C. SI LE MODE ACTUEL DE RECRUTEMENT ET DE FORMATION CONTRIBUE À LA BONNE EXÉCUTION DES MISSIONS SPÉCIFIQUES DE LA DGCCRF, LA BAISSE DES EFFECTIFS CONDUIT, EN DÉPIT DU MOUVEMENT D'INTER-DÉPARTEMENTALISATION DES SERVICES, À METTRE L'EXERCICE DES MISSIONS ET LES ÉQUIPES EN TROP FORTE TENSION
En dépit d'un mouvement d' « interdépartementalisation » des services, la baisse significative des effectifs de la DGCCRF depuis 2007 conduit à un affaiblissement des équipes et menace la bonne exécution de ses missions, en particulier dans certains territoires. Les modalités de recrutement et de formation actuelles apparaissent quant à eux pertinentes.
1. Les effectifs de la DGCCRF ont été fortement réduits depuis 2007, conduisant à leur mise en tension et menaçant le bon exercice des missions, en particulier dans certains territoires
a) Une baisse des effectifs totaux de la DGCCRF d'un quart entre 2007 et 2012
Le budget de la DGCCRF en 2022 dépend de l'action n° 24 « Régulation concurrentielle des marchés, protection économique et sécurité du consommateur » du programme n° 134 « Développement des entreprises et régulations » de la mission « Économie », dotée de 240,90 millions d'euros en AE et de 239,50 millions d'euros en CP. La masse salariale s'élève pour la DGCCRF à 224 millions d'euros en AE et en CP, dont environ 158 millions d'euros hors contribution au CAS Pensions. Par ailleurs, 5,90 millions d'euros en AE et CP de dépenses d'intervention concernent le financement du mouvement consumériste 57 ( * ) , tandis que les dépenses de fonctionnement s'élèvent à 11 millions d'euros en AE et 9,60 millions d'euros en CP . Par ailleurs, la DGCCRF bénéficie en 2022 de financements exceptionnels de ses projets informatiques sur des fonds ministériels et interministériels, pour un total d'environ 1,6 million d'euros.
Les effectifs de la DGCCRF, qui étaient de 3 723 ETPT consommés en 2007, devraient s'établir au maximum à 2 812 ETPT 58 ( * ) consommés en 2022, soit une diminution de 911 ETPT, correspondant à une baisse de près d'un quart 59 ( * ) des effectifs en 15 ans . La réduction a été la plus forte entre 2007 et 2012, les effectifs ayant été réduit de 731 ETPT consommés sur la période, pour s'établir à 2 992 en 2012. Après une quasi-stabilisation entre 2012 (2 992) et 2017 (2 947), le nombre d'ETPT consommés est reparti à la baisse entre 2018 (2 913) et 2022 (2 812) 60 ( * ) .
L'évolution des effectifs de la DGCCRF depuis 2007
(en ETPT consommés)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les données transmises par la DGCCRF
La baisse des effectifs sur la période de 2007 à 2022 s'explique pour une part majoritaire par des transferts à d'autres administrations ou autorités administratives indépendantes. Depuis la création du service commun des laboratoires (SCL), en 2008, les différents transferts ont conduit à une diminution des effectifs de la DGCCRF, en administration centrale et déconcentrée, de 513 ETPT .
La création du service commun des laboratoires
(SCL)
et la création de l'Autorité de la concurrence
(AdlC)
Le service commun des laboratoires (SCL) 61 ( * )
Le service commun des laboratoires a été créé le 1 er janvier 2007 et résulte de la fusion de réseaux de laboratoires de la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI) et de la DGCCRF. Les laboratoires ont ainsi vocation à réaliser des analyses au profit de ces deux directions. Le SCL est placé auprès du secrétariat général des ministères économiques et financiers, ses moyens étant retracés au sein du programme 218, « Conduite et pilotage des politiques économiques et financières ».
La création du SCL a occasionné le transfert sortant de 298 ETP depuis la DGCCRF. Il comptait, en 2021, 378 ETP répartis dans onze établissements différents 62 ( * ) .
La création de l'Autorité de la concurrence (AdlC)
L'Autorité de la concurrence a été créée par la loi de modernisation de l'économie du 4 août 2008, dite loi LME. Elle a la charge de sanctionner les pratiques anticoncurrentielles, d'examiner les opérations de concentration 63 ( * ) , de formuler des avis et recommandations en matière de concurrence et de réguler les professions réglementées du droit.
La création de l'AdlC a entraîné le transfert de 50 ETP depuis la DGCCRF sur les années 2009 et 2010.
Source : réponses au questionnaire budgétaire.
En parallèle, la DGCCRF a également subi des réductions nettes d'effectifs significatives pour un total de 398 ETPT , à tous les niveaux de l'administration, de l'administration centrale aux services départementaux.
b) La réduction des effectifs conduit à leur mise en tension et menace la bonne exécution des missions de la DGCCRF, en particulier dans certains territoires
Les effectifs déconcentrés de la DGCCRF sont répartis sur le territoire en fonction de critères économiques et de taille de la population dans chaque territoire, tout en assurant une dotation minimale dans les zones les moins denses et actives économiquement . En effet, plus l'activité économique et la taille de la population est grande, plus le nombre d'infractions et de manquements potentiels à l'ordre public économique ou à aux droits et à la sécurité des consommateurs est élevé. En raison de la concentration de l'activité économique et de l'habitat en France dans certains départements, une répartition des effectifs qui s'opèrerait de façon purement proportionnelle à la production économique et au nombre d'habitants conduirait néanmoins, en l'état des faibles effectifs de la DGCCRF, à affecter un nombre d'agents dérisoire dans certains territoires. Or, en-dessous d'un certain seuil de nombre d'agents, ces derniers sont conduits à devoir couvrir un trop grand champ de compétences et à réduire tant le nombre que la qualité de leur contrôles et enquêtes . Dans ces conditions, selon les informations recueillies par les rapporteurs spéciaux auprès de la DGCCRF, celle-ci tend effectivement à doter les territoires les moins actifs économiquement et les moins peuplés d'un nombre d'agents supérieur au résultat que donnerait une règle proportionnelle, au prix d'une sous-affectation relative des territoires actifs économiquement et très peuplés.
Si la baisse globale des effectifs de la DGCCRF ces dernières années a affecté l'ensemble de cette administration, de l'administration centrale aux services départementaux, elle a surtout affecté les services déconcentrés, structurellement plus nombreux . En 2007, les effectifs affectés dans les services déconcentrés régionaux et départementaux étaient de 2 851, tous effectifs confondus quelle que soit leur durée de travail 64 ( * ) , contre 2 196 en 2021, soit une baisse de 655 agents.
Comme les rapporteurs spéciaux l'ont déjà rappelé dans leur rapport sur le projet de loi de finances pour 2022, les réductions d'effectifs reviennent in fine à réduire les opérations de contrôle . En outre, les rapporteurs spéciaux soulignent qu'outre leur travail d'enquête et de contrôle, les agents de la DGCCRF doivent se tenir à jour, tant juridiquement que dans les méthodes de contrôle, des évolutions de la législation et de la réglementation européenne et française, dans certains cas très mouvante, dans leurs domaines de compétences, ce qui peut être très fortement consommateur en temps.
Or les rapporteurs spéciaux ne peuvent que constater qu'alors que les missions de la DGCCRF sont présentées comme essentielles par le Gouvernement, ses effectifs continuent de diminuer. Ils considèrent que les réductions d'effectifs sont allées au-delà du raisonnable.
Cette baisse des effectifs est d'autant plus problématique pour les territoires ruraux, qui par principe n'étaient déjà pas les plus fournis. Alors qu'en 2010, dans l'Hexagone et en Corse, aucun département ne comptabilisait moins de 8 ETP de la DGCCRF et que seuls 10 départements comptaient moins de 10 ETP, en 2021, 14 départements disposaient de moins de 6 ETP et 38 départements de moins de 10 ETP. Dans les départements et régions d'outre-mer , en 2010, seuls Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon comptaient moins de 10 ETP ; en 2021, la Guyane compte également moins de 10 ETP. Dans plusieurs départements, la situation des services est devenue intenable , les agents n'étant plus réellement en mesure d'assurer les missions de protection des consommateurs et de lutte contre la fraude qui sont pourtant indispensables sur l'ensemble du territoire national. Ainsi, dans le Lot, le nombre très faible d'effectifs associé aux congés et départs d'agents ont conduit à n'avoir temporairement qu'un seul agent en poste pour le département.
Les effectifs de la DGCCRF dans les départements
de l'Hexagone
en 2010 et en 2021
(en ETP)
Source : commission des finances sur la base des réponses au questionnaire budgétaire, carte IGN
2. Si les mutualisations interdépartementales peuvent être utiles, elles ne suffiront pas à répondre à la baisse des effectifs dans les départements, dont l'effectif socle doit être établi à 7 agents
a) Une interdépartementalisation des services intéressante mais qui ne peut pas produire de miracle s'agissant des effectifs
La DGCCRF a mis en place depuis plusieurs années dans un nombre croissant de territoires une mutualisation des services entre plusieurs départements - deux ou plus - selon les cas. Selon les éléments transmis par la DGCCRF, « ces mutualisations peuvent prendre la forme de partage de compétences ponctuels ou plus réguliers, sur la base de secteurs d'activité ou de thématiques faisant l'objet d'une mutualisation, et peuvent aller jusqu'à des rapprochements, voire des fusions de services entre deux voire trois départements » 65 ( * ) .
Des mutualisations interdépartementales
aux
modalités et à l'intensité diverses
Selon les informations recueillies par les rapporteurs spéciaux, trois types de mutualisation interdépartementale des services DGCCRF peuvent être distingués.
Un premier type de mutualisation consiste, selon des modalités et des ampleurs variées, à s'appuyer sur l'expertise technique, notamment sectorielle, d'un agent d'un département ou d'une région donnée, au profit d'autres départements qui, au vu de leurs effectifs et de l'importance du secteur en cause sur le territoire, n'ont pas la capacité ni le besoin de développer eux-mêmes l'expertise en cause. Ce type de mutualisation est utilisé depuis longtemps par la DGCCRF. Selon le cas de figure, l'intervention est encadrée par une convention de mutualisation spécifique, par un schéma régional de mutualisation ou par un accord ad hoc . La compétence territoriale des agents de la DGCCRF étant nationale, tout comme les systèmes d'information, il n'y a pas d'obstacle juridique ou technique à ce type d'organisation.
Un deuxième type de mutualisation , qui peut être cumulé avec le premier, tient dans celle de l'encadrement. Dans certains territoires, un chef de service est le chef hiérarchique de deux équipes relevant de deux départements ; il est alors rattaché à deux directeurs départementaux, tandis que les agents de chaque département conservent leurs attributions géographiques d'origine. Cette solution vise à assurer la présence d'un cadre de proximité formé aux problématiques de la DGCCRF, ce qui n'est pas toujours le cas des directeurs départementaux 66 ( * ) , y compris dans des départements dont la taille ne permet pas d'y affecter un encadrant à temps plein. Cette mutualisation concerne dix-neuf départements et un pôle régional (par paire de deux).
Un troisième type de mutualisation , le plus intégré, consiste à prévoir, par une convention de délégation de gestion, signée par les préfets de département ou les directeurs départementaux, le rapprochement des services de deux ou trois départements, dont les agents sont alors susceptibles d'intervenir indifféremment sur l'ensemble de ces territoires. Ce type de mutualisation pourrait déboucher sur une fusion des services : une direction départementale réunirait tous les agents concernés, quelque que soit leur implantation géographique. Néanmoins, la DGCCRF indique vouloir laisser les services départementaux s'organiser avec un degré d'intensité de rapprochement qui convient aux responsables des services locaux. Ce modèle se retrouve aujourd'hui dans trois territoires : les trois départements Doubs/Haute-Saône/Territoire de Belfort , les départements Sarthe/Mayenne et les départements Orne/Calvados . L'objectif défendu par la DGCCRF est de multiplier les territoires concernés.
Les trois types de mutualisations 67 ( * ) entre services départementaux visent à répondre, de différentes manières, à plusieurs objectifs.
Tout d'abord, il s'agit implicitement de répondre à la baisse des effectifs dans les départements, les rapprochements favorisant la constitution d'une masse critique suffisante pour assurer les missions dans les départements concernés.
Ensuite, ces mutualisations permettent de répondre à la complexité croissante des missions , en facilitant la spécialisation des agents. Il n'est en effet pas productif d'affecter un agent à trop de missions et domaines à la fois, d'autant plus qu'ils sont spécifiques et nécessitent une technicité très forte, comme s'agissant de la commande publique par exemple.
Enfin, dans un contexte où le nombre d'inspecteurs principaux n'est pas suffisant pour en affecter un par département, le rapprochement ou la fusion des services départementaux permet de maintenir l'encadrement des équipes par un cadre de la DGCCRF . La DGCCRF indique ainsi que lorsque « les effectifs locaux sont réduits en cohérence avec les enjeux locaux, [la volonté de maintenir un encadrement par un inspecteur principal] peut passer par des mutualisations interdépartementales . » 68 ( * )
Cette modalité d'organisation, qui a pu être constatée lors des déplacements à Besançon (Doubs - Haute-Saône - Territoire de Belfort) et au Mans (Sarthe - Mayenne), appelle deux remarques .
En premier lieu, ces solutions ne peuvent pas se substituer à la présence d'effectifs suffisants dans chaque département . En outre, les compétences adaptées aux spécificités des territoires doivent être maintenues dans chaque département.
En second lieu, les mutualisations interdépartementales ne peuvent pas et ne doivent pas être généralisées à l'ensemble des territoires . Alors que les contrôleurs et inspecteurs de la DGCCRF constituent une force de projection, il est indispensable que les temps de trajet restent raisonnables et ne fassent pas obstacle aux déplacements des agents . Ainsi, si certains départements se prêtent à ce type d'évolution, par exemple du fait de la proximité de la préfecture d'un département des autres départements ou en présence d'un réseau routier dense, tel n'est pas toujours le cas, en particulier dans les départements dont la topographie ou la configuration du réseau routier impliquent des temps de trajet potentiellement très longs.
b) La nécessité de renforcer les effectifs en établissant un socle de 7 agents par département
Dans le contexte d'une baisse globale trop importante des effectifs, en particulier dans les départements les moins peuplés et actifs économiquement, d'une part, et des limites intrinsèques du mouvement d'interdépartementalisation des services, d'autre part, les rapporteurs spéciaux s'inquiètent de la possibilité pour la DGCCRF d'exercer effectivement ses missions essentielles à l'économie et à la protection du consommateur sur l'ensemble du territoire. Par ailleurs, les rapporteurs spéciaux rappellent que la présence d'effectifs suffisants dans tous les départements est également une condition de la qualité du travail des autorités qui s'appuient, au moins en partie, sur les services de la DGCCRF pour exercer leurs missions , notamment les autorités de régulation sectorielles et l'Autorité de la concurrence.
Dans ces conditions, les rapporteurs spéciaux considèrent qu'il est nécessaire de prévoir un effectif socle par département de 7 ETPT, seuil permettant une certaine spécialisation des équipes. La tension sur les effectifs étant une réalité sur tout le territoire et à tous les échelons de la DGCCRF, la mise en place de ce socle ne pourra se faire par le biais de redéploiements d'agents mais supposera plutôt, selon l'estimation des rapporteurs spéciaux, la recréation de 49 ETPT.
Par ailleurs, la préservation au sein de la DGCCRF, à ce stade confirmée, de la part des effectifs théoriques qui s'occupaient de missions de police de sécurité sanitaire alimentaire 69 ( * ) - aujourd'hui transférée au ministère de l'agriculture- et qui ne sont pas transférés au ministère de l'agriculture 70 ( * ) , soulagera la tension sur la bonne exécution des autres missions de la DGCCRF. Elle est estimée à ce jour de 60 à 90 ETPT. Elle doit être faite au profit de l'ensemble des territoires, y compris urbains.
Les rapporteurs spéciaux estiment qu'une hausse de 49 ETPT constitue un effort limité au regard de l'importance des missions de la DGCCRF pour le fonctionnement juste et efficace de l'économie et la protection des consommateurs - a fortiori en période de difficultés économiques - sur l'ensemble du territoire, y compris dans les petits départements, et dans un contexte où les réductions d'effectifs sur 15 ans ont été plus de 16 fois plus élevées 71 ( * ) . Ils constatent que, dans leur récent 72 ( * ) rapport sur l'information du consommateur, fait au nom de la commission des affaires économiques du Sénat, M. Fabien GAY et Mmes Françoise FÉRAT et Florence BLATRIX CONTAT, proposent d'ailleurs également un renforcement des effectifs de la DGCCRF.
Recommandation n° 4 - Ministère de l'Économie, des Finances et de la Souveraineté industrielle et numérique - : permettre la bonne exécution des missions essentielles de la DGCCRF dans tous les territoires en établissant un effectif socle de 7 ETPT par département.
3. Les missions spécifiques qui incombent à la DGCCRF justifient de maintenir un recrutement et une formation initiale spécifiques
La DGCCRF s'appuie, hors fonctions de direction, essentiellement sur des enquêteurs (catégorie A), des contrôleurs (catégorie B) et des adjoints de contrôle (catégorie C), recrutés par des concours spécifiques à la DGCCRF. Aujourd'hui, selon les informations recueillies par les rapporteurs spéciaux, ne sont plus recrutés que des agents de catégorie A, conduisant à une extinction progressive du nombre d'agents de catégorie C, alors que les agents de catégorie B représentent encore un nombre conséquent de postes, ce qui doit être analysé au regard des nouvelles priorités stratégiques de la DGCCRF, centrées sur l'enquête contre les fraudes, traditionnellement confiées aux enquêteurs 73 ( * ) .
Les lauréats des concours sont formés par une école spécifique, l'école nationale de la concurrence de la consommation et de la répression des fraudes (ENCCRF).
L'école nationale de la concurrence de la
consommation
et de la répression des fraudes (ENCCRF)
L'ENCCRF est l'école de formation des agents de la DGCCRF. Service à compétence nationale de la DGCCRF, elle est implantée à Montpellier.
Elle assure tant la formation initiale des fonctionnaires stagiaires (121 inspecteurs-stagiaires ont ainsi été formées sur la session 2020-2021) - d'une durée d'un an comprenant des stages d'application - que la formation continue des agents de toutes les catégories, organise des stages pour les agents qui changent d'affectation et assure une préparation aux concours internes. Elle est également en charge de la formation des cadres , parmi lesquels celle des inspecteurs principaux, qui sont recrutés par concours interne ou promotion au choix de l'administration.
Elle a également la charge d'une activité stratégique de documentation , notamment en produisant et en assurant la gestion de bases et outils de documentation juridico-règlementaire , indispensables à l'activité des agents. La base de règlementation « PYTHIE » donne par exemple un accès direct à l'intégralité des textes relevant de la compétence de la DGCCRF, des normes internationales au droit souple (guides de bonnes pratiques, avis d'instances publiques ou professionnelles), en passant par le droit européen, la loi et les règlements et le droit applicable à l'administration (instructions, notes internes, etc.). Cet outil, qui est mis à jour quotidiennement, constitue un outil très précieux et rapide d'utilisation pour les agents de la DGCCRF et permet de renforcer la sécurité juridique des enquêtes.
L'ENCCRF héberge également le nouveau service Réponse-Conso 74 ( * ) , chargé de répondre aux sollicitations des consommateurs, ainsi qu'un secrétariat général.
Le budget de l'ENCCRF s'établissait à 2,3 millions d'euros en 2021, pour un effectif d'un peu moins de 70 agents.
Ce système basé sur un recrutement et une formation spécifiques à la DGCCRF , dont on retrouve un modèle similaire au sein par exemple de la DGDDI et ses deux écoles nationales des douanes 75 ( * ) , est pleinement justifié par la nature spécifique des missions des agents , qui se doivent de disposer, outre d'une culture du contrôle, de compétences particulières et précises dans des champs larges et techniques, par exemple le droit de la concurrence et de la consommation, la comptabilité et le domaine technoscientifique, et dans la manière de mener des enquêtes administratives.
Les auditions et déplacements organisés par les rapporteurs spéciaux, notamment au siège de l'ENCCRF à Montpellier, ont été l'occasion de constater la qualité des agents recrutés et de leur formation et l'implication des personnels de l'école. Le maintien du système actuel apparaît donc pertinent aux rapporteurs spéciaux , selon une logique de stabilité organisationnelle qui prévaut globalement à leurs recommandations.
Ils notent néanmoins, en premier lieu, que des enjeux immobiliers compliquent la gestion de l'établissement , le montant des loyers grevant son budget (sur 2,3 millions d'euros de budget en 2021, 645 000 euros étaient consacrés aux loyers, en dépit d'une réduction par rapport au bail précédent), tandis que des travaux nécessaires de climatisation et de chauffage sont repoussés depuis 2019 par les bailleurs, sans qu'une solution ne soit trouvée. En outre, ils constatent une tension sur les effectifs de l'ENCCRF, que l'implication des personnels ne peut suffire à compenser . Dans ces conditions, ils estiment opportun de trouver une solution rapide aux problèmes immobiliers, au besoin en déménageant les locaux, et soulignent la nécessité de ne pas réduire les effectifs du personnel de l'école, voire de les augmenter quelque peu, au regard du caractère stratégique de l'établissement.
* 57 Y compris l'Institut national de la consommation, le Centre européen des consommateurs français et le Centre de recherche pour l'étude et l'observation des conditions de vie (CREDOC).
* 58 Selon les prévisions de la DGCCRF.
* 59 Plus exactement 24,5 %.
* 60 Source : réponse au questionnaire transmis par les rapporteurs spéciaux.
* 61 Le SCL fait l'objet d'une plus présentation plus détaillée infra .
* 62 Voir supra .
* 63 Voir supra .
* 64 Les données fournies par la DGCCRF en réponse aux questionnaires des rapporteurs spéciaux ne sont pas en ETPT/ETP ici.
* 65 Réponses au questionnaire des rapporteurs spéciaux.
* 66 Voir supra .
* 67 Voir encadré supra .
* 68 Réponses aux questionnaires.
* 69 Il convient de noter que les agents qui traitaient de ces sujets au sein de la DGCCRF étaient également affectés à d'autres missions. Les chiffres en ETPT présentés ci-après représentent donc le temps cumulé occupé par les missions de police de sécurité sanitaire alimentaire, et non des postes.
* 70 Voir infra . La direction générale de l'alimentation (DGAL) bénéficiera à l'occasion de ce transfert d'un renforcement de ses effectifs de 150 ETPT, dont 60 en provenance de la DGCCRF. Les effectifs mobilisés actuellement par les missions de sécurité sanitaire des aliments au sein de la DGCCRF sont estimés à entre 120 ETPT et 150 ETPT, parmi lesquels seuls 60 seraient donc transférés.
* 71 Voir supra . La réduction des effectifs entre 2007 et 2022 a été de 911 ETPT.
* 72 Rapport d'information enregistré à la présidence du Sénat le 29 juin 2022.
* 73 Voir infra .
* 74 Voir infra .
* 75 L'école nationale des douanes de Tourcoing forme en particulier les inspecteurs-élèves (catégorie A), tandis que celle de La Rochelle forme principalement les agents de constatation (catégorie C) et les contrôleurs (catégorie B), ainsi que les personnels spécialisés et ceux relevant de la branche de la surveillance.