B. PROMOUVOIR L'ACCÈS DE TOUS À UNE ALIMENTATION SAINE ET DURABLE, GÉNÉRATRICE DE PUISSANTES EXTERNALITÉS POSITIVES
1. Favoriser une meilleure éducation à la santé alimentaire
a) Le premier maillon des politiques de prévention
Il a été montré plus haut qu'une alimentation sous-optimale est un important facteur de risque pour la santé . La puissance publique dispose de leviers pour amoindrir ce risque d'origine comportementale, fortement lié aux inégalités sociales, à condition que les mesures proposées appréhendent l'alimentation comme un fait social total, dans l'ensemble de ses dimensions (biologique, culturelle, sociale et économique).
La loi du 11 février 2016 relative à la lutte contre le gaspillage alimentaire a fait de l' éducation à l'alimentation un axe prioritaire de la politique publique de l'alimentation, reprise dans le code de l'éducation (article L. 312-173) : « Une information et une éducation à l'alimentation et à la lutte contre le gaspillage alimentaire, cohérentes avec les orientations du programme national relatif à la nutrition et à la santé [...] et du programme national pour l'alimentation [...], sont dispensées dans les établissements d'enseignement scolaire, dans le cadre des enseignements ou du projet éducatif territorial [...]. »
La loi de 2018 dite « EGAlim » a complété l'article L. 1 du code rural de la pêche maritime en ajoutant que la politique de l'agriculture et de l'alimentation doit avoir pour finalités de favoriser l'acquisition pendant l'enfance et l'adolescence d'une culture générale de l'alimentation soulignant les enjeux culturels, environnementaux, économiques et de santé publique liés aux choix alimentaires. Le cadre juridique est judicieux, mais insuffisamment mis en oeuvre : les moyens consacrés à la diffusion de cette culture générale sont mal calibrés et trop diffus.
L'accentuation des efforts est nécessaire : selon l'Association nationale de développement des épiceries solidaires (ANDES), un enfant sur trois ne sait pas reconnaître ce qu'il mange . La restauration scolaire a un rôle important à jouer dans les démarches d'éducation alimentaire, grâce à la découverte des aliments bruts ou des ateliers au sein des cuisines scolaires. De même, 45 % des enfants entre 6 et 10 ans ont des apports calciques inférieurs aux besoins nutritionnels moyens, alors même que le calcium est essentiel à la construction du squelette et à son entretien, à la contraction musculaire, à la transmission nerveuse et à la coagulation du sang 292 ( * ) .
L'évolution de l'alimentation quotidienne des enfants depuis une décennie interroge, ainsi que l'illustre le tableau ci-dessous, avec une baisse des produits laitiers, des légumes, des poissons et une hausse des produits transformés et des sodas, même si des facteurs encourageants sont à relever, tels que la baisse des produits sucrés et des matières grasses. Ces modifications préoccupantes du régime alimentaire plaident pour un effort accru en termes d'éducation alimentaire.
Source : Crédoc.
Plusieurs études ont montré que les politiques d'accompagnement et d'éducation à l'alimentation sont essentielles pour agir sur les comportements alimentaires et le rapport au bien-manger 293 ( * ) . Julien FOSSE, directeur adjoint du département développement durable et numérique à France Stratégie, indiquait devant la mission d'information que cette sensibilisation nutritionnelle précoce était un préalable indispensable aux politiques d'aide alimentaire : « Si l'on vous donne la possibilité d'acheter des produits bio en vrac et que vous n'avez pas été sensibilisé à la cuisine, que vous n'avez pas l'habitude de manger des fruits et légumes, parce qu'on ne vous a jamais appris que c'était bon pour la santé, c'est un coup d'épée dans l'eau. » Ces efforts présentent également un avantage, celui d' intégrer différemment le signal-prix des denrées alimentaires , en mettant en évidence le fait que les produits de qualité coûtent parfois plus chers que des produits ultra-transformés sans intérêt nutritionnel.
Pour le professeur Jean-Pierre Corbeau, professeur émérite de sociologie de l'alimentation à l'Université de Tours, « l'éducation alimentaire qui ne relève pas d'un simple enseignement ou d'un pur transfert tournant parfois à l'injonction, est une nécessité pour renforcer la singularité du repas des Français, leur mieux-être, le plaisir du partage et de la dégustation de produits dont on acquiert la connaissance, l'histoire et l'origine » . Des initiatives intéressantes émergent auprès des jeunes publics, souvent portées par des acteurs associatifs locaux, pour les accompagner vers une compréhension plus globale de l'alimentation, comme l'illustre l'encadré ci-dessous.
L'initiative de l'association « Les enfants cuisinent »
Membre du groupe SOS, cette association propose des cycles d'ateliers pendant les temps scolaires afin de favoriser la transversalité de l'alimentation en faisant le lien avec toutes les matières.
Histoire et géographie : origine et localisation des ingrédients.
Mathématiques : calcul des ingrédients pour la recette, budget alimentaire et comptage des familles d'aliments.
Françai s : rédaction de la recette, étude de textes relatifs à la cuisine et l'alimentation.
Arts plastiques : illustration de la recette.
Chimie : réalisation de la recette, transformation et réaction des aliments.
Sciences : procédés de transformation par les animaux, les végétaux et enfin, l'homme ainsi que physiologie avec le fonctionnement du corps (digestion, activité physique, croissance...)
Éducation civique et morale : notions de tolérance des différences physiques (obésité, pathologies...) et culturelles et sensibilisation environnementale.
L'avis n° 84 du Conseil national de l'alimentation « Éducation à l'alimentation » insiste sur la nécessité d'intégrer l'information et l'éducation nutritionnelle tout au long de la vie , au même titre que l'éducation sensorielle, la connaissance et la prise en compte des préférences alimentaires individuelles et collectives. L'éducation à l'alimentation contribue à la construction d'un lien social et à l'apprentissage de règles de civilité qui permet de renforcer l'estime de soi, mais participe également à la construction d'une citoyenneté consciente des externalités, positives comme négatives, des choix alimentaires sur l'état de l'environnement.
Proposition n° 38 : développer la littératie alimentaire tout au long de la vie, en favorisant une éducation propice à une alimentation saine, et accentuer la lutte contre le gaspillage.
Cet effort ne doit pas cibler uniquement les publics scolaires, mais l'ensemble de la population . Les nouvelles recommandations nutritionnelles publiées en 2019 par Santé publique France permettent d'aider la population générale à adopter des comportements alimentaires et physiques plus favorables à la santé, à travers des repères et des messages simples et efficaces. Fin 2021, de nouvelles recommandations nutritionnelles pour les enfants de 0 à 3 ans ont également été publiées. Des travaux pour d'autres populations spécifiques sont en cours d'élaboration (enfants de 4 à 17 ans, personnes âgées, femmes enceintes et allaitantes). La mission d'information se réjouit de telles initiatives et appelle de ses voeux une appropriation la plus large possible de ces recommandations.
b) Mieux informer pour mieux manger
Notre système de santé s'est historiquement fondé sur le paradigme selon lequel la pathologie est l'axe de rotation , avec pour corollaire une part très importante des dépenses de santé consacrée au curatif (97 %) et une portion très congrue au préventif (à peine 3 %). L'enjeu doit désormais être, plus que jamais, de prévenir l'apparition des pathologies en misant de manière volontariste sur les politiques préventives de santé publique, dont l'éducation à l'alimentation doit être une composante importante. Mieux informé, chaque citoyen pourra ainsi instaurer, dans sa vie quotidienne, des habitudes alimentaires fondées sur le plaisir gustatif et favorables à son maintien en bonne santé, ce qui limitera ainsi l'apparition de pathologies dites « évitables » ou chroniques.
Sur cet aspect, les messages publicitaires et le marketing alimentaire orientent trop souvent les comportements d'achat et de consommation alimentaire, en particulier ceux des populations les plus fragiles, vers des produits présentant peu d'intérêt nutritionnel. En 2015, l'Organisation mondiale de la santé (OMS) a prôné une limitation du marketing sur certains produits à forte teneur en sucre, en sel et en gras , par la mise à disposition d'un outil d'élaboration et de mise en oeuvre de politiques visant à restreindre le marketing auprès des enfants de deux façons : en déterminant quels aliments ne peuvent faire l'objet d'un marketing auprès des enfants et en surveillant la portée et la nature du marketing de produits alimentaires.
L'association UFC-Que Choisir a conduit en octobre 2020 une étude sur le type d'aliments promus dans les publicités télévisées en fonction de leur intérêt nutritionnel, exprimé au travers du Nutri-Score. Dans le cas des aliments destinés à l'ensemble des consommateurs, une répartition assez équilibrée est relevée. En revanche, pour les aliments destinés spécifiquement aux enfants, 88 % des spots concernent des aliments de Nutri-Score D et E .
Source : UFC-Que choisir.
Ces résultats plaident pour la prise de mesures fortes visant à contrer ces incitations, d'autant plus pernicieuses qu'elles s'intercalent dans des grilles de programmes destinés au jeune public.
Proposition n° 39 : mieux encadrer la publicité et le marketing alimentaire dans les médias, notamment aux heures de grande audience et dans les programmes destinés à la jeunesse.
2. Passer d'une logique d'assistance alimentaire à une logique d'accompagnement par l'alimentation, plus holistique
a) La lutte contre la précarité alimentaire, un combat permanent
Au cours de la crise sanitaire, l'allongement des files d'attente dans les points de distribution alimentaire 294 ( * ) et l'augmentation du nombre d'étudiants y ayant recours rappellent si besoin était que la lutte contre la précarité alimentaire est un combat qui n'est jamais gagné . La Fédération française des banques alimentaires a indiqué devant la mission d'information une hausse des repas distribués de plus de 6 % en 2020 et de 4 % en 2021, soit plus de 225 millions de repas servis par an 295 ( * ) . Cet acteur central de l'aide alimentaire observe que la crise sanitaire a fait basculer de nouvelles personnes dans la précarité alimentaire , avec 51 % des néo-bénéficiaires depuis moins d'un an et 35 % depuis moins de 6 mois. Les chiffres sont vertigineux par leur ampleur : comme l'a indiqué Dominique Nizri devant la mission d'information, « la précarité concerne environ 1,5 million de personnes, la pauvreté, 8 millions de personnes, et la fragilité alimentaire 30 % de la population ; il y a donc dans le pays 20 millions de personnes qui font leurs comptes et réfléchissent avant d'acheter leurs aliments ». Depuis 2009, le nombre de personnes aidées par les banques alimentaires a augmenté de 171 % !
La précarité alimentaire et son évolution depuis la crise sanitaire
Certains de nos concitoyens accèdent difficilement à un panier alimentaire satisfaisant, en quantité comme en qualité. De nombreux ménages aux budgets limités font leurs courses chaque semaine à l'euro près et sont contraints dans leurs choix alimentaires : ils dépendent d'une nourriture de mauvaise qualité majoritairement transformée par l'agro-industrie. En outre, face aux dépenses contraintes que sont le logement et le transport, certains ménages opèrent des arbitrages défavorables à leur santé en supprimant ou appauvrissant la qualité de leurs repas.
La situation nationale ne s'améliore pas en dépit de la progression du revenu moyen par habitant : au cours de la dernière décennie, le recours à l'aide alimentaire a doublé. Entre 2009 et 2018, le nombre de bénéficiaires a été multiplié par deux, de 2,8 à 5,5 millions de personnes.
La mission d'information sénatoriale sur l'évolution et la lutte contre la précarisation et la paupérisation d'une partie des Français a relevé deux caractéristiques marquantes des publics concernés par la précarité alimentaire : leur jeunesse (40 % des bénéficiaires des Restos du Coeur sont mineurs) et leur isolement (40 % de ce même public sont des personnes seules, souvent des femmes avec enfants).
La crise sanitaire a contribué à l'apparition de nouveaux publics dans les centres de distributions et épiceries solidaires, notamment des jeunes, travailleurs précaires ou autoentrepreneurs. Une enquête menée en 2021 par la Fédération française des banques alimentaires indique que près de la moitié des personnes interrogées déclaraient avoir recours à l'aide alimentaire depuis moins d'un an, et un tiers depuis moins de 6 mois. Les premiers résultats provisoires du dispositif de suivi de l'aide alimentaire en France publiés par la DREES et l'Insee en juillet 2021 font également état d'une nette hausse des volumes distribués par les associations (+ 10,6 %) et des inscriptions (+ 7,3 %) en 2020 par rapport à 2019.
D'après l'avis n° 89 du CNA de juillet 2021, la crise sanitaire du Covid-19 a rendu visible et aggravé l'insécurité alimentaire en France. Elle a mis en évidence de fortes inégalités, territoriales et socio-économiques, dans l'accès à une alimentation compatible avec un système alimentaire durable. Tous les niveaux du système alimentaire ont été affectés, et la fracture alimentaire s'est creusée entre des consommateurs qui ont adopté des modes de consommation considérés comme plus durables (fait maison, plus de fruits et légumes, plus de local et de bio, moins de produits transformés, etc. ) et d'autres contraints à réduire la qualité, et la diversité de leur alimentation (moins de fruits et légumes notamment), ou même sa quantité. Le CNA mentionne « une explosion de la précarité alimentaire » durant le premier confinement, en raison des baisses ou pertes de revenu (chômage partiel, perte d'emploi, disparition des jobs étudiants, etc.), de la fermeture des lieux de restauration collective, de difficultés d'accès aux commerces, de situations d'isolement inédites.
Enfin, le renchérissement du prix des matières premières laisse présager des tensions inflationnistes sur le coût des produits alimentaires et potentiellement des difficultés accrues d'accès aux produits alimentaires pour une partie de la population : selon l'Insee, les prix alimentaires augmentent en janvier 2022 de 1,5 % sur un an, avec une augmentation plus marquée des produits frais de l'ordre de 3,6 %. À la pompe, les prix des carburants ont atteint en mars 2022 des records historiques, ce qui risque de contraindre la part du budget que les ménages consacrent à l'alimentation.
Les outils conceptuels achoppent bien souvent à saisir un phénomène aussi massif et il n'existe pas d'évaluation ou d'analyse pertinente permettant de saisir et de comprendre l'ensemble des facettes de la problématique d'accès à l'alimentation. Au niveau international, plusieurs concepts sont utilisés par les pouvoirs publics, la sphère associative et le monde de la recherche pour tenter de l'appréhender : « démocratie alimentaire », « souveraineté alimentaire », « justice alimentaire », auxquels s'articulent les concepts d'« alimentation durable », « aide alimentaire », « alimentation de qualité pour tous », « sécurité alimentaire », « insécurité alimentaire » et « précarité alimentaire ». Ainsi que l'a souligné Dominique Paturel, chercheuse à l'INRAE, devant la mission d'information, « tous ces termes, entrés dans le paysage intellectuel français à partir du début des années 2000, sont voisins, mais ils ne disent pas tous la même chose » .
Comment appréhender les difficultés d'accès à l'alimentation ?
La notion d'« insécurité alimentaire », opposée à celle de « sécurité alimentaire », elle-même exprimée par le ratio entre le nombre total des habitants et la surface des productions agricoles possibles sur la planète, est conçue selon une approche très quantitative et parfois éloignée du terrain. Selon l'Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture (FAO), une personne est en situation d'insécurité alimentaire lorsqu'elle n'a « pas un accès régulier à suffisamment d'aliments sains et nutritifs pour une croissance et un développement normaux et une vie active et saine ». Plusieurs chercheurs préfèrent retenir une définition avec une dimension sociale plus poussée et parlent d'insécurité alimentaire « lorsque la disponibilité d'aliments sûrs et adéquats sur le plan nutritionnel ou la possibilité d'acquérir des aliments appropriés par des moyens socialement acceptables est limitée ou incertaine. »
Le concept de « souveraineté alimentaire » , quant à lui, a été porté à l'échelle internationale par le mouvement Via Campesina , par opposition à la sécurité alimentaire : il s'agissait de montrer l'importance du travail accompli par les paysans, alors même que ceux-ci, à l'échelle planétaire, ont souvent du mal à s'alimenter. Ce concept insiste sur la possibilité pour les populations et les États de mettre en place les politiques agricoles les mieux adaptées à leurs populations sans effet négatif sur les populations d'autres pays.
Enfin, le concept de « justice alimentaire », utilisé en France au début des années 2010, essentiellement porté par les environnementalistes, met l'accent sur le fait que les populations les plus défavorisées habitent les territoires les plus pollués. Il a lui aussi des implications sur l'alimentation.
En 2017, au sein de l'atelier 12 des États généraux de l'alimentation, un débat a eu lieu autour du terme à utiliser pour renouveler la politique sociale en matière d'aide alimentaire. C'est le concept de « précarité alimentaire » qui s'est imposé. Contrairement à celui de l'insécurité alimentaire, ce concept met en avant les liens sociaux pour qualifier l'exclusion et l'inclusion.
Source : propos de Dominique Paturel devant la mission d'information
b) Une lutte contre la précarité alimentaire déléguée au secteur caritatif
En France, la précarité alimentaire a donc été traitée à cette aune, comme un segment de la pauvreté, comparable à la précarité énergétique, à la précarité en termes de soins, etc. Le problème de l'accès à l'alimentation a donc trouvé sa « solution », depuis le milieu des années 1980, dans la construction de la filière de l'aide alimentaire , avec quatre opérateurs historiques : les Restos du Coeur, les banques alimentaires, la Croix-Rouge et le Secours populaire. C'est d'ailleurs la seule politique sociale qui soit ainsi sous-traitée par l'État au secteur caritatif. Les fondements caritatifs des politiques publiques font que la lutte contre l'insécurité alimentaire se limite presque essentiellement à la distribution d'aide alimentaire, voie étroite - mais ô combien nécessaire aujourd'hui - qui ne tient pas toujours compte de la multidimensionnalité de la précarité alimentaire.
Aujourd'hui, malgré les efforts louables et l'engagement sans faille de ces associations, ce secteur souffre d'un manque de vision et de planification par les pouvoirs publics. Les associations disposent d'une grande autonomie et développent leur projet en fonction de leur approche, de leurs moyens et de la compréhension qu'elles ont développée du problème. L' État ne respecte pas sa part du contrat social en ne se souciant pas de la mise en cohérence de ces dispositifs .
Il y a des limites structurelles au système actuel d'aide alimentaire pour lutter contre l'insécurité alimentaire : la filière repose essentiellement sur des dons alimentaires. Elle est déléguée au monde associatif, à qui est confiée la difficile prise en charge des aspects opérationnels, administratifs, législatifs et sociaux. En même temps, elle dépend des subventions institutionnelles, que celles-ci émanent de l'État, de l'Union européenne ou des collectivités territoriales, ainsi que du gaspillage et du travail gratuit apporté par des centaines de bénévoles. La Fédération française des banques alimentaires a toutefois indiqué à la commission avoir récemment modifié sa charte de fonctionnement pour prévoir plus d'achats de denrées alimentaires, pour réduire sa dépendance aux dons.
Ainsi que l'a rappelé Dominique Paturel aux membres de la mission d'information, il est très difficile d'évaluer la situation d'insécurité alimentaire ou de précarité alimentaire des gens : « une grande partie des chiffres sont créés par les opérateurs de l'aide alimentaire, et si on les croise, on note d'importantes différences : 8 millions de personnes environ sont en insécurité alimentaire, mais seuls 2,2 millions de personnes se rendent à l'aide alimentaire. »
Les limites de l'aide alimentaire sont connues : elle ne couvre qu'une partie des besoins des utilisateurs et ne touche pas tous ceux qui y ont droit. Il existe de multiples raisons à ce non-recours : certains ne savent pas qu'ils y ont droit, ne satisfont pas les critères établis, mais d'autres refusent catégoriquement d'accéder à l'alimentation de cette façon pour des questions de dignité ou d'estime de soi.
Proposition n° 40 : analyser les causes de non-recours et de renoncement à l'aide alimentaire, pour élaborer des modèles plus inclusifs et moins stigmatisants en améliorant le couplage entre aide alimentaire et accompagnement social.
Parmi les autres facteurs d'insuffisance, mentionnons également les couvertures territoriales inégales, l'hétérogénéité des critères d'accès (liés aux différentes associations du secteur) et également le choix limité des denrées. Le schéma ci-dessous montre les écarts entre les denrées distribuées par les banques alimentaires et les recommandations nutritionnelles.
Enfin, l'aide alimentaire s'inscrit dans un cadre de relations asymétriques assez complexe, avec un impact sur l'estime de soi qui est important. De plus, une part importante des usagers sont dépendants de l'aide alimentaire, celle-ci étant même, pour certains aliments, la source exclusive d'approvisionnement.
C'est pourtant cette forme qui a progressivement été consacrée par le législateur, qui a accompagné ce mouvement sans véritablement l'approfondir ni l'élargir : la distribution d'aide alimentaire sous forme de denrées a été inscrite dans la loi de modernisation agricole de 2010 et la loi dite Egalim oblige les opérateurs de la grande et moyenne distribution alimentaire et les opérateurs de commerce de gros à donner leur surplus et invendus alimentaires aux associations habilitées à la distribution.
L'aide alimentaire souffre de cette approche en silo et d'une dépendance forte au cycle de vie des produits alimentaires dans le cadre de la grande distribution. Si les acteurs de la distribution alimentaire communiquent et échangent naturellement entre eux, leur coopération n'est cependant pas organisée par les pouvoirs publics. C'est une forme de délégation de service public que l'État a implicitement encouragée : à peu de frais, plus de 5,5 millions de personnes en situation de précarité alimentaire sont ainsi accompagnées, avec un fort effet levier. La Fédération française des banques alimentaires indique que leur budget de 35 M€ permet de distribuer l'équivalent de plus de 445 M€ de denrées alimentaires, grâce à un réseau principalement animé par des bénévoles et approvisionné en grande partie par des produits issus du don. Plusieurs études ont été menées sur les bénéficiaires et les organismes de l'aide alimentaire, mais peu de données sont disponibles sur les mécanismes conduisant à la précarisation alimentaire, sur l'évolution des populations concernées et leurs comportements alimentaires. Mieux connaître et comprendre ces phénomènes permettrait d'identifier les meilleurs leviers d'action.
La mission d'information plaide pour une sortie progressive de la logique d'assistance alimentaire , centrée sur l'individu, et pour développer des approches fondées sur une logique d'accompagnement par l'alimentation , plus holistique, en concertation avec les acteurs, dans des démarches locales et concertées. Il est essentiel que les politiques de l'aide alimentaire recouvrent véritablement une dimension globale, en envisageant de nouveaux dispositifs, un engagement plus fort de l'État. Il n'y a en France aucune protection constitutionnelle du droit à l'alimentation ni du droit à être à l'abri de la faim, explicite ou implicite, pas même sous la forme d'un principe directeur.
Proposition n° 41 : inscrire le droit à l'alimentation durable dans le droit français et européen, afin d'enclencher une dynamique transformatrice de nos systèmes de production alimentaire.
Trois principes semblent fondamentaux pour la mise en oeuvre des politiques publiques de l'alimentation transformatrices et plus inclusives , en tenant compte des relations vertueuses entre une agriculture durable respectueuse des sols et une alimentation saine : l'amélioration de l'accessibilité physique et économique des produits, la viabilité des conditions de production de qualité et la facilité de l'accès aux informations relatives à l'alimentation durable.
Il est impératif d'associer les agriculteurs à la réflexion globale, en les encourageant à diminuer le poids des intrants chimiques et les émissions de gaz à effet de serre. Rappelons que le coût en Europe des conséquences de santé de l'ensemble des pesticides via leurs mécanismes de perturbation endocrinienne est estimé à 120 milliards d'euros par an 296 ( * ) . On en retrouve des traces dans la quasi-totalité des cours : le coût d'élimination des pesticides dans l'eau en vue de sa potabilisation est estimé entre 440 000 euros et 1,48 M€ par an 297 ( * ) .
De nouveaux dispositifs de valorisation des productions locales devront être imaginés, afin de renforcer les incitations à limiter l'empreinte environnementale de l'amont agricole, sans laisser les agriculteurs dans des impasses techniques. Au niveau européen, la politique agricole commune (PAC) pourrait devenir le socle de valorisation des pratiques bénéfiques à l'environnement et à la santé, couplé à une dimension alimentaire plus marquée. Aujourd'hui, la PAC est résolument agricole et n'intègre que marginalement la dimension alimentaire, sans faire le lien avec l'ensemble des maillons de la chaîne alimentaire. Il convient d'être particulièrement vigilant, car l'autonomie alimentaire de la France se dégrade.
Cette nouvelle approche permettra une meilleure association des citoyens aux évolutions de nos systèmes alimentaires, afin de dépasser le pouvoir trop restreint du consommateur, le « vote avec le caddie », qui consiste à ne pas acheter certains produits, modalité d'action dont la capacité transformatrice est quasi-nulle.
Proposition n° 42 : accroître les incitations à une alimentation saine et durable pour tous les maillons de la chaîne alimentaire, en garantissant une juste rémunération pour les agriculteurs et un système prix favorable à la qualité.
3. Établir une sécurité alimentaire saine et durable, de la ferme à la table
a) L'État doit renforcer ses contrôles
Avec la multiplication des scandales alimentaires, dont certains ont fait l'objet de travaux du Sénat 298 ( * ) , de plus en plus de consommateurs sont attentifs à la qualité des informations concernant l'origine, la traçabilité et la composition des produits. Pour asseoir la confiance des consommateurs dans une alimentation saine et durable, il importe au préalable de renforcer les efforts en matière de prévention des risques sanitaires et de contrôles sanitaires , surtout dans un contexte où 74 % des Français pensent, en 2019, qu'il existe des risques alimentaires, contre seulement 55 % en 1995, d'après l'enquête Comportements et consommations alimentaires en France (CCAF) du Crédoc.
L' alimentation est la principale source d'exposition de la population aux produits phytopharmaceutiques , selon l'Organisation mondiale de la santé. Cette contamination alimentaire est souvent le résultat d'usages agricoles, à l'instar des épandages de produits phytopharmaceutiques. Des limites de résidus à ne pas dépasser pour les aliments ont par conséquent été réglementairement définies afin de garantir le niveau d'exposition le plus faible possible pour les consommateurs . Des contrôles sont menés par l'État -- notamment par la Direction générale de l'alimentation et la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes -- afin d'expertiser les niveaux de contamination des aliments. De son côté, l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (Anses) réalise des études d'alimentation totale , qui consistent à prélever sur différents points de vente les aliments régulièrement consommés par la population, à les préparer tels qu'ils sont consommés puis à analyser leur composition chimique. L'action du ministère des solidarités et de la santé s'inscrit plus globalement dans le cadre du plan Écophyto II+ , un plan d'action interministériel visant à réduire l'utilisation agricole des produits phytopharmaceutiques, en tenant compte à la fois des problématiques de contaminations alimentaires et de contaminations environnementales (air, eau, sols).
L'implication de l'État s'est renforcée au fil du temps, avec dans un premier temps l'atteinte de la sécurité sanitaire des aliments et la détection des substances toxiques, qui profitent à tous, puis des cibles d'équilibre nutritionnel du régime alimentaire, qui profitent à l'individu, et aujourd'hui la volonté d'atteindre une alimentation saine et durable, qui profite à la planète. Si l'opérationnalité de cette architecture administrative est satisfaisante, les moyens alloués le sont beaucoup moins, au regard des résultats insatisfaisants et des carences constatées .
Lors de son audition devant la mission d'information, le neurologue Jacques Reis a ainsi souligné que « de nombreux pots pour bébés [contenaient] des résidus non négligeables de pesticides. Or, durant la période périnatale, il faut exposer le moins possible les enfants à des substances étrangères modifiant leur biologie, dont les perturbateurs endocriniens. À l'âge adulte, des maladies seront provoquées par cette consommation périnatale. »
Le professeur William Dab, titulaire de la chaire d'hygiène et sécurité du Conservatoire national des Arts et Métiers , pointe quant à lui l' écart entre la norme et son application : « Les normes alimentaires sont sévères, mais lorsqu'on regroupe les forces de la DGAL, de la DGCCRF, des agences régionales de santé et même de l'Inspection du travail, cela fait peu de monde. La stratégie du « pas vu, pas pris » est donc tentante puisque la probabilité d'être contrôlé est très faible. »
Force est de reconnaître que l'État ne s'est toujours pas doté des moyens humains et financiers adéquats . Dans de telles conditions, il est illusoire d'espérer atteindre une alimentation saine et durable pour tous sans renforcement significatif des moyens dédiés au contrôle alimentaire.
Proposition n° 43 : améliorer le contrôle de la qualité des aliments et la crédibilité des sanctions, dans une logique de prévention, en augmentant significativement les moyens des organismes publics chargés du contrôle.
b) Une alimentation durable, composante du développement durable
La loi « Climat et résilience » 299 ( * ) a pris acte de la nécessité de rapprocher l'alimentation saine et durable à la durabilité environnementale. Son article 265 consacre la politique de l'alimentation durable « moins émettrice de gaz à effet de serre, respectueuse de la santé humaine, davantage protectrice de la biodiversité, favorisant la résilience des systèmes agricoles et des systèmes alimentaires territoriaux et garante de la souveraineté alimentaire » et s'appuie pour ce faire sur le programme national pour l'alimentation, qui prend en compte notamment la souveraineté alimentaire, la justice sociale, l'éducation alimentaire de la jeunesse, notamment la promotion des savoir-faire liés à l'alimentation et la lutte contre le gaspillage alimentaire. Elle prévoit également une nouvelle Stratégie nationale pour l'alimentation, la nutrition et le climat (SNANC) à compter du 1 er juillet 2023, portée par les ministres chargés de la santé, de l'agriculture et de l'écologie. Ce nouveau cadre sera l'occasion de déployer de nouveaux outils pour garantir le droit à une alimentation saine et durable.
Si les interactions alimentation-santé sont connues, ou à tout le moins pressenties, de longue date, la prise de conscience des externalités environnementales du système de production agricole et alimentaire est en revanche bien plus récente. Les agroécosystèmes, autrement dit les écosystèmes cultivés par l'homme dont les fonctions sont valorisées sous forme de biens agricoles et de services, rendent à la fois des services écosystémiques ( e.g. : absorption de gaz à effet de serre par les sols et les cultures, atténuation des risques d'inondation par certaines pratiques culturales, etc. ) mais sont également sources d'externalités négatives (pollutions, dégradation des sols, de l'eau et de l'air).
Selon les données tirées de la stratégie nationale bas-carbone (SNBC), notre système alimentaire émet des gaz à effet de serre (GES) au niveau de la production primaire à hauteur de 86 Mt d'équivalent CO 2 en 2018, soit 19 % des émissions de GES en France . À ces émissions directes s'ajoutent les émissions indirectes , avec des pertes (au sol et dans les usines de transformation) et gaspillages (par les distributeurs et le consommateur) tout au long de la chaîne de valeur estimés à 15 Mt CO 2 eq, soit 3,3 % des émissions de GES françaises.
Un des défis majeurs qui se pose au secteur agricole consiste à nourrir une population en expansion démographique tout en réduisant son empreinte écologique et en préservant les écosystèmes . Une prise de conscience a cependant eu lieu : les performances environnementales sont devenues une finalité expresse de la politique agricole. L'article 262 de la loi « Climat et résilience », issu d'un amendement sénatorial, a fait de la « reconnaissance et de la valorisation des externalités positives de l'agriculture, notamment en matière de services environnementaux et d'aménagement du territoire » un des objectifs-cadres de la politique en faveur de l'agriculture et de l'alimentation définis à l'article L. 1 du code rural et de la pêche maritime.
Pour optimiser ses performances environnementales et sanitaires en s'inscrivant dans une démarche de soutenabilité, l'alimentation doit concomitamment chercher à être saine et durable , en visant à la fois la santé des hommes ainsi que la santé des sols et des écosystèmes, intimement liées. Il convient de garder présent à l'esprit que les efforts de la puissance publique pour améliorer l'accès du plus grand nombre à une alimentation saine et produite durablement permettront l' atteinte de doubles dividendes , à la fois en termes de santé publique et de préservation des écosystèmes. Dans un monde aux interactions complexes et du fait de milieux naturels dont la superficie décroît, il n'est plus possible de protéger la santé humaine sans protéger l'environnement et la santé animale.
De même, l'industrie agroalimentaire a un rôle important à jouer dans la trajectoire vers des modèles d'alimentation saine et durable. Les efforts des agriculteurs en faveur d'une production vertueuse seront vains si le secteur de la transformation alimentaire n'est pas associé et n'opère pas une transformation profonde de ses usages. Au premier plan des réflexions à mener figurent les additifs alimentaires , substances ajoutées intentionnellement aux aliments pour exercer certaines fonctions spécifiques, par exemple colorer, sucrer ou contribuer à la conservation des aliments. En termes de santé environnementale, certaines substances présentent de fortes incertitudes scientifiques sur des dangers et les risques associés, avec potentiellement des effets « cocktail », qui doivent faire l'objet d'une meilleure évaluation.
Un autre problème préoccupant concerne la teneur en sel des produits transformés, résultat de l'addition de sel par les transformateurs industriels. Le neurologue Jacques Reis a indiqué devant la mission d'information qu'il y avait « 15 millions de personnes hypertendues en France, plus sans doute 3 millions qui ne sont pas traitées, soit au total 18 millions d'habitants sur 67 millions. Cette hypertension artérielle prédispose entre autres à des accidents vasculaires cérébraux : il y en a 150 000 cas par an, pour 40 000 décès chaque année. La cause est pourtant facile à traiter : il faut se limiter à un apport journalier de 2 grammes de sel, contre 8 à 12 grammes par jour en moyenne pour les Français. [...] Le législateur devrait intervenir pour restreindre le sel ajouté dans les plats industriels. » Plus de 99,2 % de la population mondiale se situe au-dessus des recommandations de l'OMS en matière de consommation de sel et on estime le nombre de décès dus à un excès de sel consommé à 1,65 million par an 300 ( * ) .
De même, les méfaits du sucre ajouté sont également abondamment commentés dans la littérature spécialisée 301 ( * ) : « Les sucres, composants ubiquitaires de l'alimentation occidentale, jouent un rôle prépondérant dans le développement de plusieurs pathologies et désordres métaboliques lorsqu'ils sont consommés en excès. La quantité ainsi que la nature des sucres consommés sont donc des paramètres importants dans la prédiction du développement de ces maladies. » Ainsi que le rappelait Daniel Nizri devant la commission, le nombre de diabétiques a évolué dans des proportions alarmantes ces dernières décennies : « Quand j'ai commencé mes études de médecine, on disait que 1 % de la population française était « diabétique connu » et 1 % « vraisemblablement méconnu ». Maintenant, ces deux catégories sont respectivement à 4 % et 3 %. On considérait naguère que le diabète gras touchait plutôt des adultes âgés ; aujourd'hui, on constate, non seulement aux États-Unis, mais aussi en France, et plus particulièrement dans les territoires que nous avons évoqués, une importance significative du diabète chez les enfants et les jeunes adultes. Or, lors de la Covid, les patients diabétiques ont été parfaitement repérés parmi ceux qui entraient en réanimation. » Il convient toutefois d'associer les industriels à cette démarche, car les modifications de la teneur en sucre peuvent avoir un effet non négligeable sur les préférences des consommateurs et engendrer des reports de consommation vers d'autres produits à la recette inchangée 302 ( * ) .
Proposition n° 44 : dans le cadre d'une démarche concertée avec les industriels de l'agroalimentaire afin d'éviter des phénomènes de distorsion de concurrence, réduire la teneur en sel et en sucre ajouté des produits transformés.
Le système alimentaire actuel, dominant à l'échelle mondiale, produit certes de la nourriture à un faible coût financier mais à un coût élevé pour l'environnement et la santé humaine. Il n'assure en aucune façon l'accès de tous à une alimentation de proximité, économiquement accessible, nutritionnellement équilibrée, respectueuse des agriculteurs et de l'environnement : il contribue à l'augmentation des maladies chroniques à travers le monde et menace l'équilibre des systèmes de santé.
La raison en est assez simple : les incitations à l'adoption de pratiques plus vertueuses sont inexistantes . Du fait de leur éparpillement, les consommateurs n'ont pas de pouvoir de marché et ne sont pas en mesure d'influencer de profonds changements dans la manière d'accéder aux produits ni d'améliorer leur qualité. Pour cela, des outils spécifiques doivent être imaginés.
4. Organiser une consultation démocratique préalable à la mise en place d'une allocation alimentaire universelle ou de mécanismes plus ciblés favorisant la consommation de produits sains
a) Des initiatives étrangères foisonnantes
La mission d'information a cherché à évaluer la mise en oeuvre d'une nouvelle politique d'accessibilité à une alimentation saine et durable. Pour ce faire, elle s'est intéressée aux initiatives déjà mises en oeuvre dans d'autres pays afin de favoriser la lutte contre la précarité alimentaire, qu'il s'agisse de solutions pérennes ou provisoires, pour faire face par exemple à une situation de crise économique.
Le modèle le plus connu est celui de « Food stamp » américain , aujourd'hui nommé Supplemental Nutrition Assistance Program (SNAP). Administré par le Ministère fédéral de l'agriculture, ce programme distribue une carte électronique aux ménages éligibles, créditée chaque mois du montant de l'aide allouée. L'intérêt d'une telle carte est que le montant est directement payé au commerçant, ce qui réduit les charges administratives. Elle permet uniquement de payer des produits alimentaires (hors plats préparés chauds, plats à consommer sur place, boissons alcoolisées, tabac) dans les magasins autorisés et sur les marchés. En revanche, aucune obligation n'existe quant à l'origine du produit ou à ses caractéristiques nutritionnelles.
En Europe, plusieurs pays ont mis en oeuvre une telle initiative. Durant la crise, l' Italie a ainsi instauré un dispositif de « bons alimentaires » dans le cadre de son plan de relance, toujours en vigueur. Les versements sont effectués par le ministère de l'intérieur vers les communes selon un critère de population et un critère de richesse communale. Les communes financent ensuite des dispositifs d'aide alimentaire et de produits de première nécessité au bénéfice des ménages, soit sous la forme de bons alimentaires acquis par la mairie - en dérogation aux règles sur les marchés publics - auprès de commerces dont la liste est publiée par chaque commune, soit de distribution directe de denrées alimentaires, qui peuvent être confiées à des associations caritatives. Les montants annuels de l'aide sont, en moyenne, entre 150 et 300 euros pour un ménage de deux personnes.
L' exemple belge est également intéressant : depuis 2009, un système d' écochèques est entré en vigueur, qui octroie un montant maximal de 250 € par personne et par an, à dépenser dans une gamme large et variée de produits et de services compatibles avec la transition écologique. Actuellement, 4 catégories de produits et services sont concernées : les produits et services écologiques ; la mobilité et les loisirs durables ; la réutilisation, le recyclage et la prévention des déchets ; le circuit court (produits agricoles et horticoles, vendus en circuit court par des titulaires de la licence « En direct de la ferme », abonnements et affiliations à un potager collectif). Jouissant d'une large popularité, ce dispositif couvre 10 600 points de vente partenaires et bénéficie à plus de 40 % de la population salariée. C'est un complément de rémunération exonéré de cotisations sociales, négocié entre les employeurs et les partenaires sociaux.
b) Un retard français qu'il convient de combler
La France est l'un des rares pays en Europe à n'avoir pas expérimenté la formule de chèque alimentaire, même si les réflexions sur ce sujet ont évolué depuis la proposition faite par la Convention Citoyenne sur le Climat, que le Président de la République s'est engagé à reprendre.
Genèse du chèque alimentaire et de l'aide alimentaire nouvelle génération
Plusieurs propositions ont émergé dans le débat public pour proposer de nouveaux dispositifs d'accès direct à des produits de qualité, dont les plus emblématiques sont ici brièvement présentés :
- le budget alimentaire adossé à la carte vitale , à hauteur de 150 € par mois, proposé par Ingénieurs sans frontières, pour l'achat de produits conventionnés auprès de professionnels conventionnés, financement par un taux progressif (février 2019) ;
- les chèques alimentaires pour les plus démunis, proposés par la convention citoyenne sur le climat (SN6.1.5), à utiliser dans les associations pour le maintien de l'agriculture paysanne (AMAP) ou pour des produits durables, issus de l'agroécologie et des circuits courts. Le financement reposerait sur la taxation des produits « ultra-transformés » à forte empreinte carbone et faible apport nutritionnel (juin 2020) ;
- la carte de fidélité et de solidarité écologiques avancée par La Fabrique écologique, qui permettrait l'accumulation de points lors d'achats de produits durables pour servir à des achats similaires, dont la liste et les caractéristiques sont fixées en concertation avec les professionnels. L'État pourrait abonder cette carte pour les faibles revenus afin d'orienter la consommation vers les produits sains (juin 2020) ;
- le « chèque vert » proposé par Terra Nova de 300 € par an et par bénéficiaire pour les revenus inférieurs à 1,3 SMIC, soit environ 15 millions de personnes, coût supporté par l'État afin de financer l'achat de biens et de services bénéfiques à l'environnement (décembre 2020) ;
- le chèque alimentation durable , prévu à l'article 259 de la loi Climat et résilience, dont les modalités et délais de mise en oeuvre doivent être définis par un rapport d'étape, qui n'a toujours pas été remis à ce jour, malgré la relance par courrier au Premier ministre par le président et la rapportrice de la mission d'information (août 2021).
Le Gouvernement s'est donc tourné vers un chèque alimentation durable , mais il ne semble pas particulièrement pressé de le mettre en oeuvre, malgré son inscription dans la loi et les jalons prévus par le législateur. Un rapport d'étape devait notamment être remis avant novembre pur prévoir « [s]es modalités et [s]es délais d'instauration [...] ainsi que sur les actions mises en place en la matière ». Malgré une relance par la mission d'information auprès du Premier ministre, celui-ci n'a toujours pas été remis, donnant à penser que ce sont des motifs électoraux qui expliquent ce retard, afin d'offrir à bon compte une mesure au président-candidat.
La commission des affaires économiques, à qui cet article avait été délégué au fond par la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, avait indiqué dans son rapport pour avis 303 ( * ) les quatre conditions qu'elle entrevoyait pour la réussite d'un chèque alimentaire et nutritionnel :
- réduire la précarité alimentaire en matière de produits de qualité en ciblant les personnes les plus concernées, notamment les étudiants, en toute complémentarité avec le dispositif d'aide alimentaire géré par les associations caritatives, et non en concurrence, ces associations pouvant d'ailleurs être associées au dispositif de chèque alimentaire en cours de préparation ;
- offrir à ce public éligible un accompagnement vers une nourriture de qualité, diversifiée et plus locale, axée sur des produits frais , l'agriculture française permettant d'offrir une grande diversité de produits avec une qualité nutritionnelle, sanitaire et organoleptique remarquable ;
- éviter à tout prix une usine à gaz pour les citoyens éligibles comme pour les collectivités territoriales en recourant à des modalités de distribution des denrées simples et équilibrées, ne survalorisant pas un débouché plutôt qu'un autre, tout en favorisant une reconnexion entre les producteurs et le citoyen ;
- favoriser la consommation de produits frais et locaux , afin de limiter l'exposition des citoyens les plus démunis aux seuls produits importés, l'agriculture française devant demeurer accessible à tous.
La mise en oeuvre de dispositifs plus globaux, sous la forme par exemple d'une allocation universelle, nécessite une ingénierie délicate à concevoir et à manipuler mais a en contrepartie des effets de transformation systémique plus marqués. La mission d'information a pris conscience que le renouvellement et la modernisation de l'aide alimentaire impliquent au préalable de définir les critères qui permettront le meilleur calibrage du dispositif :
- la désignation des bénéficiaires : universalité ou conditionnement par rapport au revenu, qui détermine la masse financière à mobiliser pour sa mise en oeuvre ;
Les approches universelles permettent d'éviter la stigmatisation attachée aux dispositifs adaptés pour certaines catégories de population. Elles présentent également le mérite de réduire les liens de dépendance entre aide alimentaire et invendus : à l'heure actuelle, près des deux tiers de l'approvisionnement des épiceries solidaires proviennent aujourd'hui des invendus, une source d'approvisionnement fragile et aléatoire qui ne permet pas de maîtriser l'offre alimentaire proposée aux bénéficiaires. Il conviendra de veiller aux effets pervers induits par la digitalisation ou la monétisation du dispositif, qui ne crée pas de lien social, qui s'appuie sur de grands opérateurs privés avec des problématiques de confidentialité des données et dont la complexité peut exclure certains bénéficiaires.
- le ciblage des produits : produits bio, issus de l'agriculture raisonnée ou agroécologiques au sens large du terme, les labellisations éligibles, l'origine géographique des produits et quels circuits de distribution ;
Le choix d'un trop faible nombre de produits est susceptible d'entraîner des effets inflationnistes par insuffisance de l'offre. Un bon ciblage des produits profitera à la santé de tous : n'oublions pas que si la question alimentaire est quantitative pour la partie la plus défavorisée de la population, elle est surtout qualitative pour une grande majorité de la population.
Un développement de l'approvisionnement local et durable est fortement recommandé, en ce qu'il permet d'offrir aux bénéficiaires d'une alimentation de qualité, de contribuer à la réduction des émissions de gaz à effet de serre dues aux transports et à nouer des liens de confiance et de solidarité avec les producteurs locaux.
- le modèle de financement , qui doit être équitable et pérenne : choix entre la budgétisation, un système reposant sur des cotisations ou des mécanismes paritaires.
Le dispositif à mettre en oeuvre sera nécessairement très coûteux pour les finances publiques .
Terra Nova évalue la mise en oeuvre de son dispositif ouvert aux revenus inférieurs à 1,3 SMIC, à 4,5 milliards d'euros par an. Pour sa part, Ingénieurs sans frontières 304 ( * ) son modèle universel 305 ( * ) à 118 milliards, sans compter les frais de fonctionnement. Enfin, Dominique Paturel chiffre le coût de mise en oeuvre de la sécurité alimentaire durable, reposant sur une allocation mensuelle d'alimentation sur le modèle des allocations familiales, ouverte à toute la population, à 120 milliards d'euros par an : « Le minimum vital pour manger de façon correcte sur le plan nutritionnel est de 5 euros par jour ; il ne serait pas raisonnable de descendre sous ce seuil. Si l'on multiplie ce chiffre par 30, on obtient un coût de 150 euros par mois. » Cette allocation versée à l'ensemble de la population serait aussi un levier pour agir sur l'offre alimentaire.
Cependant, la mission d'information estime nécessaire de changer de paradigme pour aborder cette question : ce coût doit être mis en regard avec la rentabilité du déploiement d'un tel dispositif en termes de santé publique et de soutien à la transformation de notre modèle agricole. Loin d'être une charge publique, il s'agit d'un investissement dans le cadre de la transition écologique : le coût de l'inaction en la matière est immense . Ces dépenses curatives sont prises en charge par la solidarité nationale, sans qu'il soit possible d'établir une quelconque causalité entre mauvaise alimentation et une pathologie ou un décès en particulier. L'accroissement des dépenses de prévention est un pari nécessairement coûteux à court terme mais rentable à long terme.
La mission d'information est enfin bien consciente que le ciblage d'une aide alimentaire durable suppose de mettre en place un dispositif de suivi complexe à administrer. C'est pourquoi son instauration doit reposer sur une concertation qui réunit les services de l'État, les collectivités territoriales, les acteurs associatifs, les producteurs agricoles et la grande distribution.
Proposition n° 45 : organiser une concertation nationale pour élaborer de manière démocratique les fondements d'une allocation alimentaire durable ou de mécanismes plus ciblés favorisant la consommation de produits sains, locaux et de qualité.
5. Approfondir la territorialisation de la politique alimentaire et oeuvrer à la mise en oeuvre d'une démocratie alimentaire
a) La nécessaire implication des territoires
Afin d'ancrer l'alimentation saine et durable dans le quotidien de chaque Français, il est nécessaire de faire émerger des politiques alimentaires territoriales, complément essentiel et subsidiaire à la politique alimentaire nationale. Cela implique de mieux connaître les besoins alimentaires locaux et leurs spécificités, en confiant aux collectivités territoriales le pilotage d'une vraie politique alimentaire locale qui mobilise les leviers disponibles (projets alimentaires territoriaux, restauration collective, commande publique, etc. ) pour mieux lutter contre la précarité alimentaire.
Proposition n° 46 : intégrer un volet de lutte contre la précarité alimentaire dans tous les projets alimentaires territoriaux.
À l'heure actuelle, la définition et la mise en oeuvre de la politique alimentaire reposent principalement sur le Gouvernement, même si des initiatives visant à renforcer l'association des collectivités territoriales ont été prises. En 2014, la « Déclaration de Rennes : pour des systèmes alimentaires territorialisés » de l'association des Régions de France avait souligné avec force cette préoccupation.
La création des projets alimentaires territoriaux (PAT) en 2014 306 ( * ) , qui permettent d'associer les agriculteurs, les collectivités, l'État, les organismes d'appui et de recherche, la société civile, les acteurs de l'économie sociale et solidaire et les entreprises, coopératives de transformation, de distribution, de commercialisation autour de la définition d'une politique alimentaire locale. Ils ont pour objectif de relocaliser l'agriculture et l'alimentation dans les territoires en soutenant notamment l'installation d'agriculteurs, les circuits courts ou les produits locaux dans les cantines. Ils ont enclenché une dynamique de « territorialisation » de notre politique alimentaire, qu'il convient de soutenir et de poursuivre.
Source : ministère de l'agriculture et de l'alimentation.
À ce jour, on recense plus de 200 PAT et 80 % des départements ont au moins un PAT accompagné par l'État. En 2021, un budget renforcé a été prévu pour le déploiement des PAT à hauteur de 7,5 millions d'euros, soit quatre fois le montant prévu lors de la précédente édition. Le plan de relance prévoit également 77 millions d'euros de crédits dédiés à l'accompagnement des porteurs de PAT. Les PAT représentent une opportunité à la fois économique, environnementale et sociale pour soutenir la compétitivité de notre agriculture locale et le renforcement des industries de transformation locales et accompagner la transition agroécologique dans nos territoires, par la relocalisation. Il s'agit pour la mission d'information d'une dynamique à soutenir, en augmentant notamment les financements nationaux et européens dédiés à l'impulsion et au soutien de PAT intégrant les enjeux de l'alimentation favorable à la santé et de lutte contre la précarité.
b) Renforcer les démarches de circuit court et amorcer des mécanismes de démocratie alimentaire
La mission d'information encourage en outre la création de valeur ajoutée et la vente dans les exploitations agricoles elles-mêmes, plutôt qu'au seul bénéfice des industries de transformation et du commerce. Pour ce faire, il convient de lever les obstacles au développement de l'approvisionnement local . Une mission du Conseil général de l'alimentation, de l'agriculture et des espaces ruraux (CGAAER) en a recensé trois principaux 307 ( * ) :
- le souhait d'une maîtrise sanitaire optimale pour le donneur d'ordre ;
- l'intervention d'un assistant à maîtrise d'ouvrage dont la logique première tend généralement à limiter les coûts d'approvisionnement ;
- la difficulté à suivre les prescriptions nutritionnelles pour la restauration collective compte tenu d'une fluctuation potentielle des approvisionnements locaux.
La mission d'information plaide pour un renforcement de l'accompagnement et des formations des acheteurs publics pour leur permettre de mieux utiliser les circuits courts et de valoriser les caractéristiques des produits recherchés dans la rédaction des marchés. En outre, afin d'instaurer des réflexes plus locaux, il importe de donner aux consommateurs au sein des points de vente des informations claires et factuelles au moment de l'acte d'achat, non seulement nutritionnelles, mais aussi environnementales et sociales, qui peuvent faire office de déterminants d'achat extra-financiers.
Proposition n° 47 : systématiser l'affichage précis du lieu de production ou de culture pour les produits bruts à une échelle territoriale fine, en tenant compte de la spécificité des produits et soutenir les démarches de circuit court.
Lors du Sommet mondial de l'alimentation de 1996 à Rome émerge le concept de démocratie alimentaire 308 ( * ) , définie comme les processus de gouvernance alimentaire, à l'échelle des territoires de vie, au sein desquels des collectifs de citoyens décident de leurs choix d'alimentation et mettent en place des filières adaptées à leur choix. Ce concept vise la création un système alimentaire durable qui redonne leur place aux produits alimentaires dans la chaîne de production.
Devant la mission d'information, Dominique Paturel voit dans ce concept la possibilité de « reprendre la main sur les conditions d'accès à l'alimentation, en particulier par la connaissance des conditions de production, de transformation et de distribution. » Il implique la revendication des citoyens à reprendre le pouvoir sur la façon d'accéder à l'alimentation, dans la reconnexion entre celle-ci et l'agriculture.
Au préalable, il est nécessaire d'élaborer une vision systémique du système alimentaire et de développer une réflexion sur les conditions de travail de l'ensemble des acteurs de ces secteurs. La démocratie alimentaire peut constituer un terreau fertile pour l'approfondissement de la citoyenneté, à travers laquelle les citoyens participent à la modification de leur système alimentaire à travers leurs décisions et non leurs seuls actes d'achat. Les mécanismes instaurés dans ce cadre sont susceptibles de mieux apparier les attentes des citoyens et l'offre alimentaire des producteurs et de rendre visible le lien social fort porté par l'alimentation.
Proposition n° 48 : instaurer des mécanismes de démocratie alimentaire, pour ancrer les systèmes de production alimentaire dans une logique de durabilité et de qualité nutritionnelle et renouveler en profondeur le pacte social alimentaire.
* 292 Calcium : entre 6 et 10 ans, près d'un enfant sur deux est en dessous des recommandations, G. Tavoularis CRÉDOC, N° CMV304.
* 293 Par exemple : Éducation nutritionnelle à l'école : évaluation d'une méthode pédagogique « La Main à la Pâte », S. Tessier, M. Chauliac, B. Descamps Latscha, Didier Pol, Santé Publique 2010/2 (Vol. 22), qui met en évidence « un effet clair sur les comportements, mesuré par l'observation des plateaux effectivement consommés ».
* 294 Aide alimentaire : une fréquentation accrue des centres de distribution dans les grandes villes les plus exposées à la pauvreté début 2021, DREES, études et résultats n° 1218, février 2022.
* 295 Pour les bénéficiaires, c'est l'équivalent de 92 € par mois de denrées distribuées en nature. L'âge moyen des bénéficiaires est de 48 ans et plus d'un quart sont chômeurs. 70 % sont des femmes, 30 % sont des familles monoparentales et les 15-25 représentent 22 % des personnes accueillies.
* 296 Haut Conseil de la santé publique, Rapport préparatoire à la Stratégie nationale de santé 2018-2020, juillet 2017.
* 297 Avis n° 81 du Conseil national de l'alimentation, Alimentation favorable à la santé.
* 298 Défaillance des contrôles aux importations : l'exemple du sésame, rapport d'information n° 368 (2020-2021) de Laurent DUPLOMB, fait au nom de la commission des affaires économiques - 17 février 2021.
Affaire des « faux steaks hachés » : les défaillances de l'État doivent être corrigées, rapport d'information n° 695 (2018-2019) de Fabien GAY, fait au nom de la commission des affaires économiques - 24 juillet 2019.
Impacts de l'utilisation du chlordécone et des pesticides aux Antilles : bilan et perspectives d'évolution , Rapport n° 487 (2008-2009) de Catherine PROCACCIA, sénateur et Jean-Yves LE DEAUT, député, fait au nom de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques, 24 juin 2009.
* 299 Loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets.
* 300 Global Sodium Consumption and Death from Cardiovascular Causes, The New England journal of Medicine, 2014.
* 301 Les méfaits du sucre dans l'alimentation, Médecine interne générale, R. Rodriguez-Vigouroux, L. Bergé François Pralong, R. Maghdessian - janvier 2019.
* 302 Daniel Nizri évoquait devant la mission d'information que l'on peut changer les recettes pour moins recourir au sucre, même si le goût du produit peut en être altéré, ce qui risque de déstabiliser les consommateurs : « il y a quelques années, une marque de desserts suisses a ainsi perdu plus d'un tiers de sa clientèle en quelques jours après avoir, dans une démarche vertueuse, diminué le taux de sucre de ses produits » .
* 303 Avis n° 650, tome I (2020-2021) de Jean-Baptiste Blanc, Daniel Gremillet, Dominique Estrosi Sassone et Anne-Catherine Loisier, 1 er juin 2021.
* 304 Ensemble d' associations de solidarité internationale dont l'action est basée sur l' ingénierie et la technologie .
* 305 https://www.isf-france.org/sites/default/files/2020.05.10_pour_une_securite_sociale_de_lalimentation.pdf
* 306 Par l'article 39 de la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt. Les dispositions relatives aux PAT figurent désormais aux articles L. 1 et L. 111-2-2 du code rural et de la pêche maritime.
* 307 Rapport du CGAAER n° 20 074 : Les produits locaux.
* 308 Tim Lang, « Food policy for the 21st century : can it be both radical and reasonable ? », in M. Koc, R. MacRae, L.J.A. Mougeot, J. Welsh (Eds.), For Hunger-proof Cities : Sustainable Urban Food Systems, International Development Research Centre, Ottawa, pp. 216-224, 1999.