B. LA MISE EN oeUVRE DES ÉLOIGNEMENTS CONTRAINTS : UN CHEMIN SEMÉ D'EMBÛCHES
Dans la conduite de la politique d'éloignement, l'administration doit surmonter des obstacles à chaque étape du processus : identifier les intéressés, gérer l'insuffisance des capacités de rétention administrative, obtenir des laissez-passer consulaires de la part des États d'origine, etc. À cette liste déjà fournie, il faut ajouter les facteurs de ralentissement conjoncturels issus de la pandémie de Covid-19 , au premier rang desquels la multiplication des refus des personnes en instance d'éloignement de se soumettre à un test PCR. Si certaines insuffisances lui sont imputables, il doit être reconnu que l'administration possède des moyens limités et agit dans un environnement contraint, où elle est parfois soumise au bon-vouloir d'acteurs extérieurs plus ou moins coopératifs .
1. Des difficultés structurelles qui sont connues de longue date
a) L'identification des personnes en situation irrégulière
Le premier écueil auquel est confrontée l'administration pour l'exécution des mesures d'éloignement est celui de l'identification des migrants en situation irrégulière . Ainsi que l'ont indiqué la préfecture de police de Paris et la préfecture du Rhône, une part significative des OQTF est en effet prononcée à l'encontre d'étrangers en situation irrégulière et interpellés à la suite de la commission d'une infraction ou d'un contrôle d'identité. Les intéressés ne disposent le plus souvent d'aucun document attestant de leur identité ou de leur nationalité et peuvent mettre en place des procédés dilatoires visant à empêcher leur identification, principalement :
- l'usage de multiples « alias » : la préfecture de police de Paris souligne que « le nombre de mesures d'éloignement prononcées peut être artificiellement augmenté par l'usage de nombreux alias. Il arrive qu'un individu fasse l'objet de plusieurs mesures d'éloignement sous différentes identités » ;
- le refus systématique de se soumettre à la prise d'empreintes : d'une part, il ne peut être procédé à cette opération que sur autorisation du procureur de la République ou d'un juge d'instruction, selon des critères particulièrement restrictifs 131 ( * ) . Ainsi que le relevait la commission des lois et la commission des affaires sociales du Sénat dans un précèdent rapport relatif aux mineurs non accompagnés, « cette procédure est d'autant plus inadaptée que les sanctions prévues en cas de refus de se soumettre à la prise d'empreintes sont faiblement dissuasives [et rarement prononcées dans la pratique] » 132 ( * ) . À titre d'exemple, le refus de prise d'empreintes s'élèverait à 70 % dans le département du Pas-de-Calais. Dans ce contexte, la mission d'information ne peut que plaider pour une application plus ferme des sanctions prévues par l'article 78-5 du code de procédure pénale.
Ces difficultés à établir avec certitude l'identité d'une personne interpellée à l'encontre de laquelle une OQTF sera émise est particulièrement problématique, dans la mesure où l'obtention de l'accord du pays d'origine pour procéder à l'éloignement repose sur la communication de l'identité de l'intéressé, de manière à ce que ledit État le reconnaisse comme l'un de ses ressortissants. En l'absence de cette information, le processus d'éloignement se trouve d'emblée retardé.
b) Des taux de délivrance de laissez-passer consulaires très inégaux
Les services centraux et déconcentrés du ministère de l'intérieur auditionnés par la mission d'information ont unanimement présenté le faible taux de reconnaissance consulaire et de délivrance des laissez-passer consulaires par certains États d'origine dans les délais comme une explication majeure du faible taux d'exécution des OQTF . La délivrance de ce document est en effet la condition sine qua non de toute opération d'éloignement.
Selon les données moyennes transmises par la DGEF, à peine plus d'un laissez-passer sur deux a été délivré dans un délai utile par les autorités consulaires compétentes en 2021 (53,7 %) . Ce taux connaît de fortes fluctuations : il était de 35,2 % en 2013, avant de se porter à 67,1 % en 2019 puis de redescendre à 53,7 % l'année suivante.
Ces données générales masquent néanmoins d'importantes disparités selon les pays concernés. Sur la période 2017-2021, les taux de délivrance pour les 27 États suivis par l'unité centrale d'identification de la DCPAF varient ainsi de 99 % à 22 %. Il est par ailleurs significatif de constater que les services peuvent parfois renoncer à effectuer des demandes auprès des États les moins coopératifs, compte tenu des chances quasi-inexistantes de les voir aboutir.
Taux d'obtention des laissez-passer consulaires
dans les trois États
les plus et les moins coopératifs suivis
par l'UCI
133
(
*
)
|
2017-2021 |
2021 |
|||||
|
LPC D |
LPC O |
% |
LPC D |
LPC OD |
% |
|
|
Trois États les plus coopératifs |
||||||
|
Géorgie |
2 528 |
2 501 |
99 % |
654 |
651 |
100 % |
|
Arménie |
679 |
678 |
98 % |
190 |
186 |
98 % |
|
Moldavie |
328 |
306 |
93 % |
108 |
102 |
94 % |
|
Trois États les moins coopératifs |
||||||
|
Mauritanie |
112 |
25 |
22 % |
9 |
1 |
11 % |
|
Haïti |
22 |
9 |
41 % |
5 |
0 |
0 % |
|
BH |
386 |
173 |
45 % |
99 |
30 |
30 % |
D : Demandés ; O : Obtenus ; OD : Obtenus dans les délais ; BH : Bosnie-Herzégovine.
Source : Commission des lois, à partir des données fournies par la DCPAF.
Ces chiffres sont susceptibles d'évoluer soudainement en fonction de l'évolution du contexte international et de la qualité de la relation bilatérale . Le déclenchement du conflit en Ukraine le 24 février dernier a par exemple conduit les autorités moldaves à suspendre totalement les transferts de ressortissants étrangers vers leur territoire national.
Focus sur les éloignements à destination des pays du Maghreb
L'éloignement des ressortissants de pays du Maghreb s'est caractérisé par d'importantes difficultés sur la période récente . L'état de la coopération diffère selon l'État concerné :
- L'Algérie : 1 652 éloignements forcés ont été réalisés vers l'Algérie en 2019 contre 389 en 2020, 34 en 2021 et 5 sur les deux premiers mois de 2022. Si les derniers développements semblent montrer un frémissement dans la relation bilatérale, avec la délivrance de quelques laissez-passer, cela intervient après plusieurs années de blocage total. En effet, l'Algérie avait argué de la crise sanitaire pour refuser la reprise en charge de ses ressortissants ne figurant pas sur une note verbale, établie discrétionnairement, et interrompre la délivrance des laissez-passer. En outre, le maintien en vigueur d'un lourd protocole sanitaire et le refus du recours aux vols groupés complique encore singulièrement les éloignements à destination de ce pays ;
- La Tunisie : 893 éloignements forcés ont été réalisés en 2019, 271 en 2020, 277 en 2021 et 76 sur les deux premiers mois de 2022. La coopération bilatérale est plus fluide, dans la mesure où l'État tunisien accepte des retours par vols groupés, à raison d'un vol hebdomadaire de 5 personnes, et la production d'un simple certificat médical attestant de l'absence de symptôme du Covid-19 ;
- Le Maroc : 867 éloignements ont été réalisés en 2019, 178 en 2020, 170 en 2021 et 6 sur les deux premiers mois de 2022. La délivrance de laissez-passer est toujours sporadique et le refus des vols groupés ferme. Le Maroc exige par ailleurs un schéma vaccinal complet pour admettre les personnes sur son territoire, y compris lorsqu'il s'agit de ses propres ressortissants.
Le manque de coopération des États du Maghreb en matière d'éloignement avait conduit la France à adopter des mesures de restriction de visas en septembre 2021 . Toujours en application, ces mesures limitent à un sur deux la délivrance de visas aux ressortissants marocains et à deux sur trois pour les ressortissants algériens et tunisiens.
c) Un dispositif de rétention administrative qui atteint ses limites
(1) Des résultats substantiels en matière d'éloignement
Les 26 centres de rétention administrative (CRA) et les 23 locaux de rétention administrative (LRA) sont les éléments pivots de notre dispositif d'éloignement 134 ( * ) . Ainsi, les représentants des services déconcentrés de l'État auditionnés par la mission d'information ont systématiquement mis en avant le caractère incontournable de la rétention pour procéder à des éloignements effectifs . En ce qu'elle permet de « disposer » 135 ( * ) des étrangers en situation irrégulière concernés et de pallier les risques de soustraction à l'éloignement, la rétention fait en effet gagner un « temps utile pour permettre à l'administration d'effectuer les diligences nécessaires à la réalisation effective de l'éloignement : identification, reconnaissance par les autorités consulaires, organisation des vols et aujourd'hui prise en compte des contraintes liés à la crise sanitaire » 136 ( * ) .
Sur le plan quantitatif, l'usage de la rétention administrative produit des résultats incontestables. Dans l'hexagone, le taux d'éloignement des personnes retenues est quatre fois supérieur au taux général . Selon les données transmises par la DGEF, il s'élevait à 42,77 % sur l'année 2020 et à 40,91 % sur le premier semestre de l'année 2021, contre un taux général d'éloignement de 9,3 %. Sur cette dernière période, 14 589 étrangers en situation irrégulière ont été placés en rétention administrative. Lorsqu'il peut être utilisé, l'outil de la rétention renforce donc très substantiellement les perspectives d'éloignement.
Les effets de l'allongement de la durée maximale de rétention : des gains marginaux
La loi n° 2018-778 du 10 septembre 2018 pour une immigration maîtrisée, un droit d'asile effectif et une intégration réussie a doublé la durée maximale de rétention autorisée pour la porter à 90 jours. Cette augmentation visait d'une part à prévenir des comportements d'obstruction à l'éloignement et, d'autre part, à accorder davantage de temps à l'administration pour organiser le retour.
Dans la pratique, les effets de cette prolongation sur les éloignements sont réels mais modestes. Sur l'année 2019, dernière année de référence avant la pandémie, 826 étrangers en situation irrégulière ont été éloignés au-delà du 45 e jour de rétention, ce qui représente une proportion de 8,28 % des éloignés.
(2) Une administration qui doit composer avec le manque de places disponibles en CRA
Le dispositif de rétention n'est toutefois pas dimensionné pour répondre à l'ampleur du besoin . Au 1 er janvier 2022, la capacité théorique du parc atteignait 1 859 places en métropole et 227 en outre-mer, contre 1 719 un an auparavant. Ce chiffre certes important doit néanmoins être mis en perspective avec le volume de mesures d'éloignement prononcées annuellement. De plus, la disponibilité réelle des places est en pratique inférieure , en raison du manque ponctuel d'effectifs, de la conduite de travaux ou encore du gel de certaines places pour assurer le respect des protocoles sanitaires liés à la pandémie. À titre d'exemple, la capacité théorique de rétention est de 541 places en Île-de-France, mais seules 403 sont effectivement ouvertes au 11 mars 2022 (74,5 %). Compte tenu des résultats produits par la rétention en matière d'éloignement, la poursuite de la montée en charge du parc constitue dès lors une priorité.
De fait, le système de rétention est aujourd'hui sollicité bien au-delà de ses capacités . La préfecture de police de Paris, la préfecture du Rhône et celle des Bouches-du-Rhône ont chacune mentionné lors de leur audition la limitation des places en CRA comme l'un des obstacles principaux aux éloignements. Signe de cette saturation, le taux d'occupation des CRA, qui avait chuté au cours de la pandémie (61 % en 2020), a désormais retrouvé son niveau d'avant-crise (81,9 % en 2021).
Les services de l'État doivent donc composer avec ces moyens limités, ce qui leur impose de réserver la rétention aux personnes dont la perspective d'éloignement est crédible . Sur le ressort de la préfecture de police de Paris, 17 097 demandes de placement en rétention ont par exemple été formulées en 2019, dont seulement 63 % ont pu être satisfaites (10 758).
(3) La problématique des sortants de prison
Enfin, un nombre croissant d'étrangers sortant de prison est aujourd'hui placé en rétention administrative, et ce alors même qu'une plus grande anticipation permettrait de procéder à leur éloignement dès la levée d'écrou, sans passer par un CRA. Au cours de son audition, le directeur central de la police aux frontières a indiqué que 3 000 personnes avait été placées en rétention en 2021 à la fin de leur période d'incarcération, soit une proportion de 25 % des retenus . Ce phénomène réduit d'autant les capacités d'accueil d'un dispositif qui approche la saturation. Il a également un effet négatif sur les conditions de vie et de sécurité au sein des centres, ainsi que sur les conditions de travail des personnels et intervenants de ces centres, peu formés à ce type de public.
Une analyse approfondie est menée sur ce sujet dans le rapport précité du Conseil d'État, qui relève qu'il est fréquent que l'administration émette des OQTF à l'encontre de personnes détenues sans avoir connaissance de la date de leur sortie d'incarcération, laquelle pourra intervenir avant la forclusion du délai de recours et, le cas échéant, de jugement, ce qui rend l'éloignement en pratique impossible. Cette situation est attribuée à des « insuffisances dans le partage d'informations », provoquée d'une part par « l'obsolescence de certains systèmes d'informations » et, d'autre part, par « l'insuffisante prise en compte des besoins en information de chacune des administrations aux différentes phases de la procédure administrative puis au stade du contentieux ».
d) Une judiciarisation accrue du processus d'éloignement
Le quatrième écueil rencontré par l'administration a trait à la judiciarisation extrême du processus d'éloignement qui peut être interrompu à tout moment par une décision administrative ou judiciaire .
Cette problématique est particulièrement prégnante pour les étrangers retenus. Le maintien en rétention d'une personne pendant la durée maximale légalement autorisée de rétention de 90 jours suppose ainsi quatre interventions successives du juge des libertés et de la détention (au deuxième et trentième jour, puis pour deux prolongations « rebonds » de quinze jours au soixantième et soixante-quinzième jour) 137 ( * ) .
La sécurisation juridique des procédures d'éloignement doit ainsi constituer une priorité. Comme en atteste le tableau ci-dessous, plus de 10 % des interruptions d'éloignement proviennent d'une décision défavorable du juge administratif ou judiciaire , avec un pic à plus de 17 % en 2019.
Nombre et proportion des interruptions d'éloignement sur décision de justice
|
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
|
|
Total des annulations |
32 827 |
30 604 |
21 320 |
29 139 |
|
Sur décision de justice |
4 266 |
5 300 |
2 499 |
3 579 |
|
% |
13 % |
17,3 % |
11,7 % |
12,3 % |
Source : Commission des lois à partir des données communiquées par la DCPAF.
2. Une situation encore dégradée par la crise sanitaire
a) Une chaîne de l'éloignement durablement déstabilisée par la crise sanitaire
Dans ce contexte marqué par de multiples obstacles structurels à l'éloignement, la pandémie de Covid-19 est encore venue compliquer la tâche de l'administration . Sur la période de crise sanitaire en elle-même, les capacités d'éloignement ont été réduites à la portion congrue par la conjonction de plusieurs facteurs :
- les mesures de fermeture des frontières : les frontières de 179 pays ont été fermées durant la phase aiguë de la pandémie, rendant de facto les éloignements impossibles. Si des assouplissements ont progressivement été introduits, la succession de vagues épidémiques a néanmoins empêché toute réouverture complète et durable des postes frontaliers ;
- la raréfaction des « vecteurs d'éloignement » : la pandémie s'est accompagnée d'un fort ralentissement et d'une imprévisibilité accrue du trafic aérien, illustrés notamment par la multiplication des gels de certaines lignes au gré de l'évolution des protocoles sanitaires et par des annulations tardives de vols. Cette raréfaction des vecteurs d'éloignement disponibles a lourdement pesé sur la mise en oeuvre des reconduites à la frontière, et ce d'autant plus que les quotas accordés par les compagnies aériennes pour accepter des reconduits ont également été réduits ;
- le contingentement des places en CRA : les confinements successifs ont contraint la police aux frontières à des ajustements constants de la capacité de rétention. À titre d'exemple, seuls 8 CRA sur 19 ouverts sont restés en activité pendant la première vague épidémique, réduisant transitoirement la capacité de rétention à 878 places ;
- la limitation du personnel disponible : l'administration a enfin dû composer, d'une part, avec la diffusion de l'épidémie à l'intérieur de ses services et, d'autre part, avec la réaffectation d'une grande partie des effectifs policiers vers des missions de surveillance du respect des consignes sanitaires.
Sur un plan quantitatif, la conjugaison de ces facteurs a engendré une diminution sensible des éloignements contraints opérés sur la période. Ceux-ci ont été divisés par deux entre 2019 et 2020, passant de 18 906 à 9 111. Freinée par la succession de rebonds épidémiques, la reprise est demeurée modeste en 2021, avec 10 091 éloignements effectifs.
Il convient néanmoins de souligner les efforts importants déployés par la PAF pour maintenir une capacité d'éloignement dans ce contexte difficile , au prix d'une adaptation constante et parfois au jour le jour aux évolutions de la pandémie et des mesures de restriction sanitaire.
Si l'épidémie de Covid-19 semble aujourd'hui en phase de reflux, celle-ci a durablement déstabilisé la chaîne de l'éloignement et certains effets se font encore sentir . Outre la problématique centrale des protocoles sanitaires et des refus de test PCR développée ci-après, des difficultés sont par exemple encore observées pour obtenir des places dans des vols pour certaines destinations.
b) Les protocoles sanitaires, une source de difficulté persistante
Les contraintes sanitaires imposées par les pays de retour entravent significativement la mise en oeuvre des éloignements contraints. En particulier, le conditionnement de l'accès au territoire de ces États à la production d'un certificat négatif de test PCR représente aujourd'hui le principal facteur bloquant dans la conduite des éloignements . Les intéressés refusent en effet systématiquement de se soumettre à un test, que le droit ne permet pas de leur imposer 138 ( * ) . Selon les données transmises par la police aux frontières, les refus de test sont ainsi devenus la première cause de soustraction à l'éloignement en 2021 (82 %) , avec 1 386 refus, loin devant les refus d'embarquement (537, 34 %), qui représentaient pourtant les deux tiers de ces soustractions l'année précédente.
Le législateur est intervenu en incriminant pénalement les refus de test PCR par l'intermédiaire de la loi du 5 août 2021 relative à la gestion de crise sanitaire 139 ( * ) . Les marges de manoeuvre sont toutefois limitées . Ainsi que le notaient Muriel Jourda et Philippe Bonnecarrère dans leur avis budgétaire précité sur les crédits de la mission « Immigration, asile et intégration » du projet de loi de finances pour 2022, « il n'est pas garanti qu'une telle mesure, qui requiert l'intervention de l'autorité judiciaire et les délais qui l'accompagnent, permette réellement de faciliter les éloignements à court terme » 140 ( * ) .
Ce phénomène est particulièrement marqué vis-à-vis de l'Algérie, du Maroc et, dans une moindre mesure de la Tunisie, où, comme évoqué précédemment, de stricts protocoles sanitaires sont encore en vigueur. Il engendre de plus des effets indirects qui amoindrissent l'efficacité de l'ensemble de la chaîne d'éloignement . Comme l'indique la préfecture de police de Paris, ces difficultés à éloigner les ressortissants des trois pays du Maghreb s'est traduite par une augmentation mécanique de leur durée moyenne de rétention, avec à la clé une accentuation de la saturation des moyens de rétention 141 ( * ) . On ne peut par ailleurs que déplorer que la crise sanitaire ait pu parfois être utilisée comme un prétexte par certains États pour durcir encore les conditions de reprise 142 ( * ) .
* 131 Aux termes de l'article 78-3 du code de procédure pénale il ne peut être procédé à cette opération que lorsque la personne interpellée maintient son refus de justifier son identité ou fournit des éléments d'identité manifestement inexacts et qu'elle constitue l'unique moyen d'établir son identité.
* 132 Une peine de trois mois d'emprisonnement et de 3 750 euros d'amende est prévue par l'article 78-5 du code de procédure pénale.
* 133 Seuls les 27 États suivis par l'UCI de la police aux frontières sont ici comptabilisés. Les trois États du Maghreb ne figurent en particulier pas dans cette liste.
* 134 Contribution écrite de la DGEF.
* 135 Contribution écrite de la préfecture du Rhône.
* 136 Contribution écrite de la préfecture de police de Paris.
* 137 Articles L. 742-1 à L. 742-5 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.
* 138 Dans un objectif de protection de l`intégrité du corps humain, l'article 16-3 du code civil s'oppose à la réalisation contrainte d'un test PCR pour l'exécution d'une mesure de police administrative.
* 139 Le délit de soustraction à une mesure d'éloignement est réprimé par trois ans d'emprisonnement et dix ans d'interdiction du territoire français (article L. 824-9 du ceseda).
* 140 Commission des lois, Avis, Lois de finances pour 2022 : Asile, immigration et intégration, Muriel Jourda et Philippe Bonnecarrère.
* 141 La durée moyenne de rétention pour ces trois nationalités était de 26 jours en 2019 et 44 jours en 2021, contre respectivement 19 et 26 jours toutes nationalités confondues.
* 142 Par exemple de la part de l'État algérien qui, selon la contribution écrite transmise par la DCPAF, « a profité de la crise sanitaire et de la fermeture de son espace aérien pour refuser la prise en charge de [ses] ressortissants s'ils ne figurent pas préalablement sur une “ note verbale “ », ce qui s'apparente de fait à un refus arbitraire de toute réintégration. Pour rappel, une note verbale est un document formalisé utilisé pour la communication diplomatique entre les ambassades ou entre les ministères.