LE RAPPORT
I. GUÉRIR LA SÉCURITÉ SOCIALE DE SA MYOPIE POUR RÉPONDRE À L'ÉMERGENCE DES NOUVEAUX RISQUES ET À UN BESOIN DE PROTECTIONS RENOUVELÉ
A. LA SÉCURITÉ SOCIALE VA DEVOIR ABSORBER DES CHOCS ET DES RISQUES DE NOUVELLE NATURE
1. La montée des risques environnementaux et climatiques
a) Les crises écologiques frappent de plus en plus durement nos systèmes
Le changement climatique, amplifié de manière considérable par les activités humaines depuis le XX e siècle, modifie de manière durable et progressive l'équilibre thermique de la Terre. Il influence alors incontestablement la fréquence et l'ampleur de certains aléas naturels, démultipliant dès lors notre exposition aux risques environnementaux d'année en année.
Comme l'a rappelé Éloi Laurent, chercheur à l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE), lors de son audition par la mission d'information : « Ce début du XXIe siècle marque le début des chocs écologiques de grande ampleur. Par rapport à la période préindustrielle, la planète va se réchauffer de manière certaine et rapide au cours des années à venir. La communauté scientifique estime aujourd'hui ce réchauffement à 1,2 degré depuis le début du siècle, ce chiffre tendant vers 1,5 degré dans un horizon très proche. Nous savons de façon certaine que ces chocs écologiques vont se multiplier au cours des décennies à venir 2 ( * ) ».
Les scientifiques s'accordent en effet aujourd'hui sur le fait qu'une évolution à la hausse des températures moyennes et une accélération dès le début des années 1960 est indéniable, d'autant plus que les changements climatiques constituent une urgence mondiale qui dépasse les frontières nationales.
Selon les chiffres publiés le 7 janvier 2022 par l'initiative européenne Copernicus de surveillance de l'atmosphère dans le cadre du changement climatique (C3S) 3 ( * ) , « ces sept dernières années ont clairement été les sept années les plus chaudes jamais enregistrées ».
De fait, l'année 2021 a une nouvelle fois été marquée par des événements climatiques fréquents et dévastateurs, « la température mondiale ayant augmenté de 0,3 degré par rapport à la moyenne des trois décennies passées » .
Évolution des anomalies de température observées depuis le début du XXe siècle, en prenant pour référence la période 1951 à 1960
Source : C3S/Copernicus data.
Or, les effets induits par ces crises écologiques à répétition sont multiples et sévères. Du bouleversement des conditions météorologiques, qui affectent notablement la production agricole et alimentaire à long terme, à l'élévation du niveau des mers et des océans, qui augmente les risques d'inondations, de nombreuses études scientifiques alertent en effet sur les conséquences imprévisibles et irrévocables de ces chocs à répétition. Comme l'a rappelé Patricia Crifo, professeure à l'École Polytechnique et au Centre de recherche en économie et statistique lors de son audition par la mission d'information : « Il n'est plus possible de dénier les effets du réchauffement climatique. L'objectif central de l'Accord de Paris de maintenir l'augmentation de la température mondiale à un niveau bien inférieur à deux degrés par rapport aux niveaux préindustriels ne doit pas être perdu de vue car au-delà d'un tel niveau, les dangers et conséquences identifiés par les experts comme l'élévation du niveau des mers, des températures, des événements extrêmes, la baisse des ressources en eau, ou encore la destruction des écosystèmes sont démultipliés : à partir de deux degrés, jusqu'à 13 % des terres mondiales pourraient se transformer radicalement, et la disparition de la biodiversité serait multipliée par deux 4 ( * ) ».
En effet, ces crises écologiques affectent de plus en plus durement nos systèmes. Selon un rapport de l'Agence européenne de l'environnement (AEE) publié en février dernier 5 ( * ) , les canicules, inondations, vagues de froid et autres événements climatiques extrêmes ont entraîné 142 000 décès supplémentaires en Europe, et ont coûté près de 510 milliards d'euros au continent ces quarante dernières années .
Le Groupe d'experts intergouvernemental sur
l'évolution du climat (GIEC)
tire la sonnette d'alarme
Le Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC), créé en 1988 par l'Organisation météorologique mondiale (OMM) et ONU Environnement en vue de fournir des évaluations scientifiques, techniques et socio-économiques sur les changements climatiques, a publié en février dernier le deuxième volet de son sixième rapport d'évaluation.
Ce document, élaboré par 270 scientifiques issus de 67 pays, se veut beaucoup plus préoccupant que le dernier rapport publié par le collectif, en 2014. « Les tendances actuelles et passées (les émissions, le développement et le changement climatique) n'ont pas permis de progresser vers un développement global résilient au changement climatique » , affirment les chercheurs.
Pour la première fois, les chercheurs mettent en garde contre les effets du changement climatique, qui diffèrent selon les régions et selon les catégories socio-économiques, et qui s'avèrent, non seulement, « de plus en plus complexes à gérer » , mais qui risquent également de se produire de manière de plus en plus simultanée, avec parfois des conséquences « en cascade » d'une région à l'autre.
Le rapport distinguait dans son premier volet deux périodes, le court terme (2021-2040) et le moyen-long terme (2040-2100). Pour la première, les prévisions sont pessimistes et la trajectoire déjà tracée, aux vues des quantités de gaz à effet de serre déjà émises. Pour la seconde, contenir le réchauffement climatique à 1,5 °C - objectif le plus ambitieux prévu par l'accord de Paris - « réduirait considérablement les pertes et dommages » , mais « sans pouvoir tous les éliminer » , face à une « hausse inévitable de multiples dangers » .
En cas de dépassement de cette limite, les effets négatifs et les dégâts irréversibles « s'intensifieront encore, à chaque hausse du réchauffement » . Dans le cas des inondations, par exemple, les dégâts seront, par rapport à un réchauffement de 1,5°C, jusqu'à 2 fois supérieurs pour 2°C, et jusqu'à 4 fois supérieurs pour un réchauffement de 4°C. Or, à l'heure actuelle, les engagements pris par les États, s'ils sont effectivement mis en place, devraient nous conduire vers un réchauffement minimum de 2,7°C, laissant présager des conséquences catastrophiques selon les chercheurs du GIEC.
En conclusion, les chercheurs alertent sur l'urgence de la situation : « Tout retard dans la mise en oeuvre d'une action concertée, globale et anticipée en faveur de l'adaptation et de l'atténuation nous fera rater la courte fenêtre d'opportunité, qui se referme rapidement, pour garantir un avenir vivable et durable pour tous. ».
Le rapport souligne cependant qu'à l'heure actuelle, la plupart des mesures sont « fragmentées, à petite échelle, progressives, spécifiques à un secteur, pensées pour répondre aux conséquences actuelles ou aux risques à court terme, et concentrées sur la planification plutôt que sur la mise en oeuvre » . Pour le GIEC, il est indispensable de mettre en oeuvre des solutions « intégrées, multisectorielles, qui traitent aussi les inégalités sociales » , et ce le plus rapidement possible.
Source : « Changement climatique 2022 :
impacts, adaptation et vulnérabilité »,
2
e
volet du sixième rapport du Groupe d'experts
intergouvernemental sur l'évolution du climat.
b) La France est particulièrement exposée
Sur le modèle des évolutions mondiales, le climat en France métropolitaine est aussi marqué par de fortes hausses de températures depuis le milieu du XXe siècle.
Plus encore, la situation française est particulièrement préoccupante : Météo France observe ainsi une hausse des températures moyennes dans notre pays de 1,7 °C depuis 1900, sous l'effet du changement climatique, alors même que le réchauffement constaté en moyenne dans le monde est estimé à + 0,9 °C sur la période 1901-2012 selon les données récoltées par le GIEC en 2013, dans son cinquième rapport sur les changements climatiques et leurs évolutions futures.
Météo France note par ailleurs une accélération depuis les années 1980. Sur la période 1959-2009, le service national français de météorologie observe une tendance de + 0,3 °C par décennie en moyenne annuelle, avec une évolution notable de la fréquence et de l'intensité des événements extrêmes, puisque le nombre de journées chaudes (températures maximales supérieures à 25 °C) ne cesse d'augmenter, tandis que le nombre de jours de gel ne cesse, quant à lui, de diminuer.
L'exemple des canicules est flagrant en France pour démontrer le bouleversement climatique qui s'opère.
Nombre de canicules départementales en France, 1970-2016
Météo France a détaillé, en 2021, les impacts anticipés selon trois scénarios de référence du GIEC, qui conduisent tous à une hausse des températures moyennes comprise entre + 2,1 °C et + 4,9 °C. Le nombre de jours de vagues de chaleur ou de canicules est annoncé en hausse dans tous les scénarios avec, en fin de siècle, un nombre de jours de vagues de chaleur qui pourrait doubler, être multiplié par un facteur 3 à 4 dans un scénario intermédiaire et, dans le pire des scénarios (celui de l'inaction climatique), par un facteur de 5 à 10. À horizon proche (2021-2050), la fréquence des vagues de chaleur pourrait doubler par rapport à la période 1981-2010.
Un constat alarmant partagé par Éloi Laurent qui affirmait, lors de son audition par la mission d'information, que « La France est l'un des pays les plus exposés au risque climatique . Les données sont évidentes : en s'appuyant sur l'indicateur des pertes humaines, les six désastres les plus meurtriers en France ces dernières années sont dus à des canicules. En clair, chaque année, des dizaines de milliers de personnes en France sont menacées du fait du changement climatique. Le risque en France est considérable 6 ( * ) ».
La France fait ainsi partie des dix pays les plus touchés en termes de pertes économiques ces vingt dernières années, avec 48,3 milliards de dollars . En 2018, le coût des sinistres climatiques s'est élevé à 3,4 milliards d'euros, montant supérieur de près de 1 milliard à la moyenne des dix années précédentes. Selon le Climate vulnerability index moyen de 1998 à 2017, le pays obtient un score de 33 qui le place au 15 e rang des pays les plus vulnérables en raison des pertes humaines constatées, qui le place au huitième rang mondial (par habitant), de loin le pays européen le plus touché 7 ( * ) .
La France parmi les 10 pays les plus exposés au changement climatique
Le cinquième rapport annuel publié, le 3 décembre 2020, par la revue scientifique Lancet, et intitulé « Le compte à rebours du Lancet » ( The Lancet Countdown on health and climate change ), insiste sur l'urgence universelle de prendre en compte les effets du changement climatique. « Aucun pays - qu'il soit riche ou pauvre - n'est à l'abri des effets du changement climatique sur la santé », alertent les 120 auteurs de ce rapport, issus de 35 institutions, dont l'Organisation mondiale de la santé (OMS) et l'Organisation météorologique mondiale (OMM).
Alors que le réchauffement ne cesse de s'accélérer, le rapport établit que les personnes de plus de 65 ans ont vécu un nombre record de jours d'exposition à des vagues de chaleur dans le monde en 2019, les décès liés à la chaleur ayant augmenté de 54 % lors des deux dernières décennies, pour atteindre, chez cette population, près de 300 000 morts en 2018, principalement en Inde, en Allemagne, en Chine et aux États-Unis.
L'Europe demeure la plus touchée des régions, du fait de sa population âgée, d'une forte prévalence des maladies cardiovasculaires et d'une large urbanisation induisant des îlots de chaleur urbains. Le rapport, résultat d'une étude de plus de 40 indicateurs sur les liens entre la santé et le changement climatique, précise également que la vulnérabilité de la France aux effets de la chaleur sur la santé est « l'une des plus élevées au monde en 2018 » , avec plus de 8 000 décès liés à la chaleur chez les plus de 65 ans. Le coût économique de cette mortalité représentait alors « l'équivalent de 1,3 % du revenu national brut du pays ».
Le rapport alerte enfin sur la convergence forte des crises sanitaire et climatique. « À moins que des mesures urgentes ne soient prises, le changement climatique menacera de plus en plus la santé mondiale, », selon ses auteurs. Or, les chercheurs notent que la capacité des infrastructures sanitaires à faire face à ces chocs est encore insuffisante, malgré de notables améliorations.
Seulement la moitié des pays étudiés par les chercheurs ont élaboré des plans nationaux faisant le lien entre la santé et le climat, et moins de la moitié ont mis en place des évaluations de leur vulnérabilité.
Source : Lancet, « Le compte à rebours du Lancet », 3 décembre 2020.
2. Des crises qui menacent nos mécanismes de protection collective
Les effets des crises écologiques sont de plus en plus destructeurs pour nos sociétés .
Comme le rappelait Patricia Crifo lors de son audition par la mission d'information : « Entre 1998 et 2017, les désastres géophysiques et liés au climat ont tué 1,3 million de personnes , et causé des dégâts - blessures, pertes de logement, besoins d'urgence - pour 4,4 milliards d'individus. 91 % des désastres ont été causés par des inondations, ouragans, canicules, et autres événements extrêmes 8 ( * ) ». Ces chiffres n'ont cessé d'augmenter durant ces 40 dernières années, mettant sous tension chaque année davantage nos modèles de protection collective.
Conséquences des événements climatiques par type entre 1980 et 1999 et entre 2000 et 2019
Source : Centre for Research on the Epidemiology of
Disasters
CRED & United nations office for disaster risks reduction
UNISDR.
Dès lors, l'intensification et la multiplication des aléas climatiques vont accroître considérablement notre exposition aux risques dans un avenir proche, augmentant dès lors indéniablement le recours aux systèmes d'indemnisation des dommages résultant de ces aléas. Un tel phénomène, de par l'ampleur des crises et les coûts sociaux et humains qui en résultent, risque alors de mettre en péril nos acquis sociaux.
Les événements climatiques « comptent pour 93 % du nombre total des morts et pour 22 % des dommages financiers », selon le dernier bilan de l'Agence européenne de l'environnement (AEE) 9 ( * ) qui repose sur les données de l'organisme CATDAT, recensant les pertes dues aux catastrophes dans le monde entier.
La France n'est pas en reste, faisant partie des pays européens dont la part des sinistres assurés, causés par des événements extrêmes liés au temps et au climat entre 1980 et 2020, est la plus importante selon l'AEE.
Le coût de l'adaptation aux conséquences futures de ces changements va donc croître .
Part des sinistres assurés causés par des événements extrêmes liés au temps et au climat dans les pays membres de l'Espace économique européen (1980-2020) - en %
Source : Agence européenne de l'environnement (AEE).
3. Des pandémies endémiques et chroniques
Au-delà de la hausse des températures planétaires et du niveau des océans, accompagnée de catastrophes naturelles plus fréquentes et plus intenses, notre système doit également faire face à la hausse des risques d'épidémies mortelles et des éclosions de maladies endémiques qui viennent là encore mettre à mal les grands principes de protection collective que nous connaissons.
La crise de la Covid illustre dès lors le bouleversement que peut provoquer une pandémie sur le système de santé. Désormais stabilisée, la maladie continue pour autant de se répandre ; or, lorsque sa présence se stabilise au sein de la population, on dit qu'une maladie connaît un caractère endémique. Le risque que les pandémies deviennent des endémies à terme est palpable, et met d'autant plus en péril nos systèmes, constamment contraints de s'adapter. La multiplication des maladies nouvelles, définies par l'Organisation mondiale de la santé animale (OIE) comme « une infection nouvelle, causée par l'évolution ou la modification d'un agent pathogène ou d'un parasite existant, qui se traduit par un changement d'hôtes, de vecteurs, de pathogénicité ou de souche », et des zoonoses - maladies ou infections qui se transmettent des animaux vertébrés à l'homme, et inversement - renforcent cette inquiétude.
À quand une nouvelle COVID ?
L'épidémie mondiale de COVID-19 a mis en lumière les failles de notre système de protection sociale, en provoquant une vague importante de recours aux soins, en particulier d'hospitalisations, qui a mis et met encore les systèmes de soins et de santé sous tension. Parmi ces failles, la trop faible place laissée à la prévention, le cloisonnement entre les divers champs de la santé et la défaillance des dispositifs de coordination questionnent sur la capacité de notre système de santé à amortir le choc que constitueraient de nouvelles pandémies.
D'autant plus que la destruction et la fragmentation des habitats de certaines espèces, ainsi que leur mise en élevage, viennent accroître les risques sanitaires. Le déclin de la biodiversité accélère en effet l'émergence de virus dangereux pour les populations humaines et augmente alors les risques de transmission des pathogènes et l'émergence des maladies associées.
Ainsi, il semblerait que si les activités humaines néfastes à la biodiversité, à l'hétérogénéité des paysages et de l'environnement ne sont pas réduites, les conditions à la diffusion de nouvelles maladies se retrouvent alors favorisées, mettant dès lors en péril l'équilibre du système que nous connaissons à court terme.
Source : « La santé publique en France
à l'épreuve de la COVID-19 »,
Santé
Publique, vol. 32, no. 1, 2020.
Au-delà de ces nouvelles pandémies qui peuvent émerger à n'importe quel moment, le système est également contraint par les maladies chroniques, et semble y être mal préparé . Laurent Gallet, adjoint au directeur de la sécurité sociale, à l'administration centrale du ministère de l'économie, des finances et de la relance et du ministère des solidarités et de la santé , rappelait au cours de son audition par la mission d'information, que « La France a fait le choix d'avoir un système axé sur les soins, qui augmente l'espérance de vie, sans rien modifier sur l'espérance de vie en bonne santé. Le nombre de patients porteurs de maladies chroniques croît de 2 % par an. On comptait 12 millions de porteurs de maladies chroniques dans les années 2000 ; nous sommes actuellement à 15 millions et l'on risque de dépasser les 20 millions en 2025 10 ( * ) » .
Notre système est sous la double contrainte « d'une part d'une tension démographique, avec un vieillissement de la population dont l'espérance de vie augmente , et d'autre part d'une tension épidémiologique, avec une contrainte liée aux maladies chroniques », résumait alors M. Laurent Gallet.
Devant les sénateurs de la mission, William Dab, professeur et titulaire de la chaire d'hygiène et sécurité au Conservatoire National des Arts et Métiers (CNAM), ancien directeur général de la santé, dressait alors un constat sans appel : « le système est mal armé pour prendre en charge les maladies chroniques 11 ( * ) ».
Lors de son audition, Laurent Gallet insistait sur le caractère insoutenable de ces tensions à terme, et le besoin de changement dans l'organisation de notre système : « Ça ne peut qu'empirer dans les années qui viennent. Il n'y a aucune chance que cela s'améliore. La France est un pays où moins d'un Français sur deux arrive en bonne santé à l'âge de 65 ans, soit environ 46 %, hommes et femmes confondus. En Suède, 77 % de la population arrive en bonne santé à 65 ans ! 12 ( * ) ».
4. L'éco-conception des politiques publiques, un préalable indispensable pour réduire les chocs à venir
Les nouveaux risques émergents, auxquels la France est exposée, qu'il s'agisse des maladies chroniques, des pandémies, des dangers pour notre environnement, la santé humaine ou celle de la planète, auront des conséquences à la fois humaines et financières qui s'annoncent particulièrement lourdes pour notre système de protection sociale. Comme l'exprime Géraud Guibert « la crise écologique a un impact quotidien sur la sécurité sociale : l'aggravation des problèmes de santé - pollution de l'air, canicule -, et son corollaire, l'augmentation des prestations d'assurance maladie 13 ( * ) . »
La prise en compte de l'environnement dans l'ensemble des politiques publiques dès leur conception permettrait donc de réduire fortement le coût d'absorption de la multiplication des chocs à venir.
En effet, la réduction de la probabilité d'occurrence des dommages sur notre environnement, au-delà de prévenir le « coût de l'inaction », générera des effets bénéfiques à la fois en termes de santé publique et de gains économiques. Plusieurs études récentes démontrent par exemple les gains économiques générés par des politiques de prévention bien construites.
L'intégration de ces externalités positives gagnerait donc à être réalisée dès la conception des politiques publiques, tant ces dernières constituent comme le rappelle le Conseil économique, social et environnemental (CESE) « un outil central pour construire un futur souhaitable et définir l'intérêt général qui permettra de préserver le bien-être des générations actuelles et futures 14 ( * ) . »
C'est ce que le présent rapport s'attachera à démontrer à travers de nombreux exemples, tels que le gain économique du respect des accords de Paris, le développement de politiques de prévention en santé publique et en santé environnementale ou la décarbonation de notre système de santé. P lus l'écologie et l'environnement sont pris en compte tôt lors de l'élaboration même des politiques publiques, plus il sera possible d'éviter des dépenses correctives futures .
Dès lors, la mission d'information préconise, à l'instar de l'approche initiée par l'Organisation mondiale de la santé (OMS) consistant à inclure « la santé dans toutes les politiques », de prendre en compte aussi « l'environnement dans toutes les politiques », environnement et santé étant deux politiques indissociables, interagissant l'une sur l'autre.
Proposition n° 1 : Prendre en compte l'impact environnemental dès la conception des politiques publiques afin de créer un système de protection sociale plus résilient .
* 2 Audition rapporteur du 20 janvier 2022.
* 3 https://climate.copernicus.eu/sites/default/files/custom-uploads/Annual_summary_2021/C3S-CAMS %20annual %20temp %20data %20and %20CO2 %202 021_press %20release_final.pdf
* 4 Audition rapporteur du 10 février 2022.
* 5 Rapport de l'Agence européenne de l'environnement, « Economic losses and fatalities from weather- and climate-related events in Europe », 3 février 2022.
* 6 Audition rapporteur du 20 janvier 2022.
* 7 Éloi Laurent, Construire une protection sociale écologique : le cas de la France face aux canicules - Sciences Po OFCE Working Paper, n° 17/2021.
* 8 Audition rapporteur du 10 février 2022.
* 9 Rapport de l'Agence européenne de l'environnement, « Economic losses and fatalities from weather- and climate-related events in Europe », 3 février 2022.
* 10 Audition plénière du 9 décembre 2021.
* 11 Audition rapporteur du 26 janvier 2022.
* 12 Audition plénière du 9 décembre 2021.
* 13 Audition plénière du 13 janvier 2022.
* 14 Rapport du CESE « Quelle conception des politiques publiques pour accompagner les transitions en cours et à venir ? », novembre 2020.