du régime de la taxe d'aménagement portée par l'ordonnance n° 2022-883 du 14 juin 2022, ainsi que par les effets économiques de la crise sanitaire, qui ont sensiblement affecté certaines ressources fiscales des collectivités territoriales.

La réforme de la fiscalité locale, amorcée par la loi de finances initiale pour 2020, repose sur une nouvelle architecture fiscale qui n'est effective, pour la taxe d'aménagement, que depuis le 1^er septembre 2022. Elle comprend la mise en place de mécanismes correcteurs et modifie les ressources des collectivités locales, ce qui affecte les recettes de la taxe d'aménagement dédiées notamment à la protection des espaces naturels sensibles.

Dans ce contexte, la commission comprend que les évolutions de la taxe d'aménagement modifient les délais de remise du rapport attendu afin qu'il puisse être pertinent et adapté au nouveau contexte fiscal local, mais elle plaide néanmoins pour pouvoir bénéficier dans les meilleurs délais des observations du Gouvernement sur le financement de la politique de préservation des espaces naturels sensibles, à laquelle les départements sont très attachés.

b) Loi n° 2019-773 du 24 juillet 2019 portant création de l'Office français de la biodiversité, modifiant les missions des fédérations des chasseurs et renforçant la police de l'environnement

Au 31 mars 2023, sur les 16 mesures d'application prévues pour la pleine entrée en vigueur des dispositions portées par cette loi, 14 ont été prises, ce qui fait porter le taux global d'application à un niveau satisfaisant de 88 %. Au 31 mars 2023, deux décrets relatifs à la réforme de la chasse restaient encore à prendre.

Au cours de la période de référence du présent bilan d'application des lois, une mesure réglementaire a été prise, ce qui a permis d'améliorer le taux d'application de cette loi.

(1) La publication du décret pour la maîtrise des populations de grand gibier

L'article 13 de la loi prévoit qu'un décret en Conseil d'État détermine les conditions dans lesquelles un terrain clos pour l'exercice de la chasse fait l'objet d'un plan de gestion annuel, contrôlé par la fédération départementale des chasseurs, garantissant la prévention de la diffusion des dangers sanitaires entre les espèces de gibier, les animaux domestiques et l'homme, ainsi que la préservation de la biodiversité et des continuités écologiques.

Ce décret, pris le 19 octobre 2022, vise à diminuer les dégâts agricoles et forestiers dus à des populations de grand gibier importantes et de prévenir l'introduction et la diffusion des dangers sanitaires entre les espèces de gibier, les animaux domestiques et l'homme. Il prévoit également un avis de la délégation régionale du Centre national de la propriété forestière pour la reconnaissance d'un département où les associations communales de chasse agréées doivent être obligatoirement créées.

L'article 2 du décret dispose ainsi que la commission départementale de la chasse et de la faune sauvage « assure la coordination des méthodes et des actions destinées à prévenir les dégâts aux récoltes, aux cultures et aux forêts causés par le grand gibier et intervient en matière d'indemnisation de ces dégâts ».

L'article 6 du décret insère quant à lui, dans la partie réglementaire du code de l'environnement, une sous-section relative aux « dispositions particulières aux enclos de chasse attenants à une habitation », qui font écho à la loi visant à limiter l'engrillagement des espaces naturels et à protéger la propriété privée, initiée par le sénateur Jean-Noël Cardoux.

Cet article détaille le contenu du plan annuel de gestion d'un enclos, conformément à l'article L. 424-3 du code de l'environnement. Ce plan doit contenir :

- 1° Les caractéristiques de l'enclos, notamment sa localisation, sa superficie, sa nature, les populations de grand gibier qu'il contient, ainsi que l'indication de la densité maximale de grand gibier par hectare qui en résulte ;

- 2° Lorsque l'enclos constitue un établissement professionnel de chasse à caractère commercial, la copie du registre des entrées et sorties des animaux, précisant l'origine de ceux-ci, pour l'année écoulée ;

- 3° Le descriptif des mesures de quarantaine, des mesures sanitaires et de biosécurité ainsi que des mesures relatives à l'élimination des déchets et sous-produits animaux mises en oeuvre.

En vertu des dispositions de cet article, le détenteur du droit de chasse à l'intérieur d'un enclos dépose chaque année le plan de gestion de cet enclos auprès du président de la fédération départementale ou interdépartementale des chasseurs, qui l'approuve dans le délai de deux mois suivant sa transmission et le communique alors au préfet et au représentant dans le département de l'Office français de la biodiversité.

Faute d'avoir déposé un plan annuel de gestion ou d'avoir obtenu l'approbation de celui-ci par le président de la fédération départementale ou interdépartementale des chasseurs après deux dépôts consécutifs, le détenteur du droit de chasse ne peut bénéficier des dérogations au temps de chasse, aux modalités de gestion et aux participations aux frais d'indemnisation des dégâts du gibier à poil.

L'article 7 du décret dispose quant à lui que « le schéma départemental de gestion cynégétique ne peut fixer des consignes de tir sélectif qui remettraient en cause l'équilibre agro-sylvo-cynégétique, notamment pour la chasse du sanglier ». La commission salue cette mesure inspirée de la volonté d'améliorer la prévention à l'encontre des dangers sanitaires vis-à-vis de l'homme et des animaux. L'origine zoonotique de la pandémie de Covid-19 démontre toute la pertinence de cette approche.

Ce décret contient également plusieurs mesures visant à lutter contre la prolifération des sangliers :

- la compilation, en fin de saison cynégétique par la fédération départementale ou interdépartementale des chasseurs, de l'ensemble des informations recueillies relatives aux sangliers prélevés, y compris dans les départements où cette espèce n'est pas soumise à plan de chasse, et les transmet sans délai au préfet, accompagnées des données brutes et d'une cartographie ;

- l'interdiction du lâcher de sangliers, que l'espèce soit classée susceptible d'occasionner des dégâts ou non, sauf au sein des terrains clos des établissements professionnels de chasse à caractère commercial ;

- le fait de pratiquer le nourrissage en vue de concentrer des sangliers sur un territoire, pratique interdite conformément aux dispositions de l'article L. 425-5 du code de l'environnement, est puni de l'amende prévue pour les contraventions de la 4e classe, soit un montant maximal de 750 € conformément à l'article L. 131-13 du code pénal.

(2) Deux décrets relatifs à la chasse sont toujours en attente de publication

L'article 13 prévoit la prise d'un décret en Conseil d'État relatif aux modalités de constitution et de mise à jour du fichier national du permis de chasser et aux conditions dans lesquelles les inspecteurs de l'environnement affectés à l'OFB et les agents de développement commissionnés et assermentés des fédérations départementales des chasseurs le consultent dans le cadre de leurs missions de police de la chasse.

Le législateur a souhaité que ce décret soit pris après l'avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL), dans un contexte où la protection des données personnelles et la sécurité des applications informatiques de l'État et de ses opérateurs deviennent un enjeu public majeur.

Plusieurs axes structureront ce décret afin d'offrir les garanties nécessaires à la constitution d'un fichier ayant vocation à recueillir les données relatives au million de chasseurs que compte la France : finalités du fichier, catégories de données enregistrées, les durées de conservation des données, les modalités de constitution et de mise à jour du fichier et les conditions de consultation par les personnes habilitées.

Au 31 mars 2023, ce décret n'a toujours pas été pris. La commission plaide pour qu'il puisse être publié dans les meilleurs délais, afin de sécuriser la création du fichier et les données personnelles qu'il contiendra et de faciliter la mise en oeuvre de la police administrative de la chasse, dans une logique de simplification et de facilitation des contrôles.

Selon les indications fournies à la commission par le ministère de la transition écologique, c'est l'OFB qui est chargé de piloter le nouveau fichier central du permis de chasser, qui sera mis en production au cours de l'année 2023. Compte tenu des forts liens qui unissent le fichier central et national, l'OFB ne sera en mesure d'avancer techniquement sur le fichier national qu'une fois intervenue la mise en production du fichier central. Avant sa publication, l'analyse d'impact relative à la protection des données (AIPD), demandée par la CNIL, devra être engagée, afin de construire un traitement des données personnelles conforme au RGPD et respectueux de la vie privée. Ce dispositif viendra compléter le plan Sécurité à la chasse de janvier 2023, qui a décliné 14 mesures visant à sécuriser la pratique de la chasse pour les chasseurs comme pour les non chasseurs.

L'article 13 de cette même loi prévoit également que soient précisées les conditions de mise en oeuvre de l'interdiction du nourrissage du sanglier et de l'autorisation d'agrainage dissuasif. Depuis lors, le Parlement a souhaité réaffirmer son attachement à ce dispositif en renforçant par la voie législative la limitation stricte de l'agrainage. L'article 10 de la loi n° 2023-54 du 2 février 2023 visant à limiter l'engrillagement des espaces naturels et à protéger la propriété privée dispose en effet que « l'agrainage et l'affouragement sont interdits dans les espaces clos empêchant complètement le passage des animaux non domestiques, sauf exceptions inscrites dans le schéma départemental de gestion cynégétique dans les cas et les conditions prévus par décret ». Les services du ministère de la transition écologique ont indiqué à la commission que ce décret était en cours de préparation, avec une cible de publication en 2023.

(3) L'abandon du rapport sur l'accès à la fonction publique au sein de l'OFB

L'article 17 de la loi OFB a prévu la remise au Parlement d'un rapport étudiant les dispositions nécessaires pour diversifier et simplifier l'accès à la fonction publique au sein de l'Office français de la biodiversité. Celui-ci a perdu son actualité et le Gouvernement ne travaille plus à sa remise, au motif que la loi de transformation de la fonction publiquea contribué à améliorer l'accès des agents désireux de rejoindre la fonction publique en tant que fonctionnaires ou agents contractuels, aussi bien au sein des ministères que de leurs opérateurs.

c) Loi n° 2020-105 du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l'économie circulaire

(1) Un texte très largement applicable, malgré les retards accumulés depuis la promulgation du texte

La loi n° 2020-105 du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l'économie circulaire (loi « AGEC ») jette des bases ambitieuses engageant la France vers la sortie d'une société de consommation fondée sur le « tout jetable ».

Le texte initial, court et principalement technique, avait largement été complété en première lecture par le Sénat et par sa commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, saisie au fond. Gaspillages alimentaires et non alimentaires, lutte contre le suremballage, lutte contre les dépôts sauvages, amélioration de l'information du consommateur, création d'un fonds de réemploi et d'un fonds de réparation, réduction de la production des plastiques à usage unique, exemplarité de l'État en matière d'économie circulaire... De nombreux apports du Sénat avaient ainsi été conservés durant la navette parlementaire et figurent dans le texte définitif.

L'implication du Sénat dans l'élaboration d'un texte auquel il a très largement contribué exige donc un suivi particulièrement attentif et vigilant de son application, afin que l'ambition du législateur soit pleinement et fidèlement retranscrite par le pouvoir réglementaire.

Dans l'exercice d'analyse de la mise en oeuvre de la loi réalisé l'année passée, au 31 mars 2022, son taux d'application était de 82 %. Au total, le taux d'application de la loi AGEC s'élevait à 78 %, en tenant compte des mesures d'application de dispositions législatives avec entrées en vigueur différées.

Cette année, au 31 mars 2023, le taux d'application s'élève à 87 %. Au total, ce taux d'application de la loi AGEC est de 84 %, en tenant compte des mesures d'application de dispositions législatives avec entrées en vigueur différées.

Après un exercice 2021-2022 marqué par une accélération de la mise en oeuvre de la loi, les chiffres pour l'exercice 2022-2023 attestent d'une stabilisation des taux d'application. La loi « AGEC » entre donc progressivement dans la vie des Français.

Ce motif de satisfaction ne doit cependant pas occulter les retards pris dans les premiers mois ayant suivi la promulgation du texte, pas plus que les difficultés d'application persistantes identifiées par la commission (cf. II).

Enfin, la relative stabilité du cadre normatif national en matière d'économie circulaire tranche avec l'effervescence actuelle du cadre européen. S'il s'inspire pour partie des initiatives françaises, le paquet « Économie circulaire » en débat au Parlement et au Conseil devrait, à l'avenir, avoir d'importantes conséquences normatives et pratiques sur notre politique de prévention et de gestion des déchets.

(2) Des difficultés d'application persistantes

(a) Un plan national de prévention des déchets trop imprécis, publié avec deux ans de retard sur le calendrier initialement prévu

Le plan national de prévention des déchets (PNPD) 2021-2027 - qui fixe les orientations stratégiques en matière de prévention des déchets et décline les actions à mettre en oeuvre pour réduire les quantités des déchets ménagers et des déchets issus des activités économiques, développer le réemploi, et lutter contre le gaspillage des ressources - a enfin été publié par un arrêté du 2 mars 2023^342(*), avec un retard de deux ans sur le calendrier prévu.

Organisé en cinq axes et 47 mesures visant à réduire les flux de déchets ménagers et des entreprises, le PNPD a le mérite de synthétiser la politique nationale de prévention des déchets, tout en rappelant, dans l'esprit de la loi « AGEC », la priorité donnée à l'amont -via l'écoconception des produits et des services, l'allongement de la durée de vie des produits à travers la réparation, le réemploi et la réutilisation, ou encore la réduction de certains usages et pratiques de consommation générateurs de déchets et de gaspillages de ressources.

En dépit de ces avantages, le plan se contente, pour l'essentiel, de traduire les avancées de la loi « AGEC » et de ses textes d'application, et plus récemment de la loi « Climat et Résilience » d'août 2021 : le PNPD s'apparente ainsi à un catalogue de mesures pour la plupart existantes, sans complément ou approfondissement.

Le plan semble également trop imprécis : trop peu de détails sont apportés concernant les indicateurs chiffrés, les calendriers d'application ou encore les moyens financiers et humains associés aux mesures proposées.

(b) Des retards dans la mise en place des nouvelles filières REP

La réforme des filières de responsabilité élargie du producteur (REP) constitue un axe essentiel de la loi « AGEC ».

Le texte ainsi a largement modifié le régime des filières REP pour le rendre plus robuste : en aggravant notamment les sanctions associées (art. L. 541-9-5 et L. 541-9-6 du code de l'environnement), en instituant une instance de gouvernance - la commission inter-filières REP - et une instance de contrôle des filières - la direction de supervision des filières REP au sein de l'Agence de transition écologique (Ademe), ou encore en renforçant la modulation des éco-contributions.

La loi a également prévu la création de dix nouvelles filières dont six étaient prévues en 2022 : produits du tabac (2021) ; produits ou matériaux de construction du secteur du bâtiment (2022) ; jouets (2022) ; articles de sport et de loisirs (2022) ; articles de bricolage et de jardin (2022) ; huiles minérales ou synthétiques (2022). Cette année est marquée par l'entrée en vigueur de la REP sur les emballages utilisés par les professionnels de la restauration : l'article 28 de la loi « Climat et résilience »^343(*) a en effet reporté l'entrée en vigueur de cette REP au 1^er janvier 2023, alors qu'elle était initialement prévue au 1^er janvier 2021.

La loi « AGEC » a également prévu l'extension de quatre des douze filières existantes :

- la filière des produits chimiques ménagers (DDS) étendue à l'ensemble des déchets issus de ces produits, y compris les produits utilisés par les professionnels, qui sont susceptibles d'être collectés par le service public de gestion des déchets (SPGD), à compter du 1^er janvier 2021 ;

- la filière des dispositifs médicaux perforants utilisés par les patients en auto-traitement (DASRI) étendue aux équipements électriques ou électroniques associés, à compter du 1^er janvier 2021 ;

- la filière des éléments d'ameublement (DEA) étendue à la décoration textile, à compter du 1^er janvier 2022 ;

- la filière des véhicules hors d'usage (VHU) étendue aux véhicules à moteur à deux ou trois roues, ainsi qu'aux quadricycles à moteur, à compter du 1^er janvier 2022.

L'extension des filières existantes et la création des nouvelles filières ont malheureusement pris du retard, préjudiciable au développement de l'économie circulaire dans notre pays et limitant la prise en charge des coûts aujourd'hui supportés par les collectivités territoriales au titre du service public de gestion des déchets (SPGD).

Concernant les extensions, le décret^344(*) et l'arrêté^345(*) concrétisant l'extension de la filière des éléments d'ameublement (DEA) à la décoration textile n'ont été pris qu'en juillet 2022 ; le décret^346(*) permettant l'extension de la filière VHU a été publié avec près d'un an de retard (novembre 2022), et l'arrêté modifiant le cahier des charges de la filière n'a toujours pas été pris à date.

Concernant les créations de filières, le décret relatif la REP emballages utilisés par les professionnels de la restauration a été publié en mars 2023^347(*), mais l'arrêté portant cahiers des charges de la filière n'a toujours pas été publié. Cette REP n'est donc toujours pas mise en place, alors qu'une entrée en vigueur au 1^er janvier 2021 était initialement prévue par la loi « AGEC ».

Le retard pris dans la création de la REP pour les produits et les matériaux de construction du secteur du bâtiment (PMCB), qui devait entrer en vigueur en janvier 2022, est tout particulièrement dommageable.

Le décret n° 2021-1941 du 31 décembre 2021 en a certes fixé les principes et les règles générales.

Toutefois, les cahiers des charges des éco-organismes, des systèmes individuels et des organismes coordonnateurs de la filière n'ont été publiés par arrêté ministériel que le 10 juin 2022, pour une entrée en vigueur d'abord envisagée en janvier 2023 et finalement repoussée à mai 2023.

La commission de l'aménagement du territoire et du développement durable regrette vivement qu'une des réformes les plus importantes de la loi AGEC - devant offrir une filière de valorisation à un gisement de déchets particulièrement volumineux et garantir une meilleure traçabilité pour résorber les dépôts sauvages - tarde autant à devenir réalité. Ces préoccupations ont été relayées dans une audition plénière de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable du 30 novembre 2022 ( compte rendu de la table-ronde).

(c) Loi « fusion des filières REP » : à l'initiative du Sénat, un équilibre trouvé, protecteur de la presse et exigeant d'un point de vue environnemental

L'article 72 de la loi « AGEC » avait prévu de mettre fin, au 1^er janvier 2023, au système de la « contribution en nature », dont bénéficiait la presse au sein de la REP : le secteur pouvait ainsi contribuer par la mise à disposition gratuite d'encarts pour informer le consommateur sur le geste de tri et le recyclage des déchets.

Pour aider le secteur de la presse face aux difficultés conjoncturelles et structurelles actuellement rencontrées, la proposition de loi portant fusion des filières à responsabilité élargie des producteurs (REP) d'emballages ménagers et des producteurs de papier, déposée par Denis Masséglia, Aurore Bergé et plusieurs de leurs collègues, proposait d'exonérer la presse du paiement de sa contribution financière.

Pour le Sénat, suivant sa commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, sortir la presse de la REP constituait un dangereux précédent, créait un manque à gagner pour le service public de gestion des déchets, ainsi qu'une régression environnementale et juridique. Le Sénat, à l'initiative de la commission, avait donc modifié le texte des députés, afin de mieux concilier protection du service public de gestion des déchets et préservation du secteur de la presse.

Au terme des négociations conclusives entre les deux chambres, c'est cette position équilibrée qui a été retenue et inscrite dans la loi^348(*), promulguée en avril 2023.

Le texte final prévoit par ailleurs la fusion des filières REP emballages ménagers et papier, accueillie favorablement par la commission (lien vers l'Essentiel de la proposition de loi).

(d) Consigne pour recyclage ou réemploi sur les emballages : une méthode de concertation contraire à l'esprit de la loi, appelant à une vigilance renforcée

prévue à l'article 66 de la loi « AGEC », une concertation sur la mise en place éventuelle d'un ou plusieurs dispositifs de consigne pour recyclage et réemploi, notamment sur les bouteilles plastiques, a été lancée par le Gouvernement le 30 janvier 2023. Cette séquence constitue à ce titre une étape attendue de l'application de la loi.

En 2020, le législateur avait toutefois exigé la remise préalable d'un bilan par l'Ademe avant le début de la concertation avec les parties prenantes. En commençant celle-ci sans disposer des éléments d'expertise nécessaires, le Gouvernement a manifestement fait le choix d'agir dans le désordre, comme la commission l'a rappelé dans un communiqué de presse du 28 février 2023.

Cette remise en cause du calendrier, contraire à l'esprit de la loi votée en 2020, est d'autant plus dommageable que d'autres volets du texte ont depuis pris du retard (mise en place des filières REP, déploiement de la collecte « hors foyer »...), en raison notamment de la crise sanitaire.

La commission de l'aménagement du territoire et du développement durable souhaite donc exercer sur cette concertation une vigilance renforcée : c'est le sens de la mission d'information qu'elle a créée et qui rendra ses conclusions en juin 2023.

Dans ce cadre, la commission se montrera attentive à ce que le débat déjà engagé soit le plus complet possible.

Par exemple, l'opportunité d'une consigne pour recyclage des bouteilles en plastique devra s'apprécier globalement et de manière équilibrée, au regard de l'objectif de 90 % de collecte pour recyclage en 2029, mais également de celui - plus décisif encore en matière d'économie circulaire - de réduction de 50 % du nombre de bouteilles en plastique à usage unique d'ici 2030 (article 66 de la loi AGEC).

La mise en place d'un ou plusieurs dispositifs de consigne pour recyclage et réemploi devra également être compatible avec l'objectif de 5 % d'emballages réemployables en 2023 et 10 % en 2027, fixé à l'article 9 de la loi AGEC.

L'évaluation ne pourra, enfin, faire abstraction du contexte marqué par la généralisation du bac jaune pour tous les Français en 2023 : une consigne pour recyclage ne devra pas réduire à néant les efforts de simplification du geste de tri, en introduisant une source de complexité pour nos citoyens.

(3) Un exemple récent de suivi attentif du recoursaux ordonnances prises en application de l'article 38 de la Constitution

L'examen de la loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne dans les domaines de l'économie, de la santé, du travail, des transports et de l'agriculture^349(*) a été l'occasion pour la commission, à son initiative, de donner valeur législative -  en la ratifiant - à une ordonnance de septembre 2021 relative aux installations de réception portuaires pour le dépôt des déchets des navires^350(*), prise sur le fondement d'une habilitation prévue à l'article 125 de la loi n° 2020-105 du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l'économie circulaire (AGEC).

Le recours à la procédure des ordonnances en application de l'article 38 de la Constitution n'a cessé de se banaliser depuis les années 2000 à la faveur de l'inflation législative. Dans ces conditions, une double nécessité s'impose au Parlement : d'une part, celle de débattre de leur contenu, lors de l'examen de la demande d'habilitation, d'autre part, lors de leur ratification, et le modifier, le cas échéant. La commission a donc souhaité s'inscrire dans le cadre du suivi attentif des commissions au recours aux ordonnances qui relèvent de leur champ de compétence ainsi que les y engage le Président du Sénat.

d) Loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets

(1) Une mise en oeuvre incomplète, malgré une accélération notable dans la publication des textes d'application

Dans son rapport d'application des lois de juin 2022, le Sénat avait pointé l'important retard pris dans la mise en oeuvre de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets (dite loi « Climat et résilience ») : au 31 mars 2022, cette loi affichait un taux d'application de seulement 10 %. Le Sénat avait toutefois pointé l'effort de rattrapage engagé par le Gouvernement après cette date et s'était engagé à en suivre de près la poursuite.

Un an plus tard, la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable constate une accélération notable dans la publication des textes d'application de la loi « Climat et résilience ». Au 31 mars 2023, elle affichait ainsi un taux d'application de 58 %. En ne tenant compte que des mesures attendues pour des dispositions législatives déjà entrées en vigueur, ce taux s'élevait même à 65 %.

Si le rattrapage engagé doit être salué, il n'en demeure pas moins insuffisant : près de deux ans après la promulgation de la loi, près de soixante mesures d'application manquent encore à l'appel.

Le retard pris dans la mise en oeuvre se double, de surcroît, d'une incapacité structurelle du texte à réduire les émissions de gaz à effet de la France à la hauteur des objectifs et des difficultés d'application problématiques.

(2) Une loi manifestement insuffisante et des difficultés d'application problématiques

(a) Une loi structurellement insuffisante pour respecter nos engagements climatiques internationaux

En matière d'atténuation du changement climatique, la loi « Climat et résilience » s'était fixé deux objectifs principaux :

- à court et moyen-terme, réduire nos émissions de gaz à effet de serre (GES) pour respecter les budgets carbone 2019-2023 et 2024-2028 fixés par la Stratégie nationale bas carbone (SNBC) ;

- à long terme, placer notre pays sur la voie de la neutralité carbone.

Ces deux objectifs sont la traduction directe de l'Accord de Paris de décembre2015, qui prévoit :

- la remise de contributions déterminées au niveau national (CDN) - feuilles de route nationales de réduction des émissions à un rythme compatible avec l'objectif de température énoncé par l'accord (limitation du réchauffement climatique à 1,5 °C par rapport aux niveaux préindustriels et, en tout état de cause, nettement en dessous de 2 °C) ;

- l'adoption de stratégie de long terme afin d'atteindre l'objectif de neutralité climatique - ou de zéro émission nette - dans la deuxième moitié du siècle.

Au regard de ces objectifs, la loi « Climat et résilience » semble manquer sa cible.

En 2022, les émissions nationales de gaz à effet de serre ont certes diminué de 2,5 % par rapport à 2021 pour atteindre 408 millions de tonnes équivalent CO₂ (MtCO2e)^351(*), permettant ainsi de respecter la SNBC 2 (2019-2023), tant au regard de la cible annuelle indicative de 410 MtCO2e pour 2022, qu'au regard de la cible annuelle moyenne sur la période de 422 MTCO2e.

Toutefois, le respect de la SNBC 2 sur cette période a principalement été permis par les effets de la pandémie de Covid-19, ainsi que par le relèvement du plafond d'émissions du deuxième budget carbone lors de la révision de la SNBC 2 en 2020^352(*), qui a, de facto, reporté les efforts de réduction sur la période suivante (2024-2028)^353(*).

Source : Citepa

Pour le Haut conseil pour le climat (HCC)^354(*), le recul des émissions reste donc insuffisant pour que le pays respecte ses engagements climatiques : les efforts devront doubler dans la décennie à venir, avec une baisse des GES qui devra atteindre 4,7 % chaque année en moyenne sur la période 2022-2030.

L'analyse secteur par secteur atteste également du retard pris par la France : selon le HCC, parmi les 25 orientations sectorielles de la SNBC, seules 6 bénéficient des mesures au niveau requis pour l'atteinte des budgets carbone. Des risques majeurs de ne pas atteindre les budgets carbone persistent pour la majorité des orientations, incluant quatre orientations pour lesquelles les mesures prises sont en déphasage avec la SNBC.

À cet égard, les dernières estimations du Citepa pour 2022 mettent en lumière deux tendances sectorielles particulièrement préoccupantes :

- les émissions du secteur des transports -- le plus émetteur en France, responsable de 30 % des émissions de GES -- ont poursuivi leur croissance de 2 % entre 2021 et 2022 (leur croissance cumulée est d'environ 9 % depuis 1990) ;

- la production d'énergie a connu une très forte hausse de ses émissions entre 2021 et 2022 (+ 8 %), en raison du recours plus important aux centrales à gaz et un recours temporaire au charbon.

(b) Deux ans après le vote de la loi, une « planification climatique » au point mort

Face à ces évolutions particulièrement inquiétantes, la « planification climatique » voulue par le Gouvernement et esquissée par la loi « Climat et résilience » peine toujours à se concrétiser.

Les « feuilles de route » de décarbonation - dont l'élaboration pour chaque secteur d'activité « fortement émetteur de gaz à effet de serre » était prévue au 1^er janvier 2023 par l'article 301 de la loi - n'ont toujours pas été publiées.

Près d'un an après sa création, le secrétariat général à la planification écologique (SGPE), placé directement auprès de la Première ministre, n'a toujours pas présenté son plan d'action pour atteindre les objectifs climatiques de la France.

Ce retard institutionnel se traduit également par un retard législatif : une loi de programmation énergie-climat (LPEC), prévue par la loi « Climat énergie » de 2019, devait en effet fixer, avant le 1^er juillet 2023, nos priorités d'action pour répondre à l'urgence écologique et climatique. Alors que les contours de ce texte se font encore attendre, ce calendrier semble aujourd'hui intenable.

La LPEC a pourtant vocation à poser le cadre de la troisième stratégie nationale bas-carbone (SNBC) - qui intégrera les budgets carbone sur les trois périodes de 5 ans entre 2024 et 2038 - ainsi que celui de la troisième programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE), portant sur la période 2024-2033.

Elle devra également contribuer à transposer le paquet européen « Ajustement à l'objectif 55 », dont l'essentiel des volets vient d'être définitivement adopté par le Parlement et le Conseil.

(c) Les zones à faibles émissions mobilité : une bombe sociale à retardement faute d'accompagnement et de dispositifs de contrôle

Le déploiement des zones à faibles émissions mobilité (ZFE-m) s'accélère sous l'effet de la loi « Climat et résilience »^355(*). Ce dispositif avait initialement été créé par la loi d'orientation des mobilités (LOM)^356(*), dont l'article 86 prévoyait notamment l'obligation d'instauration d'une ZFE-m avant le 31 décembre 2020 dans les agglomérations dans lesquelles les normes de qualité de l'air n'étaient pas respectées de manière régulière sur le territoire de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre compétent. Le périmètre ainsi que les catégories de véhicules concernés et les mesures de restriction prévues relevaient d'un arrêté de l'autorité compétente locale.

L'article 119 de la loi « Climat et résilience » a considérablement renforcé le cadre juridique défini par la LOM, par en application duquel dans les ZFE-m précitées et lorsque les normes de qualité de l'air ne sont pas respectées de manière régulière, l'autorité compétente prend des mesures d'interdiction de circulation des véhicules automobiles à quatre roues de moins de 3,5 tonnes suivantes :

- au plus tard le 1^er janvier 2023, les véhicules relevant de la catégorie « Crit'air 5^357(*) » ;

- au plus tard le 1^er janvier 2024, les véhicules relevant de la catégorie « Crit'air 4 » ;

- au plus tard le 1^er janvier 2025, les véhicules relevant de la catégorie « Crit'air 3 ».

Par ailleurs, la loi « Climat et résilience » a également créé une obligation d'instauration d'une ZFE-m avant le 31 décembre 2024 dans toutes les agglomérations de plus de 150 000 habitants situées sur le territoire métropolitain. La liste des communes incluses dans ces agglomérations est fixée par l'arrêté du 22 décembre 2021^358(*). Cette obligation peut néanmoins être écartée lorsque certaines normes de qualité de l'air sont respectées^359(*). Cette obligation est en outre réputée satisfaite dès lors que la ZFE-m couvre la majeure partie de la population de l'EPCI dont la population est la plus importante au sein de l'agglomération.

À l'occasion de l'examen du projet de loi, la commission avait, par la voix de son rapporteur, souligné les risques liés au déploiement trop rapide des ZFE-m. Environ 40 % des voitures pourraient en effet être interdites à la circulation d'ici 2025 dans les plus grosses agglomérations. Pourtant, 60 % des Français ignoreraient encore ce qu'est une ZFE-m^360(*).

Face au risque de creusement des inégalités sociales, voire de fractures territoriales, le rapporteur de la commission, Philippe Tabarot, avait proposé plusieurs mesures visant à assouplir le calendrier de mise en oeuvre pour garantir une plus grande acceptabilité du dispositif.

La commission avait ainsi, à son initiative, adopté des amendements visant notamment à :

- Assouplir le calendrier de restriction de circulation imposée aux ZFE-m dépassant les normes de qualité de l'air, en portant de 2025 à 2030 l'interdiction de circulation des véhicules relevant de la catégorie « Crit'air 3 », « Crit'air 4 » et « Crit'air5 ». Cette option avait l'avantage de permettre aux agglomérations de s'organiser pour mettre en oeuvre ces restrictions d'ici 2030. Cette solution n'a néanmoins pas été conservée dans le texte définitif.

- Créer un prêt à taux zéro pour soutenir l'acquisition de véhicules peu polluants légers, d'une part, et lourds, d'autre part.

Seule la création d'un prêt à taux zéro pour l'acquisition de véhicules légers peu polluants avait été conservée dans le texte définitif, dans une version toutefois moins-disante. L'article 107 de la loi prévoit ainsi la mise en oeuvre d'un prêt à taux zéro dans le cadre d'une expérimentation limitée à deux années à compter du 1^er janvier 2023, pour les seuls véhicules légers (de moins de 2,6 tonnes) et pour les personnes physiques et morales domiciliées dans ou à proximité d'une commune ayant mis en place une ZFE-m compte tenu du non-respect des normes de qualité de l'air. Cet article a été précisé par l'article 65 de la loi de finances pour 2023^361(*), qui a également ouvert le dispositif au financement d'une transformation d'un véhicule à motorisation thermique en véhicule à motorisation électrique (dite opération de « rétrofit » électrique).

En outre, le décret pris pour l'application de cet article^362(*) en limite grandement la portée. Le revenu fiscal retenu pour les personnes éligibles s'élève à 14 089 euros maximum. De toute évidence, et compte tenu du prix des véhicules peu polluants, ce dispositif risque de manquer sa cible, notamment du fait des choix opérés par le pouvoir réglementaire.

Pour autant, et à la connaissance du rapporteur, pas ou peu de banques n'auraient à ce jour mis en place ce prêt à taux zéro.

Vient d'être publié, le 2 mai 2023 le décret n° 2023-329^363(*) qui définit les obligations déclaratives incombant aux établissements de crédit et aux sociétés de financement octroyant des prêts à taux zéro et fixant les modalités de calcul et d'imputation de la réduction d'impôt qui leur est octroyée. D'après le ministère, interrogé sur la mise en oeuvre de ce dispositif, les projets de conventions entre les établissements de crédit et sociétés de financement ont été quant à eux été discutés et devraient être publiés très prochainement, ce qui leur permettra de s'engager dans le dispositif.

La commission regrette ce retard pris pour accompagner nos concitoyens dans le renouvellement de leur véhicule. Tout laisse à penser que le dispositif, prévu sous la forme d'une expérimentation de deux ans qui devait débuter au 1^er janvier 2023, pourrait avoir presque six mois de retard dans sa mise en oeuvre, ce qui ne permettra pas de réellement l'éprouver.

Outre ce défaut d'accompagnement, la commission s'inquiète de l'important retard pris dans le développement des dispositifs de contrôle automatisé des données signalétiques des véhicules afin de contrôler le respect des restrictions de circulation en ZFE-m^364(*). Alors que les premières interdictions de circulation des véhicules les plus polluants sont obligatoires dans certaines agglomérations depuis le 1^er janvier 2023, le déploiement de la lecture automatisée des plaques d'immatriculation (LAPI) a progressivement été décalé et est désormais attendu pour le second semestre 2024 seulement.

En définitive, faute d'accompagnement suffisant, mais aussi faute de communication et de moyens de contrôle, les mises en garde identifiées il y a deux ans par la commission deviennent aujourd'hui réalité. Face aux difficultés rencontrées, de nombreuses ZFE-m ont ainsi revu le calendrier de mise en oeuvre des restrictions de circulation.

Face aux difficultés rencontrées, la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable a lancé une mission d'information « flash » sur l'acceptabilité des ZFE-m, dont le rapporteur est Philippe Tabarot. Cette mission a vocation à formuler des propositions réalistes et équilibrées pour concilier amélioration de la qualité de l'air dans nos agglomérations et acceptabilité sociale des ZFE-m.

(d) L'interdiction des vols nationaux en cas d'alternative ferroviaire adéquate : une mesure à la mise en oeuvre réglementaire complexe et à l'impact limité

L'article 145 de la loi « Climat et résilience » interdit les vols réguliers intérieurs en cas d'alternative ferroviaire adéquate de moins de deux heures trente. Son application nécessite la parution d'un décret en Conseil d'État, initialement envisagée en mars 2022, qui n'a toujours pas eu lieu. Ce retard s'explique en partie par la durée de la discussion avec la Commission européenne sur les mesures envisagées. Toutefois, en pratique, l'article 145 a donné lieu à la fermeture de lignes aériennes hexagonales concernées avant l'entrée en vigueur du décret d'application.

À l'origine, le décret d'application de cet article devait préciser trois points : les caractéristiques des liaisons ferroviaires assurant un « service suffisant » ; les possibilités de dérogation pour les vols majoritairement empruntés par des passagers en correspondance ; les niveaux d'émissions de dioxyde de carbone par passager transporté au kilomètre que doivent atteindre les services aériens pour être considérés comme assurant un transport aérien décarboné.

Cependant, les échanges entre la Direction générale de l'aviation civile (DGAC) et la Commission européenne, à laquelle a été transmis un premier projet de décret par la France le 17 novembre 2021, ont mené à en modifier le contenu. Dans sa décision d'exécution du 1^er décembre 2022^365(*), la commission a considéré qu'il n'était pas possible d'exclure les vols utilisés majoritairement en correspondance de la mesure, car cela constituait une distorsion de concurrence. De même, elle a demandé que le projet final de décret ne comprenne pas les dérogations relatives aux liaisons et aux services pouvant être considérés comme décarbonés. La commission a enfin exigé que la mesure soit révisée tous les trois ans.

Une fois les discussions avec la commission achevées, une consultation sur le projet de décret a eu lieu du 9 décembre 2022 au 10 janvier 2023. Une synthèse de la consultation a été publiée le 27 février 2023. Elle précise que la consultation ne devrait pas amener de modification au projet de décret. La dernière étape est donc la publication du décret.

Le projet de décret présenté lors de la consultation^366(*) présente donc une réinterprétation des conditions énoncées à l'article 145 de la loi « climat et résilience ».

L'article 145 précise que les liaisons ferroviaires alternatives doivent respecter plusieurs conditions :

- liaison ferroviaire inférieure à deux heures trente ;

- sans correspondance ;

- avec plusieurs liaisons quotidiennes ;

- assurant un service suffisant.

Le projet de décret a précisé ces critères :

- La liaison s'entend entre des gares desservant les mêmes villes que les aéroports considérés ;

- lorsque le plus important en termes de trafic des deux aéroports concernés est directement desservi par un service ferroviaire à grande vitesse, la gare retenue est celle desservant cet aéroport ;

- sans changement de train entre ces deux gares ;

- plusieurs fois par jour, avec des fréquences suffisantes et des horaires satisfaisants ;

- permettant plus de huit heures de présence sur place dans la journée.

L'application cumulée de ces conditions restrictives aboutit à ce que trois lignes seulement soient concernées par l'interdiction :

- Paris-Orly-Bordeaux ;

- Paris-Orly-Nantes ;

- Paris-Orly-Lyon.

Les choix effectués par le pouvoir réglementaire aboutissent donc à réduire la portée de cette disposition législative. Toutefois, selon la DGAC, le choix de la gare retenue comme étant celle desservant l'aéroport dans les cas où celui-ci est desservi par un service ferroviaire à grande vitesse, vise à prendre en compte la volonté du législateur de ne pas pénaliser les voyageurs effectuant des correspondances. Cependant, cette solution a un effet secondaire majeur. Le critère des huit heures de présence sur place dans la journée s'applique également aux liaisons dont la gare retenue est celle desservant l'aéroport. Or ce critère, pertinent pour les voyageurs faisant l'aller-retour de ville à ville dans la journée, ne l'est pas pour ceux prenant une correspondance.

Enfin, il convient de préciser que le dispositif prévu concerne le transport des passagers et son éventuelle extension au fret doit faire l'objet d'un rapport qui devait être remis au Parlement avant le 25 août 2022.

(e) La nécessité de résorber les retards dans la prise des mesures réglementaires pour la protection des écosystèmes

À l'exception du décret définissant les espaces sous protection forte, pris le 12 avril 2022 et faisant l'objet d'un commentaire dans le rapport de l'an dernier^367(*), les mesures réglementaires du chapitre IV du titre V « Se loger » tardent à être prises. Cette situation est d'autant plus regrettable que le Gouvernement ne cesse de porter un message volontariste en faveur du développement des aires protégées. Ce retard contraste avec les plaidoiries de la France en faveur d'ambitieux objectifs surfaciques de protection des écosystèmes, notamment à l'occasion du Congrès mondial de la nature à Marseille en septembre 2021 ou lors de la COP15 biodiversité à Montréal en décembre 2022.

Les articles 233 et 234 de la loi « Climat et résilience » ont prévu la prise de deux mesures réglementaires, l'une pour définir les modalités d'exercice du droit de préemption au sein des périmètres sensibles des espaces naturels sensibles, l'autre pour préciser les conditions dans lesquelles le titulaire du droit de préemption - le département étant le titulaire de plein droit - peut demander à visiter le bien. Au 31 mars 2023, ces deux décrets n'avaient pas été pris. Les services du ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires ont cependant indiqué un objectif de publication d'un décret commun à ces deux mesures réglementaires pour juin 2023. Celui-ci a été soumis au Conseil national d'évaluation des normes (CNEN) le 6 avril dernier et a reçu un avis favorable à l'unanimité. Tous les voyants étant au vert, la commission plaide pour que cette cible de publication puisse être respectée, afin de permettre aux départements d'exercer pleinement leur politique de protection, de gestion et d'ouverture au public des espaces naturels sensibles.

(f) De fortes incertitudes dans la mise en oeuvre de la réforme relative au recul du trait de côte

Selon l'Observatoire national de la mer et du littoral, le trait de côte se définit comme « une courbe représentant l'intersection de la terre et de la mer dans le cas d'une marée astronomique de coefficient 120 dans des conditions météorologiques normales. Par extension, c'est la limite entre la terre et la mer ». Cette limite est soumise à des phénomènes pouvant conduire à son recul vers l'intérieur des terres (érosion et hausse du niveau de la mer) ou à son avancée (engraissement).

Le chapitre V du titre V de la loi « Climat et résilience » comprend un corpus de mesures destinées à accompagner les communes littorales dans l'adaptation face au recul du trait de côte.

L'article 239 de la loi prévoit l'élaboration, par décret, d'une liste de communes « dont l'action en matière d'urbanisme et la politique d'aménagement » doivent être adaptées aux phénomènes hydrosédimentaires entraînant l'érosion du littoral ; ces communes doivent établir une carte locale d'exposition de leur territoire au recul du trait de côte^368(*), à horizon de 30 ans et de 100 ans, ayant vocation à être ensuite intégrée au plan local d'urbanisme (PLU) ou au document en tenant lieu et, d'autre part, mettre en place une politique de maîtrise foncière s'appuyant notamment sur des outils institués par l'ordonnance n° 2022-489 du 6 avril 2022 prise en application de l'article 248 de la loi (en particulier, mise en oeuvre dans les zones exposées au recul du trait de côte d'un droit de préemption spécifique et d'un bail réel d'adaptation à l'érosion côtière).

Or, des incertitudes tant juridiques que financières pèsent sur la mise en oeuvre de ces mesures.

D'une part, le champ d'application du dispositif présente des imprécisions. L'article 239 qui fixe le périmètre des communes devant mettre en oeuvre la réforme ne fait référence qu'au risque d'érosion, tandis que le reste du chapitre V et l'ordonnance d'avril 2022 renvoient, plus largement, au phénomène plus global de recul du trait de côte, lequel ne concerne pas nécessairement les mêmes territoires. Selon l'association nationale des élus du littoral (ANEL), parmi les 126 communes identifiées à ce stade par le décret prévu à l'article 239^369(*) n° 2022-750 du 29 avril 2022, quarante communes ne seraient pas concernées par le phénomène d'érosion du littoral. Cette ambiguïté peut soumettre les opérations de recomposition spatiale menées dans ces communes à un risque non seulement contentieux, mais financier. Pour prévenir ces difficultés, une clarification sémantique pourrait être nécessaire au sein de la loi « Climat et résilience » et de l'ordonnance d'avril 2022, d'autant plus que la liste de communes établie en avril 2022 a vocation à être progressivement complétée.

D'autre part, des incertitudes demeurent quant aux modalités de financement de la réforme relative au recul du trait de côte. Dans le cadre de la LFI pour 2023, des crédits sont prévus au sein de l'action « adaptation des territoires au changement climatique »^370(*) du programme « fonds d'accélération de la transition écologique dans les territoires » pour le financement de la réalisation des cartographies d'exposition au recul du trait de côte et des opérations d'aménagement effectuées dans le cadre de projets partenariaux d'aménagement (PPA) entre la collectivité et l'État. Or, selon une étude du Cerema publiée en 2020, entre 5000 et 50 000 logements pourraient être atteints par le recul du trait de côte d'ici 2100 en France, pour une valeur comprise entre 0,8 milliard et 8 milliards d'euros. La question du financement à moyen et long terme des opérations de recomposition spatiale induites par le recul du trait de côte demeure donc entière. En mars 2023, le Gouvernement a institué un comité national du trait de côte (CNTC) ayant pour mission de formuler des propositions en vue du projet de loi de finances pour 2025.

e) Loi n° 2021-1485 du 15 novembre 2021 visant à réduire l'empreinte environnementale du numérique en France

(1) Loi « REEN » : une première pierre à l'édifice de la régulation environnementale du numérique

La loi n° 2021-1485 du 15 novembre 2021 visant à réduire l'empreinte environnementale du numérique en France - dite loi « REEN » - est issue d'une initiative sénatoriale -  une proposition de loi déposée par Patrick Chaize, Guillaume Chevrollier, Jean-Michel Houllegatte, Hervé Maurey et plusieurs de leurs collègues en octobre 2020, qui constituait la traduction législative de plus de six mois de travaux (décembre 2019 à juin 2020) par la mission d'information de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable et des propositions formulées pour une transition numérique écologique.

Le texte avait ensuite été conforté et complété en première lecture par le Sénat. Les députés avaient en grande partie conforté ce travail sénatorial, soit en conservant les mesures adoptées, soit en les renforçant conformément aux objectifs du texte initial. Toutefois, le texte issu des travaux de l'Assemblée nationale ne répondait pas à tous les enjeux soulevés par le Sénat : certaines dispositions pourtant structurantes avaient vu leur portée fortement réduite, lorsqu'elles n'avaient pas été tout simplement supprimées.

En deuxième lecture au Sénat, les rapporteurs avaient indéniablement regretté ces évolutions, qui ne devaient cependant pas occulter les avancées profondes et nombreuses permises par le texte de loi. Les rapporteurs avaient donc décidé, dans un esprit de responsabilité, de proposer son adoption conforme, surmontant les réserves sur certaines des évolutions adoptées par les députés.

La loi « REEN » constitue ainsi une première pierre à l'édifice de la régulation environnementale du numérique dans notre pays, qui nécessitera à l'avenir des compléments et améliorations.

(2) Des décrets encore attendus concernant les consommations des centres de données

La loi « REEN » présente l'avantage de comporter de nombreux dispositifs d'application directe ; elle se caractérise donc par un faible nombre de mesures d'application attendues (six décrets d'application sur 36 articles).

Au 31 mars 2023, seulement deux décrets^371(*) avaient été publiés, portant le taux d'application du texte à 33 %. Depuis cette date, un troisième décret a été pris^372(*).

Trois décrets sont donc encore attendus.

En application de l'article 28, deux décrets doivent notamment préciser les modalités de mise en oeuvre de l'éco-conditionnalité de l'avantage fiscal attribué aux centres de données en matière d'électricité :

- un décret doit ainsi fixer l'indicateur chiffré que doit respecter le centre de données, sur un horizon pluriannuel, en matière d'efficacité dans l'utilisation de la puissance ;

- un décret doit également fixer un indicateur chiffré, sur un horizon pluriannuel, en matière de limitation d'utilisation de l'eau à des fins de refroidissement.

Alors que la France fait face à une crise énergétique et une crise de l'eau sans précédent - qui vont s'aggraver dans les années à venir en raison du réchauffement climatique - aucun secteur ne peut être exonéré des efforts à mener pour la préservation de nos ressources énergétiques et naturelles. La commission appelle donc à la publication rapide de ces décrets, qui inciteront les centres de données à rationaliser leurs consommations d'énergie et d'eau.

(3) Un maintien de l'assujettissement des reconditionnés à la redevance copie privée, contraire à l'objectif de la loi

Lors de l'examen de la loi « REEN », la commission avait regretté le choix des députés et du Gouvernement de revenir sur l'exonération de la redevance pour copie privée (RCP) sur les équipements reconditionnés, votée au Sénat en première lecture : la réécriture du dispositif à l'Assemblée nationale, conservée dans le texte adopté conforme en deuxième lecture au Sénat, entérinait la décision de la commission copie privée (CCP) de taxer ces biens : le tarif retenu était de 40 % pour les smartphones et de 35 % inférieur au neuf pour les tablettes.

Cette taxation semblait contradictoire à l'objectif de la loi, dont plusieurs dispositifs visaient justement à renforcer la compétitivité du réemploi aux dépens du neuf.

Dans une décision du 19 décembre 2022, le Conseil d'État a annulé la décision de la CCP établissant des barèmes différenciés pour les produits reconditionnés, estimant que le vote de ces nouveaux barèmes était entaché d'irrégularité sur la forme. Mais la CCP a voté, le 12 janvier 2023, un barème identique à celui annulé par le Conseil d'État.

Comme lors des débats sur la loi « REEN », la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable déplore une décision préjudiciable, tant d'un point de vue environnemental qu'économique. Le secteur du reconditionné bénéficie aujourd'hui d'un engouement croissant - la part des téléphones reconditionnés dans le total des téléphones vendus en France s'établissait en 2021 à 15 %, soit deux points de plus qu'en 2020^373(*) : cette dynamique doit se poursuivre et s'amplifier, pour réduire l'empreinte environnementale du numérique et stimuler une filière française créatrice d'emplois non délocalisables.

La commission appelle donc la CCP à faire machine arrière et le Gouvernement à prendre ses responsabilités, en exigeant de cet acteur une exonération totale des produits reconditionnés.

C'est également l'avis du 27 mars dernier de la Commission supérieure du numérique et des postes (CSNP) qui recommande de « réétudier la pertinence de la redevance sur la copie privée appliquée aux produits reconditionnés ; ou la réserver uniquement aux produits importés de l'étranger ».

Dans le même ordre d'idée, le rapport Igac-IGF d'octobre 2022 - prévu par l'article 20 de la loi « REEN » - préconisait d'adapter le mode de calcul de la RCP à la réalité des usages culturels et d'en améliorer la transparence et l'acceptabilité.

Une mission menée par l'Inspection générale des affaires culturelles (Igac) et par l'Inspection générale des finances (IGF) - lancée en mars dernier - doit maintenant assister le président de la CCP dans la refonte de la RCP.

f) Loi n° 2021-1755 du 23 décembre 2021 visant à renforcer la régulation environnementale du numérique

La loi n° 2021-1755 du 23 décembre 2021 visant à renforcer la régulation environnementale du numérique par l'Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse (Arcep) est également issue d'une initiative sénatoriale -  une proposition de loi déposée par Patrick Chaize et plusieurs de ses collègues en septembre 2021, adoptée conforme par l'Assemblée nationale après un examen en première lecture par le Sénat.

Ce texte visant à renforcer la régulation environnementale du numérique par l'Arcep vient compléter utilement les dispositions de la loi « REEN ». Il renforce les pouvoirs de l'Arcep en permettant à l'Autorité de collecter des données environnementales non seulement auprès des opérateurs de communications électroniques, mais également auprès des fournisseurs de services de communication au public en ligne, des opérateurs de centres de données, des fabricants d'équipements terminaux, des équipementiers de réseaux et des fournisseurs de systèmes d'exploitation.

Son dispositif doit ainsi permettre d'armer pleinement le régulateur dans la mise en place d'une régulation environnementale du secteur numérique et de faciliter la mise en oeuvre de la proposition de loi « REEN ».

Un décret en Conseil d'État de juin 2022^374(*) a permis l'application de deux mesures attendues à l'article 2 de la loi, dont le taux d'application atteint ainsi 100 %.

Le texte est donc aujourd'hui pleinement applicable. La collecte de données par l'Arcep a ainsi permis la publication des deux enquêtes annuelles « Pour un numérique soutenable »en avril 2022 et 2023, avec de premiers indicateurs sur le seul champ des opérateurs télécoms.

En 2023, l'Arcep étend sa collecte de données aux fabricants de terminaux, aux opérateurs de centres de données, ainsi qu'aux opérateurs de communications électroniques par la mise en place d'un nouveau protocole de mesure de la consommation électrique des box, décodeurs TV et répéteurs Wifi. La prochaine édition de l'enquête annuelle pour un numérique soutenable, intégrant ces nouvelles données, devrait être publiée en fin d'année.

2. Prévention des risques

a) Loi n° 2020-1525 du 7 décembre 2020 d'accélération et de simplification de l'action publique (dite loi « ASAP ») : articles relevant du suivi de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable

Sur les 30 articles entrant dans le champ des compétences de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, 6 articles prévoyaient l'intervention de textes réglementaires d'application pour un total de 9 mesures attendues. Au 31 mars 2023, sur la période couverte par le présent rapport, 8 mesures avaient été prises, soit un taux d'application de 89 %.

En outre, 2 articles ont fait l'objet de mesures réglementaires non explicitement prévues par une disposition législative introduite par la loi « ASAP ».

Plus de deux ans après sa promulgation, l'application des articles de la loi ASAP relevant du suivi de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable est donc satisfaisante. Une seule mesure d'application doit encore être prise.

Depuis le dernier bilan d'application, aucune nouvelle mesure d'application prévue n'a été prise, et une mesure réglementaire non prévue a été publiée.

(1) Les modalités d'exercice du droit à l'information sur les risques majeurs dans certaines zones du territoire soumises à des règles de protection du secteur de la défense restent à définir

L'article 47 de la loi, introduit par un amendement du Gouvernement à l'Assemblée nationale, concerne la prise en compte des besoins de la défense nationale en matière de participation et de consultation du public, d'accès à l'information et d'urbanisme.

Il prévoit notamment l'intervention d'un décret en Conseil d'État pour définir les modalités d'exercice du droit à l'information de la population sur les risques majeurs, qu'ils soient technologiques ou naturels, notamment celles selon lesquelles les mesures de sauvegarde des intérêts de la défense nationale sont portées à la connaissance du public ainsi que les catégories de locaux dans lesquels les informations sont affichées.

Les dispositions de l'article L. 125 2 du code de l'environnement ayant été réécrites par l'article 10 de la loi dite « Matras » du 25 novembre 2021cet alinéa spécifique a été remplacé par un III bis prévoyant l'intervention d'un décret simple pour définir les modalités d'application des I à III bis de cet article.

Au 31 mars 2023, aucune mesure d'application n'avait été prise sur ce point depuis la publication de la loi ASAP. Toutefois, les dispositions actuellement inscrites au sein de la sous-section 1 de la section 2 du chapitre V du titre II du livre Ier de la partie réglementaire du code de l'environnement, comprenant les articles R. 125 9 à R. 125 14 créés par le décret n° 2005 935 du 2 août 2005 relative à la partie réglementaire du code de l'environnement, sont déjà compatibles, sur le fond, avec la nouvelle rédaction de l'article L. 125 2. Les modifications opérées à l'article L. 125 2 du code de l'environnement à l'occasion de la loi ASAP puis de la loi « Matras » constituent, en effet, une reprise à droit constant, pour l'essentiel, de dispositions déjà inscrites dans cet article depuis plus de dix ans.

La direction générale de la prévention des risques (DGPR), interrogée sur ce sujet dans le cadre du précédent bilan d'application des lois, confirmait cette analyse, mais annonçait un nouveau décret en préparation pour actualiser la rédaction des dispositions réglementaires. Pourtant, aucun décret n'a, à ce jour, été publié.

(2) Une mesure d'application non prévue renforce l'opérationnalité de l'obligation d'attestation de la qualité des mesures de mise en sécurité et de réhabilitation des sites industriels

L'article 57 de la loi prévoit une attestation de la qualité des mesures de mise en sécurité et de la réhabilitation des sites industriels par une entreprise certifiée, en vue de fiabiliser ces mesures.

Son application nécessite un décret en Conseil d'État, pris le 19 août 2021, afin de préciser les modalités et les cas nécessitant cette attestation.

En complément de cette mesure prévue, un arrêté du 9 février 2022, non prévu par la loi, apporte un complément bienvenu au décret afin de rendre ces dispositions opérationnelles : l'arrêté détaille notamment les modalités de certification des entreprises habilitées à délivrer les attestations de qualités prévues à cet article.

3. Transports

a) Loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités

(1) Un texte presque totalement applicable, mais des mesures encore manquantes plus de trois ans après la publication de cette loi

Trente-cinq ans après la loi d'orientation des transports intérieurs (LOTI), la loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités (LOM) avait pour principales ambitions de réformer le cadre général des politiques de mobilité et de mettre un terme aux « zones blanches » de la mobilité.

Initialement composé de 50 articles et d'un rapport annexé, le texte avait été largement enrichi et complété en première lecture par le Sénat. Malgré un désaccord majeur ayant trait au financement de la compétence mobilité qui avait conduit à un échec de la commission mixte paritaire^375(*), de nombreux apports du Sénat ont été maintenus dans le texte promulgué.

Le texte définitif compte cinq titres traitant de sujets aussi divers que la programmation des investissements de l'État dans les infrastructures de transport, la gouvernance des mobilités, le développement des nouvelles mobilités ou encore la décarbonation du secteur des transports.

130 mesures d'application étaient attendues pour la rendre applicable. L'année passée, au 31 mars 2022, le taux d'application de cette loi s'élevait à 89 %. Cette année, au 31 mars 2023, ce taux n'a que très légèrement progressé pour atteindre 92 %. En outre, seuls 9 des 16 rapports attendus ont été déposés à cette date.

Si l'on peut se satisfaire de cette application presque intégrale de la loi, la commission regrette que, plus de trois ans après l'adoption de cette loi, plusieurs textes d'application n'aient toujours pas été publiés.

Enfin, alors que la LOM fixait une première trajectoire détaillée des investissements de l'État dans les infrastructures de transport pour la période 2019-2023, il devient désormais urgent de définir les bases d'une future loi de programmation pour le secteur des transports.

(2) La LOM : une application à parachever, des dispositifs à amplifier et des suites à anticiper

(a) Le volet social de l'ouverture à la concurrence des réseaux de transport public urbain par autobus de la RATP : un cadre réglementaire encore inachevé

La loi n° 2009-1503 du 8 décembre 2009 relative à l'organisation et à la régulation des transports ferroviaires et portant diverses dispositions relatives aux transports a fixé au 1^er janvier 2025 l'ouverture à la concurrence des services réguliers de transport routier. Cette échéance a été codifiée à l'article L. 1241-6 du code des transports, qui prévoit également l'ouverture à la concurrence des services réguliers de transport par tramway au 1^er janvier 2030 et celle des autres services réguliers de transport guidé à compter du 1^er janvier 2040.

Si l'ouverture à la concurrence du réseau de moyenne et de grande couronnes (réseau Optile) est en cours depuis le 1^er janvier 2021, l'ouverture à la concurrence du réseau parisien et de petite couronne est quant à elle prévue d'ici le 1^er janvier 2025.

Dans cette perspective, l'article 158 de la LOM visait à définir le cadre social, et notamment les modalités de transfert des contrats de travail des personnels de la RATP et la portabilité de certains de leurs droits dans le cadre de l'ouverture à la concurrence des services de transport public par autobus.

L'article L. 3111-16-1 du code des transports, créé par cet article 158, prévoit en effet que lorsque survient un changement d'exploitant d'un service régulier de transport public routier opéré par la Régie autonome des transports parisiens (RATP), les contrats de travail en cours des salariés concourant à l'exploitation et à la continuité du service public concerné sont transférés au nouvel employeur.

Plusieurs textes réglementaires ont été publiés pour l'application de cet article 158. Ainsi, le décret n° 2021-1027 du 30 juillet 2021^376(*) précise la procédure applicable au transfert des contrats de travail des salariés, et plus particulièrement les modalités de calcul du nombre de salariés dont le contrat est transféré, les conditions de mise en oeuvre de la désignation de salariés selon plusieurs critères pondérés^377(*) ou encore les règles et procédures applicables en cas de refus par le salarié des modifications de son contrat de travail. Il détermine également les modalités du maintien de la rémunération du salarié dont le contrat de travail est transféré.

Plus récemment, l'arrêté du 26 avril 2022^378(*) a listé les communes présentant des contraintes spécifiques d'exploitation situées dans les départements d'Île-de-France. Les conducteurs de services réguliers de transport public par autobus ou par autocar dont le parcours est majoritairement effectué dans ces communes se voient appliquer des règles spécifiques en matière de durée de travail, précisées par le décret n° 2021-456 du 16 avril 2021^379(*).

Pour autant, le cadre réglementaire de l'ouverture du réseau de bus en Île-de-France reste à ce jour inachevé. Ainsi le décret prévu par l'article 158 de la LOM pour rendre applicable l'article L. 3111-16-9 du code des transports se fait-il toujours attendre. Ces dispositions prévoient qu'en cas de changement d'employeur, les salariés dont le contrat de travail était régi par le statut particulier mentionné à l'article L. 2142-4 lorsqu'ils étaient employés par la RATP ainsi que leurs ayant droits continuent de relever du régime spécial de sécurité sociale dont ils bénéficiaient, au titre des pensions et prestations de retraite. Il est prévu que l'employeur s'acquitte des cotisations correspondantes dans des conditions définies par décret. Ce décret n'a, à ce jour, pas été publié. Interrogés sur ce point, les services du ministère de la santé et de la prévention ont indiqué qu'une publication de ce décret était envisagée d'ici fin 2023.

À moins de deux ans de l'échéance de l'ouverture à la concurrence fixée au 1^er janvier 2025, la commission regrette l'incomplétude du cadre réglementaire. Il s'agit non seulement pourtant d'une condition déterminante à la bonne mise en oeuvre de ce processus, mais aussi d'une nécessité d'informer au plus tôt les salariés sur les conditions précises des éventuels transferts à venir. À l'heure où la date de l'ouverture à la concurrence fait l'objet de débats et de propositions^380(*) - certains plaidant pour un report de plusieurs années -, la commission estime que la finalisation du cadre réglementaire constitue un prérequis au bon déroulement de cette transformation.

(b) Le forfait mobilités durables : une avancée positive, mais un déploiement qui reste toutefois limité

L'article 82 de la LOM a créé un dispositif, nouveau, le « forfait mobilités durables », qui permet aux employeurs de prendre en charge tout ou partie des frais engagés par leurs salariés effectuant leurs trajets domicile-travail en vélo, ou en covoiturage, et dont les modalités sont fixées par décret.

Son montant, ses modalités précises et les critères d'attribution sont déterminés par accord d'entreprise ou par accord interentreprises et à défaut par accord de branche. À défaut d'accord, la prise en charge de ces frais est mise en oeuvre par décision unilatérale de l'employeur.

Plusieurs textes d'application ont été publiés ces dernières années pour en fixer les modalités. Le décret n° 2020-541 du 9 mai 2020^381(*) détaille ainsi les conditions de mise en oeuvre de la prise en charge des frais de transport personnels entre le domicile et le lieu de travail et, en particulier, du forfait mobilités durables pour les salariés du secteur privé. Le secteur public est régi par trois décrets relatifs au forfait mobilités durables dans la fonction publique d'État^382(*), dans la fonction publique territoriale^383(*) et dans les établissements publics de santé, sociaux et médico-sociaux^384(*).

Plusieurs évolutions tendant à favoriser le déploiement du forfait mobilités durables ont été apportées ces trois dernières années. À titre d'exemple, à l'initiative du rapporteur de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable du Sénat, l'article 128 de loi « Climat et résilience »^385(*) a porté de 500 à 600 euros le plafond de l'avantage fiscal résultant du cumul du forfait mobilités durables et de la participation de l'employeur à l'abonnement de transport en commun. Ce plafond a une nouvelle fois été rehaussé à 800 euros par l'article 3 de la loi n° 2022-1157 du 16 août 2022 de finances rectificative pour 2022. Cette loi prévoit par ailleurs à son article 2 que le forfait mobilités durables est exonéré d'impôt sur le revenu et de cotisations sociales dans la limite de 700 euros pour les années 2022 et 2023.

L'impact sur le déploiement du forfait mobilités durable de ces évolutions, récentes, est à ce jour encore difficile à évaluer. Pour autant, un deuxième « baromètre forfait mobilités durables » a été rendu public en juin 2022. Sur les 961 répondants^386(*), 78 % ont connaissance du forfait mobilités durable (contre 69 % en 2021). Parmi ces organisations, seuls 38 % déclarent l'avoir déployé (contre 26 % en 2021). Si la commission se félicite que ce dispositif se déploie progressivement, elle constate que beaucoup reste encore à faire. D'après cette étude, les deux principales raisons pour lesquelles certaines entreprises n'envisagent pas de déployer ce forfait seraient l'enveloppe budgétaire à allouer, d'une part, et le manque de compréhension et d'information sur le sujet, d'autre part. En complément, la commission regrette l'écart constaté entre le secteur public et le secteur privé : en effet, en dépit de l'augmentation récente de 200 à 300 euros^387(*), le seuil maximal fixé par arrêté pour le forfait mobilités durables dans la fonction publique reste en deçà de la moyenne proposée par les employeurs privés (434 euros).

(c) L'« après LOM » : préparer la prochaine loi de programmation du secteur des transports

La LOM a posé les bases d'une programmation pluriannuelle des investissements de l'État dans le secteur des transports. La commission de l'aménagement du territoire et du développement durable du Sénat avait, à l'occasion de l'examen de ce projet de loi, tenu à garantir la soutenabilité de la programmation financière des investissements de l'État dans les infrastructures de transport pour les dix prochaines années. Elle avait pour cela consacré, en tête de ce texte, un titre complet prévoyant les objectifs, les dépenses et le contrôle de la programmation, notamment assuré par le Conseil d'orientation des infrastructures, pérennisé dans la loi.

L'article 1^er de la LOM définit ainsi les quatre objectifs de la stratégie et de la programmation financière et opérationnelle des investissements de l'État dans les systèmes de transport pour la période 2019-2037, à savoir :

- réduire les inégalités territoriales et contribution à l'objectif de cohésion des territoires métropolitains et ultra-marins ;

- renforcer les offres de déplacement du quotidien, améliorer la qualité et la sécurité des réseaux routiers, ferroviaires et fluviaux et en assurer la pérennité, remédier à la saturation des villes et de leurs accès et améliorer les liaisons entre les territoires ruraux ou périurbains et les pôles urbains ;

- accélérer la transition énergétique, la diminution de gaz à effet de serre et la lutte contre la pollution et la congestion routière ;

- améliorer l'efficacité des transports de marchandises pour renforcer la compétitivité des territoires et des ports, accélérer le report modal et diminuer l'impact environnemental des transports de marchandises.

Son article 2 fixe précisément, pour la période 2019-2023, l'évolution des dépenses de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (Afitf). Cette trajectoire est détaillée ci-après :

Source : LOM (article 2)

S'agissant de la période 2023-2027 qui s'ouvre, ce même article 2 précise les dépenses prévues d'un montant de 14,3 milliards d'euros. En revanche, la trajectoire précise année par année n'est, à ce jour, pas précisée.

Alors que nous entrons dans cette nouvelle période, et afin de donner davantage de visibilité sur les décennies à venir, il devient particulièrement urgent d'actualiser cette trajectoire et de fixer l'évolution de ces dépenses pour les périodes à venir.

Le Conseil d'orientation des infrastructures (COI)^388(*), dont l'existence a été pérennisée à l'article 3 de la LOM à l'initiative du rapporteur du Sénat, a remis, en février dernier à la Première ministre, un rapport intitulé « Investir plus et mieux dans les mobilités pour réussir leurs transitions ». Ce rapport, qui est le troisième publié par le COI, définit trois hypothèses de programmation des investissements pour la période 2023-2042.

La commission salue l'esprit d'indépendance dans lequel le COI a conduit ses travaux. Les investissements en matière d'infrastructures de transport s'inscrivent nécessairement dans le temps long et l'apport du COI est précisément d'alimenter la réflexion pour doter la politique de mobilité de trajectoires crédibles dans la durée. Le Parlement attend les arbitrages imminents du Gouvernement à cet égard et leur traduction législative. La commission considère qu'une actualisation de la LOM constitue aujourd'hui une priorité. L'article 3 de la LOM prévoit ainsi que la programmation financière et opérationnelle des investissements de l'État dans les transports fixée par la loi fait l'objet d'une première actualisation au plus tard le 30 juin 2023, puis tous les cinq ans. Il semble peu probable que cette échéance soit respectée, ce qui est pour le moins regrettable.

En outre, la commission estime que la révision de la trajectoire des dépenses en matière d'infrastructures de transport doit être couplée à une réflexion plus globale sur le financement des infrastructures de transport, et plus précisément en lien avec les ressources de l'agence française de financement des infrastructures de transport de France (Afit France). Depuis plusieurs années, dans le cadre de l'examen des différents projets de loi de finances la commission alerte, avec constance et insistance, sur le paradoxe -et donc les fragilités- d'un modèle de financement actuel qui consiste à faire reposer des dépenses certaines et de long terme sur des ressources incertaines (contribution du secteur aérien, amendes radar, contribution volontaire exceptionnelle). La révision de la trajectoire de la LOM doit être une occasion à ne pas manquer pour proposer des évolutions du financement des infrastructures de transport.

b) Loi n° 2021-1308 du 8 octobre 2021 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne dans le domaine des transporTs, de l'environnement, de l'économie et des finances

(1) Un taux d'application élevé, seulement un an et demi après la promulgation de la loi

La loi n° 2021-1308 du 8 octobre 2021 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne dans le domaine des transports, de l'environnement, de l'économie et des finances a eu pour objet de transposer en droit français des dispositions de droit de l'Union européenne, afin de préparer la présidence française de l'Union européenne (UE) du premier semestre 2022.

Très technique et hétéroclite, ce texte comporte notamment des mesures aux implications concrètes en matière de transports aérien, routier et maritime et de protection de l'environnement. La commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, saisie au fond aux côtés de deux autres commissions permanentes, a traité 35 des 49 articles du texte finalement promulgué (chapitres I^er à III et V).

Dans son ensemble, le texte présente un taux d'application proche de 75 % au 31 mars 2023. S'agissant des 35 articles traités au fond par la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, en revanche, toutes les dispositions sont applicables à cette date :

- les six habilitations à légiférer par ordonnances accordées par le Parlement ont été utilisées dans les délais impartis, fixés à six ou huit mois selon les cas. Pour chacune de ces ordonnances, un projet de loi de ratification a été déposé dans le délai prévu par la loi.

- Par ailleurs, les six textes réglementaires prévus ont été pris. Seul un texte réglementaire prévu à l'article 2 concernant les limites d'âge applicables aux pilotes dans le transport aérien public n'a pas été publié, mais la loi ne prévoyait qu'une faculté, pour le ministre chargé de l'aviation civile, de fixer une limite d'âge supérieure à celle prévue à l'article 2 (75 ans pour un dirigeable et 70 ans pour un ballon, un dirigeable à air chaud ou un planeur utilisés pour du transport aérien public de passagers). Cette mesure n'étant pas obligatoire, elle n'est pas comptabilisée dans les statistiques du présent rapport.

(2) Malgré une application globalement très satisfaisante, certains points appellent une vigilance particulière du législateur

(a) La publication des textes d'application dans des délais raisonnables a permis de donner leur portée aux dispositions votées par le Parlement

La commission de l'aménagement du territoire et du développement durable salue donc la célérité du Gouvernement, qui a permis de donner effet utile aux dispositions adoptées par le législateur pour assurer le respect des engagements européens de la France. C'est notamment le cas de l'habilitation à légiférer par ordonnance prévue à l'article 1^er de la loi pour mettre en oeuvre les obligations de conduite de tests d'alcoolémie sur les équipages aériens et la possibilité d'effectuer des tests pour d'autres substances psychoactives, introduites par le règlement (UE) 2018/1042 à la suite du crash de l'A320 de Germanwings dans les Alpes du sud françaises, survenu le 24 mars 2015.

L'ordonnance n° 2022-830 du 1^er juin 2022 relative aux contrôles de l'alcoolémie et de l'usage de stupéfiants dans le domaine de l'aviation civile a permis de préciser :

- les modalités de réalisation des dépistages et vérifications de l'état alcoolique ou de l'usage de stupéfiants, auxquels les officiers ou agents de police judiciaire de la gendarmerie ou de la police nationale peuvent soumettre les personnels concernés ;

- les conditions dans lesquelles l'autorité administrative compétente peut interdire à la personne concernée d'exercer ses fonctions lorsque l'état alcoolique ou l'usage de substances stupéfiantes est établi ou que la personne refuse de se soumettre à un contrôle ;

- les sanctions pénales applicables en cas de consommation d'alcool ou d'usage de substances stupéfiantes, selon les quantités détectées et les dommages causés.

Si la publication de ce texte est un motif de satisfaction, la commission émet deux réserves : d'une part, l'ordonnance n'explicite pas les garanties imposées pour assurer le respect du secret médical, comme l'avait pourtant souhaité le Sénat^389(*) et, d'autre part, elle ne comprend pas de mesures relatives à l'installation de systèmes d'avertissement et d'alarme d'impact sur les avions à turbine neufs, contrairement à ce que prévoyait l'habilitation initiale.

(b) Deux sujets feront l'objet d'une vigilance particulière de la part de la commission

(i) Les moyens de l'ART au regard de l'extension de son champ de missions en matière de transport aérien et de télépéage (articles 6 et 13)

La loi comporte des dispositions visant à étendre les pouvoirs de l'Autorité de régulation des transports (ART) dans le domaine du transport aérien et routier.

· L'article 6 vise à parachever la transposition de la directive 2009/12/CE sur les redevances aéroportuaires en ratifiant l'ordonnance n° 2019-761 du 24 juillet 2019 relative au régulateur des redevances aéroportuaires, prise sur le fondement de la loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises. Pour rappel, cette ordonnance avait eu pour objet d'étendre au secteur aéroportuaire le champ de compétences de l'Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières (ARAFER), alors devenue l'Autorité de régulation des transports. Elle a confié à l'ART les missions suivantes :

- homologuer les tarifs des redevances aéroportuaires mentionnées à l'article L. 6325-1 du code des transports pour les aérodromes de plus de 5 millions de passagers annuels et les aérodromes secondaires qui leur sont rattachés (article L. 6327-2) ;

- se prononcer, à travers une procédure d'avis conforme, sur les projets de contrats de régulation économique mentionnés à l'article L. 6325-2 du code des transports, entre l'État et ces mêmes aérodromes (article L. 6327-3).

Dans sa rédaction initiale, l'article 6 de la loi « DADUE » se bornait à renforcer les pouvoirs de l'ART au sein du code des transports en matière de régulation aéroportuaire à deux titres :

- il modifiait l'article L. 6327-3 concernant l'avis conforme que doit émettre l'ART sur les contrats de régulation économique, pour donner davantage de latitude et d'indépendance au régulateur dans l'exercice de cette mission ;

- il introduisait un article L. 6327-3-1 pour doter l'ART d'un pouvoir réglementaire de détermination des principes auxquels doivent obéir les règles d'allocation des actifs, des produits et des charges au périmètre d'activités régulées.

À l'initiative du Sénat, ces dispositions ont été complétées pour, d'une part, permettre à l'ART de fixer elle-même les tarifs des redevances pour services rendus mentionnés à l'article L. 6325-1 ainsi que leurs modulations lorsque la dernière homologation des tarifs de redevance date de plus de vingt-quatre mois et, d'autre part, par parallélisme avec les pouvoirs dont dispose l'ART dans les autres secteurs qu'elle régule, doter le régulateur d'une mission de suivi économique et financier des aérodromes mentionnés à l'article L. 6327-1^390(*).

· L'article 13 de la loi DADUE a quant à lui renforcé les missions de l'ART dans le domaine routier, en lui conférant un triple rôle dans le fonctionnement du service européen de télépéage :

- l'exercice d'une mission de conciliation entre les percepteurs de péage et les prestataires du service européen de télépéage ;

- l'enregistrement des prestataires du service européen de télépéage ;

- la tenue du registre électronique du service européen de télépéage.

À l'initiative du Sénat, l'article a été complété pour permettre à l'ART de vérifier que les conditions contractuelles appliquées par un percepteur de péage aux prestataires du service européen de télépéage ne sont pas discriminatoires.

Les modalités d'application de ces dispositions sont fixées par le décret n° 2022-504 du 7 avril 2022 relatif aux systèmes de télépéage, aux droits et obligations des percepteurs de péage, des prestataires et des utilisateurs du service européen du télépéage et portant transposition de la directive n° 2019/520 du 19 mars 2019.

La commission de l'aménagement du territoire et du développement durable approuve ces dispositions de nature à étendre et consolider les prérogatives de l'ART, qui constitue désormais un véritable régulateur multimodal. Toutefois, au regard de la stabilité des moyens de l'ART, ces dernières années, elle s'interroge sur sa capacité à s'acquitter de l'ensemble de ces nouvelles missions.

Les travaux menés par Philippe Tabarot et Hervé Gillé, respectivement rapporteurs pour avis de la commission sur les crédits relatifs au transport ferroviaire et routier dans le cadre de l'examen de la LFI pour 2023, ont confirmé cette inquiétude.

Sur le plan des effectifs, selon les données qui leur ont été transmises, bien que l'ART dispose de 102 ETPT pour un besoin estimé à 112 ETPT, les efforts d'optimisation réalisés^391(*) permettent d'assurer le fonctionnement de l'institution dans de bonnes conditions. Il a été indiqué aux rapporteurs que l'autorité serait capable d'assurer « l'ensemble de ses missions régulatoires avec 13 à 14 agents par secteur, si l'on met de côté le collège et les services support nécessaires à son fonctionnement », tout en précisant, à titre de comparaison, que ces moyens demeurent en deçà de ceux alloués à d'autres régulateurs dans notre pays : « l'ARCEP régule trois secteurs avec 185 ETPT et la CRE deux marchés avec 155 ETPT ».

L'ART a en revanche alerté les rapporteurs sur l'insuffisance de ses moyens financiers, la subvention pour charges de service public (SCSP) dont elle bénéficie s'établissant à 14 millions d'euros depuis plusieurs années.

La stabilité de ce montant semble en outre déconnectée de la dynamique d'évolution des effectifs du régulateur. En 2015, l'ARAFER bénéficiait d'un plafond d'emplois de 62,5 ETPT pour des ressources financières plafonnées à 11 M€. En 2022, pour un plafond d'emplois s'établissant à 102 ETPT, soit 63 % au-dessus du plafond de 2015, elle a bénéficié d'une subvention pour charges de service public à peine 27 % supérieure à celle de 2015. En conséquence, l'ART indique que ses ressources financières par ETPT ont fortement diminué au fil des années. Cette situation place l'ART dans une situation singulière par rapport à certains de ses homologues européens : à titre de comparaison, en Italie, l'Autorità di Regolazione dei Trasporti qui intervient également dans les secteurs ferroviaire, aéroportuaire et autoroutier concédé, dispose d'un budget de plus de 20 M€ pour des moyens humains comparables à ceux du régulateur français, soit une centaine d'agents.

Pour pallier cette situation, le Sénat a adopté à l'initiative des rapporteurs pour avis Philippe Tabarot et Hervé Gillé, lors de l'examen de la LFI pour 2023, un amendement visant à rehausser de 4,6 millions d'euros le montant de la SCSP pour 2023, afin d'atteindre une dotation de 18,6 millions d'euros. Cet apport n'a toutefois malheureusement pas été conservé dans la navette parlementaire.

La commission déplore cette situation problématique, dénoncée par son ancien président lors de son audition devant la commission le 5 avril dernier : « À propos des moyens alloués à l'ART, je suis découragé, car, après mon départ, le ministre du budget en a, une nouvelle fois, refusé l'augmentation. Je vais vous donner un chiffre, retenez-le. Entre mon arrivée et mon départ, il y a eu une augmentation du personnel de 70 %, principalement des experts. Il n'y pas d'emploi de catégorie C à l'ART, trois emplois de catégorie B et, sinon, seulement des personnels A et A+ : des polytechniciens, des docteurs en économie. 70 % du budget de l'ART finance son personnel. En six ans, il n'y a eu que 20 % d'augmentation de nos ressources. Si l'on veut tuer la régulation des transports, il faut continuer à ne pas donner de moyens à l'autorité. Aucune autorité ne peut fonctionner correctement et affirmer son indépendance si elle n'a pas les moyens de son expertise. L'augmentation du personnel de 70 % s'explique par une compétence étendue à cinq secteurs supplémentaires de régulation. Il a fallu les prendre au pied levé. Pour le secteur aéroportuaire, nous avons reçu la compétence trois mois avant de rendre notre première décision. »^392(*)

(ii) La limitation de la pollution marine liée aux émissions de soufre des navires (article 17)

L'article 17 de la loi DADUE avait pour objet de mettre en conformité le droit français avec la directive (UE) 2016/802 du Parlement européen et du Conseil du 11 mai 2016 qui vise à réduire la teneur en soufre des combustibles marins.

L'article 6 de la directive 2016/802 et la Convention MARPOL définissent deux régimes d'encadrement des émissions de soufre des navires :

- dans les eaux territoriales, les zones économiques exclusives et les zones de prévention de la pollution des États membres, la teneur en soufre maximale autorisée pour les combustibles marins est de 0,5 % en masse depuis le 1^er janvier 2020 ;

- dans les zones de contrôle des émissions de soufre délimitées par l'OMI (dites zones « SECA »), la teneur en soufre maximale étant abaissée à 0,10 %. Il existe aujourd'hui quatre zones SECA dans le monde : au Canada, aux États-Unis, en Manche-Mer du Nord et dans la mer Baltique.

Selon l'article 8 de la directive 2016/802, un navire peut toutefois déroger à ces seuils lorsqu'il a recours à des méthodes de réduction des émissions de soufre et qu'ils réalisent « de manière permanente des réductions des émissions de dioxyde de soufre au moins équivalentes à celles qu'il aurait obtenues en utilisant un combustible marin conforme aux exigences ». Il doit toutefois respecter une teneur maximale en soufre de 3,5 % en masse s'ils mettent en oeuvre des méthodes de réduction des émissions qui fonctionnent « en système ouvert », à partir de « scrubbers »^393(*).

Conformément à ces dispositions, l'article 17 de la loi a modifié l'article L. 218-2 du code de l'environnement afin d'introduire un plafond de teneur en soufre de 3,50 % en masse pour les navires qui mettent en oeuvre des méthodes de réduction des émissions de soufre en circuit ouvert.

La commission de l'aménagement du territoire et du développement durable a accueilli très favorablement cet article, qui touche à une préoccupation environnementale et sanitaire majeure.

Elle note que depuis la promulgation de la loi, le régime juridique encadrant les émissions de soufre des navires a fait l'objet d'un nouveau renforcement à deux égards, témoignant de la forte actualité de cette question.

D'une part, depuis le 1^er janvier 2022, les rejets liés à l'utilisation de « scrubbers » sur les navires sont interdits dans les zones littorales et portuaires^394(*), à moins de 3 miles marins de la terre la plus proche.

Surtout, le 10 juin 2022 et après plusieurs années de négociation, l'Organisation maritime internationale a approuvé la création d'ici le 1^er janvier 2025 d'une zone SECA couvrant l'ensemble de la mer Méditerranée, de Gibraltar à la limite de la zone d'attente du canal de Suez (non inclus dans la SECA).

Selon Madame Fotini Ioannidou^395(*), cheffe d'unité sécurité maritime à la direction générale « Mobilité » de la Commission européenne, les mécanismes d'application prévus par l'OMI nécessiteront toutefois des adaptations dans le droit de l'Union européenne. Cette mesure devrait donc faire l'objet d'une transposition dans la directive 2016/802. En outre, elle a indiqué que la Commission européenne revendiquerait auprès de l'OMI la création d'une zone SECA dans l'océan atlantique.

La commission suivra avec attention ces travaux, afin d'anticiper leur traduction en droit interne.

c) Loi n° 2022-269 du 28 février 2022 ratifiant les ordonnances prises sur le fondement de l'article 13 de la loi n° 2019-816 du 2 août 2019 relative aux compétences de la Collectivité européenne d'Alsace

(1) Bilan quantitatif : un taux d'application en trompe-l'oeil

La loi n° 2022-269 du 28 février 2022 visait à ratifier trois ordonnances prises sur le fondement de l'article 13 de la loi n° 2019-816 du 2 août 2019 relative aux compétences de la Collectivité européenne d'Alsace^396(*).

Le taux d'application de cette loi s'établit à 100 %, étant entendu que l'arrêté mentionné à l'article 7 de la loi, qui était la seule mesure attendue au titre de l'exercice d'application des lois, a été publié^397(*). Cet arrêté précise les modalités de constatation des délits et contraventions au respect de la taxe relative au transport routier de marchandises recourant à certaines voies du domaine public routier de la Collectivité européenne d'Alsace.

Pour autant, ce chiffre satisfaisant d'application de la loi ne traduit pas le fait que les mesures d'application des ordonnances ainsi ratifiées n'ont, dans leur grande majorité, pas été publiées à ce jour.

(2) Un texte considérablement enrichi au Sénat, dont la traduction concrète pourrait se matérialiser d'ici plusieurs années

L'examen du projet de loi de ratification, initialement composé de trois articles ratifiant chacun une des trois ordonnances précitées avait été l'occasion, pour le Sénat, de considérablement enrichir et compléter le contenu des ordonnances elles-mêmes, dans le droit fil des recommandations du groupe de travail sur la modernisation des méthodes de travail. Le texte définitif compte ainsi 21 articles. La plupart des articles, insérés en cours de navette et à l'initiative du Sénat, ont modifié les dispositions de l'ordonnance n° 2021-659 relative aux modalités d'instauration d'une taxe sur le transport routier de marchandises recourant à certaines voies du domaine public routier de la Collectivité européenne d'Alsace.

· La mise en oeuvre à venir par la CEA d'une taxe sur le transport routier de marchandises

En application de la loi précitée de 2019 et depuis le 1^er janvier 2021, la Collectivité européenne d'Alsace (CEA) est propriétaire de la voirie nationale non concédée située sur son territoire. En complément, et compte tenu du report significatif que subissent les routes et autoroutes alsaciennes depuis les routes allemandes depuis la depuis la mise en place, depuis 2005, par l'Allemagne, d'une taxe kilométrique s'appliquant aux poids lourds de plus de 12 tonnes, la possibilité a été donnée à la CEA d'instaurer une taxe sur le transport de marchandises recourant à certaines voies de son domaine public routier. Cette taxe vise notamment à rééquilibrer les flux de transit, mais aussi à améliorer la sécurité et la fluidité sur le réseau.

L'ordonnance n° 2021-659 susmentionnée fixe ainsi les modalités de mise en oeuvre de cette taxe qui, en application de l'article 56 de l'ordonnance, entrera en vigueur à une date fixée par délibération de la CEA, et antérieure à un délai de six ans à compter de la publication de cette ordonnance, c'est-à-dire au plus tard en 2027. De nombreux paramètres de mise en place de cette taxe sont en outre laissés à la main de la CEA.

D'après le site de la Collectivité européenne d'Alsace, cette taxe, baptisée « R-pass », sera mise en place d'ici 2025 et permettra « une facturation des camions grâce à un suivi satellite et contrôlée grâce aux 5 portiques "Ecotaxe" encore en place et 2 nouveaux qui seront installés, en plus de contrôles mobiles ».

Plusieurs étapes de concertation et d'études sont en cours pour déterminer les modalités de mise en oeuvre de la taxe d'ici 2025, comme représentées dans le calendrier ci-après.

Source : site de la CEA

En complément, et afin de faciliter sa mise en place pour les années à venir, la commission a ainsi permis à la CEA d'anticiper les nouvelles échéances du droit européen. À en effet été adopté à son initiative un article additionnel^398(*) au projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne dans les domaines de l'économie, de la santé, du travail, des transports et de l'agriculture, qui transpose, pour ce qui concerne la future taxe que doit mettre en oeuvre la CEA, les nouvelles obligations de modulation de la taxe découlant de la révision de la directive « Eurovignette ».

Interrogé sur la publication des textes d'application de cette ordonnance, le ministère des transports a indiqué que leur élaboration faisait l'objet d'un travail conjoint avec la CEA. Il a par ailleurs été indiqué à la commission que cette ordonnance devait faire l'objet d'une révision tendant à la codifier à droit constant^399(*) et à compléter la transposition de la directive « Eurovignette » dans ses aspects fiscaux.

· L'interdiction de circulation des poids lourds en transit sur la M35 

L'article 2 de l'ordonnance n° 2021-616 du 19 mai 2021, dont la ratification a été opérée par l'article 19 de la loi n° 2022-269 du 28 février 2022 permet à l'Eurométropole de Strasbourg (EMS) d'instaurer une interdiction de circulation applicable aux véhicules de transport de marchandises de plus de 3,5 tonnes en transit empruntant la M35, dans le contexte de la mise en oeuvre du contournement ouest de Strasbourg.

Interrogée sur le déploiement du dispositif, l'EMS a indiqué à la commission que l'arrêté d'interdiction de transit poids lourds a été signé le 15 décembre 2021 conjointement par l'EMS, la CEA et l'État. Les mesures mises en place sont représentées sur le graphique ci-après.

Source : EMS

D'après l'EMS, la bonne compréhension de cette interdiction de transit et son respect se sont accrus au cours des mois. Ainsi, en mars 2022, environ 82 % du trafic poids lourds en transit passe bel et bien par l'A35, ce qui témoigne de la bonne application de cette mesure.

4. Aménagement du territoire

a) Loi n° 2016-1888 du 28 décembre 2016 de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne

La loi n° 2016-1888 du 28 décembre 2016 de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne comporte dix articles relevant du suivi de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable (CATDD), qui nécessitent des mesures d'application.

Pour rappel, la CATDD avait délégué au fond vingt-sept articles à la commission des affaires économiques, relatifs aux activités pastorales, agricoles et forestières, à l'urbanisme et au tourisme. Elle avait également délégué au fond dix articles à la commission des affaires sociales, relatifs à la santé et au droit du travail.

Au 31 mars 2023, deux mesures d'application restent à prendre pour les articles relevant de la compétence de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, soit un taux d'application de 80 %, qui n'a pas évolué par rapport au précédent bilan. Il ressort des échanges de la commission avec les services du ministère que la prise de ces mesures règlementaires est repoussée sine die.

À l'article 66, la publication d'un décret est nécessaire pour fixer le pourcentage de réduction appliqué aux tarifs d'utilisation des réseaux de transport et de distribution de gaz naturel pour les entreprises fortement consommatrices de gaz, ainsi que les critères d'utilisation auxquels doivent répondre les entreprises qui présentent un profil de consommation prévisible et stable ou anticyclique pour bénéficier de la réduction, ainsi que le plafond de la réduction, qui ne peut excéder 90 %. Cette disposition, codifiée à l'article L. 461-3 du code de l'énergie, a été créée par la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte.

La mise en oeuvre de cet article avait été ajournée dans l'attente du résultat des négociations avec la Commission européenne sur la mise en oeuvre de l'article L. 341-4-2 du code de l'énergie, équivalent de l'article 66 de la loi « Montagne » pour l'électricité. L'étude, par les services du ministère de la transition écologique, du compromis trouvé avec la Commission européenne sur les tarifs d'utilisation des réseaux d'électricité a souligné que la transposition de celui-ci au gaz naturel permettrait tout au plus de réintroduire au niveau des tarifs d'utilisation des réseaux de gaz naturel l'équivalent du dispositif dit de « terme de proximité », supprimé à compter du 1^er avril 2020 par la Commission de régulation de l'énergie dans sa délibération du 23 janvier 2020 portant décision sur le tarif d'utilisation des réseaux de transport de gaz naturel de GRTgaz et Teréga, au motif d'un manque d'efficacité économique.

À la suite de cette analyse d'opportunité, le ministère de la transition écologique a indiqué à la commission que « la poursuite de ce travail n'est pas identifiée comme une priorité dans le contexte actuel ». Compte tenu del'importance géopolitique du gaz naturel dans la guerre russo-ukrainienne et des incertitudes économiques concernant l'approvisionnement gazier, la mise en oeuvre des réductions des tarifs d'utilisation des réseaux de transport et de distribution de gaz naturel aux consommateurs gazo-intensifs situés à proximité immédiate des points d'importation de gaz naturel aux frontières a néanmoins été décalée. Ce report est cohérent avec le déploiement du plan REPowerEU, présenté par la Commission européenne afin de réduire la dépendance de l'UE au gaz russe, et avec les mesures d'urgence prises pour atténuer l'effet des prix élevés sur les consommateurs les plus vulnérables et sur les entreprises les plus touchées par la hausse des prix de l'énergie.

La commission prend acte de la suspension temporaire du processus de publication du décret, en reconnaissant le bien-fondé de l'analyse de l'exécutif. Elle déplore toutefois l'absence d'information satisfaisante du Parlement quant à l'intention du Gouvernement de ne pas prendre un décret expressément prévu par le législateur.

b) Loi n° 2019-753 du 22 juillet 2019 portant création d'une Agence nationale de la cohésion des territoires

La loi n° 2019-753 portant création d'une Agence nationale de la cohésion des territoires vise à mettre un nouveau partenaire à disposition des collectivités locales, afin de leur permettre de mener à bien leurs projets de territoire.

Issu d'une initiative sénatoriale, le texte a été examiné par la commission de l'aménagement du territoire du développement durable du Sénat, saisie au fond.

La contribution particulière du Sénat à ce texte et les liens très étroits entre l'institution sénatoriale et les collectivités territoriales impliquent donc un suivi particulier de l'application de cette loi, afin d'assurer que le pouvoir réglementaire se conforme à l'ambition du législateur.

Avec un taux d'application de 82 % au 31 mars 2023, la loi n'est donc pas tout à fait applicable entièrement. Le taux d'application était déjà de 82 % au 31 mars 2022, l'application de cette loi est en stagnation.

Plus de trois ans après la promulgation de la loi, l'ANCT est pleinement opérationnelle : la première feuille de route gouvernementale de l'agence arrive à son terme, tandis qu'une deuxième feuille de route, pour la période 2023 à 2026, est en cours d'élaboration. Au Sénat, la délégation aux collectivités territoriales à la décentralisation a dressé en février 2023 un premier bilan de l'action de l'agence^400(*).

Cependant, même si trois ans se sont écoulés, la loi n'est toujours pas entièrement appliquée : deux mesures d'application sont encore attendues. La commission déplore à cet égard qu'en dépit des engagements pris par le Gouvernement, aucune nouvelle mesure d'application de la loi n'ait été prise depuis le précédent exercice d'application des lois.

(1) La convention relative à l'exercice par l'ANCT des missions anciennement assurées par l'Agence du numérique n'a toujours pas été conclue

L'article 2 de la loi prévoit la conclusion d'une convention entre le ministre chargé de l'aménagement du territoire et le ministre délégué chargé des communications électroniques et du numérique définissant les mesures et moyens permettant la reprise par l'ANCT des missions de l'Agence du numérique, service à compétence nationale (SCN) dissous au 31 décembre 2019.

Au 31 mars 2023, la convention n'a toujours pas été conclue. Elle apparaît cependant nécessaire pour permettre à l'ANCT de disposer des moyens nécessaires pour l'exercice de ses missions dans le domaine du numérique. Ainsi, dans son avis sur la proposition de loi portant création d'une Agence nationale de la cohésion des territoires, le Conseil d'État avait bien insisté sur la nécessité que l'ANCT soit doté de ressources suffisantes pour assurer les missions des opérateurs fusionnés.

Dans le cadre du bilan d'application des lois de 2022, l'ANCT interrogée avait imputé le retard dans la rédaction de cette convention à des réorganisations intervenues à la direction générale des entreprises (DGE), à la mise en oeuvre du plan de relance et au transfert à l'ANCT du Fonds national pour une société numérique (FSN), arbitré en 2021. L'ANCT avait alors annoncé la finalisation et la publication la convention avant l'été 2022.

De fait, le Gouvernement n'a pas tenu l'échéance annoncée : en février 2023, soit sept mois après l'échéance, le rapport du Gouvernement au Parlement sur l'application de la loi n° 2019-753 du 22 juillet 2019 portant création d'une agence nationale de la cohésion des territoires présentait la convention précitée comme étant « en cours d'élaboration », ce qui ne manque pas de surprendre...

(2) Les conventions pluriannuelles liant l'ANCT et ses cinq opérateurs partenaires n'ont toujours pas été transmises au Parlement

L'article 7 de la loi prévoit la conclusion de conventions pluriannuelles liant, d'une part, l'ANCT et, d'autre part, ses cinq opérateurs partenaires : l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (Anru), l'Agence nationale de l'habitat (Anah), le Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cerema), la Caisse des dépôts et consignations (CDC) et l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe).

L'objectif de ces conventions, déjà préconisées par le rapport de préfiguration de l'ANCT, est d'assurer la coordination de l'action de l'ANCT avec ces organisations dans leur action sur les territoires.

Les cinq conventions prévues par la loi ont été conclues et signées le 1^er septembre 2020 tandis qu'un comité national de coordination, qui réunit le directeur général de l'ANCT et les directeurs généraux des cinq opérateurs, se réunit au moins une fois par mois pour suivre l'exécution des conventions.

L'article 7 n'est cependant pas pleinement appliqué : afin de permettre au Parlement d'exercer sa mission de contrôle de l'action du Gouvernement par le Parlement, la loi prévoit la transmission de ces conventions et leurs éventuels avenants aux commissions compétentes en matière d'aménagement du territoire de l'Assemblée nationale et du Sénat.

En juin 2021, l'ANCT a procédé à la transmission par courriel de ces conventions au Président du Sénat, au Président de l'Assemblée nationale, au président de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable du Sénat, à la présidente de la commission du développement durable de l'Assemblée nationale, à la présidente de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation du Sénat et au président de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation de l'Assemblée nationale.

Le Gouvernement n'a cependant toujours pas transmis ces conventions par voie officielle. Interrogée dans le cadre du dernier bilan d'application des lois en mai 2022, la direction générale des collectivités locales (DGCL) avait pourtant annoncé son intention de transmettre très prochainement ces conventions au Secrétariat général du Gouvernement (SGG) via l'application SOLON, en vue de leur transmission officielle au Parlement. Un an après, tel n'est toujours pas le cas : la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable du Sénat n'avait cependant en effet toujours pas reçu au 31 mars 2023, par voie officielle, ces cinq conventions.

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* ³⁴² Arrêté du 2 mars 2023 relatif au plan national de prévention des déchets 2021-2027.

* ³⁴³ Loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience.

* ³⁴⁴ Décret n° 2022-975 du 1^er juillet 2022 relatif à l'extension aux éléments de décoration textiles de la filière à responsabilité élargie du producteur des éléments d'ameublement et modifiant diverses dispositions relatives aux déchets.

* ³⁴⁵ Arrêté du 1^er juillet 2022 modifiant le cahier des charges des éco-organismes de la filière à responsabilité élargie des producteurs d'éléments d'ameublement désignés à l'article R. 543-240 du code de l'environnement.

* ³⁴⁶ Décret n° 2022-1495 du 24 novembre 2022 relatif à la gestion des véhicules hors d'usage et à la responsabilité élargie des producteurs de voitures particulières, de camionnettes, de véhicules à moteur à deux ou trois roues et quadricycles à moteur.

* ³⁴⁷ Décret n° 2023-162 du 7 mars 2023 relatif aux déchets d'emballages et instituant la filière de responsabilité élargie des producteurs d'emballages servant à commercialiser les produits consommés ou utilisés par les professionnels ayant une activité de restauration.

* ³⁴⁸ Loi n° 2023-305 du 24 avril 2023 portant fusion des filières à responsabilité élargie des producteurs d'emballages ménagers et des producteurs de papier.

* ³⁴⁹ Loi n° 2023-171 du 9 mars 2023 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne dans les domaines de l'économie, de la santé, du travail, des transports et de l'agriculture.

* ³⁵⁰ Ordonnance n° 2021-1165 du 8 septembre 2021 portant transposition de la directive (UE) 2019/883 du Parlement européen et du Conseil du 17 avril 2019 relative aux installations de réception portuaires pour le dépôt des déchets des navires, modifiant la directive 2010/65/UE et abrogeant la directive 2000/59/CE.

* ³⁵¹ Estimations provisoires du Citepa pour 2022.

* ³⁵² En moyenne annuelle, pour la période 2019-2023, le budget carbone est de 422 millions de tonnes de CO2 équivalent, contre 398 millions avant la révision de la SNBC 2.

* ³⁵³ Entre 2024 et 2028, la baisse des émissions attendues est de 63 millions de tonnes de CO2 équivalent, contre 41 millions prévus initialement dans la SNBC 2, soit une baisse de 50 % supplémentaire.

* ³⁵⁴ Rapport annuel 2022, « Dépasser les constats, mettre en oeuvre les solutions », juin 2022.

* ³⁵⁵ Article 119.

* ³⁵⁶ Loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités.

* ³⁵⁷ Les vignettes Crit'air consistent à classer les véhicules en fonction de leur niveau d'émission de polluants atmosphériques. Ce classement est fixé par l'arrêté du 21 juin 2016 établissant la nomenclature des véhicules classés en fonction de leur niveau d'émission de polluants atmosphériques en application de l'article R. 318-2 du code de la route.

* ³⁵⁸ Arrêté du 22 décembre 2021 établissant les listes d'agglomérations de plus de 100 000, 150 000 et 250 000 habitants conformément à l'article R. 221-2 du code de l'environnement et à l'article L. 2213-4-1 du code général des collectivités territoriales.

* ³⁵⁹ Article D. 2213-1-0-5 du code général des collectivités territoriales.

* ³⁶⁰ Source : Sondage Harris Interactive Avril 2021 « Quelle mobilité pour les Français dans leur région ? »

* ³⁶¹ Loi n° 2022-1726 du 30 décembre 2022 de finances pour 2023.

* ³⁶² Décret n° 2022-615 du 22 avril 2022 relatif à l'expérimentation d'un prêt ne portant pas intérêt pour financer l'acquisition d'un véhicule dont les émissions de dioxyde de carbone sont inférieures ou égales à 50 grammes par kilomètre. Ce décret a très récemment été modifié par le décret n° 2022-330 du 2 mai 2023 modifiant le décret n° 2022-615 du 22 avril 2022 relatif à l'expérimentation d'un prêt ne portant pas intérêt pour financer l'acquisition d'un véhicule dont les émissions de dioxyde de carbone sont inférieures ou égales à 50 grammes par kilomètre.

* ³⁶³ Décret n° 2023-329 du 2 mai 2023 relatif aux obligations déclaratives et aux modalités de détermination et d'imputation de la réduction d'impôt en faveur des établissements de crédit et des sociétés de financement qui consentent, à titre expérimental, des prêts ne portant pas intérêt destinés à financer l'acquisition d'un véhicule dont les émissions de dioxyde de carbone sont inférieures ou égales à 50 grammes par kilomètre ou la transformation d'un véhicule léger à motorisation thermique en véhicule à motorisation électrique.

* ³⁶⁴ Ce dispositif est prévu en application de l'article L. 2213-4-2 du code général des collectivités territoriales.

* ³⁶⁵ Décision d'exécution (UE) 2022/2358 de la Commission du 1^er décembre 2022 concernant la mesure française introduisant une limitation de l'exercice des droits de trafic en raison de problèmes graves en matière d'environnement, en vertu de l'article 20 du règlement (CE) no 1008/2008 du Parlement européen et du Conseil

* ³⁶⁶ Projet de décret précisant les conditions d'application de l'interdiction des services réguliers de transport aérien public de passagers intérieurs dont le trajet est également assuré par voie ferrée en moins de deux heures trente

* ³⁶⁷ Décret n° 2022-527 du 12 avril 2022 pris en application de l'article L. 110-4 du code de l'environnement et définissant la notion de protection forte et les modalités de la mise en oeuvre de cette protection forte ( https://www.senat.fr/rap/r21-658/r21-65 820.html#toc2337)

* ³⁶⁸ Cette obligation ne s'applique toutefois pas aux communes qui sont déjà couvertes par un plan de prévention des risques littoraux (PPRL).

* ³⁶⁹ Décret n° 2022-750 du 29 avril 2022 établissant la liste des communes dont l'action en matière d'urbanisme et la politique d'aménagement doivent être adaptées aux phénomènes hydrosédimentaires entraînant l'érosion du littoral.

* ³⁷⁰ Cette action comporte, pour 2023, 525 M€ en AE et 131,25 M€ en CP, dans le texte initialement déposé.

* ³⁷¹ En application de l'article 30 : décret n° 2023-4 du 4 janvier 2023 relatif aux modalités d'information du maire concernant le partage de sites ou de pylônes hébergeant des installations radioélectriques. En application de l'article 35 : décret n° 2022-1084 du 29 juillet 2022 relatif à l'élaboration d'une stratégie numérique responsable par les communes de plus de 50 000 habitants et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants.

* ³⁷² En application de l'article 16 : décret n° 2023-266 du 12 avril 2023 fixant les objectifs et modalités de réemploi et de réutilisation des matériels informatiques réformés par l'État et les collectivités territoriales.

* ³⁷³ Arcep, enquête annuelle « Pour un numérique soutenable » - édition 2023.

* ³⁷⁴ Décret en Conseil d'État n° 2022-946 du 29 juin 2022 relatif à la garantie légale de conformité pour les biens, les contenus numériques et les services numériques.

* ³⁷⁵ Communiqué de presse de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, 10 juillet 2019, « Droit à la mobilité : la promesse du Gouvernement ne sera pas tenue ».

* ³⁷⁶ Décret n° 2021-1027 du 30 juillet 2021 relatif à l'information, à l'accompagnement et au transfert des salariés de l'établissement public à caractère industriel et commercial de la Régie autonome des transports parisiens en cas de changement d'exploitant d'un service régulier de transport public par autobus ou autocar en Île-de-France.

* ³⁷⁷ Taux d'affectation, ancienneté dans le poste, ancienneté dans l'entreprise, éloignement du domicile par rapport au lieu d'affectation, charges de famille, handicap, volontariat.

* ³⁷⁸ Arrêté du 26 avril 2022 pris en application du II de l'article L. 3316-1 du code des transports.

* ³⁷⁹ Décret n° 2021-465 du 16 avril 2021 modifiant le décret n° 2000-118 du 14 février 2000 relatif à la durée du travail dans les entreprises de transport public urbain de voyageurs afin de déterminer les règles relatives à la durée de travail des conducteurs des services réguliers de transport public par autobus ou par autocar à vocation non touristique dont le parcours est majoritairement effectué dans les communes d'Ile-de-France présentant des contraintes spécifiques d'exploitation.

* ³⁸⁰ Proposition de loi visant à surseoir à l'ouverture à la concurrence du réseau de bus de la Régie autonome des transports parisiens, n° 995 déposé(e) le mardi 21 mars 2023. Ce texte a récemment été débattu en commission du développement durable et de l'aménagement (11 avril 2023) du territoire mais retiré de l'ordre du jour de l'Assemblée nationale.

* ³⁸¹ Décret n° 2020-541 du 9 mai 2020 relatif au « forfait mobilités durables ».

* ³⁸² Décret n° 2020-543 du 9 mai 2020 relatif au versement du « forfait mobilités durables » dans la fonction publique de l'État.

* ³⁸³ Décret n° 2020-1547 du 9 décembre 2020 relatif au versement du « forfait mobilités durables » dans la fonction publique territoriale.

* ³⁸⁴ Décret n° 2020-1554 du 9 décembre 2020 relatif au versement du « forfait mobilités durables » dans les établissements publics de santé, sociaux et médico-sociaux.

* ³⁸⁵ Loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets.

* ³⁸⁶ Du point de vue méthodologique : ce panel n'a cependant pas vocation à être représentatif.

* ³⁸⁷ Arrêté du 13 décembre 2022 modifiant l'arrêté du 9 mai 2020 pris pour l'application du décret n° 2020-543 du 9 mai 2020 relatif au versement du « forfait mobilités durables » dans la fonction publique de l'État.

* ³⁸⁸ Structure pérenne qui a succédé à la commission « Mobilité 21 », instituée en 2013 rattachée à l'époque au ministère chargé des Transports.

* ³⁸⁹ Un amendement en ce sens du rapporteur Cyril Pellevat avait été introduit en commission.

* ³⁹⁰ Il s'agit des aérodromes dont le trafic annuel a dépassé cinq millions de passagers lors de l'une des cinq années civiles précédentes ainsi que pour les aérodromes faisant partie d'un système d'aérodromes au sens de l'article L. 6325-1 comprenant au moins un aérodrome dont le trafic annuel a dépassé cinq millions de passagers lors de l'une des cinq années civiles précédentes.

* ³⁹¹ Mutualisation de collaborateurs autour de familles de métiers, priorisation de l'action de régulation de l'ART et desserrement de la contrainte relative aux délais d'instruction, sans impact sur les délais globaux des procédures.

* ³⁹² Compte rendu - Audition de Bernard Roman devant la commission sur son retour d'expérience en sa qualité d'ancien président de l'ART - 5 avril 2023.

* ³⁹³ Également appelés « épurateurs », ces équipements permettent de filtrer les oxydes de soufre des gaz d'échappement émis par les moteurs des navires, afin de les rejeter dans le milieu marin. Ils occasionnent donc un déplacement de la pollution de l'air vers la mer.

* ³⁹⁴ Arrêté du 22 septembre 2021 portant modification de l'arrêté du 23 novembre 1987 relatif à la sécurité des navires (division 213).

* ³⁹⁵ Source : Contexte Environnement, 2 février 2023.

* ³⁹⁶ L'ordonnance n° 2021-659 du 26 mai 2021 relative aux modalités d'instauration d'une taxe sur le transport routier de marchandises recourant à certaines voies du domaine public routier de la Collectivité européenne d'Alsace, l'ordonnance n° 2021-615 du 19 mai 2021 soumettant à l'avis du représentant de l'État les projets de modification substantielle des caractéristiques techniques des autoroutes relevant de la Collectivité européenne d'Alsace et l'ordonnance n° 2021-616 du 19 mai 2021 relative aux conditions dans lesquelles l'Eurométropole de Strasbourg assure l'engagement pris par l'État dans le cadre de la convention financière annexée à la convention passée entre l'État et la société ARCOS relative à l'autoroute A 355.

* ³⁹⁷ Arrêté du 11 avril 2022 relatif aux modalités d'établissement du procès-verbal de constatation des délits et contraventions institués par l'ordonnance n° 2021-659 du 26 mai 2021.

* ³⁹⁸ Article 33 de la loi n° 2023-171 du 9 mars 2023 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne dans les domaines de l'économie, de la santé, du travail, des transports et de l'agriculture.

* ³⁹⁹ Dans le cadre prévu par le II de l'article 128 de la loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022 qui habilite le Gouvernement, jusqu'au 31 décembre 2023.

* ⁴⁰⁰ Rapport d'information n° 313 fait au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation relatif à l'ANCT, par Mme Céline Brulin et M. Charles Guéné