Thierry COZIC et Frédérique ESPAGNAC, rapporteurs spéciaux des crédits de la mission « Économie » ont présenté, le mercredi 28 septembre 2022, les conclusions de leur contrôle budgétaire sur la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF).

Garantir l'ordre public économique et assurer la protection des consommateurs, tant d'un point de vue économique qu'en termes de sécurité : ces deux missions essentielles constituent la vocation de la DGCCRF. En contribuant à garantir le fonctionnement concurrentiel de l'économie, en protégeant économiquement le consommateur et en s'assurant de la conformité et de la sécurité des produits et services, la DGCCRF participe de façon centrale à favoriser la confiance et donc la croissance économique et à préserver le pouvoir d'achat des consommateurs.

Dans un contexte de flambée des prix de l'énergie, d'inflation, et de montée des risques économiques liés aux nouveaux modèles économiques et aux développements géopolitiques internationaux, ces missions de la DGCCRF prennent une importance encore plus forte .

Or, la DGCCRF apparait aujourd'hui affaiblie, au moment même où l'on a le plus besoin d'elle. Elle souffre, tout d'abord, de la réduction significative de ses moyens humains depuis 2007 ; en 15 ans, ses effectifs ont été réduits d'un quart, alors que ses missions se complexifient. Elle s'appuie, en outre, sur des agents de qualité mais qui se plaignent d'une « perte de sens » et se disent fatigués des réformes, qu'elles aient été mises en oeuvre, en particulier celles qui concernent l'architecture déconcentrée de la DGCCRF, ou envisagées.

En attendre beaucoup d'une administration affaiblie et à laquelle l'on donne de moins en moins, c'est le dilemme auquel fait face la DGCCRF.

Les rapporteurs spéciaux considèrent qu'il est aujourd'hui nécessaire de lui garantir des moyens humains suffisants, tout en préservant nos finances publiques, et de lui offrir de la stabilité . Ils proposent principalement de fixer un socle de nombre d'agents par département pour garantir la bonne exécution des missions de la DGCCRF dans tous les territoires, de stabiliser l'organisation globale de la DGCCRF pour permettre aux agents de se focaliser sur leurs missions, et engagent enfin celle-ci à trouver un meilleur équilibre entre accompagnement et répression des entreprises .

I. LA DGCCRF, QUI ASSUME DES MISSIONS ESSENTIELLES AVEC DES MOYENS HUMAINS QUI ONT ÉTÉ RÉDUITS, DOIT AUJOURD'HUI VOIR SON ORGANISATION ÊTRE STABILISÉE ET SES EFFECTIFS LÉGÈREMENT REHAUSSÉS DANS LES DÉPARTEMENTS LES MOINS DOTÉS

A. LA DGCCRF S'INSCRIT AU COEUR DE L'ÉCOSYSTÈME ADMINISTRATIF CHARGÉ DU RESPECT DES DROITS DES CONSOMMATEURS ET DE LA CONCURRENCE

Les missions de la DGCCRF sont larges : il s'agit d'agir en faveur du respect des règles de concurrence , de la protection économique des consommateurs et de la sécurité et de la conformité des produits et des services . Elles s'exercent sur tous les champs de la consommation (produits alimentaires et non-alimentaires et services), à tous les stades de l'activité économique (production, transformation, importation et distribution) et quelle que soit la forme de commerce (magasins, sites de commerce électronique ou liés à l'économie collaborative, etc .).

Leur mise en oeuvre s'appuie sur les pouvoirs propres importants de la DGCCRF, qui ont étendus au cours des dernières années, qui vont de l'information des consommateurs et des professionnels, à des pouvoirs de contrôle et d'enquêtes , jusqu'aux suites qu'elle y donne : pédagogiques (avertissements), correctives (injonctions en particulier) ou répressives (sanctions administratives, dont des amendes, ou saisine du juge civil ou pénal).

Si la DGCCRF est l'acteur administratif central pour la protection du consommateur et l'ordre public économique, d'autres autorités administratives interviennent également sur des sujets ou dans des secteurs spécifiques . Plusieurs administrations disposent ainsi de compétences propres, aux premiers rangs desquelles la direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI), s'agissant notamment des marchandises importées, et la direction générale des finances publiques (DGFIP), notamment en matière de fraude fiscale. Interviennent également des autorités administratives indépendantes (Autorité de la concurrence, Autorité des marchés financiers, Autorité de régulation des communications électronique et des postes, etc .). Ces autorités administratives disposent, dans leurs secteurs de compétences, de pouvoirs d'information des consommateurs et des professionnels, mais aussi de contrôle et de répression, comme la DGCCRF.

Dans ces conditions, une coordination entre ces autorités administratives est indispensable . En effet, si leur nombre permet une spécialisation fructueuse, il génère mécaniquement un risque de chevauchements ou d'impasses dans l'exercice concret de leurs compétences, ainsi qu'une utilisation « en silos » des informations et données. Les rapporteurs spéciaux ont constaté qu'aujourd'hui, la coopération et la coordination entre ces différentes acteurs, ainsi qu'avec la Justice, est bonne et se développe d'années en années, notamment par l'établissement de protocoles de coopération et de « task force ». Cette dynamique doit être poursuivie et une attention particulière doit être portée au partage de données et d'informations . En effet, c'est sur ce point que les marges de progrès sont les plus fortes, le partage de données pouvant encore être largement développé et perfectionné pour assurer la qualité de celles-ci et leur caractère mobilisable. L'objectif central doit être de conforter un front commun contre la fraude .

B. LA DGCCRF A CONNU D'IMPORTANTES ÉVOLUTIONS DE SON ORGANISATION, QUI DOIT AUJOURD'HUI ÊTRE STABILISÉE

La DGCCRF est composée d' une administration centrale , de quatre services à compétence nationale , d' une unité d'alerte , d' une cellule de renseignement anti-fraude économique (CRAFE) , et de services régionaux et départementaux .

Son architecture a connu d'importantes modifications depuis 2009 à l'échelle déconcentrée . En effet, depuis cette date, les services déconcentrés ne sont plus rattachés en ligne directe à la direction générale mais aux directions régionales et départementales interministérielles , ce qui a constitué une évolution majeure, en particulier à l'échelon départemental. Aujourd'hui, les services régionaux sont rattachés au pôle « concurrence, consommation et métrologie », dit « pôle C », des directions régionales de l'économie, de l'emploi, au travail et des solidarités ( DREETS ), créées en 2021, tandis que les services départementaux dépendent, en fonction de la taille de la population des départements, soit des directions départementales de la protection des populations ( DDPP ), soit des directions départementales de l'emploi, du travail, des solidarités et de la protection des populations ( DDETSPP ), mises en place en 2021.

Ce rattachement des services au sein des directions départementales interministérielles, sous l'autorité d'un directeur départemental et in fine du préfet, a déstabilisé une partie significative des agents de la DGCCRF , qui s'en plaignent encore aujourd'hui. Ils considèrent que leur place a été diluée au sein de directions aux compétences larges, regrettent que leur directeur départemental ne soit pas toujours, selon eux, formé et disponible pour les enjeux spécifiques qu'ils traitent et se plaignent, enfin, d'une rupture de la ligne directe hiérarchique avec la DGCCRF. Globalement, ils se disent fatigués par la succession des réformes et, dans un contexte où certaines compétences sont par ailleurs transférées à d'autres administrations ^{1

(

*
)} , évoquent une « perte de sens ».

Dans ces conditions, les rapporteurs spéciaux considèrent qu'il est essentiel de s'abstenir de réformer de nouveau l'architecture de la DGCCRF.

À l'échelon local, il serait très difficile de revenir sur le principe d'une intégration des services de la DGCCRF aux directions départementales interministérielles, alors que de nombreuses administrations sont concernées de la même façon et que les effectifs départementaux de la DGCCRF sont aujourd'hui insuffisants pour permettre de créer des directions départementales autonomes.

À l'échelon national, l'hypothèse d'une fusion de la DGCCRF et de la DGDDI a été évoquée par la quasi-totalité des interlocuteurs rencontrés par les rapporteurs, soit pour un souligner les avantages soit pour s'interroger sur son opportunité. Les rapporteurs spéciaux constatent que si cette réforme hypothétique pourrait avoir quelques avantages (culture commune du contrôle, simplification de la répartition des compétences entre les deux administrations, éventuelle sortie des directions départementales interministérielles dans certains départements, etc .), elle ferait face à de nombreux obstacles (différences de taille et d'organisation catégorielle entre les administrations, faible culture de l'encadrement chez les agents de la DGCCRF, implantations géographiques différentes, etc .). Surtout, une telle réforme prendrait du temps à être préparée, négociée et mise en oeuvre. Elle contribuerait à créer de l'instabilité , alors que c'est de la stabilité dont a le plus besoin la DGCCRF aujourd'hui, afin de permettre aux agents de se consacrer avant tout à leurs missions.

C. LA BAISSE DES EFFECTIFS CONDUIT À METTRE L'EXERCICE DES MISSIONS ET LES ÉQUIPES EN TROP FORTE TENSION

Les effectifs de la DGCCRF ont été réduits d'un quart depuis 2007 . Alors que 3 723 ETPT ^{2

(

*
)} avaient été « consommés » en 2007, 2 812 ETPT devraient l'être, au maximum, en 2022, soit une diminution de 911 ETPT . La baisse des effectifs sur cette période s'explique pour une part par des transferts à d'autres administrations ou autorités administratives indépendantes (513 ETPT). Mais elle s'explique également par des réductions nettes d'effectifs significatives, pour un total de 398 ETPT .

Or cette réduction des effectifs conduit à leur mise en tension et menace la bonne exécution des missions de la DGCCRF , en particulier dans les territoires les moins dotés en moyens humains ^{3

(

*
)} . Alors qu' en 2010, dans l'Hexagone et en Corse, aucun département ne comptabilisait moins de 8 ETP de la DGCCRF et que seuls 10 départements comptaient moins de 10 ETP, en 2021, 14 départements disposaient de moins de 6 ETP et 38 départements de moins de 10 ETP. Dans les départements et régions d'outre-mer, en 2010, seuls Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon comptaient moins de 10 ETP ; en 2021, la Guyane compte désormais également moins de 10 ETP. Au-delà de ces chiffres, un exemple montre la gravité de la situation : dans le Lot, le nombre très faible d'effectifs associé aux congés et départs d'agents a conduit à n'avoir temporairement qu'un seul agent en poste pour le département au cours de l'année 2022.

Les réductions d'effectifs reviennent in fine à réduire les opérations d'enquêtes et de contrôle . En outre, en-dessous d'un certain nombre d'agents, ceux-ci perdent en spécialisation et doivent couvrir un trop grand champ de compétences. Leurs enquêtes et contrôles perdent alors en qualité et sont trop peu nombreux.

Les effectifs de la DGCCRF
dans les départements de l'Hexagone en 2010 et en 2021

(en ETP)

Source : commission des finances sur la base des réponses au questionnaire budgétaire, carte IGN

Les rapporteurs spéciaux considèrent que si les mutualisations interdépartementales mises en place et envisagées peuvent être utiles, elles ne suffiront absolument pas à répondre à la baisse des effectifs dans les départements les moins dotés . Dans ces conditions, il est nécessaire de prévoir un effectif socle par département de 7 ETPT , seuil permettant une certaine spécialisation des équipes. La tension sur les effectifs étant une réalité sur tout le territoire et à tous les échelons de la DGCCRF, la mise en place de ce socle ne pourra se faire par le biais de redéploiements d'agents ; elle supposera la recréation de moins de 50 ETPT (sur les 911 ETPT supprimés au cours des 15 dernières années).

Par ailleurs, le mode de recrutement et de formation actuel des agents , qui repose sur une autonomie de la DGCCRF par rapport aux autres concours et écoles administratifs, apparaît quant à lui justifié par les missions spécifiques qui incombent à cette administration . Les agents de la DGCCRF se doivent en effet de disposer d'une culture du contrôle et de compétences particulières et précises dans des champs larges et techniques, par exemple le droit de la concurrence et de la consommation, la comptabilité et le domaine technoscientifique, et dans la manière de mener des enquêtes.

II. LE RECENTRAGE DES PRIORITÉS DE LA DGCCRF ET LA MODERNISATION DE SES OUTILS APPARAISSENT OPPORTUNS, MAIS DES MARGES D'AMÉLIORATION EXISTENT, EN PARTICULIER S'AGISSANT DE L'ÉQUILIBRE À TROUVER ENTRE ACCOMPAGNEMENT ET RÉPRESSION DES ENTREPRISES

A. LA REDÉFINITION DES PRIORITÉS DE LA DGCCRF, LA MODERNISATION DE SES OUTILS, ET LE TRANSFERT DE SA COMPÉTENCE SUR LA SÉCURITÉ SANITAIRE DES ALIMENTS CONTRIBUENT À RECENTRER CELLE-CI SUR LES MISSIONS À FORT ENJEU ET À CLARIFIER SON RÔLE

Dans un contexte de réduction des effectifs et de transformation des modèles et des risques économiques, la DGCCRF s'est récemment fixé de nouvelles priorités . Un « plan stratégique 2020-2025 » a ainsi été adopté en 2019. Sur cette base, la DGCCRF tache depuis 2020 de privilégier l'enquête sur le simple contrôle , de se concentrer sur les enjeux les plus forts et d' investir les nouvelles formes de l'économie et les nouveaux risques associés , tout en modernisant ses outils . Parallèlement, il a très récemment été décidé le transfert de sa mission de police de sécurité sanitaire des aliments vers la DGAL . Ces évolutions contribuent opportunément au recentrage de la DGCCRF sur son coeur de métier et sur des missions à fort enjeu.

En privilégiant l'enquête sur le contrôle « standard », la DGCCRF s'attaque aux risques forts et aux fraudes les plus préjudiciables. Toutefois, il est important que des contrôles standards, même moins nombreux, continuent d'être opérés en nombre suffisant afin de garantir une certaine « peur du gendarme ». L'établissement d'un effectif socle dans chaque département permettra de contribuer à atteindre ce double objectif.

En adaptant ses méthodes et enquêtes aux nouveaux modèles économiques, en particulier dans le domaine du numérique (commerce en ligne, plateformes proposant des services à domicile, télémédecine, pratiques des influenceurs, etc .), et aux risques émergents (risques de sécurité ou de fraudes, par exemple sur l'origine des produits et les allégations environnementales), la DGCCRF s'adapte effectivement aux évolutions économiques.

Elle s'appuie sur des outils et moyens d'actions également rénovés, qu'il s'agisse d' outils numériques pour les agents (dont l'application « SESAM » qui permet aux enquêteurs de disposer d'un logiciel utilisable en mobilité), de différentes applications permettant les échanges avec les consommateurs, de nouvelles structures (notamment la CRAFE et le service « Réponse Conso » ^{4

(

*
)} ) ou encore de nouveaux moyens juridiques et de communication (déréférencement de sites internet, transaction administrative, « name and shame », etc .).

Enfin, le transfert de la mission de police de sécurité sanitaire des denrées alimentaires doit être considéré comme une opportunité par la DGCCRF, en contribuant à la recentrer sur ses missions classiques de contrôle de la loyauté des produits et des transactions et de lutte contre les fraudes .

Néanmoins, les rapporteurs spéciaux considèrent que ces nouvelles priorités et ce transfert de compétence ne doivent en aucun cas conduire à une dispersion progressive généralisée des compétences de la DGCCRF vers d'autres administrations, ou à remettre en cause soit son positionnement administratif, soit ses moyens . Son rattachement au ministère de l'économie doit en outre être préservé. Par ailleurs, le service commun des laboratoires, dont la qualité et la célérité des analyses doivent être saluées, doit continuer d'être mis à contribution pour les analyses sanitaires des denrées alimentaires qui relevaient jusqu'ici de la compétence de la DGCCRF. Il en va de la qualité des analyses produites dans ce domaine stratégique et du maintien du niveau de compétences du SCL.

B. SI LA DGCCRF A SU ENRICHIR ET MODERNISER SA COMMUNICATION AVEC LES CONSOMMATEURS ET LES ENTREPRISES, DES EFFORTS DOIVENT ENCORE ÊTRE FOURNIS NOTAMMENT POUR AMÉLIORER L'ACCOMPAGNEMENT DES ENTREPRISES

La DGCCRF a su, au cours des dernières années, enrichir et moderniser sa communication tant avec les consommateurs que les entreprises. Elle s'appuie pour ce faire sur des outils, notamment numériques, nouveaux. Dans le cadre du plan stratégique 2020-2025, la DGCCRF a d'ailleurs fait de la rénovation de sa relation avec les consommateurs et les entreprises l'une de ses quatre grandes priorités.

En premier lieu, la DGCCRF a développé largement l'information des consommateurs par la voie numérique , par l'intermédiaire de son site internet ou des réseaux sociaux, qui lui permettent en outre de faire preuve de réactivité. Elle s'attache, de plus, depuis quelques années, à améliorer l'accessibilité de ses services et la qualité des réponses apportées aux consommateurs, notamment par la mise en place de nouveaux services et outils, parmi lesquels Réponse Conso (service dédié à la réception et à la réponse aux sollicitations des consommateurs à distance, créé en 2020, basé à Montpellier et compétent pour l'ensemble du territoire), Rappel Conso (site internet, créé en 2021 en partenariat avec d'autres administrations, qui centralise la publication des alertes sur les produits dangereux) et Signal Conso (plateforme de signalements, créée en 2020, permettant à un consommateur de signaler en quelques clics des anomalies rencontrées dans ses actes de consommation afin d'obtenir une réponse de l'entreprise concernée ou une intervention de la DGCCRF).

Néanmoins, l'information des consommateurs doit encore faire l'objet d'une attention particulière , notamment via le maintien et l'amélioration de l'accueil physique des consommateurs partout sur le territoire, et en renouant un lien plus fort avec les associations de consommateurs.

En second lieu, la DGCCRF assure également une information satisfaisante des entreprises, par différents biais . Néanmoins, elle doit veiller, comme l'annonce d'ailleurs le plan stratégique 2020-2025, à établir une relation de confiance et d'accompagnement avec les entreprises de bonne foi, davantage qu'aujourd'hui . Celui-ci doit notamment passer par un effort pédagogique plus important vis-à-vis des professionnels pour rappeler et expliciter les règles et les modalités des contrôles et enquêtes, sur place ou sur pièces. Par ailleurs, doit être examinée l'hypothèse d'ouvrir le service Réponse Conso aux entreprises, ce qui contribuerait à placer davantage la DGCCRF dans une position de conseil vis-à-vis des entreprises. Enfin, l'utilisation de la politique du « name and shame », susceptible de renforcer l'effet préventif de la sanction et de matérialiser aux yeux des consommateurs leur protection par la DGCCRF, doit néanmoins prendre en compte les effets réputationnels potentiellement très lourds de ce mécanisme, en se basant sur l'application d'un strict principe de proportionnalité.

Les recommandations des rapporteurs spéciaux

- S'assurer d'une coordination efficace entre autorités administratives compétentes en matière de concurrence et de protection du consommateur pour conforter un front commun contre la fraude :

Recommandation n° 1 - DGCCRF - : développer et renforcer les conventions entre la DGCCRF et les autres autorités administratives et judiciaires afin de préciser dans le détail l'articulation et l'exercice concrets des compétences.

Recommandation n° 2 - DGCCRF - : développer et renforcer les conventions entre la DGCCRF et les autres autorités administratives afin de développer l'échange de données et d'informations de qualité et mobilisables, dans l'objectif de conforter un front commun contre la fraude.

- Donner les moyens humains nécessaires à la DGCCRF pour assumer ses missions dans tous les territoires et lui offrir de la stabilité :

Recommandation n° 3 - Ministère de l'Économie, des Finances et de la Souveraineté industrielle et numérique - : assurer la stabilité de l'organisation globale de la DGCCRF, notamment en excluant toute fusion avec la DGDDI, tout en renforçant les coopérations concrètes avec cette dernière.

Recommandation n° 4 - Ministère de l'Économie, des Finances et de la Souveraineté industrielle et numérique - : permettre la bonne exécution des missions essentielles de la DGCCRF dans tous les territoires en établissant un effectif socle de 7 ETPT par département.

- Maintenir la qualité des analyses en matière de sécurité sanitaire des denrées alimentaires en continuant à faire appel au Service commun des laboratoires :

Recommandation n° 5 - DGAL et DGCCRF - : continuer de mobiliser le Service commun des laboratoires au titre des compétences qui étaient celles de la DGCCRF dans le domaine stratégique de la police sanitaire des aliments, désormais transférées à la DGAL.

- Continuer d'améliorer les relations entre la DGCCRF et les consommateurs et trouver un meilleur équilibre entre répression et accompagnement des entreprises de bonne foi :

Recommandation n° 6 - DGCCRF - : maintenir un accueil physique des consommateurs et rapprocher autant que possible la DGCCRF de ces derniers, par exemple par le biais du réseau France Services.

Recommandation n° 7 - DGCCRF - : envisager l'élargissement du service « Réponse Conso », actuellement chargé de répondre aux sollicitations des consommateurs, à celles des entreprises.

Recommandation n° 8 - DGCCRF - : appliquer un strict principe de proportionnalité dans les modalités et la durée de la publication des sanctions de la DGCCRF (politique du « name and shame ») et des transactions qu'elle conclue. Prévoir la publication systématique d'éventuels retraits ou annulations de la sanction administrative, selon des modalités de publicité qui doivent être d'un niveau d'intensité au moins aussi élevé que celles mises en oeuvre lors de la publication de la sanction.

I. LA DGCCRF, QUI ASSUME, AVEC DES MOYENS HUMAINS QUI ONT ÉTÉ RÉDUITS, DES MISSIONS TRANSVERSALES ESSENTIELLES À LA PROTECTION DU CONSOMMATEUR ET DE L'ORDRE PUBLIC ÉCONOMIQUE, DOIT AUJOURD'HUI VOIR SON ORGANISATION ÊTRE STABILISÉE ET SES EFFECTIFS LÉGÈREMENT REHAUSSÉS DANS LES DÉPARTEMENTS LES MOINS DOTÉS

La DGCCRF assume des fonctions essentielles pour le bon fonctionnement de l'économie et pour la protection des consommateurs et de leur pouvoir d'achat (A). Elle repose, ensuite, sur une organisation interne qui a été profondément réformée à l'échelle déconcentrée, générant aujourd'hui un besoin de stabilité (B). Elle s'appuie, enfin, sur des moyens humains qui ont quant à eux été réduits de façon significative depuis une quinzaine d'années, au point de mettre en danger la bonne exécution de ses missions, en particulier dans les départements les moins dotés (C).

A. LA DGCCRF S'INSCRIT, PAR SES COMPÉTENCES LARGES ET TRANSVERSALES, AU CoeUR DE L'ÉCOSYSTÈME ADMINISTRATIF CHARGÉ DU RESPECT DES DROITS DES CONSOMMATEURS ET DE LA CONCURRENCE

La DGCCRF constitue le pivot de l'écosystème administratif chargé de la protection du consommateur et du bon fonctionnement de la concurrence. Elle doit coordonner son action avec d'assez nombreuses autres autorités administratives.

1. Au sein d'un écosystème administratif chargé du respect des droits de la consommation et de la concurrence étoffé, la DGCCRF constitue un acteur central aux compétences étendues et transversales

(1) Un écosystème d'acteurs administratifs relativement nombreux...

L'écosystème institutionnel en charge du respect du droit de la concurrence, des droits des consommateurs, de la sécurité des produits et de la répression des fraudes s'appuie en France sur différents types d'acteurs, en particulier administratifs.

Interviennent ainsi différentes administrations , aux premiers rangs desquelles la DGCCRF , la direction générale des douanes et droits indirects ( DGDDI ), la direction générale des finances publiques ( DGFIP ), notamment en matière de fraude fiscale, et la direction générale de l'alimentation (DGAL), concernant l'alimentation.

En outre, plusieurs autorités administratives indépendantes s'insèrent également dans ce système. L'Autorité de la concurrence assure ainsi des missions de régulation de la concurrence, en particulier la lutte contre les pratiques anticoncurrentielles, dans le cadre d'un partage de compétences avec la DGCCRF ^{5

(

*
)} , et le contrôle des opérations de concentration. En outre, des autorités de régulation sectorielles viennent compléter l'écosystème, parmi lesquelles l'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique ( ARCOM ) ^{6

(

*
)} , l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes ( ARCEP ) ^{7

(

*
)} , l'Autorité de régulation des transports ( ART ) ^{8

(

*
)} , la Commission de régulation de l'énergie ( CRE ) ^{9

(

*
)} , l'Autorité des marchés financiers ( AMF ) ^{10

(

*
)} , l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution ( ACPR ) ^{11

(

*
)} et l'Autorité nationale des jeux ( ANJ ) ^{12

(

*
)} .

Par ailleurs, en dehors du cadre administratif, les organisations représentatives des intérêts collectifs des consommateurs - les associations de consommateurs ^{13

(

*
)} - et des professionnels complètent l'écosystème français.

Les différentes autorités administratives compétentes précitées disposent de pouvoirs d'information des consommateurs et des professionnels, mais aussi de contrôle et de répression , qu'elles mettent effectivement en oeuvre, notamment par le biais d'enquêtes et via la mise en oeuvre des pouvoirs d'injonction et de sanction administrative, pouvoirs qui ont peu à peu été étendus et approfondis ^{14

(

*
)} .

L'écosystème administratif en charge de contrôle du respect du droit de la concurrence, des droits des consommateurs, de la sécurité des produits et de la répression des fraudes est ainsi dense . Il pourrait même paraître l'être trop . Néanmoins, cette organisation présente des avantages en permettant la spécialisation des acteurs.

Les autorités de régulation sectorielle se chargent ainsi de domaines spécialisés et souvent complexes, que la DGCCRF, aux compétences généralistes et transversales, appréhenderait probablement moins efficacement. Il en va de même des compétences de l'Autorité de la concurrence pour les affaires les plus importantes en droit de la concurrence. Enfin, il est logique que la DGFIP ait des compétences pour les fraudes touchant au domaine fiscal, de même que la DGDDI pour les produits importés. Cette dernière, pour assurer le respect du code des douanes, intervient ainsi non seulement sur les produits soumis à fiscalité et la régulation des échanges commerciaux mais également dans la lutte contre la fraude, la protection de la santé publique et de l'environnement, en lien avec la DGCCRF.

Toutefois, le foisonnement d'acteurs nécessite une coordination effective, efficace et serrée entre eux ^{15

(

*
)} , tant pour éviter les chevauchements ou les impasses que pour repérer efficacement les évolutions du type de fraudes et de manquements dans l'ensemble de l'économie.

(2) ... au sein duquel la DGCCRF joue un rôle central du fait de ses compétences étendues et transversales et de ses pouvoirs propres

La DGCCRF résulte d'une fusion, opérée en 1985 ^{16

(
*
)} , de la direction générale de la concurrence et de la consommation (DGCC, rattachée au ministère de l'économie) et de la direction de la consommation et de la répression des fraudes (DCRF, rattachée au ministère de la consommation). Elle est historiquement sous la tutelle du ministère de l'économie , aujourd'hui intitulé ministère de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique.

La DGCCRF occupe au sein de l'écosystème administratif chargé du respect du droit de la concurrence, des droits des consommateurs, de la sécurité des produits et de la répression des fraudes, une place tout à fait centrale , qui s'explique par l'étendue de ses missions, de son champ de compétences et de ses pouvoirs propres.

(a) Les trois missions principales de la DGCCRF : le respect des règles de concurrence au bénéfice des entreprises, la protection des droits du consommateur et le contrôle de la sécurité des produits

Les trois missions principales de la DGCCRF sont d'agir en faveur du respect des règles de concurrence , de la protection économique des consommateurs et des entreprises et de la sécurité et de la conformité des produits et des services.

(i) Le contrôle du respect des règles de concurrence

Les règles de concurrence se divisent, en France, en deux volets . Le premier volet concerne le droit des pratiques anticoncurrentielles (titre II du livre IV du code de commerce) et des concentrations (titre III du même livre du même code), tandis que le second volet touche au droit des pratiques restrictives de concurrence et de la transparence (titre IV du même livre du même code).

Le premier volet procède d'une approche macro-économique, renouvelée dans le cadre du droit européen, et vise la protection du marché via le contrôle de sa structuration et la répression des comportements prohibés. Les deux principales pratiques anticoncurrentielles sont l'entente illicite ^{17

(

*
)} et l'abus de position dominante ^{18

(

*
),19

(

*
)} . Par ailleurs, la concentration , qui n'est bien sûr pas par nature nécessairement illégale, constitue quant à elle l'opération juridique qui résulte d'un regroupement d'activités économiques antérieurement indépendantes et implique un changement durable dans la nature du contrôle de ces activités. À l'inverse du droit des pratiques anticoncurrentielles, le contrôle des concentrations implique un contrôle a priori des opérations envisagées.

Le second volet procède d'une approche plus micro-économique et a pour objet d' instaurer des relations commerciales transparentes et loyales entre professionnels et d'enrayer les pratiques résultant d'un rapport de force déséquilibré entre partenaires commerciaux. Sont ainsi notamment prohibés : l'obtention d'avantages injustifiés ou disproportionnés d'une autre entreprise, le déséquilibre significatif entre deux parties dans un accord, la rupture brutale de relations commerciales établies, la violation d'une interdiction de revente hors réseau, ou encore le non-respect des règles de publicité et des délais de paiement.

S'agissant de la répartition administrative des compétences, deux autorités administratives interviennent à titre général, sans préjudice des compétences des autorités sectorielles ^{20

(

*
)} .

En premier lieu, pour ce qui concerne le droit des pratiques anticoncurrentielles , tant la DGCCRF que l'Autorité de la concurrence sont compétentes. Néanmoins, c'est cette dernière qui s'occupe des cas les plus graves, générant un montant de sanctions beaucoup plus élevé. La DGCCRF est ainsi compétente dans les cas dans lesquels le chiffre d'affaires réalisé en France par chacune des entreprises concernées lors du dernier exercice clos ne dépasse pas 50 millions d'euros et lorsque leurs chiffres d'affaires cumulés ne dépassent pas 200 millions d'euros ^{21

(

*
)} .

L'Autorité de la concurrence , est quant à elle compétente lorsque ces seuils sont dépassés ; elle s'occupe donc des affaires les plus importantes . En outre, la DGGCRF informe l'Autorité de ses projets d'enquêtes et de ses résultats d'enquêtes et, à ces deux strates, l'Autorité de la concurrence peut se saisir d'office de ces dossiers, même lorsqu'ils sont inférieurs aux seuils ^{22

(

*
)} . Sur les 89 décisions de sanction prises par l'Autorité de la concurrence entre 2009 et 2017, plus de la moitié l'ont ainsi été après une enquête réalisée par les services de la DGCCRF. En outre, l'Autorité de la concurrence dispose de ses propres enquêteurs. En 2020, les sanctions infligées par l'Autorité de la concurrence ont été de 1,79 milliard d'euros , et de 874 millions d'euros en 2021, des montants considérablement plus élevés que pour celles prononcées par la DGCCRF ^{23

(

*
)} , qui traite des dossiers de plus faible ampleur.

Néanmoins, l'action de la DGCCRF en matière de contrôle du respect de la concurrence reste déterminante sur les dossiers de moindre ampleur et qui touchent directement et de près les consommateurs et l'ensemble de l'économie. À titre d'exemple, la DGCCRF a adressé en 2020 des injonctions à des entreprises qui avaient conclu une entente en vue de se répartir des lots dans le cadre de marchés publics locaux. Les entreprises concernées ont donné suite à ces injonctions et accepté les transactions qui leur ont été proposées.

S'agissant du contrôle des concentrations , c'est l'Autorité de la concurrence qui est compétente. Elle procède, en fonction des cas, soit à une « analyse concurrentielle rapide » soit à un « examen plus approfondi ».

En second lieu, le contrôle de l'application du droit des pratiques commerciales restrictives de concurrence et de la transparence est de la compétence de la DGCCRF. Le respect des règles établies par les lois EGALIM 1 ^{24

(

*
)} et EGALIM 2 ^{25

(

*
)} (encadrement des promotions dans le domaine alimentaire, principe de la contractualisation écrite et pluriannuelle obligatoire entre le producteur et le premier acheteur pour les filières agricoles, obligation de révision automatique des prix au cours du contrat, etc .) a par exemple fait l'objet d'enquêtes et de contrôles à ce titre par la DGCCRF en 2021 et 2022 notamment.

Enfin, d'autres acteurs interviennent en matière de droit de la concurrence. La Commission européenne est compétente pour certains dossiers de pratiques anticoncurrentielles et de concentrations qui concernent plusieurs pays européens. Les autorités de régulation sectorielle disposent également de pouvoirs propres dans leurs domaines spécifiques de compétences. De plus, la sanction de certaines infractions peut relever in fine du juge civil ou du juge pénal , concernant les pratiques les plus graves (pratiques anticoncurrentielles en particulier), même si le champ pénal s'est peu à peu réduit au profit des sanctions civiles et administratives.

(ii) La protection économique des consommateurs

La DGCCRF, qui s'appuie sur le code de la consommation, est garante de la protection économique des consommateurs ^{26

(

*
)} , dans le cadre de la police de la consommation, dont l'une des finalités est par ailleurs de garantir la confiance des consommateurs et de soutenir la consommation des ménages, levier de la croissance économique. Elle informe et accompagne les particuliers et professionnels sur le droit applicable :

- elle vérifie le respect des règles nationales et européennes relatives à l'information des consommateurs sur les produits et services offerts (information précontractuelle, règles d'étiquetage, de composition et de dénomination des marchandises, signes de qualité et dispositifs de valorisation des produits et services, etc .). La DGCCRF a par exemple sanctionné en 2021 un site internet de vente en ligne pour avoir coché par défaut (« pré-coché ») la case relative à l'adhésion par le consommateur à une assurance multirisque optionnelle ;

- elle s'assure de la loyauté des pratiques commerciales entre le professionnel et le consommateur (démarchage, clauses abusives, publicités mensongères, faux rabais, abus de faiblesse, numéros surtaxés, etc .). La DGCCRF a par exemple sanctionné, en 2020, des dépanneurs à domicile aux pratiques agressives. En 2021, l'influenceuse Nabilla Benattia-Vergara s'est acquittée d'une amende transactionnelle de 20 000 euros, pour des pratiques commerciales trompeuses pouvant induire le consommateur en erreur, après avoir promu, sur « Snapchat » ^{27

(

*
)} , un site de formation au trading en ligne, sans mentionner qu'il s'agissait d'un partenariat publicitaire, en insistant, sans fondement, sur la récupération systématique des sommes investies et en mettant en avant des rendements pouvant aller jusqu'à 80 %.

- elle lutte contre les fraudes économiques , préjudiciables aux consommateurs et susceptibles de fragiliser des secteurs professionnels (substitutions de denrées, tromperies sur l'origine ou la qualité des produits, etc .). ^{28

(

*
)} La DGGCRF a, par exemple, transmis en 2020 des procès-verbaux de tromperie au parquet concernant des professionnels qui trompaient le consommateur sur l'origine de produits non alimentaires en indiquant qu'ils étaient produits en France alors qu'ils étaient importés.

(iii) La protection de la sécurité des consommateurs

La DGGCRF s'assure de la sécurité et de la conformité des produits et services, dans le but de garantir la sécurité des consommateurs, physique et sanitaire.

À ce titre, elle contrôle l'application des règles pour les produits de tout type (alimentaires ^{29

(
*
)} et industriels) à tous les niveaux (production, importation, distribution), ainsi que pour les services (santé, activités de loisirs, transports, etc .).

Son attention est particulièrement forte pour les domaines à risque : aliments, cosmétiques, jouets, certains produits industriels de grande consommation, les perturbateurs endocriniens, les nanomatériaux ou encore les substances chimiques à faible dose.

La DGCCRF a par exemple réalisé, en 2020, des prélèvements sur un lot de sèche-cheveux suspectés d'être dangereux pour le consommateur et, dans l'attente des résultats, a empêché la commercialisation du lot entier.

(b) Des compétences qui s'étendent à tous les champs de consommation, à tous les stades de l'activité économique et quelle que soit la forme de commerce

Le champ de compétences de la DGCCRF est très large , sous réserve de la compétence d'autres administrations dans certains cas ^{30

(
*
)} . Elle intervient ainsi sur tous les champs de la consommation (produits alimentaires et non-alimentaires, services), à tous les stades de l'activité économique (production, transformation, importation, distribution) et quelle que soit la forme de commerce (magasins, sites de commerce électronique ou liés à l'économie collaborative, etc. ).

(c) Des pouvoirs propres importants, qui ont été étendus et approfondis

La DGCCRF s'appuie, pour assurer ses missions, sur des pouvoirs propres importants , en matière d'information, de contrôle mais également de sanction.

(i) Des pouvoirs d'information des consommateurs et professionnels

En premier lieu, dans le cadre de l'exercice de ses missions, la DGCCRF se charge, le cas échéant en lien avec d'autres administrations, de l'information des consommateurs et des entreprises sur le droit applicable en matière de consommation, de sécurité des produits et de respect des règles de concurrence. Dans son travail d'information des consommateurs, elle peut également s'appuyer sur les associations de consommateurs ^{31

(

*
)} .

(ii) Des pouvoirs de contrôle et d'enquête

En deuxième lieu, la DGCCRF s'appuie sur des pouvoirs de contrôle et d'enquête dans le cadre de ses missions et de son champ de compétences, sur l'ensemble du territoire national. En 2021, la DGCCRF a réalisé 133 277 contrôles dans 91 209 établissements ^{32

(

*
)} . Cette mission de « contrôleur » constitue , comme l'ont constaté les rapporteurs spéciaux lors des auditions et déplacements, l'ADN de cette administration , ce qui la distingue au demeurant d'autres autorités administratives dont la culture n'est pas uniquement centrée sur le contrôle. Ainsi, si la DGDDI partage en partie cette culture, elle a également pour fonction d'administrer la frontière (traitement des flux de marchandises à la frontière, surveillance des frontières) et de gérer des contributions indirectes, tandis que la DGFIP assure notamment des missions de recouvrement de l'impôt et de comptabilité publique.

Les agents de la DGCCRF sont habilités, en application des codes de commerce et de la consommation, à rechercher et à constater les infractions et les manquements aux droits de la concurrence et de la consommation (dont la conformité et la sécurité des produits et services), en vertu de pouvoirs d'enquête spécifiques .

La DGCCRF dispose tout d'abord de larges pouvoirs d'enquête « ordinaires » permettant à ses agents d'accéder aux informations nécessaires à l'identification et aux preuves d'un manquement ou d'une infraction, parmi lesquels : accéder aux locaux, convoquer les contrôlés, se faire communiquer des documents et recueillir des renseignements, prendre un échantillon ou prélever un produit aux fins d'analyse, consigner des marchandises dans l'attente des résultats des contrôles, saisir des marchandises non conformes, utiliser une identité d'emprunt pour contrôler les sites internet, différer la révélation de leur qualité d'enquêteur et se faire accompagner par une personne qualifiée désignée par l'administration. Dans le cadre des pouvoirs d'enquête ordinaires, les enquêteurs ne peuvent exiger que les documents dont ils connaissent l'existence avec certitude (notamment les documents que l'entreprise a l'obligation de détenir, tels que les factures).

Lorsque ces pouvoirs simples ne suffisent pas, elle peut demander au juge des libertés et de la détention l'autorisation d'utiliser des pouvoirs exceptionnels de « visite et saisie » si les circonstances exigent une intervention au sein d'une ou plusieurs entreprises, afin d'éviter la disparition ou la dissimulation d'éléments matériels. Les enquêteurs peuvent, dans ce cadre, procéder à la saisie de tous objets, documents et supports d'information (y compris numériques) utiles aux besoins de l'enquête ^{33

(

*
)} . Les visites et saisies mises en oeuvre dans le cadre des pouvoirs exceptionnels permettent d'avoir accès à des documents internes à l'entreprise dont les enquêteurs ne peuvent avoir connaissance a priori : notes internes, échanges de courriels, etc. ^{34

(

*
)} .

Le fait, pour les personnes contrôlées de faire obstacle à l'exercice des fonctions des agents est une infraction pénalement sanctionnée. Les constats effectués donnent généralement lieu à l'établissement de procès-verbaux, qui, le cas échéant, viennent étayer les procédures de sanction.

La programmation des enquêtes

Le programme national d'enquêtes (PNE) est défini annuellement, sur la base des orientations stratégiques de la DGCCRF et des retours des services de cette dernière, d'une analyse actualisée des risques existants et d'un processus de consultations avec les administrations et autorités partenaires de la DGCCRF, les préfets, les représentants des professionnels et les associations de consommateurs.

Il vise à répondre aux enjeux de régulation des marchés et de protection des consommateurs en s'adaptant aux évolutions de l'économie et aux nouvelles tendances de consommation ainsi qu'aux pratiques frauduleuses donnant lieu à des signalements ou à des plaintes de la part des consommateurs (notamment déposés sur la plateforme Signal Conso ^{35

(

*
)} ).

Le programme national d'enquêtes pour 2022 ^{36

(

*
)} a été élaboré autour des trois orientations stratégiques suivantes :

- protéger les consommateurs et accompagner les entreprises pour réussir la transition écologique ;

- investiguer et réguler les pratiques des acteurs de l'économie numérique .

- participer à la relance en garantissant le fonctionnement loyal de l'économie et la préservation du pouvoir d'achat .

Ces grandes orientations cadrent, pour l'année 2022, un panel de 155 enquêtes variées portant sur tous types d'entreprises et de pratiques dans de nombreux secteurs d'activité.

En complément de ce dispositif national, environ une centaine d'enquêtes régionales, adaptées aux problématiques territoriales et au tissu économique local sont programmées par les services déconcentrés dans les territoires.

En outre, le programme national d'enquêtes peut être amené à évoluer en cours d'année pour prendre en compte des alertes sanitaires et le retrait de produits dont la consommation est dangereuse, ou des problèmes nouveaux tels que le renchérissement du coût de l'énergie causé par la guerre en Ukraine. En 2020, a été créée en cours d'année une enquête relative au prix et à la sécurité des masques chirurgicaux.

(iii) Des pouvoirs importants s'agissant des suites données aux contrôles et enquêtes

En troisième lieu, la DGCCRF s'appuie, pour remplir ses missions, sur ses pouvoirs concernant les suites qu'elle donne à ses contrôles et enquêtes , qu'elles soient pédagogiques, correctives ou répressives.

Premièrement, la DGCCRF peut décider de donner des suites pédagogiques à ces contrôles et enquêtes. Elles consistent en des avertissements transmis aux professionnels pour les informer du constat d'un manquement ou d'une infraction mineure résultant d'une méconnaissance du droit ou d'une négligence dans son application. Ces suites sont privilégiées en cas de manquement ou d'infraction de faible gravité . En 2021 , la DGCCRF a transmis 24 830 avertissements.

Deuxièmement, la DGCCRF peut faire usage de suites correctives. Elles ont pour but la remise en conformité de l'entreprise contrôlée et l'arrêt du comportement illicite ou dangereux. Elles peuvent prendre deux formes :

- des mesures de police administrative , en particulier les injonctions , qui permettent à l'administration d'enjoindre au professionnel, dans un délai défini, les mesures correctives (retrait, rappel, suspension d'activité ou de la commercialisation d'un produit, etc .) nécessaires pour se mettre en conformité avec la réglementation. En 2021, la DGCCRF a eu recours à 7 875 injonctions , dont 95 % ont conduit à une remise en conformité ;

- des assignations devant le juge judiciaire aux fins d'ordonner la cessation d'une pratique illicite ou la suppression d'une clause abusive.

Troisièmement, la DGCCRF peut recourir à des suites répressives , ce qu'elle fait pour les manquements et infractions les plus graves. Certaines sanctions sont décidées et mises en oeuvre par l'administration elle-même. Pour d'autres, la DGCCRF initie la procédure mais ne prend pas elle-même la décision, qui relève de la compétence du juge civil ou pénal notamment. Les sanctions prennent la forme de :

- sanctions administratives ^{37

(
*
)} prises par l'administration elle-même, en particulier les amendes administratives . En 2021, 1 328 amendes administratives ont été notifiées, pour un montant de 38,5 millions d'euros (dont 30,5 millions d'euros au titre de pratiques restrictives de concurrence, dont les délais de paiements) ;

- assignations devant le juge civil en vue du prononcé d'une sanction : amende, nullité de clauses contractuelles, etc . ;

- transmission d'un procès-verbal au parquet aux fins de demander au juge pénal le prononcé d'une amende ou d'une peine d'emprisonnement ^{38

(

*
)} . En 2021, 4 061 dossiers pénaux ont été ouverts à la suite d'une saisine de la DGCCRF.

Le renforcement des moyens d'action de la DGCCRF par la loi DADDUE du 3 décembre 2020

La loi DADDUE du 3 décembre 2020 ^{39

(

*
)} a renforcé les moyens d'action de la DGCCRF.

En premier lieu, la DGCCRF peut s'appuyer sur un pouvoir de transaction élargi et complété. D'une part, les transactions pénales - qui sont conclues entre l'entreprise et la DGCCRF en accord avec le procureur de la République - peuvent désormais prévoir , outre le paiement d'une somme d'argent, des obligations de remise en conformité et de réparation du préjudice subi par des consommateurs. En 2021, une amende de 1,1 million d'euros a été infligée par Google à la DGCCRF dans le cadre d'une transaction pénale pour le caractère trompeur de son classement des hôtels sur son moteur de recherche.

D'autre part, la possibilité de recours à la transaction est étendue à la matière administrative , avec les mêmes possibilités que pour la transaction pénale.

En second lieu, a été instituée une injonction « numérique ». La DGCCRF peut ainsi désormais ordonner aux opérateurs de plateformes en ligne, de places de marché ou de fournisseurs d'accès à Internet, l'affichage d'un message d'avertissement informant les consommateurs du risque grave de préjudice pour leurs intérêts que représente un contenu illicite en ligne. Pour les infractions les plus graves, la DGCCRF pourra ordonner le déréférencement des interfaces en ligne dont les contenus sont manifestement illicites et le blocage d'un nom de domaine pendant trois mois, renouvelée une fois. Si l'infraction persiste, la DGCCRF peut alors délivrer une injonction de suppression ou de transfert du nom de domaine. Le non-respect de ces mesures est puni d'une sanction pouvant aller jusqu'à un an d'emprisonnement et 250 000 € d'amende ; le juge civil ou administratif pourra également être saisi en vue de la cessation de la pratique.

Source : Bilan d'activité 2021 de la DGCCRF ^{40

(

*
)}

(3) Une organisation qui diffère en partie des modèles étrangers41 ( * )

L'analyse de modèles étrangers de contrôle du respect du droit de la concurrence, des droits des consommateurs, de la sécurité des produits et de la répression des fraudes, notamment le Royaume-Uni, l'Allemagne et les États-Unis, montre que l'organisation mise en place dans chaque pays dépend fortement de son histoire et de son caractère plus ou moins unitaire ou fédéral. Il n'existe pas de modèle type en la matière. Il est néanmoins possible d'identifier clairement certaines similarités et différences.

Premièrement, le droit applicable en matière de concurrence est souvent moins fourni à l'étranger qu'en France . Ainsi, si le contrôle des concentrations et les pratiques anticoncurrentielles sanctionnées (ententes, abus de de position dominante, etc .) y sont souvent similaires, le volet du droit des pratiques restrictives de concurrence ^{42

(

*
)} est plus spécifique à la France. Ainsi, au Royaume-Uni et aux États-Unis, sont principalement sanctionnés les cartels, les monopoles et les abus de position dominante.

Deuxièmement, la mise en place d'une organisation centralisée et duale (DGCCRF et Autorité de la concurrence) pour lutter contre les pratiques contraires au droit de la concurrence ne se retrouve pas partout. Au Royaume-Uni, c'est la « Competition and Markets Authority » (CMA) qui est compétente au niveau national. À l'inverse, deux organes sont compétents aux États-Unis : le « Departement of Justice » et la « Federal Trade Commission » ; l'organisation mise en place, fruit de l'Histoire, y apparaît d'ailleurs assez compliquée, créant des risques d'interférence, en l'absence de règles juridiques claires de répartition des cas. Ces deux organes s'efforcent donc de se coordonner sur la répartition des enquêtes et d'élaborer les lignes directrices communes guidant leur action. En Allemagne, la « Bundeskartellamt » (BKA), haute autorité fédérale indépendante, est compétente au niveau national, tandis que les affaires de moindre envergure sont traitées par des autorités locales.

Troisièmement, l'existence d'une multitude d'autorités d'administratives compétentes en matière de protection des droits et de la sécurité des consommateurs se retrouve ailleurs et n'apparaît ainsi pas comme étant spécifique à la France. Au Royaume-Uni, six agences et services se partagent des compétentes en matière de respect du droit de la consommation, tandis que la sécurité sanitaire implique sept services centraux, et d'autres au niveau déconcentré.

Quatrièmement, les pouvoirs des autorités administratives compétentes apparaissent très variables à l'étranger, mais l'on retrouve des pouvoirs comparables à ceux de la DGCCRF dans d'autres pays . Aux États-Unis, en matière de droit de la concurrence le « Departement of Justice » et la « Federal Trade Commission » disposent ainsi notamment de pouvoirs d'enquête, de sanctions administratives, de transaction et de saisine du juge judiciaire ou pénal. À l'inverse, en Allemagne, en matière de droit de de la consommation, il n'y a pas d'autorité administrative compétente pour prendre des sanctions, faisant jouer un rôle important aux associations de consommateurs pour saisir la justice selon différentes procédures.

Enfin, le rôle des autorités administratives apparait plus prépondérant en France qu'ailleurs, où les professionnels et les organes et associations privées jouent parfois un plus grand rôle .

Au Royaume-Uni, la tradition d'autorégulation professionnelle est bien intégrée, ce qui se traduit notamment par l'existence de codes de bonnes pratiques dans la majorité des secteurs ^{43

(

*
)} , qui prévoient des normes et standards en matière de qualité des produits et des mécanismes de règlement extrajudiciaire des litiges.

S'agissant du rôle des associations de consommateurs, elles sont bien implantées et influentes au Royaume-Uni. Les deux grandes associations de consommateurs, « Which ? » et « Citizens Advice » jouent un rôle significatif d'information et d'actions en justice, tandis que de nombreuses autres associations de consommateurs sont spécialisées dans certains secteurs. En Allemagne, la protection économique et le droit de la consommation se sont développés historiquement dans un contexte juridique très majoritairement civil et faiblement réglementaire, avec une implication des pouvoirs publics limitée au départ. La protection du consommateur a ainsi essentiellement reposé, dès l'origine, sur un tissu et un mouvement associatif diversifié, mais qui a su peu à peu se fédérer et, grâce à son dynamisme, acquérir une dimension et une compétence technique importantes. La fédération des organisations allemandes de consommateurs ( Verbraucherzentrale Bundesverband ou VZBV) est la principale association de protection des consommateurs. Son réseau regroupe plus de vingt millions de membres particuliers, et dispose de plus de 200 salariés en 2020, principalement en charge en particulier de l'information et du lobbying dans les sphères politique, économique et des médias. La VZBV fait fonctionner 200 bureaux dans les Länder pour l'accueil et le conseil aux consommateurs.

2. La DGCCRF articule assez efficacement ses missions avec celles des autres autorités administratives compétentes pour des missions proches des siennes, bien que des améliorations doivent encore être apportées dans ce domaine, en particulier s'agissant du partage de données

Si le nombre conséquent d'autorités administratives intervenant dans le champ du contrôle du respect du droit de la concurrence, des droits des consommateurs, de la sécurité des produits et de la répression des fraudes, permet une spécialisation fructueuse ^{44

(
*
)} , elle génère mécaniquement un risque de chevauchements ou d'impasses dans l'exercice concret de leurs compétences, ainsi qu'à une utilisation « en silos » des informations et données. Une collaboration efficace entre les autorités administratives est donc indispensable.

a) La DGCCRF collabore dans l'exercice de ses missions avec les autres acteurs compétents, selon une intensité qui se renforce

Les rapporteurs spéciaux considèrent qu'il est primordial que la DGCCRF articule et coordonne l'exercice de ses compétences avec les autres autorités administratives compétentes, et vice versa .

À l'occasion des différentes auditions menées, il est apparu que la DGCCRF et les différents interlocuteurs institutionnels de celle-ci opèrent un réel travail de coopération . Outre les canaux d'échange habituels, formels et informels (rencontres officielles et informelles, réunions de travail thématiques, séminaires, etc .) et les coopérations concrètes dans l'exercice des missions, des outils de coordination des travaux ont récemment été ajoutés , prenant notamment la forme de protocoles de coopération et de « task force » à vocation multilatérale ou bilatérale. Ces outils ont été opportunément développés ces dernières années. Par ailleurs, la coordination intervient également en amont des travaux de contrôle, la DGCCRF échangeant avec ses partenaires lors de la définition de son programme d'enquêtes ^{45

(

*
)} .

La « task force » interministérielle de lutte
contre les fraudes et arnaques

Alors que la crise liée à l'épidémie de Covid-19 a occasionné une augmentation du nombre de fraudes et d'escroquerie, les administrations de contrôle ont organisé une coopération renforcée. Celle-ci « s'est révélée indispensable pour éviter les contrôles en « silos », partager les signaux faibles et les renseignements, utiliser au mieux les pouvoirs d'enquêtes de chacun pour être plus efficaces et, enfin, donner une meilleure lisibilité à l'action publique . »

Pilotée par le service national d'enquête (SNE) de la DGCCRF, la « task force » regroupe la direction générale des finances publiques (DGFiP), la direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI), la direction générale de la police nationale (DGPN), la direction des affaires criminelles et des grâces (DACG) du ministère de la justice, la commission nationale informatique et liberté (CNIL), l'autorité des marchés financiers (AMF), l'autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR), l'agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (ANSSI), la direction générale de l'alimentation (DGAL), la mission interministérielle de coordination anti-fraude (MICAF), la Banque de France et la direction générale de la gendarmerie nationale (DGGN).

D'après les données transmises par la DGCCRF, « 60 % des signalements reçus ont fait l'objet d'une mise en enquête par la DGCCRF et donné lieu à des suites répressives (administratives ou pénales), correctives (injonction de cessation des pratiques) ou de blocage des sites internet (déréférencement). »

La Task force a été pérennisée et son champ d'action étendu à tous les types de fraudes et arnaques , pour répondre désormais à trois objectifs :

- la coordination opérationnelle des différents acteurs à la suite de signalements de fraude : après analyse collective, la prise en charge est réalisée par le service le plus pertinent et les informations lui sont transmises par l'ensemble des administrations ;

- la prévention et la communication, via notamment la rédaction d'un guide de prévention relayé par l'ensemble des acteurs de la « task force » ;

- la coordination des moyens d'investigation, afin de garantir que les services en charge des enquêtes disposent bien de l'ensemble des moyens juridiques et matériels pour réaliser les enquêtes.

Source : réponses au questionnaire des rapporteurs spéciaux

Le champ très large de la « task force » contre la fraude a pu être interrogé par certains acteurs, jugeant que les réunions plénières étaient très consommatrices de temps et ne traitaient pas systématiquement de sujets relevant de leur champ de compétences. Il ressort néanmoins que la présence de canaux formels d'échanges permet aux différents acteurs de mieux se connaître et de travailler ensemble, et ce y compris en dehors de l'instance.

De plus, la coordination bilatérale avec les autres administrations et les autorités de régulation sectorielles s'est trouvée renforcée au cours des dernières années.

La circulaire du 30 novembre 2021 ^{46

(

*
)} du directeur des affaires criminelles et des grâces et de la directrice générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes témoigne par exemple de ces efforts de coordination et de travail en commun entre les différentes instances. Les procureurs sont incités à davantage recourir à l'expertise des inspecteurs DGCCRF, dans le cadre de leurs pouvoirs de police judiciaire. Comme le rappelle la direction des affaires criminelles et des grâces dans ses réponses au questionnaire des rapporteurs spéciaux, « l'action de la DGCCRF en matière de droit pénal de la consommation est absolument centrale dans le traitement de ce contentieux dont les enjeux sont importants pour la protection du citoyen. C'est pourquoi la DACG a souhaité récemment renforcer, encore, ses instructions à l'attention des parquets pour améliorer son traitement d'une part et fluidifier les relations entre les services d'enquête et les juridictions d'autre part . » ^{47

(

*
)}

La DGCCRF collabore également très étroitement avec l'Autorité de la concurrence , avec laquelle elle a adopté une charte de coopération en juillet 2019. Les éléments recueillis par les rapporteurs spéciaux à l'occasion des auditions montrent que les relations entre l'Autorité et DGCCRF sont constantes, tant d'ailleurs sur les cas de pratiques anticoncurrentielles que sur les orientations stratégiques respectives des enquêtes. Néanmoins, des marges d'amélioration sont apparues concernant la fluidité des communications, notamment s'agissant des enquêtes de l'Autorité de la concurrence qui ne sont pas issues d'une saisine de la DGCCRF et des enquêtes de la DGCCRF prévues dans son programme national d'enquête.

En outre, une coordination est mise en place avec les autorités de régulation sectorielles . En particulier, la DGCCRF a formalisé ses échanges avec l'autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) « sur l'ensemble de leurs domaines de compétence communs, y compris sur le thème de la prévention des arnaques financières . » En effet, le 17 juin 2022 a été signé entre la DGCCRF et l'ACPR un protocole de coopération visant à « favoriser une application harmonisée de la règlementation, élargir leurs connaissances respectives des pratiques de commercialisation et coordonner de manière efficace la surveillance des professionnels des secteurs de la banque et de l'assurance . » De même avec l'Autorité des marchés financiers, la complémentarité des missions confiées respectivement à la DGCCRF et à l'AMF donne lieu à des échanges nourris entre les institutions. La DGCCRF entretient avec elle des échanges institutionnels (transmission du projet de programme national d'enquête, trois réunions annuelles, travaux communs au sein de la « task-force » contre les fraudes) mais également au gré d'échanges au fil de l'eau, qui permettent d'alerter les services des pratiques frauduleuses constatées.

La DGCCRF a également renforcé sa coopération avec TRACFIN et développé de nouveaux axes de coopération dans le cadre d'un protocole de coopération signé le 2 février 2021 afin d'optimiser la lutte contre la fraude économique, en particulier en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme (LBC-FT) dans les secteurs de l'immobilier, du luxe et de la domiciliation d'entreprises.

Par ailleurs, la DGCCRF coordonne également son action avec les autres administrations, au premier rang desquelles la DGDDI . Les relations entre les deux administrations sont notamment encadrées par un protocole national, un guide des contrôles, un dispositif de référents régionaux « miroirs » et des protocoles régionaux et parfois locaux.

Ce cadre permet d' assurer l'effectivité de la répartition des compétences et son adaptabilité . En 2021, a ainsi été décidé, dans le but de fluidifier le passage des marchandises aux frontières, un transfert de compétences au Havre et à Marseille de la DGCCRF à la DGDDI des contrôles à l'importation, avant le dédouanement des marchandises, des denrées alimentaires d'origine non animale, des produits biologiques, des normes de commercialisation des fruits et légumes et de certains matériaux au contact de denrées alimentaires. La DGCCRF reste compétente pour effectuer les contrôles de ces produits après leur dédouanement, une fois ceux-ci commercialisés sur le marché intérieur.

Ce cadre sert également de base à des opérations interservices . Ainsi 15 808 contrôles coordonnés entre la DGCCRF et la DGDDI ont été réalisés en 2020, principalement dans les secteurs des produits industriels, des contrefaçons ainsi que des produits alimentaires végétaux ou d'origine végétale. En outre, un partage des systèmes d'information est organisé, certains agents de chacune des deux administrations ayant accès aux bases de données de l'autre administration. Enfin, des actions de formations et de communication croisées sont effectivement mises en place.

Enfin, la DGCCRF est engagée dans une coordination européenne entre administrations compétentes et avec la Commission européenne en matière de protection des consommateurs et de droit de la concurrence, notamment s'agissant des alertes sanitaires via le réseau d'alerte « RASFF » ( Rapid Alert System for Food and Feed ). Des partenariats internationaux sont également développés, comme le jumelage avec le Maroc lancé en juin 2018 et terminé en 2020, financé par la Commission européenne, sur l'appui au développement de la surveillance du marché dans le secteur des produits industriels.

Les rapporteurs spéciaux considèrent que les modalités de coopération entre les différentes autorités administratives et la DGCCRF se sont globalement utilement renforcées et clarifiées, répondant efficacement aux effets potentiellement négatifs de la richesse de l'écosystème institutionnel. Néanmoins, ils mériteraient d'être davantage formalisés , le recours à des protocoles de coopération, tel qu'il existe pour l'ACPR, pouvant servir de modèle, dans le but de préciser dans le détail l'articulation et l'exercice concrets des compétences.

b) Les données et informations doivent faire l'objet d'échanges plus fluides et mobilisables entre autorités administratives

Outre les partenariats et conventions avec les autres autorités administratives, la question du partage des données et des informations est également un élément très important pour le bon fonctionnement du système de contrôle du respect du droit de la concurrence, des droits des consommateurs, de la sécurité des produits et de la répression des fraudes. Elle doit permettre d' éviter une utilisation de données « en silos » et d'identifier rapidement les évolutions dans la structure ou la nature des manquements ou fraudes dans l'ensemble de l'économie.

Or, si plusieurs procédures de partages de données ont été mises en place, à l'image du protocole de coopération avec TRACFIN signé le 2 février 2021 ^{48

(

*
)} qui prévoit des dispositions de nature à améliorer la qualité et la fréquence des échanges d'informations à vocation opérationnelle, les rapporteurs spéciaux ont constaté au cours des auditions que la situation n'était pas encore satisfaisante. Comme le relève la DGCCRF dans ses réponses aux questionnaires, si les échanges sont fluidifiés par le développement de partage des données, « la qualité des données récupérées est encore hétérogène, et leur exploitation est souvent complexe en l'absence d'identifiants partagés ». En outre, la DGCCRF indique qu' « un accès plus systématique et dématérialisé à certaines données fiscales apporterait une plus-value et une vraie simplification des tâches aux services d'enquêtes déconcentrés. Il permettrait également de nourrir les travaux de ciblage et de veille qui incombent aux enquêteurs ».

Dans ces conditions, les rapporteurs spéciaux considèrent ainsi qu'il est impératif de déterminer, au sein de conventions entre organismes de contrôle - qu'ils impliquent ou non la DGCCRF au demeurant - les conditions de partage des données . S'agissant de la lutte contre les fraudes, il n'est en effet pas acceptable que le cloisonnement entre autorités administratives puisse avoir pour conséquence, in fine , de constituer un frein aux enquêtes.

* ¹ Voir infra .

* ² Équivalent temps plein travaillé.

* ³ Qui sont moins nombreux qu'ailleurs en raison d'une activité économique et d'une taille de population plus faibles.

* ⁴ Voir infra.

* ⁵ Voir infra .

* ⁶ L'ARCOM assure la protection de la liberté de communication, la protection des oeuvres, le respect des personnes et du public, la régulation technique et économique du secteur et des actions d'intérêt général et de cohésion sociale. Elle dispose de pouvoirs d'enquête et de sanction.

* ⁷ L'ARCEP, régulateur des communications électroniques et des postes, met notamment en place les outils permettant le bon fonctionnement de la concurrence entre les différents acteurs des secteurs concernés. Elle est dotée de pouvoirs de contrôle et de sanction.

* ⁸ L'ART accompagne le secteur du ferroviaire dans son ouverture à la concurrence et régule le marché des transports par autocar, les autoroutes ainsi que l'aéroportuaire. L'ART est dotée de pouvoirs de contrôle et de sanction, qui lui permettent par exemple d'interdire de façon temporaire l'accès au réseau ferroviaire ou d'imposer une sanction pécuniaire.

* ⁹ La CRE assure la régulation des réseaux d'électricité et de gaz naturel et celle du marché, afin de garantir une concurrence libre et loyale. Elle dispose de pouvoirs d'enquête et de sanction.

* ¹⁰ L'AMF régule la place financière française, ses acteurs et les produits d'épargne qui y sont commercialisés et veille à la bonne information des investisseurs. Elle dispose de pouvoirs de contrôle et de sanction.

* ¹¹ L'ACPR veille à la préservation de la stabilité du système financier et à la protection des clients, assurés, adhérents et bénéficiaires des personnes soumises à son contrôle, organismes des secteurs de la banque et de l'assurance. Elle dispose de pouvoirs de contrôle et de sanction.

* ¹² L'ANJ prévient le jeu excessif et assure la protection des mineurs, assure l'intégrité des opérations de jeu, veille à l'équilibre entre les différentes filières de jeu et prévient les activités frauduleuses. Elle disposition de pouvoirs de contrôle et de sanction.

* ¹³ Voir infra .

* ¹⁴ Voir infra .

* ¹⁵ Voir infra .

* ¹⁶ Décret n° 85-1152 du 5 novembre 1985 portant création d'une Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes au ministère de l'économie, des finances et du budget par suppression d'une direction générale, d'une direction, d'une mission et d'un service.

* ¹⁷ Si les ententes ne sont pas en tant que telles interdites, elles le deviennent quand elles ont pour seule intention de figer le marché, monter les prix ou encore se répartir les clients.

* ¹⁸ L'abus de position dominante consiste, pour une entreprise présente sur un marché, ou un groupe d'entreprises, à adopter un comportement visant à éliminer, à contraindre ou encore à dissuader tout nouveau concurrent d'entrer sur ce marché, faussant ainsi la concurrence.

* ¹⁹ Sont également notamment prohibés les abus de dépendance économique et la pratique de prix abusivement bas ou prédateurs.

* ²⁰ Voir supra .

* ²¹ Depuis la loi n° 2020-1508 du 3 décembre 2020, ce pouvoir n'est plus uniquement circonscrit à des pratiques locales.

* ²² Cette articulation institutionnelle a été complétée en juin 2019 d'un protocole fixant les principes de coopération entre l'Autorité et la DGCCRF.

* ²³ Voir infra .

* ²⁴ Loi n° 2018-938 du 30 octobre 2018 pour l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et une alimentation saine, durable et accessible à tous.

* ²⁵ Loi n° 2021-1357 du 18 octobre 2021 visant à protéger la rémunération des agriculteurs.

* ²⁶ À noter que la DGGCRF n'est toutefois pas compétente pour traiter de l'inexécution ou de la mauvaise exécution d'un contrat qui est par ailleurs conforme à la loi (seul le juge judiciaire peut être saisi).

* ²⁷ Application mobile de partage de photos et de vidéos.

* ²⁸ Document intitulé « Présentation de la DGCCRF ».

* ²⁹ Voir infra pour la réforme en cours.

* ³⁰ Voir supra .

* ³¹ Voir la seconde partie du rapport sur le sujet de l'information des consommateurs et des entreprises.

* ³² Y compris sites internet.

* ³³ « Les contrôles de la DGCCRF : Pouvoirs d'enquête et de sanction. »

* ³⁴ Idem .

* ³⁵ Voir infra .

* ³⁶ Le PNE pour 2022 est présenté plus en détails infra .

* ³⁷ Une sanction administrative est une décision administrative émanant d'une autorité administrative qui vise à réprimer un comportement fautif. Elle se distingue des mesures de police administrative en ce qu'elle vise à punir une personne qui a enfreint une réglementation préexistante et non à prévenir des troubles à l'ordre public. Les sanctions administratives sont soumises au contrôle du juge administratif. Source : https://www.conseil-etat.fr/decisions-de-justice/jurisprudence/dossiers-thematiques/le-juge-administratif-et-les-sanctions-administratives .

* ³⁸ « Les contrôles de la DGCCRF : Pouvoirs d'enquête et de sanction. »

* ³⁹ Loi n° 2020-1508 du 3 décembre 2020 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne en matière économique et financière.

* ⁴⁰ Et https://www.economie.gouv.fr/dgccrf/interview-dans-les-coulisses-de-la-programmation-des-enquetes-de-la-dgccrf .

* ⁴¹ L'essentiel des informations de cette sous-partie est tiré d'une synthèse d'une étude comparative internationale sollicitée auprès de la Direction générale du Trésor par les rapporteurs spéciaux.

* ⁴² Voir supra .

* ⁴³ Il en existe également en France, mais en nombre sans doute moins important.

* ⁴⁴ Voir supra .

* ⁴⁵ Voir supra .

* ⁴⁶ Circulaire du 30 novembre 2021 du directeur des affaires criminelles et des grâces et de la directrice générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes.

* ⁴⁷ Réponses au questionnaire des rapporteurs spéciaux.

* ⁴⁸ Voir supra .

Les thèmes associés à ce dossier

Page mise à jour le 7 avril 2023

Partager cette page