LISTE DES PROPOSITIONS
Proposition n° 1 - Renforcer la connaissance sur le phénomène de déprise commerciale en zones rurales et identifier les zones à forts enjeux d'accessibilité commerciale pour nos concitoyens afin d'adapter en conséquence nos politiques publiques en :
- constituant, à partir des données déjà disponibles, un indicateur d'accessibilité potentielle aux commerces et services dans les documents budgétaires permettant d'objectiver la situation vécue par nos concitoyens et d'appuyer des diagnostics territoriaux [État] ;
- créant un zonage réglementaire d'identification des communes rurales caractérisées par une offre insuffisante en matière de commerces et de services, listées par arrêté ministériel, sur proposition des régions, à partir d'une consultation des intercommunalités et communes [État].
Proposition n° 2 - Favoriser le maintien et le développement des commerces de proximité en zones rurales en mettant sur pied un nouveau programme d'actions territorialisé « 400 territoires de commerce » porté par l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) afin de renforcer l'équipement des territoires concernés en commerces et services (boulangerie, pâtisserie, magasins divers) dans l'objectif d'améliorer la vie quotidienne des Français concernés [État] :
- un programme conçu à partir du zonage réglementaire d'identification des zones rurales caractérisées par une accessibilité insuffisante aux commerces et aux services de proximité et une offre d'insuffisante d'équipements de consommation ( cf. proposition n° 1 ) et ciblé sur 400 périmètres communaux et intercommunaux sensibles , définis en concertation avec les élus ;
- un programme piloté par l'ANCT , en lien étroit avec les collectivités territoriales et les acteurs publics et privés concernés (unions professionnelles, Banque des territoires etc.). Un programme défini en associant la commission de concertation du commerce (3C) ;
- un programme alimenté par 600 millions d'euros sur 5 ans et mobilisant des crédits d'ingénierie de l'ANCT ainsi que des moyens en fonds propres. L'objectif est de soutenir environ 5 projets concrets dans chacun des 400 territoires identifiés, soit au total environ 2 000 projets de maintien ou d'implantations de commerces de proximité, soit au total environ 300 000 euros par projet en moyenne (certains projets pourraient nécessiter moins de fonds et d'autres davantage) ;
- un déploiement de 400 managers de revitalisation commerciale à l'appui, financé selon les mêmes modalités que les chefs de projet « Petites Villes de demain » ;
- dans ces zones, l'objectif du programme serait de conduire des opérations de réhabilitation de logements et de locaux commerciaux, de financer des diagnostics territoriaux, de financer des actions de préemption visant à recréer des espaces de convivialité et de prévoir des dérogations à des normes d'urbanisme et de construction nationales.
En outre, dans ces territoires, afin de privilégier les locaux vacants des centres-villes, une interdiction de création de petites cellules commerciales, dont le nombre de mètres carrés serait inférieur à la moyenne du nombre de mètres carrés des commerces de centre-ville du même secteur d'activité, serait prévue dans les centres commerciaux.
Proposition n° 3 - Mettre en place des incitations financières resserrées pour favoriser la reprise et le développement de commerces dans les zones rurales caractérisées par une offre insuffisante en la matière, en :
- mettant en place un fonds dédié à la transmission des entreprises commerciales et artisanales doté de 200 millions d'euros pour compléter l'apport d'un jeune aspirant commerçant visant à racheter un fonds de commerce (environ 6 000 dossiers pourraient être traités avec cette enveloppe, pour un montant moyen d'environ 30 000 euros) [État] ;
- permettant aux dirigeants de bénéficier de l'abattement de 500 000 euros portant sur la fiscalité des plus-values de cession de titres ou de droits de PME y compris lorsque la cession n'est pas liée à un départ à la retraite mais qu'elle se fait au bénéfice d'un ou plusieurs salariés de l'entreprise [État] 2 ( * ) ;
- élargissant le périmètre d'éligibilité du crédit d'impôt pour la formation des dirigeants d'entreprise aux salariés futurs repreneurs de l'entreprise [État] 3 ( * ) ;
- exonérant de charges patronales pendant trois ans tous les emplois créés en CDI pour les entreprises implantées ou qui s'implantent dans des communes de moins de 2 500 habitants et jusqu'à cinq salariés [État] ;
- mettant en place un dispositif de suramortissement fiscal pour les dépenses d'investissement réalisées en vue de rénover du foncier bâti, pour un usage commercial et avec interdiction de vente du local pendant trois ans [État] ;
- étendant le dispositif de déduction fiscale de l'amortissement du fonds commercial aux artisans aujourd'hui non soumis au plan comptable général [État] ;
- étendant les motifs de liquidation anticipée des plans d'épargne à l'acquisition des parts de la société dans le cas d'une transmission par le dirigeant au salarié, soit directement soit via une holding de reprise [État] ;
- encourageant l'élaboration de chartes de tutorat pour organiser les conditions d'une transmission des savoirs par le dirigeant de l'entreprise [Unions professionnelles, collectivités locales, réseau consulaire].
Proposition n° 4 - Renforcer le pilotage de la redynamisation commerciale dans les zones rurales pour améliorer la qualité de vie quotidienne des habitants, en :
- renforçant les études d'impact produites à l'appui d'un projet commercial pour y intégrer une analyse de l'impact du projet sur les commerces de première nécessité dans les zones rurales et dans les aires urbaines de moins de 5 000 habitants et en consultant davantage les commerçants qui pourraient être impactés par ces implantations [État] ;
- établissant un inventaire des friches situées en zone rurale pouvant accueillir des activités commerciales [État] ;
- élaborant un ensemble de lignes directrices devant être respectées par les porteurs de projet commercial lorsqu'ils étudient l'existence ou non de friches commerciales pouvant accueillir leur projet [État] ;
- ciblant l'action des foncières de redynamisation commerciale, que le plan de relance prévoit déjà de soutenir, sur les communes de moins de 2 500 habitants [État, Banque des territoires] ;
- accompagnant financièrement les collectivités locales qui créent des postes de manager de centre-ville, via une prise en charge des coûts par l'ANCT et la Banque des territoires à hauteur de 50 % [État] ;
- mettant en place une offre d'ingénierie spécifique, via l'ANCT, pour l'ensemble des communes rurales incluses dans une zone caractérisée par une offre insuffisante en matière de commerce et de services, au-delà notamment des « 250 territoires de commerces » [État] ;
- recréant le Fisac et en faisant participer les acteurs du commerce en ligne à son financement [État] ;
- instituant une procédure d'information du conseil municipal avant la fermeture de commerces soumis à des conditions règlementées d'implantation (Loto, Tabac, FDJ, PMU) [État] ;
- encourageant les élus des territoires non couverts par des documents de planification à mettre en place une stratégie en faveur du commerce numérique en prévoyant une bonification de la dotation d'équipement commercial ( cf. proposition n° 7 ) [État].
Proposition n° 5 - Faire aboutir rapidement les travaux relatifs à la définition d'une « nouvelle géographie prioritaire de la ruralité » pour apporter une réponse globale aux problématiques d'attractivité des territoires ruraux et, dans cette attente, proroger les 2 zonages de revitalisation institués en 2020 en portant à 70 % la compensation de l'État aux collectivités territoriales qui mettent en place les exonérations fiscales concernées 4 ( * ) [État].
Proposition n° 6 - Soutenir massivement les commerçants dans la transition numérique en :
- mettant en place un dispositif de suramortissement (IS et IR) pour les dépenses d'investissements réalisées dans les équipements de numérisation des commerces [État] ;
- créant un crédit d'impôt pour aider les commerçants dans la prise en charge de leurs dépenses de formation dans ce domaine [État] ;
- étudiant l'opportunité de lancer un appel d'offres de l'État pour le déploiement de plateformes locales de commerce en ligne [État].
Proposition n° 7 - Rétablir une concurrence équitable entre les différentes formes de commerce en :
- supprimant la taxe sur les surfaces commerciales (Tascom) [État] ;
- compensant à 100 % la perte de recettes des collectivités territoriales due à la suppression de la Tascom par la création d'une nouvelle dotation spécifique à destination du bloc communal (dotation d'équipements pour dépenses d'investissement et de fonctionnement), dont une part constituerait à attribuer une aide forfaitaire dédiée au maintien de commerces de première nécessité dans les communes de moins de 700 / 1 000 habitants [État] ;
- prévoyant, lors de l'implantation d'un entrepôt de logistique commerciale, la remise au président de l'EPCI à fiscalité propre dans le ressort duquel le projet est prévu, d'un document analysant les impacts potentiels, négatifs comme positifs, dudit projet sur les flux commerciaux [État].
Proposition n° 8 - Diversifier les sources de revenus des commerces physiques en :
- incitant les commerçants à accueillir un point relais dans leurs établissements [Unions professionnelles] ;
- prévoyant une taxation des livraisons de commerce en ligne qui serait inférieure ou nulle si le colis est retiré en point relais [État].
Proposition n° 9 - Alléger les contraintes et les charges pesant sur le commerce de proximité et les initiatives de développement locales en :
- rénovant les règlements de marché et en permettant la présentation d'un successeur dans le cadre du règlement de marché pour faciliter la transmission 5 ( * )
[État] ;
- renforçant la prise en compte des espaces de marchés dans les stratégies locales d'aménagement commercial [État, collectivités territoriales] ;
- définissant, élus locaux et commerçants, des programmes locaux de tournée de marchés [Collectivités territoriales, unions professionnelles] ;
- atténuant le poids de la fiscalité applicable aux commerçants (IR et IS) [État] ;
- permettant à un maire d'une commune de moins de 3 500 habitants d'être titulaire d'une licence IV et d'une licence de Tabac [État] ;
- modifiant le système d'agrément des entreprises solidaires d'utilité sociale (Esus) pour soutenir les projets d'animation locale [État] ;
- assouplissant les règles d'ouverture des commerces le dimanche (aller jusqu'à 14h ou 15h pour les commerces alimentaires) et le soir en semaine [État] ;
- étudiant l'opportunité d'exclure des loyers commerciaux les charges de fiscalité foncière aujourd'hui souvent répercutées par le bailleur sur le preneur dans le cadre des baux commerciaux (contrairement aux baux d'habitation) et en adaptant la législation sur les baux commerciaux pour favoriser le développement de magasins éphémères dans les communes rurales [État].
Proposition n° 10 - Soutenir la mobilisation des élus et des citoyens au service de la revitalisation commerciale des territoires ruraux en :
- prévoyant la possibilité pour les collectivités concernées de créer un conseil économique (dans chaque EPCI à fiscalité propre compétent en matière de politique commerciale), dont les missions seraient d'identifier les composantes du tissu économique local, de permettre l'adaptation des infrastructures à l'activité quotidienne des entreprises de proximité (voirie, circulation, réseaux internet, installations) et de recenser et promouvoir les services existants pour favoriser l'accueil de nouveaux acteurs [État] ;
- déployant la réserve citoyenne pour la cohésion des territoires afin de soutenir des projets locaux d'animation [État] ;
- créant une semaine du commerce de proximité et en mettant en place un plan d'information et de communication centré sur les commerces de proximité en zones rurales [État] ;
- en poursuivant et en amplifiant le soutien au développement de l'apprentissage pour des activités en tension (boulangerie, boucherie etc.) afin de recréer des filières artisanales dynamiques [État].
I. ENRAYER LE DÉCLIN DU COMMERCE DE PROXIMITÉ DANS LES COMMUNES RURALES PAR UNE ACTION VOLONTARISTE ET COORDONNÉE, À L'ÉCHELLE NATIONALE ET TERRITORIALE
A. MIEUX APPRÉHENDER LE DÉCLIN DU COMMERCE DE PROXIMITÉ EN ZONES RURALES
Carte des catégories du rural et des catégories de l'urbain
1. Du fait d'évolutions multiples et en particulier démographiques, la majorité des communes rurales ne dispose plus d'aucun commerce aujourd'hui
L'un des traits les plus marquants de l'évolution socioéconomique des communes rurales ces dernières années est, sans conteste, la disparition progressive, voire souvent totale, des commerces .
Si les données chiffrées diffèrent selon les acteurs (fédérations, collectivités, services de l'État) et selon les définitions retenues (communes de moins de 2 500 habitants, zones autonomes peu denses, zones rurales sous forte influence d'un pôle, etc.), le constat d'ensemble est largement documenté et partagé, ainsi qu'en ont attesté les auditions réalisées par les rapporteurs de la mission : les communes rurales , hormis celles situées sur un axe important de transport ou bénéficiant d'attractions touristiques, et hormis celles qui tirent bénéfice de leur proximité avec un pôle urbain dynamique, souffrent d'une déprise commerciale forte .
Cette problématique, si elle n'est pas propre uniquement aux zones rurales, résulte dans ces territoires de plusieurs facteurs qui participent activement, à différents degrés, à leur dévitalisation .
a) Un déclin démographique qui tarit les opportunités commerciales
Le premier d'entre eux est bien entendu l'évolution démographique négative , qui peut résulter à la fois d'un dépeuplement 6 ( * ) et d'une dépopulation 7 ( * ) , voire des deux. Le taux de croissance annuel de la population des communes très peu denses est ainsi passé de 0,63 % entre 2006 et 2011 à 0,02 % entre 2011 et 2016 . Mais le maintien en territoire positif de ce taux de croissance masque le fait que nombre de communes très rurales (par exemple celles dont la population est inférieure à 2 500 habitants) perdent, en réalité, des habitants d'année en année.
Taux de croissance de la population par catégorie de communes
Source : Baromètre de la cohésion des territoires, août 2021.
La part de la population française résidant dans les communes de moins de 2 000 habitants est ainsi passée de 24,6 % en 2010 à 22,6 % en 2021 8 ( * ) .
En termes absolus, les communes de moins de 2 000 habitants ont perdu 475 000 habitants en à peine une décennie . Les communes de moins de 2 500 habitants, elles, ont perdu 328 500 habitants sur la même période (leur part dans la population totale est passée de 28 % à 26 %).
Évolution du nombre de communes de moins de
2 500 habitants
et de la population y résidant, entre
2010 et 2021
Source : Sénat, données issues des rapports « les collectivités locales en chiffres »
Évolution de la population par département, de 1968 à 2018
S ource : Observatoire des territoires - Territoires et transitions, enjeux démographiques, décembre 2021.
Observée à l'échelle départementale, le déclin démographique a concerné plus d'une trentaine de départements rien qu'entre 2011 et 2016 , majoritairement situés le long d'une ligne allant des Ardennes au Lot (la « diagonale du vide »), ainsi que l'illustre la carte ci-après, produite par l'Observatoire des territoires.
Or, ces départements se caractérisent, notamment, par une proportion plus importante d'espaces très peu denses que dans le reste de la France. Alors que ces espaces très peu denses recouvrent en moyenne 34,4 % du territoire français, ce ratio est de 48 % dans le Lot, de 52 % en Corrèze, de 59 % dans les Ardennes, de 70 % dans le Cantal, de 79 % en Lozère, ou encore de 81 % dans la Creuse. L'observation est la même sur une plus longue période : entre 1975 et 1999, vingt-deux départements ont perdu des habitants , notamment sur fond de désindustrialisation, et toujours le long du même axe 9 ( * ) . Cet espace de déprise démographique s'étend en outre désormais à l'est du Bassin parisien et vers le nord , touchant la Somme, la quasi intégralité de l'Aisne et grignotant le nord-ouest de l'Hexagone , dans la partie eulérienne du Perche et le pays dunois (Eure et Loir), le pays vendômois (Loir et Cher), le nord du Bassin ligérien (Mayenne et Sarthe) et une grande partie de la Manche (région de Mortain et Nord Cotentin).
Par ailleurs, le nombre de départements en déprise démographique n'a jamais été aussi élevé qu'aujourd'hui . Si seuls 18 départements connaissaient une décroissance démographique de leur population en espaces très peu denses entre 2008 et 2013, ils sont désormais 65 concernés sur la période allant de 2013 à 2018.
Non seulement la zone de chalandise des commerces des communes rurales de ces départements est « naturellement » étroite (du fait des distances qui séparent les communes entre elles), mais les opportunités commerciales diminuent donc à mesure que la population décline . Or la première condition du maintien d'un commerce est, ainsi que l'ont rappelé l'ensemble des acteurs entendus, la présence d'une clientèle suffisante pour que l'activité soit rentable. En outre, ce constat est renforcé pour les communes rurales, dont les rares commerces présents sont des commerces « du quotidien », et qui ne peuvent donc compter que sur les achats des habitants alentours ; pour eux, la perte de population est directement synonyme de perte d'activité.
Or, en se fondant sur l'ancienne définition de l'Insee des communes rurales, à savoir : « une commune rurale est une commune n'appartenant pas à une unité urbaine 10 ( * ) », il semblerait que 40 % des communes rurales ont vu leur population diminuer entre 1968 et aujourd'hui 11 ( * ) .
Le lien entre la vacance des logements et la morosité commerciale a, du reste, récemment été tiré par la Commission nationale d'aménagement commercial (CNAC), dans une décision du 15 décembre 2021, à propos d'une enseigne souhaitant s'implanter à La Seyne-sur-Mer : « si le centre de la commune de La Seyne-sur-Mer présente un taux de vacance commerciale de 19,9 %, cet élément doit être relié à sa très faible attractivité intrinsèque, dont témoigne le taux de logements vacants » .
Le phénomène de déprise commercial, s'il ne concerne pas toutes les communes rurales, frappe donc particulièrement cette catégorie de collectivités.
b) Au-delà, d'autres évolutions socioéconomiques qui pénalisent le commerce dans les communes rurales
Les causes de la déprise commerciale sont multiples : au déclin démographique doivent être ajoutés le choix de la périphérie des villes moyennes alentours pour résider, le vieillissement de la population, le manque d'attractivité et de dynamisme de certaines communes rurales, une image parfois négative de certaines collectivités ou territoires en raison de la disparition des services publics et des services médicaux.
Par ailleurs, la complexité de règlementations parfois non maîtrisées par les élus en matière d'urbanisme, de construction et d'aménagement a pu décourager certains porteurs de projets commerciaux, de même que la baisse des travaux d'infrastructures ou d'entretien de certains équipements publics en raison de l'endettement des communes.
En tout état de cause, les zones rurales présentent des caractéristiques qui les exposent, presque par nature, à une forme de fragilité du secteur commercial.
Premièrement, elles disposent d'une faible (voire inexistante) clientèle de flux : les trajets domicile / travail, qui augmentent à mesure que les emplois proposés sur le territoire de la commune ne sont plus assez nombreux, conduisent les clients à privilégier les achats dans des structures dans lesquelles ils trouvent une offre plus large et regroupée que celle présente dans un bourg ou un village (le centre commercial près du lieu de travail, le supermarché sur la route du retour, etc.). En semaine, le client ne souhaite en effet pas « faire le tour » des commerçants lorsqu'il peut faire toutes ses courses au même endroit. De ce fait, les communes rurales qui ne sont pas situées à proximité de l'axe routier départemental ou national sont celles qui souffrent le plus. En outre, le développement du télétravail peut conduire les personnes résidant en périphérie des communes à privilégier les achats dans ces zones commerciales.
Deuxièmement, les formats de magasins ruraux correspondent essentiellement aux achats de dépannage ou du « quotidien », ce qui limite la variété de la gamme de produits proposés.
Troisièmement, la combinaison de ces fragilités intrinsèques les expose, plus que d'autres, au développement des grandes surfaces de périphérie. S'il est généralement inexact de lier la déprise commerciale d'un centre-ville à l'activité commerciale de sa périphérie (ce sont en effet les clients qui ont quitté les centres-villes pour résider en périphérie, les commerces n'ayant souvent fait que les suivre), il est vrai que ce lien de causalité est plus pertinent pour les petites communes rurales, qui se trouvent dans des bassins de vie très étendus. L'Insee a, du reste, établi que pour les villes isolées et de périphérie, la création d'une grande surface supplémentaire pour 10 000 habitants accroissait le risque de sortie d'un petit commerce de proximité deux ans après 12 ( * ) .
Sans que la population d'un centre-ville donné n'ait déménagé, la création d'un supermarché ou d'un hypermarché en périphérie d'une ville voisine représente une nouvelle concurrence pour les épiceries, boulangeries, boucheries et autres commerces du quotidien de ce centre-ville, puisqu'elle regroupe ces différentes activités en un seul et même lieu. En présentant une offre diversifiée, souvent à des tarifs plus abordables, le long d'un axe de transport fréquenté (par exemple lors du retour du travail), la grande surface de périphérie draine une clientèle qui, progressivement, se détourne des commerces de proximité dont l'offre est moins variée, et qui nécessite un temps de courses potentiellement plus important. En outre, le temps où les produits de supermarché étaient d'une qualité bien inférieure à ceux trouvés dans les petits commerces semble, pour partie, révolu.
L'exemple de la boulangerie , mentionné aux rapporteurs lors des auditions, est parlant : alors que les supermarchés réapprovisionnent leurs rayons « pain » plusieurs fois par jour, offrant une qualité à peu près constante tout au long de la journée (croissants chauds, pain croustillant, etc.), il est difficile pour un boulanger de très petite commune d'en faire autant, compte tenu des coûts (de personnel mais aussi de nettoyage, de préparation, etc.) que cela implique alors que sa rentabilité est déjà faible.
c) Au total, plus d'une commune rurale sur deux ne dispose plus d'aucun commerce
Alors qu'en 1980, les trois quarts des communes rurales disposaient d'au moins un commerce (épicerie, tabac, boulangerie, etc.), ce n'est plus le cas que de 41 % d'entre elles. 59 % des communes rurales n'ont, en effet, plus aucun commerce de proximité 13 ( * ) . Plus de 25 % des habitants en milieu rural vivent dans une commune dépourvue de tout commerce.
Dans ces communes, la moitié des habitants doivent parcourir plus de 2,2 kilomètres pour atteindre une boulangerie, ce qui traduit bien une inadéquation entre les besoins de la population et les services auxquels elle a accès.
À l'échelle nationale, selon les données transmises par l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) :
- 2 399 communes sont dépourvues de tout commerce et de service de proximité en 2021 ;
- 20 % des communes ont au maximum deux commerces et services de proximité ;
- 50 % des communes disposent d'un maximum de 7 commerces et services de proximité ;
- En excluant les artisans (plombier, couvreur, chauffagiste, menuisier, charpentier, serrurier, maçon, plâtrier, peintre, électricité etc.) du panier de référence de 12 services, utilisé à l'appui de l'étude commandée par l'ANCT, il existe 6 939 communes sans services et commerces de proximité .
Temps d'accès routier médian à un panier d'équipements de la vie courante
Le temps d'accès routier médian en heure pleine à un panier d'équipements de la vie courante permet d'appréhender la dimension géographique de l'accès aux services (dont les services commerciaux, mais pas uniquement). Dans la quasi-totalité des régions métropolitaines, le temps médian d'accès aux équipements de la vie courante est compris entre trois et quatre minutes.
Toutefois, beaucoup d'intercommunalité des zones les moins denses connaissent des temps d'accès médians supérieurs à neuf minutes : 70 EPCI sur les 1 240 EPCI métropolitains. Les écarts sont particulièrement marqués entre le chef-lieu et le reste du département dans les territoires les moins denses. À titre d'exemple, sur les trois départements du Cantal, de l'Aveyron et de la Lozère, la moitié des bassins de vie ont un temps d'accès supérieur à huit minutes et pour 25 % d'entre eux, il est supérieur à 10,3 minutes.
Part de la population à plus de 7 ou 15 minutes d'un commerce
Source : Rapport d'information de l'Assemblée nationale sur le rôle et l'avenir des commerces de proximité dans l'animation et l'aménagement des territoires.
Source : Agence nationale de la cohésion des territoires, Insee, 2021.
Plusieurs éléments chiffrés ont été mis en avant, au cours des auditions des rapporteurs, pour décrire la progressive déprise commerciale des communes qui disposent encore de certains commerces :
• selon la Confédération générale de l'alimentation de détail, les communes rurales ont perdu 356 entreprises du secteur entre 2017 et 2018 (puis 56 supplémentaires entre 2018 et 2019) ;
• le nombre de débitants de tabac est passé de près de 33 000 en 2000 à 24 000 en 2020 , d'après les données chiffrées de la Confédération des buralistes. 40 % d'entre eux sont toutefois situés dans des communes de moins de 3 500 habitants ;
• le nombre d'établissements de débits de boissons (au sein du secteur de la restauration et des cafés) est passé de 4 5 000 en 2011 à 35 000 en 2018 d'après la Française des jeux, entraînant une baisse du nombre de points de vente FDJ. Si ces données concernent la France entière, les fermetures ont un impact socioéconomique plus marqué lorsqu'elles interviennent dans les communes rurales, compte tenu du fait que ces établissement commerciaux (tabac, bar, etc.), avec l'épicerie, étaient souvent les derniers de la commune ;
• selon l'Alliance du commerce, « les magasins d'habillement et de chaussures ont quasiment disparu dans le monde rural . [...] L'urbanisation de la population, l'avènement de la grande distribution, puis des grandes surfaces spécialisées, qui se sont particulièrement développées en périphérie des villes, expliquent ce phénomène de concentration relative de l'appareil commercial, qui a concerné tout d'abord le monde rural ». Pour cet organisme, « il est illusoire, s'agissant du moins du commerce de vêtements et de chaussures, d'imaginer un retour de boutiques classiques dans des gros villages et des bourgs isolés » ;
• selon l'Association de pharmacie rurale, 1 000 officines ont disparu en dix ans , dont la moitié en milieu rural.
Il apparaît donc clairement que le phénomène de déprise commerciale s'apparente à un cercle vicieux : de fermetures en faillites, ces communes rurales peinent à répondre aux besoins de leurs habitants, quand ce n'est pas tout simplement impossible. Ce sont, partant, des millions d'habitants qui vivent dans un désert commercial, subissant non seulement des trajets plus longs et onéreux, mais également un cadre de vie plus dégradé, moins convivial.
En 2020, selon les chiffres de la direction générale des entreprises, seulement 16,4 % des communes de moins de 1 000 habitants disposaient d'une boulangerie , et le taux d'équipement commercial moyen de ces petites communes n'était que de 36 % environ.
Taux d'équipement commercial par catégorie de commune et de commerce, 2020
Source : Sénat, à partir des données de la DGE.
2. L'ensemble du secteur commercial conserve toutefois un certain dynamisme mais se caractérise par un maillage territorial inégal
a) Une demande renforcée de proximité depuis quelques années
Le commerce de proximité dans son ensemble conserve un certain dynamisme ; sa résilience est d'autant plus remarquable qu'il a subi ces dernières années une succession de crises ( cf. infra ).
La déprise commerciale que subissent effectivement nombre de communes rurales ne doit pas occulter, par exemple, le regain d'intérêt que ce secteur suscite au niveau national, d'après les données chiffrées transmises par la Confédération générale de l'alimentation de détail : le nombre de boulangeries est ainsi passé de 31 366 en 2009 à 33 879 en 2019 (+ 2 513), et celui des boucheries de 15 252 à 16 166 .
Plus globalement, le nombre d'entreprises alimentaires de détail, qui représentent le commerce « du quotidien » par excellence, progresse dans les unités urbaines de moins de 10 000 habitants et dans les unités urbaines de plus de 200 000 habitants. Cet effet « sablier » ne concerne toutefois qu'à la marge les très petites communes rurales, comme vu supra . Au-delà des chiffres, les professionnels constatent depuis cinq ans un retour d'un besoin de proximité , notamment au travers d'une demande de produits locaux et d'une meilleure connaissance de l'histoire desdits produits . Il est, à cet égard, intéressant de constater que l'évolution du nombre d'entreprises artisanales en milieu rural (au sens de l'Insee, donc intégrant des communes de plus de 2 500 habitants) est à la hausse depuis plusieurs années, et que le poids de l'emploi artisanal dans l'emploi total est plus élevé dans ces zones que dans les autres territoires 14 ( * ) .
Évolution du nombre d'entreprises artisanales en milieu rural, 2012-2021
Source : CMA France.
Du reste, le nombre d'épiceries serait passé de 22 934 en France en 2014 à 28 661 en 2020 , soit une progression de 25 % en 6 ans. La Fédération du commerce et de la distribution note par ailleurs une hausse de 11,8 % de l'activité des magasins de proximité ruraux en 2020 15 ( * ) (supérettes, notamment), sans qu'il ne soit toutefois possible d'isoler le cas spécifique des communes de moins de 2 000 ou 2 500 habitants .
Les petits supermarchés ont en effet bénéficié d'un atout comparatif par rapport aux hypermarchés : celui de proposer une gamme de produits suffisamment élargie pour répondre à l'ensemble de la liste de courses du client en une fois, tout en étant moins éloignés et moins impersonnels que les gros hypermarchés. En outre, selon les représentants du Conseil du commerce de France, les populations paysannes, au patrimoine important mais aux revenus faibles, ont fait partiellement place à des populations aux revenus plus élevés (retraités des villes alentours, notamment), ce qui pourrait expliquer le surcroît de ventes des enseignes alimentaires.
Un début de changement d'ère en matière d'implantation de grandes surfaces commerciales peut par ailleurs être observé au travers de l'indicateur du nombre de mètres carrés autorisés chaque année par la Commission nationale d'aménagement commercial, bien qu'il faille le manier avec précaution 16 ( * ) :
• la surface moyenne des projets commerciaux est passée de 2 104 m² en 2016 à 1 513 en 2020 ;
• même avant crise, la surface de vente totale autorisée a diminué, passant de 2 millions de mètres carrés en 2016 à 1,3 million en 2019 (soit une baisse de 35 % alors que le nombre de projets soumis à autorisation n'a diminué « que » de 24 %) ;
b) Un type de consommation relativement homogène entre le consommateur rural et le consommateur urbain
Ainsi que l'ont observé les représentants de l'Alliance du commerce devant les rapporteurs, la nouvelle définition de l'Insee d'une commune rurale, qui porte à 33 % la part de la population y résidant, englobe également des villages ou petites unités urbaines qui sont sous influence d'un pôle urbain plus large. Les problématiques commerciales de ces communes ne sont pas les mêmes que celles qu'affrontent les collectivités plus isolées, en zone rurale très peu dense.
En termes de consommation de vêtements par exemple, la distinction entre rural et urbain n'a plus qu'un sens très limité : la quasi intégralité de la population est couverte par l'offre commerciale moderne, compte tenu des mobilités quotidiennes et de la périurbanisation. La majeure partie de la population rurale a accès aux produits proposés dans les pôles urbains, quand elle ne les commande tout simplement pas sur internet. En matière de consommation, « la ville est à la campagne » et « le consommateur rural, hors zones très peu denses et gros bourgs isolés, n'est en réalité pas si différent du consommateur urbain ».
Si ce constat est certainement exact en termes de type de produits pouvant être achetés, il n'en demeure pas moins vrai que l'accès à cette consommation implique des efforts (financiers, de temps, d'anticipation, etc.) très différents selon le lieu d'habitation du consommateur.
c) Un maillage très hétérogène du territoire par le commerce
Pour la moitié des habitants des communes rurales, acheter son pain implique de se déplacer en voiture à plus de deux kilomètres , alors que le trajet n'est que de quelques centaines de mètres au maximum en centre-ville de zone urbaine.
Selon un sondage OpinionWay pour Asterop, mené en 2018, les Français déclarent en moyenne parcourir environ deux kilomètres à Paris et dans sa région pour se rendre dans n'importe quel type de commerce, contre 12,2 kilomètres en zone rurale 17 ( * ) .
Ces différences de situation illustrent les difficultés que rencontrent les habitants de communes rurales à trouver une réponse commerciale adaptée à leurs besoins, en particulier lorsque la dernière épicerie, boulangerie, boucherie ou le dernier bar ferment.
À l'opposé, les périphéries de villes moyennes et grandes sont saturées d'espaces commerciaux , phénomène visible dans les transformations successives des entrées de ville. En 2016, un rapport 18 ( * ) de l'Inspection générale des finances (IGF) et du conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) notait d'ailleurs que c'était dans les périphéries des villes moyennes qu'un certain dynamisme démographique pouvait être observé, et que le niveau de vie y était supérieur en moyenne que dans la centralité des villes moyennes (taux de pauvreté de 18,9 % contre 12,1 % en périphérie).
Pour les habitants qui habitent en périphérie des villes, l'offre est abondante, voire excessive compte tenu du fait que la croissance des surfaces commerciales atteint depuis vingt ans le double de la croissance de la consommation des ménages (3 % contre 1,5 %) 19 ( * ) .
3. Mieux connaître les zones rurales caractérisées par une accessibilité insuffisante aux commerces et aux services de proximité, à partir des besoins de la population
Nul n'imagine toutes les communes rurales de moins de 2 500 habitants disposer à nouveau de nombreux petits commerces de proximité variés, au centre-ville, prospérant grâce à une clientèle locale les fréquentant régulièrement. Le phénomène « d' évasion commerciale », décrit aux rapporteurs par plusieurs interlocuteurs, semble durable et irréversible pour certaines communes isolées, dont les habitants préfèrent faire l'ensemble des courses à un seul endroit lorsqu'ils ont utilisé leur véhicule pour s'y rendre, c'est-à-dire souvent dans la zone commerciale (ou le centre commercial) de la périphérie de la ville moyenne voisine. D'autant qu'au sein de ces centres-villes de petites communes rurales, les locaux vacants ne correspondent souvent pas, en termes de taille notamment, aux attentes des porteurs de projet.
Sous l'effet de la démographie (décroissance, vieillissement), du manque de dynamisme économique (faiblesse des revenus, faible croissance de l'emploi), du déplacement des zones de chalandise en périphérie , de facteurs conjoncturels (crise des gilets jaunes, crise sanitaire) et de l'évolution des pratiques commerciales, le commerce de proximité est donc en situation de fragilité dans les zones rurales de notre pays.
Dans celles qui souffrent d'une forte déprise commerciale, la baisse de population et l'allongement des trajets domicile-travail impliquent que les pouvoirs publics (État, élus locaux, réseau consulaire, acteurs économiques, etc.) élaborent une véritable stratégie territoriale d'implantation des commerces, qu'ils « pensent » au plus près du terrain les modalités d'organisation et de développement des structures commerciales, a minima à l'échelle de plusieurs communes ( cf. proposition n° 2 ).
Par conséquent, il importe que l'État dispose d' indicateurs fiables lui permettant de mesurer, dans les différents points du territoire rural, l'accessibilité des populations aux commerces et services du quotidien. Il s'agit là d'une prérequis indispensable pour concevoir une politique publique pragmatique et efficace au service des communes rurales, tant les situations de terrain peuvent être diverses (entre une commune de moins de 2 500 habitants sur le littoral, une commune dans l'aire d'influence d'une grande ville, une commune isolée, etc.).
Des indicateurs ont bien été constitués depuis plusieurs années à travers les travaux de l'Insee, repris et complétés par l'Observatoire des territoires, et permettent de rendre compte de l'accès effectif de nos concitoyens à des biens et services de la vie courante .
Toutefois, ces indicateurs ne trouvent pas, à ce jour, de prolongements dans les documents budgétaires , qui permettent de suivre la performance de l'utilisation des fonds publics.
En matière d' accès aux services publics , le programme 112 « impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » de la mission « cohésion des territoires » évalue le renforcement de la cohésion sociale et territoriale en France à partir du temps d'accès des usagers à une maison « France Services » 20 ( * ) .
En matière d' accès aux commerces et aux services privés , aucun indicateur n'existe à ce jour dans les documents budgétaires. Dès lors, sa création , qui relève de l'État, semble opportune 21 ( * ) .
À l'appui de cet outil, les rapporteurs préconisent la création d'un zonage d'identification des communes et intercommunalités rurales caractérisées par une accessibilité insuffisante aux commerces et aux services de proximité et par une offre insuffisante d'équipements commerciaux et artisanaux. Ce zonage servirait de socle pour déployer un nouveau programme d'actions territorialisées de soutien aux territoires ruraux , associé à des moyens financiers, juridiques et fiscaux ( voir proposition n° 2 ). Il serait défini par arrêté ministériel en partant des ressentis et des besoins des élus du territoire , c'est-à-dire sur le fondement des demandes des communes et intercommunalités , après consultations des régions , tout en prenant en compte certains indicateurs partagés. En outre, la définition préalable de ce zonage de revitalisation et d'accessibilité pourrait utilement nourrir les travaux relatifs à la réforme de la géographie prioritaire de la ruralité ( voir proposition n° 5 ) qui prendra principalement appui sur les zones de revitalisation rurale (ZRR).
Les indicateurs d'accessibilité pourraient s'inspirer, par exemple, de ceux utilisés en matière d' accès aux soins .
L'indicateur d'accessibilité potentielle localisée (APL) aux soins
En matière d'accès territorial aux soins, l'indicateur d'accessibilité potentielle localisée (APL), développé par la DREES et l'IRDES, permet de mesurer l'adéquation spatiale entre l'offre et la demande de soins de premier recours à une échelle géographique fine. Disponible à l'échelle communale et constitué à partir des données de l'assurance-maladie et de l'Insee, l'APL révèle les disparités dans l'offre territoriale de soins.
Cet indicateur n'est, à ce jour, pas utilisé pour mesurer la performance des crédits budgétaires inscrits dans le programme 204 « prévention, sécurité sanitaire et offre de soins » de la mission « santé », qui s'appuie sur d'autres indicateurs plus spécifiques pour mesurer l'amélioration de l'état de santé de la population et la réduction des inégalités territoriales et sociales de santé (taux de couverture vaccinale contre la grippe chez les personnes de 65 ans et plus, taux de participation au dépistage organisé du cancer colorectal pour les personnes de 50 ans à 74 ans, prévalence du tabagisme quotidien en population de 18 ans à 75 ans).
En revanche, cet indicateur fait partie des données utilisées par les agences régionales de santé (ARS) pour déterminer, par arrêté, les « zones caractérisées par une offre de soins insuffisante ou par des difficultés dans l'accès aux soins » dites zones sous-dotées et, à l'inverse, les « zones dans lesquelles le niveau de l'offre est particulièrement élevé » dites zones sur-dotées.
Proposition n° 1 - Renforcer la connaissance sur le phénomène de déprise commerciale en zones rurales et identifier les zones à forts enjeux d'accessibilité commerciale pour nos concitoyens afin d'adapter en conséquence nos politiques publiques en :
- constituant, à partir des données déjà disponibles, un indicateur d'accessibilité potentielle aux commerces et services dans les documents budgétaires permettant d'objectiver la situation vécue par nos concitoyens et d'appuyer des diagnostics territoriaux [État] ;
- créant un zonage réglementaire d'identification des communes rurales caractérisées par une offre insuffisante en matière de commerces et de services, listées par arrêté ministériel, sur proposition des régions, à partir d'une consultation des intercommunalités et communes [État].
* 2 Art. 150-0 D ter du code général des impôts.
* 3 Art. 244 quater M du code général des impôts.
* 4 CFE, CVAE, TFPB.
* 5 Modification législative nécessaire.
* 6 Le dépeuplement traduit une baisse de la population liée à un solde migratoire négatif.
* 7 La dépopulation traduit une baisse de la population liée à un solde naturel négatif.
* 8 Selon les données statistiques du rapport « les chiffres clefs des collectivités locales » publié chaque année par le Gouvernement.
* 9 C. Rieu, Les évolutions démographiques des territoires entre 1975 et 1999, Population, 55 ème année, n° 3, 2000, p. 477-501.
* 10 L'unité urbaine est définie par l'Insee comme « une commune ou un ensemble de communes présentant une zone de bâti continu (pas de coupure de plus de 200 mètres entre deux constructions) qui compte au moins 2 000 habitants ».
* 11 Sébastien Oliveau, Yoann Doignon, « Les dynamiques démographiques des espaces ruraux français : 50 ans de divergence », Gabriel Wackermann, Les espaces ruraux en France, Ellipses Editions, pp.115-125, 2018.
* 12 Le développement des grandes surfaces et son impact sur la durée de vie du petit commerce alimentaire de proximité, 19 mars 2015, Simon Quantin et Laure Turner.
* 13 Insee, Les entreprises en France, édition 2017. Toutefois, en se fondant sur les données statistiques issues de la base permanente des équipements de l'Insee, la Direction générale des entreprises considère que 53,48 % des communes disposaient en France, en 2020, d'au moins un équipement commercial (46,5 % des communes ne disposant donc d'aucun commerce).
* 14 L'emploi salarié artisanal est toutefois en recul en Bourgogne Franche-Comté, dans le Centre Val de Loire, et plus généralement au sud du Massif central.
* 15 Selon l'Insee, en 2020, les ventes des petites surfaces d'alimentation générale ont augmenté de 9 %, celles des boucheries-charcuteries de 5,2 %, et celles des primeurs de 8,9 %.
* 16 Par exemple, le nombre de mètres carrés autorisés ne correspond pas forcément, in fine , au nombre de mètres carrés effectivement construits.
* 17 OpinionWay pour Asterop, « Les Français et les commerces près de chez eux : berceau d'inégalités entre les privilégiés des métropoles et les délaissés de la France périphérique », mai 2018. À noter en particulier que les habitants de zone rurale déclarent parcourir vingt kilomètres en moyenne pour se rendre chez un opérateur de téléphonie, contre trois kilomètres pour un Francilien.
* 18 IGF, CGEDD, La revitalisation commerciale des centres-villes, juillet 2016.
* 19 CGEDD, Inscrire les dynamiques du commerce dans la ville durable, mars 2017.
* 20 Ainsi, au 1 er février 2020, 70 % de la population des communes situées en France métropolitaine hors communes îles, soit 64 millions d'habitants, résidaient à moins de 30 minutes d'une maison « France Services ». À la fin de l'année 2021, 95 % de la population pouvait accéder à une France services en moins de 30 minutes et la cible a été fixée à 100 % fin 2022.
* 21 Cet indicateur pourrait figurer parmi les indicateurs de performance de la mission « Économie » ou de la mission « Cohésion des territoires ».