C. QUATRE PRIORITÉS POUR SE DONNER LES MOYENS D'UNE RÉELLE POLITIQUE D'ÉLOIGNEMENT
1. Intensifier le dialogue entre les services pour faciliter l'identification des personnes en situation irrégulière
La première priorité identifiée par la mission d'information est l'intensification de la coopération entre les services pour faciliter l'identification des personnes en situation irrégulière. À cet égard, la piste d'amélioration la plus prometteuse semble résider dans une alimentation plus systématique par les préfectures de la base du système biométrique national (SBNA). Le système d'information utilisée par la PAF permet en effet de comparer les empreintes des personnes interpellées aves les 3,5 millions d'empreintes digitales figurant dans cette base 143 ( * ) et, en cas de correspondance, d'identifier sans doute possible une personne refusant de décliner son identité. Réciproquement, la consultation de ce fichier par les services en charge de la délivrance des titres de séjour leur permet d'avoir connaissance d'éventuelles interpellations antérieures. Il s'agit donc d'un outil particulièrement utile dans la coopération entre les services, qui contribue à la fois à la mise en oeuvre de la politique d'éloignement et à la lutte contre la fraude.
Néanmoins, la DCPAF, qui détient la maîtrise d'ouvrage de ce système depuis le mois d'avril 2021, indique qu'il pâtit d'une alimentation parcellaire de la base des données . Lorsque la requête de la PAF n'a permis d'établir aucune correspondance, celle-ci communique l'information aux préfectures, à qui la charge revient d'enregistrer, dans un délai de 48 heures, les éléments recueillis par les services interpellateurs dans le système, dont les données biométriques. Or, cela n'est fait que de manière partielle, soit que la PAF ne communique pas l'information aux préfectures, ou alors trop tardivement, soit que la préfecture ne donne pas suite à la demande d'enregistrement. À titre d'illustration, 49 896 consultations du fichier ont été effectuées par les services de la police nationale entre avril 2021 et janvier 2022, dont seulement 21 043 ont donné lieu à une alimentation de la base (42 %). Si elle est consciente des limites de ce système, en raison notamment des refus importants de prise d'empreintes, la mission d'information considère néanmoins qu'il est indispensable de procéder à une alimentation systématique du SBNA.
Recommandation n° 23 : Procéder systématiquement à l'enregistrement des empreintes digitales des étrangers interpellés dans la base de données du système biométrique national.
Les difficultés à identifier les personnes en situation irrégulières sont, en outre, aggravées par le phénomène de fraude documentaire . Celle-ci est particulièrement problématique s'agissant de la mise en oeuvre des éloignements, dans la mesure où certains États refusent de reconnaître leurs ressortissants en arguant de la falsification ou de la contrefaçon des documents d'identité qui leur sont transmis.
Un dispositif encore perfectible de lutte contre la fraude documentaire
La lutte contre la fraude documentaire représente « un maillon essentiel dans la lutte contre l'immigration irrégulière » 144 ( * ) . Selon les derniers éléments transmis par le ministère de l'intérieur, trois tendances principales se dégageaient en 2020 145 ( * ) : une augmentation de 6 % par rapport à 2019 des tentatives d'obtention indue de titres ou de documents, une concentration de la fraude sur les titres de séjour sollicités en qualité de parent de Français et d'étrangers accueillis antérieurement par l'aide sociale à l'enfance et une augmentation nette de la part des actes d'état civils obtenus indûment.
Les documents étrangers les plus concernés par la fraude sont les actes de naissance (875), tandis qu'il s'agit des certificats de reconnaissance de paternité pour les documents français (998). Les modes opératoires privilégiés sont l'obtention indue (41 %), la contrefaçon (38 %) et la falsification (19 %). L'utilisation de documents authentiques appartenant à un tiers est résiduelle.
La lutte contre la fraude documentaire est particulièrement cruciale en matière d'éloignement. Comme l'a indiqué la DCPAF au cours de son audition, certains consulats refusent fréquemment de reconnaître leurs ressortissants en alléguant du caractère frauduleux des documents qui leur sont transmis. La République Démocratique du Congo est notamment concernée.
Dans ce contexte, les constats dressés par le rapporteur lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2019 demeurent valables 146 ( * ) . Il importe notamment de renforcer la coopération entre les différents services de la DGEF et la DCPAF intervenant de la lutte contre fraude documentaire. La piste d'un recours plus régulier à l'expertise de l'agence Frontex en matière de détection des documents frauduleux pourrait également être explorée.
2. Poursuivre la montée en charge du dispositif de rétention et cibler davantage son usage
a) Renforcer les capacités d'accueil et utiliser les moyens humains à bon escient
La mission d'information estime que la seconde priorité réside dans la montée en puissance du système de rétention , dont l'usage facilite considérablement la mise en oeuvre effective des éloignements. Cette montée en charge repose sur deux piliers : la poursuite du développement capacitaire et un ciblage plus fin de l'utilisation du parc de rétention .
S'agissant du développement capacitaire, le programme pluriannuel de construction et de réhabilitation des CRA suit son cours . Il devrait permettre d'atteindre une capacité totale de rétention de 2 099 places dans l'hexagone d'ici à la fin de l'année 2023, soit une augmentation d'environ 70 % par rapport à l'année 2018. Comme l'ont souligné à l'automne 2021 Muriel Jourda et Philippe Bonnecarrère dans leur avis budgétaire sur les crédits de la mission « Immigration, asile et intégration » du projet de loi de finances pour 2022, il s'agit néanmoins d'un « ajustement minimum » 147 ( * ) . Considérant le nombre toujours plus important de mesures d'éloignement prononcées et le manque persistant de places disponibles dans les centres, il est impératif que le programme de développement des capacités de rétention prenne une nouvelle dimension , sauf à se résoudre définitivement au fait que l'intégralité des demandes de placement en rétention ne pourra être satisfaite.
Le renforcement des capacités suppose également un meilleur usage des ressources humaines disponibles . C'était le sens de l'expérimentation de l'externalisation des tâches non régaliennes au sein des CRA. Engagée en 2018 au sein des CRA de Marseille et de Palaiseau, cette externalisation concerne quatre missions et sa généralisation est prévue dans l'hexagone pour le 1 er janvier 2023. La DGEF estime que 143 policiers pourront ainsi se recentrer sur leur coeur de métier, soit 6,4 % des effectifs totaux, pour un coût évalué à 1,5 million d'euros.
Les gains potentiels doivent toutefois être appréhendés avec prudence, les premiers retours du terrain étant contrastés . L'avis budgétaire précité de Muriel Jourda et Philippe Bonnecarrère fait ainsi état « d'un premier bilan peu concluant » et il est souligné dans un contexte où « les personnels sont polyvalents et effectuent indifféremment la plupart des tâches concernées, [...] le recours à des agents externes pouvait, en réalité, alourdir le fonctionnement du CRA en isolant artificiellement certaines tâches » 148 ( * ) . Compte tenu du coût non négligeable de cette expérimentation, pour laquelle 6 millions d'euros sont mobilisés pour 2022, la mission considère indispensable de procéder à une évaluation rigoureuse des résultats qu'elle produits dans les premiers CRA avant d'amorcer la phase de généralisation.
Recommandation n° 24 : Procéder à une évaluation rigoureuse des résultats de l'expérimentation de l'externalisation des tâches non régaliennes dans les CRA avant d'amorcer la phase de généralisation et en publier les conclusions.
b) Le besoin d'un usage plus ciblé des capacités de rétention
Face à la saturation des CRA, la mission d'information souligne la nécessité d'un usage plus ciblé des capacités de rétention, en priorisant le placement des personnes dont les perspectives d'éloignement rapide sont les plus élevées . Ce ciblage renforcé ne saurait en aucun cas se substituer à l'ouverture de nouvelles places en CRA. Dans l'attente d'une augmentation des capacités qui ne peut être envisagée qu'à moyen terme, il permettrait toutefois de tirer le meilleur parti du dispositif existant .
À cet égard, l'exemple de l'agglomération parisienne pourrait être utilement dupliqué dans les zones où le système de rétention est soumis à de fortes tensions. Depuis 2018, une cellule de coordination zonale pour le placement en rétention est en effet chargée d'examiner l'ensemble des demandes de placement en rétention formulées sur le territoire francilien, en se fondant sur des critères communs. La préfecture de police de Paris tire un bilan très positif de cette cellule, dont les quatre objectifs principaux seraient globalement satisfaits (simplicité d'accès, rationalisation de l'attribution des places, équité dans l'accès à la rétention et intégration des préfectures et de la police aux frontières). Entre 2018 et 2019, le taux d'éloignement des personnes placées en CRA dans la région francilienne a ainsi progressé de 10 points (46 % contre 56,8 %).
Recommandation n° 25 : Mettre en place des cellules de coordination zonale pour le placement en rétention, sur le modèle de l'Île-de-France, dans les territoires où le dispositif de rétention est soumis à de fortes tensions.
L'optimisation de l'usage des capacités de rétention suppose également de procéder autant que possible à l'éloignement des étrangers détenus visés par une mesure d'éloignement dès la levée d'écrou, sans passage préalable en CRA. Cela suppose l'établissement de canaux de communication plus performants entre les préfectures et l'administration pénitentiaire , de manière à ce que l'émission d'une OQTF puisse intervenir suffisamment tôt pour pouvoir procéder à l'éloignement dès la sortie d'incarcération.
Cette coopération est fluide sur certains territoires , à l'instar des Bouches-du-Rhône où un protocole interservices récemment actualisé (janvier 2021) définit les modalités de communication. Il prévoit notamment la transmission de la fiche pénale lors de la mise sous écrou ou en cas de changement de la situation pénale du détenu, de libération anticipée ou de transfert dans un autre établissement. À l'échelle nationale, le rapport précité du Conseil d'État relevait toutefois le caractère « inégal » de la transmission d'informations entre l'administration pénitentiaire et les préfectures . Dans ce contexte, la mission d'information estime impératif de systématiser les conventions de partage d'informations entre ces deux acteurs, en se fondant sur le modèle de protocole annexé à la circulaire du 16 août 2019 149 ( * ) .
Recommandation n° 26 : Systématiser la conclusion de conventions de partage d'informations entre les préfectures et l'administration pénitentiaire afin de mieux anticiper la sortie de détention des étrangers visés par une mesure d'éloignement.
3. Mobiliser l'ensemble des moyens juridiques et matériels disponibles pour procéder à des éloignements effectifs
Le troisième axe d'amélioration pour une politique d'éloignement plus effective se situe, aux yeux de la mission d'information, dans la mobilisation de l'intégralité des moyens juridiques et matériels disponibles . Du point de vue juridique, il apparaît ainsi essentiel :
- d'utiliser autant que de besoin les nouvelles possibilités de la rétention administrative : ainsi que l'a exposé la DCPAF, les bénéfices de l'extension en 2018 de la durée légale de rétention autorisée sont modestes mais réels (voir supra ). Ce temps supplémentaire augmente les marges de manoeuvres de l'administration et des éloignements sont effectivement régulièrement réalisés au-delà de 45 premiers jours, y compris jusqu'à quelques heures avant l'expiration de la durée légale de rétention. De ce fait, le bilan coût-avantage demeure positif ;
- de systématiser l'engagement de poursuites en cas de refus de test PCR : certains parquets sélectionnent en effet les dossiers où l'action publique est engagée selon des critères discrétionnaires relatifs, par exemple, à la sensibilité du dossier en termes d'ordre public ou au cumul des refus. A Paris, en pratique, « c'est seulement à partir de trois refus de test, et autant de programmation de vol, que la judiciarisation est retenue ». Le nombre de condamnations est certes faible, mais il n'est pas inexistant. En 2021, la préfecture de police de Paris a procédé à 364 interpellations à la suite de refus de test, qui ont conduit à 313 déferrements et 28 incarcérations. En l'absence de modification des protocoles sanitaires de la part des pays de destination, les poursuites engagées sur ce fondement gagneraient donc à être systématisées.
Recommandation n° 27 : En l'absence d'évolution des protocoles sanitaires des États de destination, systématiser l'engagement de poursuites sur le fondement de l'article L. 824-9 du CESEDA à l'encontre des personnes refusant de se soumettre à un test PCR.
S'agissant des moyens matériels d'éloignement, il est, selon l'opinion de la mission d'information, essentiel d'avoir recours simultanément à l'ensemble des vecteurs disponibles . Si la France s'appuie sans réserve sur le soutien de l'agence Frontex pour la mise en oeuvre d'éloignements par des vols « charters », avec la participation à 74 vols affrétés par l'agence en 2021 pour 1 373 étrangers éloignés, la DCPAF ne sollicite en revanche pas l'agence pour procéder à des éloignements par des vols réguliers. L'agence européenne dispose pourtant d'une capacité de soutien non négligeable : au cours de l'année 2020, elle a assisté les États membres pour le retour de 3 981 personnes vers 23 destinations par l'intermédiaire de vols réguliers 150 ( * ) . Une réflexion pourrait être utilement menée sur le sujet.
Le choix de la DCPAF est en effet de privilégier le recours à une agence de voyage externe, dont les modalités de travail sont présentées comme plus souples et efficientes. En particulier, le recours à un partenaire de proximité serait précieux dans un contexte où les changements de dernière minute sont nombreux et où les échanges avec les compagnies aériennes demandent un suivi quotidien. Si elle est consciente de ces contraintes, la mission estime néanmoins que ces deux schémas organisationnels ne sont pas nécessairement exclusifs. Aussi, il pourrait être pertinent de recourir, ponctuellement, à l'assistance de l'agence Frontex pour la mise en place de retours forcés par vols commerciaux .
Recommandation n° 28 : Explorer la possibilité de recourir, ponctuellement, à l'assistance de l'agence Frontex pour la mise en place de retours forcés par vols commerciaux.
4. Pour sortir de l'impasse avec les pays tiers non-coopératifs, la nécessité d'une approche européenne
a) Des marges de manoeuvre bilatérales réelles mais limitées
Si les marges de manoeuvre nationales sont objectivement réduites en matière de coopération avec les États d'origine, elles ne doivent pas être négligées . L'exemple de la Tunisie, qui a récemment accepté les retours par vol groupés et qui limite ses exigences sanitaires à la production d'un seul certificat médical attestant de l'absence de symptômes de la Covid-19, est à cet égard parlant. Il démontre que des points de blocage importants peuvent être levés par un dialogue bilatéral renforcé et souligne la nécessité de maintenir des canaux de communication. Le rapporteur partage ainsi l'opinion de la DCPAF qui estime « essentiel de maintenir une action diplomatique visant à obtenir des pays du Maghreb en particulier, qui représentent la majorité des retenus, la réalisation du test PCR et la mise en quarantaine dans le pays de destination » 151 ( * ) . La mise en oeuvre à partir de 2017 d'une feuille de route migratoire a également permis d'amorcer une dynamique de coopération avec sept États 152 ( * ) en matière de délivrance de laisser-passez. Alors qu'elle figurait à cette date au rang des pays peu coopératifs, la République de Guinée affiche par exemple un taux de délivrance de 92 % en 2021.
Par ailleurs, des ajustements très concrets des modalités de coopération avec les consulats sont susceptibles de fluidifier le processus . On peut citer le recours à la visioconférence pour les auditions (avec le Cameroun), le développement d'application d'échanges d'informations (avec le Pakistan via le système Readmission Case Management System ) ou alors l'installation d'attachés de police dédié aux missions d'éloignement au sein des consulats (avec la Côte d'Ivoire). La mise en oeuvre de ces dispositifs est conditionnée à la bonne volonté des États de retour. En revanche, lorsqu'ils peuvent être utilisés, leur plus-value est indéniable et la mission d'information juge indispensable de poursuivre leur déploiement.
b) La nécessité impérieuse d'une approche européenne
Au-delà de ces leviers d'actions bilatéraux, la clé pour obtenir une plus grande coopération des États récalcitrants en matière de délivrance de laissez-passer consulaires se situe, selon la mission d'information, à l'échelle européenne . Par exemple, la politique de restriction de visas décidée par la France à l'encontre des États du Maghreb pourrait voir son efficacité décuplée si elle était partagée par l'ensemble de nos partenaires européens. Elle revêt aujourd'hui une indéniable utilité diplomatique, en ce qu'elle permet d'accentuer la pression sur les États de retour, et le rapporteur estime donc impératif de la poursuivre. En termes opérationnels en revanche, la liberté de circulation dans l'espace Schengen permet trop facilement de la contourner. Dans ce contexte, les derniers mois de la présidence française du Conseil de l'Union européenne constituent l'occasion idoine pour promouvoir une réelle politique européenne en matière de restrictions de visas à l'égard des États peu coopératifs en matière migratoire.
Le « levier visa-réadmission » : un instrument trop peu sollicité
Face au constat d'une coopération déficiente des États tiers en matière de retour, l'Union européenne a modifié en 2019 le code des visas afin de pouvoir utiliser le traitement des visas comme levier dans son dialogue avec ces États. Dans ce cadre, il revient à la Commission européenne de constater l'insuffisance de la coopération d'un pays tiers sur ce sujet et au Conseil d'adopter une décision d'exécution appliquant des mesures restrictives en matière de visas.
Si l'adoption de telles mesures avait été proposée à l'encontre de l'Irak, du Bangladesh et de la Gambie, le processus n'a toutefois été mené à son terme que pour cette dernière. Pour l'année 2022, une liste plus fournie de 10 États, comprenant notamment le Maroc et l'Algérie, a été soumise à l'appréciation de la Commission et est en cours d'examen.
Outre la question des restrictions de visas, l'hypothèse d'un renforcement de la conditionnalité des aides au développement à la coopération en matière de lutte contre l'immigration irrégulière doit être sérieusement envisagée. Le vecteur naturel serait le nouvel instrument de coopération au développement et de coopération internationale, qui est doté de 79,5 milliards d'euros dans le cadre financier pluriannuel 2021-2027, dont une cible indicative de 10 % réservée au traitement de la gestion et de la gouvernance des migrations et des développements forcés.
Recommandation n° 29 : Dans le cadre des négociations sur le Pacte sur la migration et l'asile, promouvoir un usage plus important du « levier visa-réadmission » à l'encontre des pays peu coopératifs en matière d'éloignement.
* 143 Figurent dans la base les données des demandeurs de titre de séjour, des étrangers en situation irrégulière ayant fait l'objet d'une interpellation et des personnes ayant déposé une demande d'asile dans les territoires ultramarins où le système Eurodac n'est pas accessible.
* 144 Commission des lois, Avis, Lois de finances pour 2020 : Asile, immigration et intégration, François-Noël Buffet.
* 145 Réponses au questionnaire budgétaire.
* 146 Avis précité.
* 147 Commission des lois, Avis, Lois de finances pour 2022 : Asile, immigration et intégration, Muriel Jourda et Philippe Bonnecarrère.
* 148 Ibid.
* 149 Circulaire du 16 août 2019 pour l'amélioration de la coordination du suivi des étrangers incarcérés faisant l'objet d'une mesure d'éloignement, NOR : INTV1919916J.
* 150 Frontex en bref (2020) : https://frontex.europa.eu/fr/publications/general/2020-en-bref-MAuXSm.
* 151 Contribution écrite de la DCPAF.
* 152 Maroc, Tunisie, Sénégal, Mali, Guinée, Côte d'Ivoire, Algérie.