C. UNE ASYMÉTRIE DANS LA GESTION DU TEMPS QUI S'ESTOMPE MAIS QUI RESTE IMPORTANTE
1. Un délai moyen de prise des mesures d'application sous la limite des six mois
Le délai moyen de prise des mesures règlementaires d'application est en amélioration pour 2021-2022 par rapport aux deux sessions précédentes. Ce délai moyen s'établit à 5 mois et 20 jours, contre 6 mois et 9 jours en 2020-2021 et 7 mois et 1 jour en 2019-2020.
La limite de 6 mois que s'était fixée le Gouvernement dans la circulaire du Premier ministre du 29 février 2008 - objectif réaffirmé dans la circulaire du 27 décembre 2022 relative à l'application des lois - est donc pour la première fois en trois ans respectée.
Délai moyen de prise des mesures d'application
On semble donc observer un « retour à la normale » s'agissant du délai moyen de prise des mesures règlementaires, après une session 2019-2020 fortement affectée par la crise sanitaire. Ce délai moyen de 5 mois et 20 jours reste cependant supérieur à celui de 2018-2019, où il s'établissait à 5 mois et 12 jours, et surtout à celui de 2017-2018, où il était de 4 mois et 11 jours.
Par construction, il s'agit ici du délai moyen quand les mesures d'application sont bien prises. Or, il ne faut pas oublier que nombre de mesures réglementaires ne sont pas prises, d'autant plus quand il s'agit d'arrêtés. Ainsi, le taux de parution des arrêtés est très faible, s'établissant à 42 %, contre 72 % de parution pour les décrets. La commission des finances fait observer sur son périmètre que le nombre de dispositions légales renvoyant à un arrêté a considérablement augmenté lors de cette session : 41 des 135 dispositions prévues, soit plus de 30% d'entre elles, contre 15 % lors de la session précédente.
Taux d'application des mesures réglementaires pour 2021-2022
2. Le paradoxe d'une procédure accélérée devenue la norme et de délais de prise de textes toujours insatisfaisants
Le délai moyen de parution des décrets d'application des lois examinées après engagement de la procédure accélérée est de 6 mois et 16 jours39(*) (contre 5 mois et 20 jours pour l'ensemble des lois) et le taux d'application des arrêtés atteint le faible taux de 36 % (contre 42 % toutes lois confondues).
Même si l'écart n'est pas exorbitant, il est étonnant de constater de tels délais et une telle faiblesse des taux d'application alors même que l'engagement de la procédure accélérée pourrait porter à croire que l'entrée en pleine application de la loi discutée est considérée par le Gouvernement comme urgente, et justifiant un examen par la représentation nationale dans des conditions dégradées. Là encore, le constat s'impose d'une célérité imposée au Parlement, à laquelle le Gouvernement quant à lui ne s'astreint pas pleinement, jusqu'à dépasser le délai de six mois prévu depuis 2008 et réaffirmé en 2022.
Répartition des lois promulguées en 2021-2022 selon la procédure adoptée40(*)
Cette année encore, le nombre de lois adoptées après engagement de la procédure accélérée reste très important, s'établissant à 45 sur 64, soit 70 % des lois promulguées au cours de la session 2021-2022. Ce ratio est comparable à celui de 2020-2021, où il était de 73 %. En intégrant les lois de finances et de financement de la sécurité sociale, pour lesquelles la procédure accélérée est applicable de droit, ce sont plus de trois-quarts des lois (49 sur 64, soit 76 %) qui ont été adoptées par procédure accélérée.
La commission des affaires économiques note que « le recours à la procédure accélérée pour l'examen des textes à [cette] commission a été très fréquent, sinon quasi systématique pour les lois votées ces dernières années » [...] il est même devenu la norme s'agissant des projets de loi »41(*). Sur la session 2021-2022, 7 lois sur les 9 relevant de la commission des affaires économiques ont été adoptées selon la procédure accélérée. Parmi ces 7 lois, 3 sont totalement applicables et 4 ne sont encore que partiellement mises en application. Comme le note cette commission, cela démontre que « l'accélération de l'examen parlementaire des lois ne s'est pas forcément concrétisée par une rapidité accrue dans leur mise en application ».
Il est donc légitime de s'interroger une nouvelle fois sur le bien-fondé du recours quasi-systématique à la procédure accélérée. Cette dernière, de même que le recours aux ordonnances, a été pensée par le constituant comme l'exception au principe de la double lecture, parfois appelée par les circonstances, mais en aucun cas comme modalité normale de discussion et d'adoption de la loi.
Au total, sur les 45 lois adoptées après engagement de la procédure accélérée lors de la session 2021-2022, 17 (soit près de 40 %) sont encore seulement partiellement mises en application et 4 de ces lois sont encore non appliquées (contre 1 seule la session précédente). Non seulement le recours massif à la procédure accélérée persiste mais ces lois sont faiblement appliquées.
Degré d'application des lois examinées après engagement de la procédure accélérée
Note de lecture : 38% des lois adoptées après engagement de la procédure accélérée en 2021-2022 ne sont encore que partiellement mises en application.
Ce paradoxe, déjà souligné les années précédentes par le Sénat, pèse sur la qualité du travail législatif et la sérénité des débats. Interrogée sur le sujet, la Secrétaire générale du Gouvernement avait assuré lors de son audition que « le Gouvernement a bien entendu les messages les plus récents sur le souhait, notamment du Président du Sénat, que cette procédure ne soit pas systématiquement sollicitée ». Elle indiquait qu'une « procédure intermédiaire pourrait être imaginée, une procédure certes accélérée mais tout en respectant les délais de quatre à six semaines prévus à l'article 42 de la Constitution », précisant qu'il s'agit « d'une piste qui devra être regardée »42(*).
Ce constat sur la qualité du travail législatif peut également s'appliquer à l'utilisation abusive de la législation par ordonnance, conçue là encore comme l'exception à la discussion parlementaire, et non la règle. Comme rappelé précédemment, des travaux spécifiques du Sénat sont réalisés sur le sujet et un débat sur les ordonnances est organisé. Rappelons que 621 ordonnances ont été publiées entre mai 2012 et mai 2022, soit 85 % de plus que la période 2004-2012 et que lors du quinquennat 2017-2022, près de 60 % des textes intervenant dans le domaine de la loi étaient des ordonnances43(*).
* 39 En 2020-2021, ce délai moyen était sensiblement identique, à 6 mois et 11 jours. Il n'y a donc pas de progrès en la matière.
* 40 Les lois de finances et de financement de la sécurité sociale (procédure accélérée applicable de droit), au nombre de 4 pour 2021-2022, sont comptabilisés dans les » lois adoptées selon la procédure normale ».
* 41 Contribution de la commission des affaires économiques.
* 42 Audition de Mme Claire Landais, Secrétaire générale du Gouvernement sur le bilan annuel de l'application des lois, mercredi 27 juillet 2022.
* 43 Sénat, Étude sur les ordonnances, Direction de la Séance, juillet 2022