DEUXIÈME
PARTIE :
ANALYSE DES COMMISSIONS
I. COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES
SOMMAIRE
I. COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES 41
A. PREMIÈRE PARTIE : BILAN QUANTITATIF ET SYNTHÈSE 45
B. DEUXIÈME PARTIE : L'APPLICATION DES LOIS PAR SECTEUR DE COMPÉTENCES 49
1. Agriculture, forêt, chasse et pêche 49
2. Urbanisme, ville et logement 68
3. Technologies de l'information 76
5. Commerce, consommation et autres lois 129
Le rapport établi cette année par la commission des affaires économiques sur les lois dont elle assure le suivi prend en compte 17 lois promulguées jusqu'au 30 septembre 2022, date de la fin de la période de référence de ce rapport.
Comme les années précédentes, afin d'apprécier l'objectif énoncé dans la circulaire du 29 février 2008 relative à l'application des lois, le calendrier établi cette année pour l'élaboration du rapport permet l'étude des mesures réglementaires prises dans un délai de six mois suivant la promulgation des textes. Les mesures réglementaires publiées jusqu'au 31 mars 2023 entrent ainsi dans le champ d'étude de ce bilan.
Le présent rapport mesure l'application des lois promulguées sur le dernier triennat : de la loi n° 2020-699 du 10 juin 2020 relative à la transparence de l'information sur les produits agricoles et alimentaires jusqu'à la loi n° 2022-1158 du 16 août 2022 portant mesures d'urgence pour la protection du pouvoir d'achat, étant précisé que certaines lois ne sont que partiellement traitées car ayant fait l'objet d'une délégation au fond de certains de leurs articles à la commission des affaires économiques.
Cet exercice de recensement est aussi primordial que délicat. Si les taux d'application doivent être mesurés, ceux-ci ne constituent que des indicateurs qui ne sauraient traduire fidèlement la mise en oeuvre effective des lois. Le bilan sectoriel détaillé présenté en deuxième partie procède à une étude fouillée de l'application de toutes les lois que la commission suit et permet une analyse qualitative des textes réglementaires pris au cours de l'année écoulée au regard des attentes formulées par le législateur.
A. PREMIÈRE PARTIE : BILAN QUANTITATIF ET SYNTHÈSE
1. Le stock des lois suivies par la commission des affaires économiques
a) Les lois totalement applicables
Sur les dix-sept lois dont l'application est suivie par la commission des affaires économiques au 31 mars 2023, quatre sont totalement applicables :
- la loi n° 2020-1578 du 14 décembre 2020 relative aux conditions de mise sur le marché de certains produits phytopharmaceutiques en cas de danger sanitaire pour les betteraves sucrières ;
- la loi n° 2021-1756 du 23 décembre 2021 portant mesures d'urgence pour assurer la régulation de l'accès au foncier agricole au travers de structures sociétaires ;
- la loi n° 2022-270 du 28 février 2022 pour un accès plus juste, plus simple et plus transparent au marché de l'assurance emprunteur ;
- la loi n° 2022-298 du 2 mars 2022 d'orientation relative à une meilleure diffusion de l'assurance récolte en agriculture et portant réforme des outils de gestion des risques climatiques en agriculture.
Il est à noter que ces trois dernières lois intègrent pour la première fois ce bilan et ont donc fait l'objet d'une rapide mise en application grâce à la publication des mesures réglementaires attendues.
b) Les lois partiellement applicables
Sur les dix-sept lois traitées dans le présent bilan de la commission des affaires économiques, onze sont partiellement applicables à la date du 31 mars 2023 :
- la loi n° 2022-1158 du 16 août 2022 portant mesures d'urgence pour la protection dupouvoir d'achat, avec un taux d'application de 68 % ;
- la loi n° 2022-300 du 2 mars 2022 visant à renforcer le contrôle parental sur les moyens d'accès à internet, applicable à 25 % ;
- la loi n° 2022-271 du 28 février 2022 relative à l'aménagement du Rhône, dont le taux d'application s'établit à86 % ;
- la loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale, avec un taux de mise en application de 53 % ;
- la loi n° 2022-172 du 14 février 2022 en faveur de l'activité professionnelle indépendante, applicable à hauteur de 88 % ;
- la loi n° 2021-1539 du 30 novembre 2021 visant à lutter contre la maltraitance animale et conforter le lien entre les animaux et les hommes, dont le taux d'application s'établit à 45 % ;
- la loi n° 2021-1357 du 18 octobre 2021 visant à protéger la rémunération des agriculteurs, dont le taux d'application atteint 54 % ;
- la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, avec un taux d'application de 58 % ;
- la loi n° 2020-1525 du 7 décembre 2020 d'accélération et de simplification de l'action publique, avec un taux d'application de 68 % ;
- la loi n° 2020-1508 du 4 décembre 2020 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne en matière économique et financière, applicable à hauteur de 97 % ;
- la loi n° 2020-699 du 10 juin 2020 relative à la transparence de l'information sur les produits agricoles et alimentaires, dont le taux d'application s'établit à 40 %.
Les taux d'application de ces lois partiellement applicables varient donc de 25 % à 88 % et la moyenne de leur taux d'application s'établit à 62 %.
Ce taux en baisse par rapport au dernier bilan (76 % l'an passé), s'explique d'une part par la prise en compte dans le bilan de plusieurs projets de loi volumineux renvoyant à de nombreuses mesures d'application, d'autre part du fait de la publication lacunaire des textes réglementaires prévus par certaines propositions de loi commentées dans le présent rapport.
Ces taux constituent toutefois des indicateurs qui recouvrent une mise en oeuvre effective des lois parfois inégale. Dans certains cas, un seul décret manque et un pan entier de la loi n'est pas applicable. L'abrogation de dispositions par une loi ultérieure peut aussi conduire à rendre des mesures d'application sans objet et par conséquent à augmenter le taux d'application indépendamment de la prise des textes réglementaires attendus.
c) Les lois non applicables
Cette année, deux lois dont l'application est suivie par la commission des affaires économiques sont totalement inapplicables.
Outre la loi n° 2022-268 du 28 février 2022 visant à simplifier l'accès des experts forestiers aux données cadastrales, pour laquelle la seule mesure attendue n'a toujours pas été publiée, il s'agit de la loi n° 2022-309 du 3 mars 2022 pour la mise en place d'une certification de cybersécurité des plateformes numériques destinée au grand public, dont l'entrée en vigueur a été différée au 1er octobre 2023.
2. L'état d'application des lois d'initiative parlementaire
Sur les dix-sept lois dont la commission des affaires économiques suit l'application au 31 mars 2023, huit sont issues de propositions de loi déposées par des députés et une seule est d'initiative sénatoriale. Deux propositions de loi sont totalement applicables, tandis que l'unique proposition de loi d'initiative sénatoriale demeure à ce jour non applicable, son entrée en vigueur étant différée au 1er octobre 2023.
3. L'application des lois votées selon la procédure accélérée
Engagée par le Gouvernement, la procédure accélérée autorise le non-respect des délais, prévus à l'article 42 de la Constitution, entre la discussion en séance publique d'un projet ou d'une proposition de loi et son dépôt ou sa transmission en première lecture. Elle permet également la réunion d'une commission mixte paritaire, provoquée par le Premier ministre ou, pour une proposition de loi, par décision conjointe des présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat, après une seule lecture dans chaque assemblée au lieu de deux.
Le recours à la procédure accélérée pour l'examen des textes envoyés à la commission des affaires économiques a été très fréquent, sinon quasi systématique, pour les lois votées ces dernières années et étudiées dans le présent bilan - il est même devenu la norme s'agissant des projets de loi. Sur les dix-sept lois dont l'application est suivie par la commission des affaires économiques dans le cadre de ce bilan, quatorze ont été votées selon la procédure accélérée. Parmi ces quatorze lois, quatre sont totalement applicables. En revanche, dix lois ne sont encore que partiellement applicables, alors qu'elles ont été pour certaines d'entre elles promulguées lors de la session parlementaire 2020-2021, ce qui démontre que l'accélération de leur examen parlementaire ne s'est pas forcément concrétisée par une rapidité accrue dans leur mise en application.
4. La publication des rapports
a) La publication des rapports de l'article 67
L'article 67 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit dispose qu'« à l'issue d'un délai de six mois suivant la date d'entrée en vigueur d'une loi, le Gouvernement présente au Parlement un rapport sur la mise en application de cette loi ». L'article précise que « ce rapport mentionne les textes réglementaires publiés et les circulaires édictées pour la mise en oeuvre de ladite loi, ainsi que, le cas échéant, les dispositions de celle-ci qui n'ont pas fait l'objet des textes d'application nécessaires et en indique les motifs ».
Parmi les lois étudiées dans le bilan cette année, neuf d'entre elles ont fait l'objet de la remise d'un rapport en application de l'article 67 de la loi du 9 décembre 2004 depuis le bilan établi l'année dernière, ce qui témoigne d'un effort notable dans la transmission de ces rapports.
b) La publication des rapports demandés par le parlement
S'agissant des dix-sept lois entrant dans le champ du bilan cette année, seuls 5 rapports au Parlement ont été transmis alors que 95 rapports étaient attendus au total, soit un taux de remise d'à peine 5,3 %. Certes, quelques rapports portent sur l'évaluation d'une expérimentation et nécessitent un délai de remise plus long, qui est subordonné à la fin de la période expérimentale, mais le constat global reste celui d'une défaillance récurrente dans la transmission des rapports au Parlement.