Soutenir le commerce en milieu rural : 43 mesures déclinées en 10 axes

Rapports d'information

Rapport d'information n° 577 (2021-2022), déposé le 16 mars 2022

Rapport d'information n° 577 (2021-2022) de MM. Bruno BELIN et Serge BABARY , fait au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable et de la commission des affaires économiques, déposé le 16 mars 2022

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Synthèse du rapport (846 Koctets)

L'ESSENTIEL
SOUTENIR LE COMMERCE EN MILIEU RURAL : 43 MESURES DÉCLINÉES EN 10 AXES
LISTE DES PROPOSITIONS
EXAMEN EN COMMISSION
LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

N° 577

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2021-2022

Enregistré à la Présidence du Sénat le 16 mars 2022

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable (1) et de la commission des affaires économiques (2) sur les perspectives de la politique d' aménagement du territoire et de cohésion territoriale , sur le volet « attractivité commerciale en zones rurales »,

Par MM. Bruno BELIN et Serge BABARY,

Sénateurs

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-François Longeot , président ; M. Didier Mandelli, Mmes Nicole Bonnefoy, Marta de Cidrac, MM. Joël Bigot, Rémy Pointereau, Frédéric Marchand, Guillaume Chevrollier, Mme Marie-Claude Varaillas, MM. Jean-Pierre Corbisez, Pierre Médevielle, Ronan Dantec , vice-présidents ; M. Cyril Pellevat, Mme Angèle Préville, MM. Pascal Martin, Bruno Belin , secrétaires ; MM. Jean-Claude Anglars, Jean Bacci, Étienne Blanc, François Calvet, Michel Dagbert, Mme Patricia Demas, MM. Stéphane Demilly, Michel Dennemont, Gilbert-Luc Devinaz, Mme Nassimah Dindar, MM. Gilbert Favreau, Jacques Fernique, Mme Martine Filleul, MM. Fabien Genet, Hervé Gillé, Éric Gold, Daniel Gueret, Mmes Nadège Havet, Christine Herzog, MM. Jean-Michel Houllegatte, Olivier Jacquin, Gérard Lahellec, Mme Laurence Muller-Bronn, MM. Louis-Jean de Nicolaÿ, Philippe Pemezec, Mmes Évelyne Perrot, Marie-Laure Phinera-Horth, Kristina Pluchet, MM. Jean-Paul Prince, Bruno Rojouan, Mme Denise Saint-Pé, MM. Philippe Tabarot, Pierre-Jean Verzelen .

(2 ) Cette commission est composée de : Mme Sophie Primas , présidente ; M. Alain Chatillon, Mme Dominique Estrosi Sassone, M. Patrick Chaize, Mme Viviane Artigalas, M. Franck Montaugé, Mme Anne-Catherine Loisier, MM. Jean-Pierre Moga, Bernard Buis, Fabien Gay, Henri Cabanel, Franck Menonville, Joël Labbé , vice-présidents ; MM. Laurent Duplomb, Daniel Laurent, Mme Sylviane Noël, MM. Rémi Cardon, Pierre Louault , secrétaires ; MM. Serge Babary, Jean-Pierre Bansard, Mmes Martine Berthet, Florence Blatrix Contat, MM. Michel Bonnus, Denis Bouad, Yves Bouloux, Jean-Marc Boyer, Alain Cadec, Mme Anne Chain-Larché, M. Patrick Chauvet, Mme Marie-Christine Chauvin, M. Pierre Cuypers, Mmes Marie Evrard, Françoise Férat, Amel Gacquerre, M. Daniel Gremillet, Mme Micheline Jacques, M. Jean-Marie Janssens, Mmes Valérie Létard, Marie-Noëlle Lienemann, MM. Claude Malhuret, Serge Mérillou, Jean-Jacques Michau, Mme Guylène Pantel, MM. Sebastien Pla, Christian Redon-Sarrazy, Mme Évelyne Renaud-Garabedian, MM. Olivier Rietmann, Daniel Salmon, Mme Patricia Schillinger, MM. Laurent Somon, Jean-Claude Tissot .

L'ESSENTIEL

SOUTENIR LE COMMERCE EN MILIEU RURAL : 43 MESURES DÉCLINÉES EN 10 AXES

Maintenir et développer le commerce de proximité dans les territoires ruraux, spécifiquement dans les communes de moins de 2 500 habitants : c'est l'objectif d'intérêt général que se sont fixé la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable et la commission des affaires économiques, en confiant aux rapporteurs Bruno Belin et Serge Babary le soin de formuler des propositions dans le cadre d'un travail conjoint. Le rapport d'information, adopté à l'unanimité par les deux commissions le 15 mars 2022, apporte des réponses à 3 enjeux majeurs pour notre pays :

- améliorer la qualité de vie des Français habitant en zones rurales et faire en sorte que 100 % de la population se trouve à moins de 5 minutes de trajet d'un panier de commerces et services essentiels à la vie courante ;

- soutenir un développement commercial et artisanal harmonieux en atténuant les distorsions de concurrence entre commerce physique et commerce en ligne et en donnant des outils aux collectivités rurales pour faire valoir leurs atouts ;

- maîtriser l'empreinte carbone liée à la consommation de proximité et préserver le pouvoir d'achat des Français ruraux , en rapprochant l'offre de commerces et de services de la demande et des besoins des Français.

Depuis 2017, le Gouvernement a fait le choix de concentrer en priorité son action sur des communes qui occupent une situation-clé de centralité dans des territoires souvent isolés . Ce sursaut était positif et nécessaire, mais les deux commissions appellent à ce qu'une attention plus importante soit portée aux territoires en perte de vitesse , en revalorisant les fonctions de centralités de communes en difficulté.

Si l'approche par l' équipement des territoires n'épuise pas l'ensemble des enjeux de cohésion et de vitalité territoriales, elle demeure néanmoins incontournable pour adapter le niveau de services aux besoins des populations. Les rapporteurs soulignent la nécessité d'une politique d'aménagement du territoire véritablement ambitieuse pour les espaces les plus ruraux de notre pays. Ils appellent à mettre en oeuvre une stratégie d'équipement commercial concertée en partant des besoins des territoires et en saisissant les opportunités induites par le repeuplement rural à l'oeuvre depuis plusieurs années et que la crise sanitaire devrait contribuer à accélérer. Les mesures proposées ont vocation à nourrir les conclusions des Assises du commerce , lancées le 1 ^er décembre 2021, et les prochains comités interministériels aux ruralités ( CIR ). Elles ont également vocation à s'articuler avec la réforme de la géographie prioritaire de la ruralité, en particulier celle des ZRR, et à constituer une « boîte à outils ».

Suivant leurs rapporteurs Bruno Belin et Serge Babary, les deux commissions ont adopté les 43 mesures du rapport d'information, déclinées en 10 axes de propositions .

I. DES FORCES CENTRIFUGES QUI MENACENT LA PÉRENNITÉ ET LE DÉVELOPPEMENT DES COMMERCES DE PROXIMITÉ RURAUX

Le commerce en quelques chiffres

Comme souvent en matière d'aménagement du territoire, les pouvoirs publics sont face à des paradoxes . Pour l'accès aux commerces et aux services en proximité, le paradoxe est double :

- si le nombre de commerces en France n'a cessé d'augmenter depuis 20 ans en termes de surface, de nombre de magasins et de salariés, leur répartition territoriale s'est continuellement déséquilibrée , au détriment des zones rurales ;

- si les Français sont profondément attachés à leurs commerçants de proximité, les volumes et la valeur des achats en ligne et en grandes surfaces n'ont fait qu'augmenter.

Le commerce en ligne a représenté en 2021 129 milliards d'euros, en hausse de 15,1 % par rapport à 2020, dont 67 milliards d'euros pour les ventes de produits.

La concentration des emplois dans les métropoles et le phénomène d' étalement urbain ont conduit, du reste, à un allongement des navettes domicile-travail pour ceux contraints de se loger à l'extérieur des villes, dont le coût environnemental est significatif.

En outre, le nombre de départements en déprise démographique n'a jamais été aussi élevé qu'aujourd'hui . La décroissance démographique est particulièrement forte dans les massifs de montagne et, à l'échelle nationale, la concentration spatiale de la croissance démographique dans les espaces déjà dynamiques se poursuit à un rythme de plus en plus élevé. Seuls 18 départements connaissaient une décroissance démographique de leur population en espaces très peu denses entre 2008 et 2013, mais ils sont désormais 65 concernés sur la période 2013-2018. Certains départements situés notamment dans la diagonale centrale traversant la France depuis les Ardennes jusqu'au Lot connaissent une déprise démographique continue sur les 50 dernières années (Cantal, Ardennes, Haute-Marne, Creuse, Nièvre). Cet espace de déprise démographique s'étend désormais à l'est du Bassin parisien et vers le nord , touchant la Somme, la quasi-intégralité de l'Aisne et grignotant le nord-ouest de l'Hexagone , dans la partie eulérienne du Perche et le pays dunois (Eure-et-Loir), le pays vendômois (Loir-et-Cher), le nord du Bassin ligérien (Mayenne et Sarthe) et une grande partie de la Manche (région de Mortain et Nord-Cotentin).

Les rapporteurs sont convaincus que les actions visant à préserver et développer le commerce de proximité en zones rurales ne présentent que des avantages : dans une logique d'attractivité globale des communes rurales, le maintien et le développement des commerces de proximité permettent d' attirer de nouveaux habitants et activités . Dans une logique de maîtrise de notre empreinte carbone, renforcer l'accessibilité et le maillage commercial permet d' éviter des trajets en voiture , alors que 90 % des habitants ruraux disposent d'une voiture à l'heure actuelle. Enfin, éviter des trajets en voiture, même petits, permet de contenir en partie la hausse des dépenses de carburant .

II. DES INÉGALITÉS TERRITORIALES PERSISTANTES, AU DÉTRIMENT DES TERRITOIRES RURAUX, QUI CONCENTRENT POURTANT LES ENJEUX DE LA FRANCE DU XXIE SIÈCLE

Le baromètre des Territoires Elabe 2021 dresse le portrait d'une France du « proche », dans laquelle la qualité du lien social apparaît fragile et le sentiment de disparition des commerces de proximité demeure : les habitants des zones rurales et des petites agglomérations décrivent des zones sous-dotées , à rebours du regard porté par les habitants des grandes agglomérations sur leurs commerces et services.

Évolution de la part des communes ne disposant plus d'aucun commerce de proximité sur la période 1980-2017

Source : Insee, Les entreprises en France, édition 2017.

Au-delà, les territoires ruraux continuent de présenter des fragilités importantes :

- les territoires ruraux accueillent la plus forte proportion de personnes âgées (23,2 % pour les territoires très peu denses, + 2,1 points entre 2011 et 2016). Dans les villes bénéficiaires du programme Petites Villes de demain, 24,5 % de la population a plus de 65 ans ou plus, contre environ 20 % pour la France métropolitaine ;

- 26 % des habitants des communes rurales pensent qu'ils ont un risque de devenir pauvres dans les 5 prochaines années , cette proportion monte à 29 % dans les communes entre 20 000 et 100 000 habitants, contre 18 % des habitants des communes de plus de 100 000 habitants et 17 % des habitants de l'agglomération parisienne ;

- la part des 15-24 ans ni en emploi, ni en études, ni en formation est plus élevée dans les territoires très peu denses, peu denses et intermédiaires que dans les territoires denses ;

- les communes très peu denses qui subissaient déjà un recul significatif de l'emploi sur la période 2006-2011 (- 0,16 % / an) ont connu cinq années encore plus difficiles (- 0,44 % sur la période 2011-2016) ;

- le taux de création d'entreprises demeure structurellement bas dans les communes très peu denses (12,6 %) et peu denses (12,7 %) en comparaison des taux constatés dans les villes de densité intermédiaire (13,6 %) et denses (18,4 %) et ce, malgré une amélioration de 2 points environ sur la période 2018-2019 par rapport à 2015-2016. Le dynamisme demeure plus fort dans les communes denses ;

- le temps de trajet routier médian en heure pleine vers un panier d'équipements de la vie courante demeure élevé en zones très peu denses (10 minutes) , par rapport aux zones peu denses (5,5 min), intermédiaires (2,7 min) et denses (2,6 min).

Source : Baromètre de la cohésion des territoires, 2021.

Dans les territoires de très faible densité, part de la population âgée de 75 ans et + se trouvant à plus de 10 minutes en voiture en situation d'heures creuses d'un panier de services de la vie courante

Source : Territoires et transitions, Observatoire des territoires, 2021.

Source : données Insee, 2018, 2021.

Lecture : les communes peu denses et les communes très peu denses constituent l'espace rural, selon la nouvelle grille communale de densité de l'Insee. Cette dernière s'appuie sur la distribution de la population à l'intérieur de la commune en découpant le territoire en carreaux de 1 kilomètre de côté, ce qui permet de repérer des zones agglomérées. L'importance de ces zones agglomérées au sein des communes permet ensuite de les caractériser comme densément peuplées, de densité intermédiaire, peu denses ou très peu denses.

Sous l'effet de la démographie (décroissance, vieillissement), du manque de dynamisme économique (faiblesse des revenus, faible croissance de l'emploi), du déplacement des zones de chalandise en périphérie , de facteurs conjoncturels (crise des gilets jaunes, crise sanitaire) et de l'évolution des pratiques commerciales , le commerce de proximité est en situation de fragilité .

Évolution du nombre de débits de boissons sur la période 2011-2018 (Source : Française des Jeux)	Évolution du nombre de débits de tabac sur la période 2002-2020 (Source : Confédération des buralistes)

III. LA NÉCESSITÉ DE RESSERRER LE MAILLAGE TERRITORIAL DES POLITIQUES DE SOUTIEN À LA REVITALISATION COMMERCIALE

Focus sur les 10 774 centres d'équipements et de services ^{1

(
*
)}

Si les programmes d'actions territorialisés mis en place depuis 2017 s'inscrivent dans une logique positive, les rapporteurs considèrent que des zones blanches demeurent et appellent le Gouvernement à se saisir des solutions qu'ils proposent pour les 6 à 8 millions de personnes qui ne sont couvertes que partiellement par ces programmes à ce jour.

7 010 centres locaux , représentant 20 % des communes , regroupent 11,5 millions d'habitants (18 % de la population française).

2 880 centres intermédiaires , représentant 8,3 % des communes , regroupent 14,9 millions d'habitants (23 % de la population française).

742 centres structurants , représentant 2 % des communes , regroupent 15,2 millions d'habitants (23,7 % de la population française).

142 centres majeurs , représentant 0,4 % des communes , regroupent 14,2 millions d'habitants (22,1 % de la population française).

24 067 non-centres , représentant 69 % des communes , regroupent 8,5 millions d'habitants (13,2 % de la population française).

LISTE DES PROPOSITIONS

Proposition n° 1 - Renforcer la connaissance sur le phénomène de déprise commerciale en zones rurales et identifier les zones à forts enjeux d'accessibilité commerciale pour nos concitoyens afin d'adapter en conséquence nos politiques publiques en :

- constituant, à partir des données déjà disponibles, un indicateur d'accessibilité potentielle aux commerces et services dans les documents budgétaires permettant d'objectiver la situation vécue par nos concitoyens et d'appuyer des diagnostics territoriaux [État] ;

- créant un zonage réglementaire d'identification des communes rurales caractérisées par une offre insuffisante en matière de commerces et de services, listées par arrêté ministériel, sur proposition des régions, à partir d'une consultation des intercommunalités et communes [État].

Proposition n° 2 - Favoriser le maintien et le développement des commerces de proximité en zones rurales en mettant sur pied un nouveau programme d'actions territorialisé « 400 territoires de commerce » porté par l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) afin de renforcer l'équipement des territoires concernés en commerces et services (boulangerie, pâtisserie, magasins divers) dans l'objectif d'améliorer la vie quotidienne des Français concernés [État] :

- un programme conçu à partir du zonage réglementaire d'identification des zones rurales caractérisées par une accessibilité insuffisante aux commerces et aux services de proximité et une offre d'insuffisante d'équipements de consommation ( cf. proposition n° 1 ) et ciblé sur 400 périmètres communaux et intercommunaux sensibles , définis en concertation avec les élus ;

- un programme piloté par l'ANCT , en lien étroit avec les collectivités territoriales et les acteurs publics et privés concernés (unions professionnelles, Banque des territoires etc.). Un programme défini en associant la commission de concertation du commerce (3C) ;

- un programme alimenté par 600 millions d'euros sur 5 ans et mobilisant des crédits d'ingénierie de l'ANCT ainsi que des moyens en fonds propres. L'objectif est de soutenir environ 5 projets concrets dans chacun des 400 territoires identifiés, soit au total environ 2 000 projets de maintien ou d'implantations de commerces de proximité, soit au total environ 300 000 euros par projet en moyenne (certains projets pourraient nécessiter moins de fonds et d'autres davantage) ;

- un déploiement de 400 managers de revitalisation commerciale à l'appui, financé selon les mêmes modalités que les chefs de projet « Petites Villes de demain » ;

En outre, dans ces territoires, afin de privilégier les locaux vacants des centres-villes, une interdiction de création de petites cellules commerciales, dont le nombre de mètres carrés serait inférieur à la moyenne du nombre de mètres carrés des commerces de centre-ville du même secteur d'activité, serait prévue dans les centres commerciaux.

Proposition n° 3 - Mettre en place des incitations financières resserrées pour favoriser la reprise et le développement de commerces dans les zones rurales caractérisées par une offre insuffisante en la matière, en :

- mettant en place un fonds dédié à la transmission des entreprises commerciales et artisanales doté de 200 millions d'euros pour compléter l'apport d'un jeune aspirant commerçant visant à racheter un fonds de commerce (environ 6 000 dossiers pourraient être traités avec cette enveloppe, pour un montant moyen d'environ 30 000 euros) [État] ;

- permettant aux dirigeants de bénéficier de l'abattement de 500 000 euros portant sur la fiscalité des plus-values de cession de titres ou de droits de PME y compris lorsque la cession n'est pas liée à un départ à la retraite mais qu'elle se fait au bénéfice d'un ou plusieurs salariés de l'entreprise [État] ^{2

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*
)} ;

- élargissant le périmètre d'éligibilité du crédit d'impôt pour la formation des dirigeants d'entreprise aux salariés futurs repreneurs de l'entreprise [État] ^{3

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)} ;

- exonérant de charges patronales pendant trois ans tous les emplois créés en CDI pour les entreprises implantées ou qui s'implantent dans des communes de moins de 2 500 habitants et jusqu'à cinq salariés [État] ;

- mettant en place un dispositif de suramortissement fiscal pour les dépenses d'investissement réalisées en vue de rénover du foncier bâti, pour un usage commercial et avec interdiction de vente du local pendant trois ans [État] ;

- étendant le dispositif de déduction fiscale de l'amortissement du fonds commercial aux artisans aujourd'hui non soumis au plan comptable général [État] ;

- étendant les motifs de liquidation anticipée des plans d'épargne à l'acquisition des parts de la société dans le cas d'une transmission par le dirigeant au salarié, soit directement soit via une holding de reprise [État] ;

- encourageant l'élaboration de chartes de tutorat pour organiser les conditions d'une transmission des savoirs par le dirigeant de l'entreprise [Unions professionnelles, collectivités locales, réseau consulaire].

Proposition n° 4 - Renforcer le pilotage de la redynamisation commerciale dans les zones rurales pour améliorer la qualité de vie quotidienne des habitants, en :

- renforçant les études d'impact produites à l'appui d'un projet commercial pour y intégrer une analyse de l'impact du projet sur les commerces de première nécessité dans les zones rurales et dans les aires urbaines de moins de 5 000 habitants et en consultant davantage les commerçants qui pourraient être impactés par ces implantations [État] ;

- établissant un inventaire des friches situées en zone rurale pouvant accueillir des activités commerciales [État] ;

- élaborant un ensemble de lignes directrices devant être respectées par les porteurs de projet commercial lorsqu'ils étudient l'existence ou non de friches commerciales pouvant accueillir leur projet [État] ;

- ciblant l'action des foncières de redynamisation commerciale, que le plan de relance prévoit déjà de soutenir, sur les communes de moins de 2 500 habitants [État, Banque des territoires] ;

- accompagnant financièrement les collectivités locales qui créent des postes de manager de centre-ville, via une prise en charge des coûts par l'ANCT et la Banque des territoires à hauteur de 50 % [État] ;

- mettant en place une offre d'ingénierie spécifique, via l'ANCT, pour l'ensemble des communes rurales incluses dans une zone caractérisée par une offre insuffisante en matière de commerce et de services, au-delà notamment des « 250 territoires de commerces » [État] ;

- recréant le Fisac et en faisant participer les acteurs du commerce en ligne à son financement [État] ;

- instituant une procédure d'information du conseil municipal avant la fermeture de commerces soumis à des conditions règlementées d'implantation (Loto, Tabac, FDJ, PMU) [État] ;

- encourageant les élus des territoires non couverts par des documents de planification à mettre en place une stratégie en faveur du commerce numérique en prévoyant une bonification de la dotation d'équipement commercial ( cf. proposition n° 7 ) [État].

Proposition n° 5 - Faire aboutir rapidement les travaux relatifs à la définition d'une « nouvelle géographie prioritaire de la ruralité » pour apporter une réponse globale aux problématiques d'attractivité des territoires ruraux et, dans cette attente, proroger les 2 zonages de revitalisation institués en 2020 en portant à 70 % la compensation de l'État aux collectivités territoriales qui mettent en place les exonérations fiscales concernées ^{4

(

*
)} [État].

Proposition n° 6 - Soutenir massivement les commerçants dans la transition numérique en :

- mettant en place un dispositif de suramortissement (IS et IR) pour les dépenses d'investissements réalisées dans les équipements de numérisation des commerces [État] ;

- créant un crédit d'impôt pour aider les commerçants dans la prise en charge de leurs dépenses de formation dans ce domaine [État] ;

- étudiant l'opportunité de lancer un appel d'offres de l'État pour le déploiement de plateformes locales de commerce en ligne [État].

Proposition n° 7 - Rétablir une concurrence équitable entre les différentes formes de commerce en :

- supprimant la taxe sur les surfaces commerciales (Tascom) [État] ;

- compensant à 100 % la perte de recettes des collectivités territoriales due à la suppression de la Tascom par la création d'une nouvelle dotation spécifique à destination du bloc communal (dotation d'équipements pour dépenses d'investissement et de fonctionnement), dont une part constituerait à attribuer une aide forfaitaire dédiée au maintien de commerces de première nécessité dans les communes de moins de 700 / 1 000 habitants [État] ;

- prévoyant, lors de l'implantation d'un entrepôt de logistique commerciale, la remise au président de l'EPCI à fiscalité propre dans le ressort duquel le projet est prévu, d'un document analysant les impacts potentiels, négatifs comme positifs, dudit projet sur les flux commerciaux [État].

Proposition n° 8 - Diversifier les sources de revenus des commerces physiques en :

- incitant les commerçants à accueillir un point relais dans leurs établissements [Unions professionnelles] ;

- prévoyant une taxation des livraisons de commerce en ligne qui serait inférieure ou nulle si le colis est retiré en point relais [État].

Proposition n° 9 - Alléger les contraintes et les charges pesant sur le commerce de proximité et les initiatives de développement locales en :

- rénovant les règlements de marché et en permettant la présentation d'un successeur dans le cadre du règlement de marché pour faciliter la transmission ^{5

(

*
)}

[État] ;

- renforçant la prise en compte des espaces de marchés dans les stratégies locales d'aménagement commercial [État, collectivités territoriales] ;

- définissant, élus locaux et commerçants, des programmes locaux de tournée de marchés [Collectivités territoriales, unions professionnelles] ;

- atténuant le poids de la fiscalité applicable aux commerçants (IR et IS) [État] ;

- permettant à un maire d'une commune de moins de 3 500 habitants d'être titulaire d'une licence IV et d'une licence de Tabac [État] ;

- modifiant le système d'agrément des entreprises solidaires d'utilité sociale (Esus) pour soutenir les projets d'animation locale [État] ;

- assouplissant les règles d'ouverture des commerces le dimanche (aller jusqu'à 14h ou 15h pour les commerces alimentaires) et le soir en semaine [État] ;

- étudiant l'opportunité d'exclure des loyers commerciaux les charges de fiscalité foncière aujourd'hui souvent répercutées par le bailleur sur le preneur dans le cadre des baux commerciaux (contrairement aux baux d'habitation) et en adaptant la législation sur les baux commerciaux pour favoriser le développement de magasins éphémères dans les communes rurales [État].

Proposition n° 10 - Soutenir la mobilisation des élus et des citoyens au service de la revitalisation commerciale des territoires ruraux en :

- prévoyant la possibilité pour les collectivités concernées de créer un conseil économique (dans chaque EPCI à fiscalité propre compétent en matière de politique commerciale), dont les missions seraient d'identifier les composantes du tissu économique local, de permettre l'adaptation des infrastructures à l'activité quotidienne des entreprises de proximité (voirie, circulation, réseaux internet, installations) et de recenser et promouvoir les services existants pour favoriser l'accueil de nouveaux acteurs [État] ;

- déployant la réserve citoyenne pour la cohésion des territoires afin de soutenir des projets locaux d'animation [État] ;

- créant une semaine du commerce de proximité et en mettant en place un plan d'information et de communication centré sur les commerces de proximité en zones rurales [État] ;

- en poursuivant et en amplifiant le soutien au développement de l'apprentissage pour des activités en tension (boulangerie, boucherie etc.) afin de recréer des filières artisanales dynamiques [État].

I. ENRAYER LE DÉCLIN DU COMMERCE DE PROXIMITÉ DANS LES COMMUNES RURALES PAR UNE ACTION VOLONTARISTE ET COORDONNÉE, À L'ÉCHELLE NATIONALE ET TERRITORIALE

A. MIEUX APPRÉHENDER LE DÉCLIN DU COMMERCE DE PROXIMITÉ EN ZONES RURALES

Carte des catégories du rural et des catégories de l'urbain

1. Du fait d'évolutions multiples et en particulier démographiques, la majorité des communes rurales ne dispose plus d'aucun commerce aujourd'hui

L'un des traits les plus marquants de l'évolution socioéconomique des communes rurales ces dernières années est, sans conteste, la disparition progressive, voire souvent totale, des commerces .

Si les données chiffrées diffèrent selon les acteurs (fédérations, collectivités, services de l'État) et selon les définitions retenues (communes de moins de 2 500 habitants, zones autonomes peu denses, zones rurales sous forte influence d'un pôle, etc.), le constat d'ensemble est largement documenté et partagé, ainsi qu'en ont attesté les auditions réalisées par les rapporteurs de la mission : les communes rurales , hormis celles situées sur un axe important de transport ou bénéficiant d'attractions touristiques, et hormis celles qui tirent bénéfice de leur proximité avec un pôle urbain dynamique, souffrent d'une déprise commerciale forte .

Cette problématique, si elle n'est pas propre uniquement aux zones rurales, résulte dans ces territoires de plusieurs facteurs qui participent activement, à différents degrés, à leur dévitalisation .

a) Un déclin démographique qui tarit les opportunités commerciales

Le premier d'entre eux est bien entendu l'évolution démographique négative , qui peut résulter à la fois d'un dépeuplement ^{6

(

*
)} et d'une dépopulation ^{7

(

*
)} , voire des deux. Le taux de croissance annuel de la population des communes très peu denses est ainsi passé de 0,63 % entre 2006 et 2011 à 0,02 % entre 2011 et 2016 . Mais le maintien en territoire positif de ce taux de croissance masque le fait que nombre de communes très rurales (par exemple celles dont la population est inférieure à 2 500 habitants) perdent, en réalité, des habitants d'année en année.

Taux de croissance de la population par catégorie de communes

Source : Baromètre de la cohésion des territoires, août 2021.

La part de la population française résidant dans les communes de moins de 2 000 habitants est ainsi passée de 24,6 % en 2010 à 22,6 % en 2021 ^{8

(

*
)} .

En termes absolus, les communes de moins de 2 000 habitants ont perdu 475 000 habitants en à peine une décennie . Les communes de moins de 2 500 habitants, elles, ont perdu 328 500 habitants sur la même période (leur part dans la population totale est passée de 28 % à 26 %).

Évolution du nombre de communes de moins de 2 500 habitants
et de la population y résidant, entre 2010 et 2021

Source : Sénat, données issues des rapports « les collectivités locales en chiffres »

Évolution de la population par département, de 1968 à 2018

S ource : Observatoire des territoires - Territoires et transitions, enjeux démographiques, décembre 2021.

Observée à l'échelle départementale, le déclin démographique a concerné plus d'une trentaine de départements rien qu'entre 2011 et 2016 , majoritairement situés le long d'une ligne allant des Ardennes au Lot (la « diagonale du vide »), ainsi que l'illustre la carte ci-après, produite par l'Observatoire des territoires.

Or, ces départements se caractérisent, notamment, par une proportion plus importante d'espaces très peu denses que dans le reste de la France. Alors que ces espaces très peu denses recouvrent en moyenne 34,4 % du territoire français, ce ratio est de 48 % dans le Lot, de 52 % en Corrèze, de 59 % dans les Ardennes, de 70 % dans le Cantal, de 79 % en Lozère, ou encore de 81 % dans la Creuse. L'observation est la même sur une plus longue période : entre 1975 et 1999, vingt-deux départements ont perdu des habitants , notamment sur fond de désindustrialisation, et toujours le long du même axe ^{9

(

*
)} . Cet espace de déprise démographique s'étend en outre désormais à l'est du Bassin parisien et vers le nord , touchant la Somme, la quasi intégralité de l'Aisne et grignotant le nord-ouest de l'Hexagone , dans la partie eulérienne du Perche et le pays dunois (Eure et Loir), le pays vendômois (Loir et Cher), le nord du Bassin ligérien (Mayenne et Sarthe) et une grande partie de la Manche (région de Mortain et Nord Cotentin).

Par ailleurs, le nombre de départements en déprise démographique n'a jamais été aussi élevé qu'aujourd'hui . Si seuls 18 départements connaissaient une décroissance démographique de leur population en espaces très peu denses entre 2008 et 2013, ils sont désormais 65 concernés sur la période allant de 2013 à 2018.

Non seulement la zone de chalandise des commerces des communes rurales de ces départements est « naturellement » étroite (du fait des distances qui séparent les communes entre elles), mais les opportunités commerciales diminuent donc à mesure que la population décline . Or la première condition du maintien d'un commerce est, ainsi que l'ont rappelé l'ensemble des acteurs entendus, la présence d'une clientèle suffisante pour que l'activité soit rentable. En outre, ce constat est renforcé pour les communes rurales, dont les rares commerces présents sont des commerces « du quotidien », et qui ne peuvent donc compter que sur les achats des habitants alentours ; pour eux, la perte de population est directement synonyme de perte d'activité.

Or, en se fondant sur l'ancienne définition de l'Insee des communes rurales, à savoir : « une commune rurale est une commune n'appartenant pas à une unité urbaine ^{10

(

*
)} », il semblerait que 40 % des communes rurales ont vu leur population diminuer entre 1968 et aujourd'hui ^{11

(

*
)} .

Le lien entre la vacance des logements et la morosité commerciale a, du reste, récemment été tiré par la Commission nationale d'aménagement commercial (CNAC), dans une décision du 15 décembre 2021, à propos d'une enseigne souhaitant s'implanter à La Seyne-sur-Mer : « si le centre de la commune de La Seyne-sur-Mer présente un taux de vacance commerciale de 19,9 %, cet élément doit être relié à sa très faible attractivité intrinsèque, dont témoigne le taux de logements vacants » .

Le phénomène de déprise commercial, s'il ne concerne pas toutes les communes rurales, frappe donc particulièrement cette catégorie de collectivités.

b) Au-delà, d'autres évolutions socioéconomiques qui pénalisent le commerce dans les communes rurales

Les causes de la déprise commerciale sont multiples : au déclin démographique doivent être ajoutés le choix de la périphérie des villes moyennes alentours pour résider, le vieillissement de la population, le manque d'attractivité et de dynamisme de certaines communes rurales, une image parfois négative de certaines collectivités ou territoires en raison de la disparition des services publics et des services médicaux.

Par ailleurs, la complexité de règlementations parfois non maîtrisées par les élus en matière d'urbanisme, de construction et d'aménagement a pu décourager certains porteurs de projets commerciaux, de même que la baisse des travaux d'infrastructures ou d'entretien de certains équipements publics en raison de l'endettement des communes.

En tout état de cause, les zones rurales présentent des caractéristiques qui les exposent, presque par nature, à une forme de fragilité du secteur commercial.

Premièrement, elles disposent d'une faible (voire inexistante) clientèle de flux : les trajets domicile / travail, qui augmentent à mesure que les emplois proposés sur le territoire de la commune ne sont plus assez nombreux, conduisent les clients à privilégier les achats dans des structures dans lesquelles ils trouvent une offre plus large et regroupée que celle présente dans un bourg ou un village (le centre commercial près du lieu de travail, le supermarché sur la route du retour, etc.). En semaine, le client ne souhaite en effet pas « faire le tour » des commerçants lorsqu'il peut faire toutes ses courses au même endroit. De ce fait, les communes rurales qui ne sont pas situées à proximité de l'axe routier départemental ou national sont celles qui souffrent le plus. En outre, le développement du télétravail peut conduire les personnes résidant en périphérie des communes à privilégier les achats dans ces zones commerciales.

Deuxièmement, les formats de magasins ruraux correspondent essentiellement aux achats de dépannage ou du « quotidien », ce qui limite la variété de la gamme de produits proposés.

Troisièmement, la combinaison de ces fragilités intrinsèques les expose, plus que d'autres, au développement des grandes surfaces de périphérie. S'il est généralement inexact de lier la déprise commerciale d'un centre-ville à l'activité commerciale de sa périphérie (ce sont en effet les clients qui ont quitté les centres-villes pour résider en périphérie, les commerces n'ayant souvent fait que les suivre), il est vrai que ce lien de causalité est plus pertinent pour les petites communes rurales, qui se trouvent dans des bassins de vie très étendus. L'Insee a, du reste, établi que pour les villes isolées et de périphérie, la création d'une grande surface supplémentaire pour 10 000 habitants accroissait le risque de sortie d'un petit commerce de proximité deux ans après ^{12

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)} .

Sans que la population d'un centre-ville donné n'ait déménagé, la création d'un supermarché ou d'un hypermarché en périphérie d'une ville voisine représente une nouvelle concurrence pour les épiceries, boulangeries, boucheries et autres commerces du quotidien de ce centre-ville, puisqu'elle regroupe ces différentes activités en un seul et même lieu. En présentant une offre diversifiée, souvent à des tarifs plus abordables, le long d'un axe de transport fréquenté (par exemple lors du retour du travail), la grande surface de périphérie draine une clientèle qui, progressivement, se détourne des commerces de proximité dont l'offre est moins variée, et qui nécessite un temps de courses potentiellement plus important. En outre, le temps où les produits de supermarché étaient d'une qualité bien inférieure à ceux trouvés dans les petits commerces semble, pour partie, révolu.

L'exemple de la boulangerie , mentionné aux rapporteurs lors des auditions, est parlant : alors que les supermarchés réapprovisionnent leurs rayons « pain » plusieurs fois par jour, offrant une qualité à peu près constante tout au long de la journée (croissants chauds, pain croustillant, etc.), il est difficile pour un boulanger de très petite commune d'en faire autant, compte tenu des coûts (de personnel mais aussi de nettoyage, de préparation, etc.) que cela implique alors que sa rentabilité est déjà faible.

c) Au total, plus d'une commune rurale sur deux ne dispose plus d'aucun commerce

Alors qu'en 1980, les trois quarts des communes rurales disposaient d'au moins un commerce (épicerie, tabac, boulangerie, etc.), ce n'est plus le cas que de 41 % d'entre elles. 59 % des communes rurales n'ont, en effet, plus aucun commerce de proximité ^{13

(
*
)} . Plus de 25 % des habitants en milieu rural vivent dans une commune dépourvue de tout commerce.

Dans ces communes, la moitié des habitants doivent parcourir plus de 2,2 kilomètres pour atteindre une boulangerie, ce qui traduit bien une inadéquation entre les besoins de la population et les services auxquels elle a accès.

À l'échelle nationale, selon les données transmises par l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) :

- 2 399 communes sont dépourvues de tout commerce et de service de proximité en 2021 ;

- 20 % des communes ont au maximum deux commerces et services de proximité ;

- 50 % des communes disposent d'un maximum de 7 commerces et services de proximité ;

- En excluant les artisans (plombier, couvreur, chauffagiste, menuisier, charpentier, serrurier, maçon, plâtrier, peintre, électricité etc.) du panier de référence de 12 services, utilisé à l'appui de l'étude commandée par l'ANCT, il existe 6 939 communes sans services et commerces de proximité .

Temps d'accès routier médian à un panier d'équipements de la vie courante

Le temps d'accès routier médian en heure pleine à un panier d'équipements de la vie courante permet d'appréhender la dimension géographique de l'accès aux services (dont les services commerciaux, mais pas uniquement). Dans la quasi-totalité des régions métropolitaines, le temps médian d'accès aux équipements de la vie courante est compris entre trois et quatre minutes.

Toutefois, beaucoup d'intercommunalité des zones les moins denses connaissent des temps d'accès médians supérieurs à neuf minutes : 70 EPCI sur les 1 240 EPCI métropolitains. Les écarts sont particulièrement marqués entre le chef-lieu et le reste du département dans les territoires les moins denses. À titre d'exemple, sur les trois départements du Cantal, de l'Aveyron et de la Lozère, la moitié des bassins de vie ont un temps d'accès supérieur à huit minutes et pour 25 % d'entre eux, il est supérieur à 10,3 minutes.

Part de la population à plus de 7 ou 15 minutes d'un commerce

Source : Rapport d'information de l'Assemblée nationale sur le rôle et l'avenir des commerces de proximité dans l'animation et l'aménagement des territoires.

Source : Agence nationale de la cohésion des territoires, Insee, 2021.

Plusieurs éléments chiffrés ont été mis en avant, au cours des auditions des rapporteurs, pour décrire la progressive déprise commerciale des communes qui disposent encore de certains commerces :

• selon la Confédération générale de l'alimentation de détail, les communes rurales ont perdu 356 entreprises du secteur entre 2017 et 2018 (puis 56 supplémentaires entre 2018 et 2019) ;

• le nombre de débitants de tabac est passé de près de 33 000 en 2000 à 24 000 en 2020 , d'après les données chiffrées de la Confédération des buralistes. 40 % d'entre eux sont toutefois situés dans des communes de moins de 3 500 habitants ;

• le nombre d'établissements de débits de boissons (au sein du secteur de la restauration et des cafés) est passé de 4 5 000 en 2011 à 35 000 en 2018 d'après la Française des jeux, entraînant une baisse du nombre de points de vente FDJ. Si ces données concernent la France entière, les fermetures ont un impact socioéconomique plus marqué lorsqu'elles interviennent dans les communes rurales, compte tenu du fait que ces établissement commerciaux (tabac, bar, etc.), avec l'épicerie, étaient souvent les derniers de la commune ;

• selon l'Alliance du commerce, « les magasins d'habillement et de chaussures ont quasiment disparu dans le monde rural . [...] L'urbanisation de la population, l'avènement de la grande distribution, puis des grandes surfaces spécialisées, qui se sont particulièrement développées en périphérie des villes, expliquent ce phénomène de concentration relative de l'appareil commercial, qui a concerné tout d'abord le monde rural ». Pour cet organisme, « il est illusoire, s'agissant du moins du commerce de vêtements et de chaussures, d'imaginer un retour de boutiques classiques dans des gros villages et des bourgs isolés » ;

• selon l'Association de pharmacie rurale, 1 000 officines ont disparu en dix ans , dont la moitié en milieu rural.

Il apparaît donc clairement que le phénomène de déprise commerciale s'apparente à un cercle vicieux : de fermetures en faillites, ces communes rurales peinent à répondre aux besoins de leurs habitants, quand ce n'est pas tout simplement impossible. Ce sont, partant, des millions d'habitants qui vivent dans un désert commercial, subissant non seulement des trajets plus longs et onéreux, mais également un cadre de vie plus dégradé, moins convivial.

En 2020, selon les chiffres de la direction générale des entreprises, seulement 16,4 % des communes de moins de 1 000 habitants disposaient d'une boulangerie , et le taux d'équipement commercial moyen de ces petites communes n'était que de 36 % environ.

Taux d'équipement commercial par catégorie de commune et de commerce, 2020

Source : Sénat, à partir des données de la DGE.

2. L'ensemble du secteur commercial conserve toutefois un certain dynamisme mais se caractérise par un maillage territorial inégal

a) Une demande renforcée de proximité depuis quelques années

Le commerce de proximité dans son ensemble conserve un certain dynamisme ; sa résilience est d'autant plus remarquable qu'il a subi ces dernières années une succession de crises ( cf. infra ).

La déprise commerciale que subissent effectivement nombre de communes rurales ne doit pas occulter, par exemple, le regain d'intérêt que ce secteur suscite au niveau national, d'après les données chiffrées transmises par la Confédération générale de l'alimentation de détail : le nombre de boulangeries est ainsi passé de 31 366 en 2009 à 33 879 en 2019 (+ 2 513), et celui des boucheries de 15 252 à 16 166 .

Plus globalement, le nombre d'entreprises alimentaires de détail, qui représentent le commerce « du quotidien » par excellence, progresse dans les unités urbaines de moins de 10 000 habitants et dans les unités urbaines de plus de 200 000 habitants. Cet effet « sablier » ne concerne toutefois qu'à la marge les très petites communes rurales, comme vu supra . Au-delà des chiffres, les professionnels constatent depuis cinq ans un retour d'un besoin de proximité , notamment au travers d'une demande de produits locaux et d'une meilleure connaissance de l'histoire desdits produits . Il est, à cet égard, intéressant de constater que l'évolution du nombre d'entreprises artisanales en milieu rural (au sens de l'Insee, donc intégrant des communes de plus de 2 500 habitants) est à la hausse depuis plusieurs années, et que le poids de l'emploi artisanal dans l'emploi total est plus élevé dans ces zones que dans les autres territoires ^{14

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)} .

Évolution du nombre d'entreprises artisanales en milieu rural, 2012-2021

Source : CMA France.

Du reste, le nombre d'épiceries serait passé de 22 934 en France en 2014 à 28 661 en 2020 , soit une progression de 25 % en 6 ans. La Fédération du commerce et de la distribution note par ailleurs une hausse de 11,8 % de l'activité des magasins de proximité ruraux en 2020 ^{15

(

*
)} (supérettes, notamment), sans qu'il ne soit toutefois possible d'isoler le cas spécifique des communes de moins de 2 000 ou 2 500 habitants .

Les petits supermarchés ont en effet bénéficié d'un atout comparatif par rapport aux hypermarchés : celui de proposer une gamme de produits suffisamment élargie pour répondre à l'ensemble de la liste de courses du client en une fois, tout en étant moins éloignés et moins impersonnels que les gros hypermarchés. En outre, selon les représentants du Conseil du commerce de France, les populations paysannes, au patrimoine important mais aux revenus faibles, ont fait partiellement place à des populations aux revenus plus élevés (retraités des villes alentours, notamment), ce qui pourrait expliquer le surcroît de ventes des enseignes alimentaires.

Un début de changement d'ère en matière d'implantation de grandes surfaces commerciales peut par ailleurs être observé au travers de l'indicateur du nombre de mètres carrés autorisés chaque année par la Commission nationale d'aménagement commercial, bien qu'il faille le manier avec précaution ^{16

(

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)} :

• la surface moyenne des projets commerciaux est passée de 2 104 m² en 2016 à 1 513 en 2020 ;

• même avant crise, la surface de vente totale autorisée a diminué, passant de 2 millions de mètres carrés en 2016 à 1,3 million en 2019 (soit une baisse de 35 % alors que le nombre de projets soumis à autorisation n'a diminué « que » de 24 %) ;

b) Un type de consommation relativement homogène entre le consommateur rural et le consommateur urbain

Ainsi que l'ont observé les représentants de l'Alliance du commerce devant les rapporteurs, la nouvelle définition de l'Insee d'une commune rurale, qui porte à 33 % la part de la population y résidant, englobe également des villages ou petites unités urbaines qui sont sous influence d'un pôle urbain plus large. Les problématiques commerciales de ces communes ne sont pas les mêmes que celles qu'affrontent les collectivités plus isolées, en zone rurale très peu dense.

En termes de consommation de vêtements par exemple, la distinction entre rural et urbain n'a plus qu'un sens très limité : la quasi intégralité de la population est couverte par l'offre commerciale moderne, compte tenu des mobilités quotidiennes et de la périurbanisation. La majeure partie de la population rurale a accès aux produits proposés dans les pôles urbains, quand elle ne les commande tout simplement pas sur internet. En matière de consommation, « la ville est à la campagne » et « le consommateur rural, hors zones très peu denses et gros bourgs isolés, n'est en réalité pas si différent du consommateur urbain ».

Si ce constat est certainement exact en termes de type de produits pouvant être achetés, il n'en demeure pas moins vrai que l'accès à cette consommation implique des efforts (financiers, de temps, d'anticipation, etc.) très différents selon le lieu d'habitation du consommateur.

c) Un maillage très hétérogène du territoire par le commerce

Pour la moitié des habitants des communes rurales, acheter son pain implique de se déplacer en voiture à plus de deux kilomètres , alors que le trajet n'est que de quelques centaines de mètres au maximum en centre-ville de zone urbaine.

Selon un sondage OpinionWay pour Asterop, mené en 2018, les Français déclarent en moyenne parcourir environ deux kilomètres à Paris et dans sa région pour se rendre dans n'importe quel type de commerce, contre 12,2 kilomètres en zone rurale ^{17

(

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)} .

Ces différences de situation illustrent les difficultés que rencontrent les habitants de communes rurales à trouver une réponse commerciale adaptée à leurs besoins, en particulier lorsque la dernière épicerie, boulangerie, boucherie ou le dernier bar ferment.

À l'opposé, les périphéries de villes moyennes et grandes sont saturées d'espaces commerciaux , phénomène visible dans les transformations successives des entrées de ville. En 2016, un rapport ^{18

(

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)} de l'Inspection générale des finances (IGF) et du conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) notait d'ailleurs que c'était dans les périphéries des villes moyennes qu'un certain dynamisme démographique pouvait être observé, et que le niveau de vie y était supérieur en moyenne que dans la centralité des villes moyennes (taux de pauvreté de 18,9 % contre 12,1 % en périphérie).

Pour les habitants qui habitent en périphérie des villes, l'offre est abondante, voire excessive compte tenu du fait que la croissance des surfaces commerciales atteint depuis vingt ans le double de la croissance de la consommation des ménages (3 % contre 1,5 %) ^{19

(

*
)} .

3. Mieux connaître les zones rurales caractérisées par une accessibilité insuffisante aux commerces et aux services de proximité, à partir des besoins de la population

Nul n'imagine toutes les communes rurales de moins de 2 500 habitants disposer à nouveau de nombreux petits commerces de proximité variés, au centre-ville, prospérant grâce à une clientèle locale les fréquentant régulièrement. Le phénomène « d' évasion commerciale », décrit aux rapporteurs par plusieurs interlocuteurs, semble durable et irréversible pour certaines communes isolées, dont les habitants préfèrent faire l'ensemble des courses à un seul endroit lorsqu'ils ont utilisé leur véhicule pour s'y rendre, c'est-à-dire souvent dans la zone commerciale (ou le centre commercial) de la périphérie de la ville moyenne voisine. D'autant qu'au sein de ces centres-villes de petites communes rurales, les locaux vacants ne correspondent souvent pas, en termes de taille notamment, aux attentes des porteurs de projet.

Sous l'effet de la démographie (décroissance, vieillissement), du manque de dynamisme économique (faiblesse des revenus, faible croissance de l'emploi), du déplacement des zones de chalandise en périphérie , de facteurs conjoncturels (crise des gilets jaunes, crise sanitaire) et de l'évolution des pratiques commerciales, le commerce de proximité est donc en situation de fragilité dans les zones rurales de notre pays.

Dans celles qui souffrent d'une forte déprise commerciale, la baisse de population et l'allongement des trajets domicile-travail impliquent que les pouvoirs publics (État, élus locaux, réseau consulaire, acteurs économiques, etc.) élaborent une véritable stratégie territoriale d'implantation des commerces, qu'ils « pensent » au plus près du terrain les modalités d'organisation et de développement des structures commerciales, a minima à l'échelle de plusieurs communes ( cf. proposition n° 2 ).

Par conséquent, il importe que l'État dispose d' indicateurs fiables lui permettant de mesurer, dans les différents points du territoire rural, l'accessibilité des populations aux commerces et services du quotidien. Il s'agit là d'une prérequis indispensable pour concevoir une politique publique pragmatique et efficace au service des communes rurales, tant les situations de terrain peuvent être diverses (entre une commune de moins de 2 500 habitants sur le littoral, une commune dans l'aire d'influence d'une grande ville, une commune isolée, etc.).

Des indicateurs ont bien été constitués depuis plusieurs années à travers les travaux de l'Insee, repris et complétés par l'Observatoire des territoires, et permettent de rendre compte de l'accès effectif de nos concitoyens à des biens et services de la vie courante .

Toutefois, ces indicateurs ne trouvent pas, à ce jour, de prolongements dans les documents budgétaires , qui permettent de suivre la performance de l'utilisation des fonds publics.

En matière d' accès aux services publics , le programme 112 « impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » de la mission « cohésion des territoires » évalue le renforcement de la cohésion sociale et territoriale en France à partir du temps d'accès des usagers à une maison « France Services » ^{20

(
*
)} .

En matière d' accès aux commerces et aux services privés , aucun indicateur n'existe à ce jour dans les documents budgétaires. Dès lors, sa création , qui relève de l'État, semble opportune ^{21

(

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)} .

À l'appui de cet outil, les rapporteurs préconisent la création d'un zonage d'identification des communes et intercommunalités rurales caractérisées par une accessibilité insuffisante aux commerces et aux services de proximité et par une offre insuffisante d'équipements commerciaux et artisanaux. Ce zonage servirait de socle pour déployer un nouveau programme d'actions territorialisées de soutien aux territoires ruraux , associé à des moyens financiers, juridiques et fiscaux ( voir proposition n° 2 ). Il serait défini par arrêté ministériel en partant des ressentis et des besoins des élus du territoire , c'est-à-dire sur le fondement des demandes des communes et intercommunalités , après consultations des régions , tout en prenant en compte certains indicateurs partagés. En outre, la définition préalable de ce zonage de revitalisation et d'accessibilité pourrait utilement nourrir les travaux relatifs à la réforme de la géographie prioritaire de la ruralité ( voir proposition n° 5 ) qui prendra principalement appui sur les zones de revitalisation rurale (ZRR).

Les indicateurs d'accessibilité pourraient s'inspirer, par exemple, de ceux utilisés en matière d' accès aux soins .

L'indicateur d'accessibilité potentielle localisée (APL) aux soins

En matière d'accès territorial aux soins, l'indicateur d'accessibilité potentielle localisée (APL), développé par la DREES et l'IRDES, permet de mesurer l'adéquation spatiale entre l'offre et la demande de soins de premier recours à une échelle géographique fine. Disponible à l'échelle communale et constitué à partir des données de l'assurance-maladie et de l'Insee, l'APL révèle les disparités dans l'offre territoriale de soins.

Cet indicateur n'est, à ce jour, pas utilisé pour mesurer la performance des crédits budgétaires inscrits dans le programme 204 « prévention, sécurité sanitaire et offre de soins » de la mission « santé », qui s'appuie sur d'autres indicateurs plus spécifiques pour mesurer l'amélioration de l'état de santé de la population et la réduction des inégalités territoriales et sociales de santé (taux de couverture vaccinale contre la grippe chez les personnes de 65 ans et plus, taux de participation au dépistage organisé du cancer colorectal pour les personnes de 50 ans à 74 ans, prévalence du tabagisme quotidien en population de 18 ans à 75 ans).

En revanche, cet indicateur fait partie des données utilisées par les agences régionales de santé (ARS) pour déterminer, par arrêté, les « zones caractérisées par une offre de soins insuffisante ou par des difficultés dans l'accès aux soins » dites zones sous-dotées et, à l'inverse, les « zones dans lesquelles le niveau de l'offre est particulièrement élevé » dites zones sur-dotées.

B. DÉFINIR UN PROGRAMME D'ACTIONS SPÉCIFIQUES ET TERRITORIALISÉES POUR SOUTENIR LE MAINTIEN ET LE DÉVELOPPEMENT DES COMMERCES ET SERVICES EN ZONES RURALES

Dans les communes rurales de moins de 2 500 habitants, la zone de chalandise est souvent trop étroite pour assurer la rentabilité d'une boulangerie, d'une boucherie, d'une épicerie, par commune . Il semble plutôt préférable d'assurer une coordination entre petites communes rurales pour planifier et organiser l'itinérance de certains commerçants ainsi que l'implantation de tel ou tel commerce du quotidien.

Mettre au point ces stratégies territoriales, qui devront s'attacher aux besoins de la population en termes de commerces et de services de proximité, implique d'élaborer une véritable politique publique à destination de ces communes rurales .

Or s'il existe des plans spécifiques pour 234 villes moyennes ^{22

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)} (Action Coeur de Ville) et environ 1 600 petites villes ^{23

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*
)} (Petites Villes de demain), il ressort des auditions menées par les rapporteurs que l'État ne s'est doté d'aucune stratégie d'ensemble et de long terme pour les territoires ruraux et hyper-ruraux , pour appréhender au mieux leurs problématiques de déprise commerciale et entamer leur revitalisation. Les rapporteurs considèrent dès lors que la maille territoriale des programmes de revitalisation actuels est trop large .

Aussi, sans remettre en cause l'intérêt des programmes d'actions territorialisés mis en place depuis 2017, les rapporteurs observent que des zones blanches demeurent et appellent le Gouvernement à se saisir des solutions qu'ils proposent pour les 6 à 8 millions de personnes qui ne sont couvertes que partiellement par ces programmes à ce jour.

En particulier, ils appellent à la mise en oeuvre d'un nouveau programme au sein de l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) ciblant « 400 territoires de commerces » au sein des communes constituant des centres locaux fragiles et au sein de communes non-centres qui présentent déjà des équipements à partir desquels de nouveaux flux pourraient être créés.

1. Les territoires ruraux continuent de présenter des fragilités importantes et ont besoin d'un soutien renforcé des pouvoirs publics en matière d'équipements, source de nombreuses externalités positives

Les territoires ruraux font plus que jamais face à des enjeux majeurs : isolement, paupérisation, mobilité importante, déficit d'équipements, difficultés d'attractivité (démographie, implantation d'entreprises). Un soutien renforcé de l'État est donc nécessaire.

a) Les territoires ruraux et hyper-ruraux concentrent des enjeux majeurs pour la France du XXIème siècle

Des fractures territoriales persistent dans notre pays, au détriment des territoires ruraux.

• Du point de vue du niveau de vie et de la mobilité sociale , la situation des territoires ruraux demeure contrastée , malgré le développement des emplois industriels. Ainsi, les niveaux de vie sont globalement plus faibles dans les espaces ruraux : la moitié des résidents des communes rurales sous forte influence des pôles a un niveau de vie inférieure à 23 220 euros par an et ce niveau de vie médian est seulement de 20 040 euros par an dans les communes rurales autonomes très peu denses ^{24

(

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)} .

La proportion de ménages aisés diminue à mesure que l'on s'éloigne des pôles, de même que la part des ménages pauvres et modestes augmente : la part des personnes pauvres représente ainsi 8,5 % dans les communes rurales sous forte influence des pôles tandis qu'elle est de 17 % dans les communes rurales autonomes très peu denses (contre environ 15,6 % dans les territoires urbains ^{25

(

*
)} ).

En outre, 26 % des habitants des communes rurales pensent qu'ils ont un risque de devenir pauvres dans les 5 prochaines années , contre 18 % des habitants des communes de plus de 100 000 habitants et 17 % des habitants de l'agglomération parisienne ^{26

(

*
)} .

Enfin, la part des 15-24 ans ni en emploi, ni en études, ni en formation (NEET) dans un établissement d'enseignement secondaire ou supérieur est plus élevée dans les territoires très peu denses , peu denses et intermédiaires que dans les territoires denses.

Part de la population des 15-24 ans
ni en emploi, ni en études, ni en formation (NEET)

Source : Baromètre de la cohésion des territoires, août 2021.

• Du point de vue de la cohésion sociale , les territoires ruraux sont en première ligne pour relever le défi de la prise en charge de la dépendance .

Ainsi, les territoires ruraux accueillent la plus forte proportion de personnes âgées : 23,2 % pour les territoires très peu denses, soit + 2,1 points entre 2011 et 2016. Dans les villes bénéficiaires du programme Petites Villes de demain, 24,5 % de la population a plus de 65 ans ou plus, contre environ 20 % pour la France métropolitaine. À l'inverse, les personnes de 65 ans et plus représentent 18,4 % de la population urbaine.

Part des personnes de 65 ans et plus par catégorie de communes

Source : Baromètre de la cohésion des territoires, août 2021.

• Du point de vue du développement économique , les territoires ruraux présentent également de nombreuses fragilités.

Le taux de création d'entreprises demeure structurellement bas dans les communes très peu denses (12,6 %) et peu denses (12,7 %) en comparaison des taux constatés dans les villes de densité intermédiaire (13,6 %) et denses (18,4 %) et ce, malgré une amélioration de 2 points environ sur la période 2018 2019 par rapport à 2015 2016. Le dynamisme demeure plus fort dans les communes denses.

Taux de création d'entreprises par catégorie de communes

Source : Baromètre de la cohésion des territoires, août 2021.

En outre, les communes très peu denses qui subissaient déjà un recul significatif de l'emploi sur la période 2006-2011 (- 0,16 % par an en moyenne) ont connu cinq années encore plus difficiles (-0,44 % sur la période 2011 2016).

Taux de croissance de l'emploi par catégorie de communes

Source : Baromètre de la cohésion des territoires, août 2021.

Enfin, l'amélioration du taux de couverture de l'emploi ^{27

(

*
)} , par la redynamisation commerciale, permettrait aux communes rurales de tirer davantage de ressources de leurs territoires. À l'heure actuelle, seul un tiers de la population des territoires très peu denses travaille dans une commune de ce type , un autre tiers travaille dans une commune peu dense, le reste se répartissant dans les territoires de densité intermédiaire et les territoires denses.

Taux de couverture de l'emploi par catégorie de communes

Source : Baromètre de la cohésion des territoires, août 2021.

b) Soutenir le commerce et l'artisanat en milieu rural ne présente que des avantages

Dès lors, compte tenu de ces constats sur les fragilités des territoires ruraux, les rapporteurs sont convaincus que soutenir le commerce et l'artisanat en milieu rural ne présente que des avantages.

• En premier lieu, les commerçants et artisans sont la vitalité des territoires ruraux , en participant non seulement au développement économique local mais aussi à la préservation du lien social .

Ainsi, les artisans et commerçants représentent près de 10 % des actifs en emploi dans les territoires ruraux très peu denses et 9 % dans les territoires ruraux peu denses , contre 6 % des actifs en emploi dans les territoires urbains ^{28

(
*
)} . Dans une logique de développement global des communes rurales, le maintien et le développement des commerces permettent d'attirer de nouveaux habitants et de nouvelles activités.

À noter, en particulier, que l'accès des seniors aux commerces constitue un enjeu particulièrement aigu dans les territoires ruraux . Rapprocher les commerces des populations âgées est aussi une réponse territoriale à l'enjeu de la dépendance et facilite la vie des aidants .

Source : Territoires et transitions, Observatoire des territoires, 2021.

• En second lieu, renforcer le maillage commercial et artisanal du territoire est aussi un moyen de maîtriser l'empreinte carbone liée à la mobilité pour accéder à des équipements nécessaires à la vie courante et pour accéder à l'emploi : 90 % des habitants des zones rurales et des habitants des couronnes périurbaines disposent d'une voiture à l'heure actuelle contre à peine plus de 30 % à Paris ( voir figure ci-dessous ).

Les habitants hors pôles urbains sont à l'origine de 61 % des émissions théoriques de CO ₂ alors qu'ils représentent 49 % de la population, car ils détiennent davantage de véhicules et circulent plus ^{29

(

*
)} .

Le développement des emplois liés au commerce et à l'artisanat permettrait ainsi non seulement de maitriser l'empreinte écologique des déplacements de consommation mais aussi l'empreinte écologique des déplacements domicile-travail .

Ménages possédant au moins une voiture selon le type de commune de résidence en 2017

Source : Insee 2021, La France et ses territoires.

• En troisième lieu, dans une logique de préservation du pouvoir d'achat de nos concitoyens , éviter des trajets en voiture, même petits, permet de réduire en partie les dépenses de carburant .

Compte tenu de l'augmentation très importante du prix des carburants et du fait que les habitants des zones rurales parcourent en moyenne environ 8 000 kilomètres par an en voiture, contre 1 000 kilomètres par an pour un habitant du centre de Paris ou 3 000 kilomètres par an en voiture pour les habitants des autres grandes aides urbaines, rapprocher le commerce des habitants est une mesure favorable au pouvoir d'achat et donc au bien-être économique des habitants des territoires ruraux .

Le renforcement du commerce de proximité dans ces zones éviterait ainsi des trajets supplémentaires à des habitants qui prennent déjà souvent leur voiture pour aller travailler.

Distance parcourue en voiture par habitant en 2017

Source : Insee 2021, La France et ses territoires.

c) L'approche par la notion de « centralité » ne doit pas conduire à délaisser les communes rurales en perte de vitesse

En 2019, l'ANCT a commandé une étude visant à identifier les communes exerçant des fonctions de centralités en matière d'équipements et de services , afin d'adapter son action. Cette étude, réalisée en 2019-2020 par le laboratoire CESAER, a guidé l'élaboration du programme national Petites Villes de demain ( voir infra ).

L'étude identifie 10 774 centres d'équipements classés selon quatre catégories :

- 7 010 centres locaux représentent 20 % des communes et 11,5 millions d'habitants (18 % de la population française) ;

- 2 880 centres intermédiaires représentent 8,3 % des communes et 14,9 millions d'habitants (23 % de la population française) ;

- 742 centres structurants représentent 2 % des communes et 15,2 millions d'habitants (23,7 % de la population française) ;

- 142 centres majeurs représentent 0,4 % des communes et 14,2 millions d'habitants (22,1 % de la population française).

En complément, 24 067 non centres , représentant 69 % des communes, regroupent 8,5 millions d'habitants (13,2 % de la population française).

Le niveau d'équipements constaté dans la plupart des communes non-centres est jugé « insuffisant, voire très insuffisant » et ne leur permet pas de jouer un rôle de centralité, tant pour leur population que pour celles des communes alentours. En particulier, 1 414 communes non-centres, très peu peuplées, ne disposent d'aucun équipement sur leur territoire .

Étude sur les centralités - CESAER ^{30

(

*
)} /ANCT - 2020

Une centralité se définit par diverses fonctions (administratives, économiques, commerciales), par le rang du lieu concerné dans la hiérarchie urbaine (village, ville, petit pôle, grand pôle d'emplois etc.) et par son environnement géographique (voisinage avec d'autres communes qui exercent ou non des fonctions de centralités).

La population d'une commune non-centre est en moyenne de 353 habitants, un centre local d'équipements et de services compte en moyenne 1 642 habitants, un centre intermédiaire 5 180 habitants, un centre structurant 20 609 habitants et un centre majeur un peu plus de 100 000 habitants. Cependant, cette relation entre le volume moyen d'habitants et le niveau d'équipements n'est pas systématique et une commune de 10 000 habitants peut aussi bien se révéler être un centre intermédiaire, un centre structurant, voire plus rarement un centre majeur.

Les centres locaux offrent une douzaine d'équipements et de services à la population (salon de coiffure, restaurant, artisans du bâtiment, école élémentaire, boulangerie, infirmier), observables dans 75 à 100 % de ces centres.

Les centres intermédiaires présentent une offre enrichie de 29 équipements par rapport aux centres locaux (médecin généraliste, chirurgien-dentiste, bureau de poste, banque, station-service, supermarché, école maternelle, collège etc.).

Les centres structurants offrent une quarantaine de services supplémentaires par rapport aux centres intermédiaires (lycée, services de santé et services aux particuliers spécialisés, équipements de sports, loisirs et culture comme un cinéma, une piscine ou une salle de remise en forme), dont certains sont essentiels mais dont le recours n'est pas quotidien, et les centres majeurs regroupent les services les plus rares sur le territoire (commerces de la grande distribution ou alimentaire spécialisés, services aux particuliers supplémentaires, services de l'administration judiciaire, services de l'administration fiscale, établissements scolaires et universitaires, équipements de sports, loisirs et culture supplémentaires tels que des théâtres, conservatoires, musées etc.).

Enfin, les 24 400 communes non-centres offrent moins d'une douzaine d'équipements et de service s : 2 490 communes ont un niveau d'équipements compris entre 14 et 28 mais elles sont identifiées comme non-centres car elles ne sont pas suffisamment dotées en équipements locaux, tandis que 20 163 non centres ont un niveau d'équipements s'échelonnant de 1 à 13.

Source : ANCT.

Pour les rapporteurs, cette étude doit être exploitée davantage afin d'adapter nos politiques publiques de soutien à l'attractivité et au développement des territoires ruraux. Ils considèrent en particulier que les centres identifiés comme « fragiles » ^{31

(

*
)} doivent faire l'objet d'une attention spécifique et renforcée.

Les 25 départements qui dénombrent le moins de centres avec score défavorable (moins de 15 %) sont situés en Île-de-France, en Alsace, dans la vallée du Rhône, dans les Alpes du Nord et sur les façades atlantiques et méditerranéennes.

En revanche, 19 départements ruraux ou très ruraux, situés à l'écart des grandes métropoles, comptent davantage de centres fragiles tous niveaux confondus que de centres moyens ou dynamiques, par ordre décroissant : Haute-Marne, Creuse, Cantal, Orne, Lozère, Indre, Meuse, Nièvre, Gers, Vosges, Allier, Aveyron, Aisne, Cher, Ariège, Dordogne, Corrèze, Lot-et-Garonne, Charente. En outre, indépendamment de la proportion, 6 départements comptent de nombreux centres fragiles : le Nord (65 centres fragiles), la Saône-et-Loire (63 centres fragiles), le Puy-de-Dôme (55 centres fragiles), le Pas-de-Calais (52 centres fragiles), la Somme et les Côtes d'Armor (45 centres fragiles), malgré une densité de centres plus importante que la moyenne et une proportion de centres fragiles inférieure à 50, voire 30 %.

Au total, selon l'étude, les 2 672 centres ayant les scores les plus défavorables enregistrent une baisse de la population et des emplois entre 2006 et 2016 (avec respectivement -0,33 % par an contre 0,96 % pour l'ensemble des centres et -0,98 % contre 0,39 %). Le revenu médian disponible par unité de consommation est inférieur de 2 458 € par rapport à la moyenne des centres. Ces centres sont également en situation de dépendance « territoriale » avec un temps de report moyen au centre de niveau équivalent le plus proche de 14 minutes contre 10 en moyenne pour l'ensemble des centres. Plus spécifiquement :

- sur les 1 725 centres locaux en situation défavorable , 83 % sont des communes rurales qui animent seules leurs aires de desserte. À l'inverse, les centres locaux les plus dynamiques sont situés pour la plupart en banlieue ou en proche périphérie des grands pôles urbains ;

- 30 % des centres locaux , parmi ceux ayant le statut de commune rurale, sont dans une situation de fragilité . À l'inverse, les centres locaux faisant partie d'une unité urbaine présentent des situations plus favorables ;

- 7 centres locaux sur 10 situés dans les communes isolées hors influence des pôles présentent des fragilités , contre 4 centres sur 10 dans les communes multipolarisées et 3 sur 10 dans les petites et moyennes aires urbaines.

L'étude conclut en rappelant : « le constat est donc toujours le même : un centre local, rural et isolé, est plus vulnérable que des centres locaux urbains, associés entre eux ou avec des centres de niveaux supérieurs . La présence de nombreux centres, qui plus est autour d'un grand pôle urbain, est plus fréquemment associée à un dynamisme démographique et économique ».

Source : ANCT, CESAER, étude sur les centralités, 2020.

Les rapporteurs considèrent que les politiques publiques de soutien à l'attractivité et au développement des territoires ruraux devraient être orientées de façon plus importante vers les centres fragiles .

2. Le maillage territorial des politiques de soutien à la revitalisation commerciale doit être resserré pour mieux répondre aux fragilités des territoires ruraux : déployer un programme complémentaire « 400 territoires de commerce »

Depuis 2017, le Gouvernement a fait le choix de concentrer en priorité son action sur des communes qui occupent une situation-clé de centralité dans des territoires souvent isolés .

Ce sursaut était positif et nécessaire, mais les deux commissions appellent à ce qu'une attention plus importante soit portée aux territoires en perte de vitesse , en revalorisant les fonctions de centralités de communes en difficulté. Sur ce sujet, la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et la délégation sénatoriale aux entreprises ont lancé une mission conjointe visant à évaluer les politiques de revitalisation mises en oeuvre par le Gouvernement depuis 2017, qui devrait rendre ses conclusions dans les prochains mois et nourrir les prochaines échéances législatives, en complémentarité avec le présent rapport.

a) L'Agence nationale de la cohésion des territoires : un opérateur pilote pour les politiques de revitalisation territoriale

Créée par la loi du 22 juillet 2019 ^{32

(

*
)} , l'ANCT est l' opérateur-clé pour le portage des politiques de revitalisation territoriale , « notamment commerciale et artisanale » ^{33

(

*
)} , du fait de son lien avec les administrations déconcentrées de l'État - le préfet de département étant le délégué territorial de l'agence - et des compétences qu'elle concentre.

À ce titre, l'ANCT pilote la mise en oeuvre et le suivi des programmes Action Coeur de Ville et Petites Villes de demain , en lien avec ses opérateurs partenaires : Agence nationale pour la rénovation urbaine (Anru), pour les territoires urbains, Agence nationale de l'habitat (Anah), Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe), Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cerema), Caisse des dépôts et consignations (CDC) et sa filiale Banque des territoires. Les conventions pluriannuelles conclues entre l'ANCT et ses partenaires, dans les conditions prévues à l'article L. 1233-3 du code général des collectivités territoriales, permettent de coordonner les actions dans les territoires.

Par ailleurs, le comité local de cohésion territoriale , dont la création a été prévue lors de l'examen du texte au Sénat ^{34

(

*
)} , constitue un lieu indispensable d'échanges et de rencontres avec les élus locaux et permet également une coordination des soutiens.

Le législateur a expressément prévu une intervention de l'ANCT vers les territoires les plus fragiles . Aux termes de l'article L. 1231-1 du code général des collectivités territoriales, son action « cible prioritairement [...] les territoires caractérisés par des contraintes géographiques, des difficultés en matière démographique, économique, sociale, environnementale ou d'accès aux services publics », avec une attention particulière accordée aux zones mentionnées à l'article 174 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, c'est-à-dire les zones rurales , les zones où s'opère une transition industrielle et les régions qui souffrent de handicaps naturels ou démographiques graves et permanents.

En outre, dans le cadre des activités qu'elle a reprises de l'ex-établissement public national d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (Epareca) ^{35

(

*
)} , l'ANCT intervient dans la maîtrise d'ouvrage de plusieurs projets de revitalisation . À cet égard, elle pilote le déploiement du fonds de restructuration des locaux d'activités, abondé à hauteur de 60 millions d'euros dans le cadre du plan de relance et qui intervient dans les villes moyennes en déclin mais également dans les communes classées en zones de revitalisation rurale (ZRR). Selon les informations communiquées par la direction générale des collectivités locales (DGCL), au 31 décembre 2021, 41,1 millions d'euros de crédits étaient déjà réservés sur l'enveloppe nationale.

b) Action Coeur de Ville (ACV) : 4 ans après le début du programme, un premier bilan positif

Annoncé en 2017 et lancé en mars 2018 à la suite d'une première expérimentation territoriale, le programme Action Coeur de Ville est piloté par l'ANCT depuis sa création en 2019-2020. Articulé autour de cinq axes (réhabilitation-restructuration de l'habitat en centre-ville, développement économique et commercial, accessibilité, mobilités et connexions, mise en valeur de l'espace public et du patrimoine, accès aux équipements et services publics), il s'adresse en priorité aux villes dites « moyennes » , c'est-à-dire les villes d'environ 20 000 habitants et jusqu'à 150 000 habitants, en investissant dans la revitalisation des centres villes . Le Sénat avait d'ailleurs salué la mise en place de ce programme, qui concrétise plusieurs propositions avancées par les sénateurs, en particulier Rémy Pointereau et Martial Bourquin , depuis l'été 2017 ^{36

(
*
)} et qui ont été prolongées par l'adoption d'une proposition de loi portant pacte national de revitalisation des centres-villes et centres-bourgs le 14 juin 2018 au Sénat ^{37

(

*
)} .

Depuis son lancement et d'après le bilan tiré par l'ANCT en février 2022, ce programme a produit des résultats positifs pour les 222 territoires concernés, qui rassemblent 234 villes moyennes en métropole et en outre-mer, ce dont les rapporteurs se réjouissent.

Sur les 5 milliards d'euros prévus pour la période 2017-2022 ^{38

(

*
)} , environ 3,8 milliards d'euros ont déjà été engagés et la totalité de l'enveloppe devrait être consommée d'ici à la fin de l'année 2022.

Consommation des crédits du plan Action Coeur de Ville

2017-2022

Au total, au 31 décembre 2021, plus de 6 000 actions ont été engagées , dont 3 000 actions concrètes mises en oeuvre. En particulier ^{39

(

*
)} :

- 14 233 logements ont été réhabilités ou construits par Action Logement ;

- 52 504 logements ont fait l'objet d'un conventionnement avec l'Agence nationale de l'habitat ;

- 269 prêts ont été accordés par la Banque des territoires ;

- 109 managers de commerce ont été financés par la Banque des territoires, pour un montant total d'environ 4,2 millions d'euros ;

- 81 projets de construction ou de réhabilitation de locaux d'activités sont mis en oeuvre par la Banque des territoires ;

- 35 antennes locales du Conservatoire national des arts et métiers (Cnam) ont été ouvertes dans des villes ACV ;

- 56 villes ACV (sur 66) ont été retenues pour accueillir des antennes de la Direction générale des finances publiques (DGFIP), ce qui conduira au redéploiement d'environ 2 500 emplois dans ces territoires entre 2021 et 2024.

L'attractivité des territoires concernés a été renforcée : la fréquentation dans les centres-villes concernés a augmenté de 15 % en 2021 contre 2 % dans les centres-villes hors programme ACV. Ainsi, 80 % des centres-villes ACV ont observé une augmentation de leur fréquentation, créant ainsi des flux qui soutiennent le dynamisme commercial et l'activité. Le nombre de ventes immobilières a également augmenté de 14 % en 2020 par rapport à 2018 et 36 % des villes-centre du programme sont plus dynamiques que le reste de leur EPCI. Le prix médian de vente par appartement a augmenté de 7 % depuis 2018.

En revanche, les rapporteurs constatent que l'axe du programme relatif au développement économique et commercial semble moins développé à ce jour que l'axe relatif à la rénovation des logements, au-delà de la mise en place des managers de commerce. Trop peu de fonds sont aujourd'hui dirigés vers la dynamisation commerciale des centres-villes. L'efficacité du programme doit donc être renforcée sur ce volet.

De même, le taux de vacance de longue durée dans le parc privé de logements n'a que très légèrement diminué depuis 2018 (- 0,08 point soit 2 058 logements vacants en moins). Le taux de vacance commerciale , quant à lui, a augmenté d'un point, pour s'élever à 13 % en 2020 par rapport à la période pré-crise sanitaire.

Derrière ce bilan globalement positif, certaines situations locales sont plus contrastées. En outre, les élus locaux soulignent la nécessité de bien faire connaître l'ensemble des dispositifs associés au classement ACV aux acteurs économiques des territoires concernés , notamment les banques.

Dans ce contexte, lors du congrès annuel de l'association Villes de France à Blois, le 8 juillet dernier, le Premier ministre a annoncé la prolongation du programme jusqu'en 2026 . Pour cette prochaine phase du programme, l'adaptation des villes au vieillissement de la population pourrait figurer dans les thèmes d'action principaux, de même que la revitalisation des entrées de ville et des quartiers de gares . Une consultation des élus locaux devrait se tenir avant le lancement de cette phase. Pour les rapporteurs, l'opportunité d' intégrer de nouvelles villes dans ce programme devrait également être étudiée, afin de faire bénéficier un nombre plus important de territoires des bonnes pratiques tirées du retour d'expérience de la première phase de ce programme.

c) Petites Villes de demain (PVD) : un programme demandé par les élus locaux, en phase de déploiement

Annoncé lors des assises 2019 de l'association Petites Villes de France et répondant à une demande des élus locaux, le programme Petites Villes de demain (PVD) a été officiellement lancé le 1 ^er octobre 2020 . Il poursuit les mêmes objectifs que le plan ACV et déploie à la fois une offre d' ingénierie et un soutien financier direct mais s'adresse aux centralités de taille intermédiaire, en particulier à 1 646 communes ^{40

(
*
)} de moins de 20 000 habitants .

Une enveloppe globale de 3 milliards d'euros est prévue pour 6 ans, mobilisant des crédits budgétaires recyclés du ministère de la cohésion des territoires et du ministère de la transition écologique ainsi que des fonds de la Banque des territoires et des crédits alloués à l'ANCT, au Cerema et à l'Anah. Le Gouvernement a précisé que ce montant global ne tient pas compte des crédits qui pourraient être mobilisés par les collectivités partenaires du programme et de crédits du plan de relance , notamment le fonds de restructuration des locaux d'activité.

Le programme PVD a également vocation à mobiliser d'autres dispositifs créés ces dernières années : les Fabriques de territoires (63 à date), les Manufactures de proximité (19), les Micro-Folies (36), le fonds friches (285 projets lauréats sur les deux premières vagues de l'appel à manifestation d'intérêt).

Les 10 mesures-clés du programme Petites Villes de demain

- financement jusqu'à 75 % du poste de chef de projet pour accompagner les collectivités dans la définition et la conduite du projet de territoire ;

- financement de postes de managers de centre-ville, avec une subvention de 40 000 euros pour 2 ans, et financement d'un diagnostic post-covid à 100 %, comprenant un plan d'actions en faveur de la relance du commerce de centre-ville ;

- accompagnement sur 2 jours pour mener une co-construction sur des actions complexes ;

- prise en charge d'une partie du déficit d'opération pour les projets de reconversion de friches urbaines, commerciales et industrielles, afin de réaménager des terrains déjà artificialisés ;

- financement de 1 000 îlots de fraîcheurs et d'espaces publics plus écologiques ;

- possibilité de bénéficier de réductions fiscales pour les travaux dans l'immobilier (dispositif dit Denormandie), dans le cadre d'une opération de revitalisation du territoire ;

- création de 800 maisons France Services, d'ici 2022 dans les communes du programme, avec une subvention annuelle de 30 000 euros et des aides à la formation et à l'investissement ;

- création de 200 Fabriques de territoire, tiers-lieux regroupant des services liés au numérique profitant à l'ensemble du territoire ;

- déploiement de 500 Micro-Folies, tiers-lieux numériques culturels développés par l'établissement de la Villette et financés jusqu'à 80 % par l'État ;

- aides financières et accompagnement de la Fondation du Patrimoine pour accélérer la rénovation du patrimoine non-classé.

Source : présentation du programme Petites Villes de demain.

Les rapporteurs saluent également la mise en place de ce programme et son caractère pluriannuel , qui permettent de relancer la politique de revitalisation territoriale après plusieurs années de délaissement voire d'abandon des petites centralités et de donner des outils aux équipes municipales pour développer leurs projets de territoire.

Quatre enseignements principaux ressortent de l'enquête menée par l'Association des petites villes de France (APVF) auprès de 1 000 collectivités lauréates du programme, à laquelle près de 400 communes ont répondu :

- le soutien à l'ingénierie de projet , notamment le financement du poste de chef de projet, est jugé satisfaisant par les collectivités et 95 % des communes interrogées disposent d'un chef de projet ;

- le soutien en financement et le manque de visibilité dans le temps constitue pour les élus la principale lacune du programme ;

- en revanche, seules 50 % des communes répondantes décrivent une bonne qualité de la relation avec l'ANCT dans les territoires . Les élus soulignent, en effet, un manque d'ancrage local de cet opérateur. De même, ils regrettent un manque de soutien d' Action Logement à ce stade dans la mise en oeuvre du programme ainsi qu'un manque d'implication des acteurs privés .

- globalement, les élus des petites villes tirent un bilan positif du programme, même si leurs attentes sont fortes s'agissant du soutien à l'investissement.

Ces observations font écho aux constats et propositions formulés dans le rapport de l'Inspection générale de l'administration de décembre 2021 intitulé L'ANCT : l'État déconcentré au service de la cohésion des territoires ^{41

(

*
)} . Les inspecteurs proposent notamment de :

- revoir les modalités de mise en oeuvre des programmes nationaux territorialisés pour laisser davantage de liberté d'adaptation aux acteurs et ne pas déstabiliser les dynamiques ;

- mettre en place, au siège de l'ANCT, des modalités de pilotage des programmes favorisant un déploiement coordonné de ceux-ci sur les territoires ;

- donner au délégué territorial les éléments de cadrage et de suivi leur permettant d'être acteur et non spectateur des missions qui leur sont confiées par l'ANCT ^{42

(

*
)} .

S'il est encore prématuré de dresser un bilan des effets concrets et observables du programme, compte tenu de son caractère récent, la dynamique ainsi créée apparaît positive . Au 24 février 2022, près de 623 chefs de projets sont en poste, correspondant à une action de pilotage sur 1 063 communes bénéficiaires du programme PVD. Ces postes ont bénéficié d'un financement d'environ 15 millions d'euros et 60 % des chefs de projets sont employés par un EPCI et 36 % par une commune. L'analyse des profils des personnes recrutées montre que les chefs de projet disposent en général d'une solide expérience : 18 % des chefs de projet ont plus de 20 ans d'expérience professionnelle, près de 51 % ont entre 5 et 20 ans d'expérience et 26 % entre 1 et 5 ans d'expérience et seuls 5 % des chefs de projet ont moins d'un an d'expérience. L'ANCT précise que 300 chefs de projets supplémentaires devraient être recrutés en 2022.

En outre, 1 579 communes lauréates du programme ont signé leur convention d'adhésion (96 % des communes), préalable à la signature d'une convention-cadre valant opération de revitalisation du territoire (ORT).

Sur le volet ingénierie et assistance à la maîtrise d'ouvrage, plus de 36 millions d'euros ont été engagés.

Au total, en additionnant le financement des chefs de projet et des études et assistances à maîtrise d'ouvrage, 20 % des crédits d'ingénierie prévus pour toute la durée du programme ont été engagés à date.

Sur le volet spécifiquement commercial du programme, 259 managers de commerce ^{43

(

*
)} sont financés par la Banque des territoires pour un montant total de 10,3 millions d'euros et 196 solutions numériques ont été financées pour accompagner le e-commerce dans les communes PVD.

Sur le volet logement, 15 800 logements ont été réhabilités par l'ANAH dans 1 580 communes bénéficiaires. Afin de renforcer la complémentarité entre les deux programmes ACV et PDV, la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales a demandé aux préfets de désigner un référent , chargé de coordonner le programme PVD dans chaque département, de préférence identique au référent ACV.

Au-delà, les collectivités lauréates du programme PVD bénéficient de crédits du Fonds national d'aménagement du territoire ( FNADT ) de droit commun ^{44

(

*
)} et du plan de relance ^{45

(

*
)} . Les dotations de soutien à l'équipement et à l'investissement sont également mobilisées , respectivement à hauteur de 91,6 millions d'euros pour la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) et 43,6 millions d'euros pour la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL).

d) L'opération de revitalisation territoriale (ORT) : un outil contractuel dédié à la revitalisation territoriale

Les opérations de revitalisation du territoire (ORT), créées par la loi dite ELAN du 23 novembre 2018 ^{46

(
*
)} et inspiré par les opérations de sauvegarde et de redynamisation (OSER) conçues par les sénateurs Rémy Pointereau et Martial Bourquin (rapport d'information et proposition de loi précitée), constituent un puissant outil par les nombreuses possibilités juridiques et fiscales qu'elles apportent aux collectivités concernées ^{47

(

*
)} .

Elles s'inscrivent en complémentarité des programmes d'actions nationaux ACV et PVD précédemment décrits. Ainsi, sur les 278 ORT signées à date, concernant 484 villes ^{48

(

*
)} :

- 223 villes sont également bénéficiaires du programme Action coeur de ville ;

- 127 communes sont labellisées Petites Villes de demain.

Au-delà, plus de 600 communes ont des projets d'ORT selon l'ANCT à date, dont 489 sont membres du programme PVD.

Les rapporteurs saluent à cet égard l'adoption, dans le cadre de la loi dite « 3DS » ^{49

(

*
)} d'un dispositif permettant de conclure une ORT sur le périmètre d'une ou plusieurs communes membres d'un même établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, sans intégrer la ville principale de cet établissement . Deux critères ont été prévus, dont l'un a vocation à favoriser l'accompagnement des territoires ruraux : l'ORT doit présenter « une situation de discontinuité territoriale ou d'éloignement par rapport à la ville principale » de l'EPCI considéré.

e) Concevoir un programme complémentaire dédié à la revitalisation commerciale et à l'équipement des communes rurales et hyper-rurales qui passent « au travers » des programmes ACV et PVD

La comparaison entre les communes identifiées dans l'étude sur les centralités, réalisée pour le compte de l'ANCT, et la nouvelle grille de densité d'une part, avec les villes bénéficiaires des programmes ACV et PDV d'autre part, montrent des « zones blanches » dans nos politiques de revitalisation ou, du moins, des espaces qui mériteraient une attention accrue de la part des pouvoirs publics.

S'agissant du croisement entre les communes bénéficiaires des programmes ACV et PVD avec la nouvelle grille de densité , il ressort de l'analyse des éléments constitués par l'ANCT et l'Observatoire des territoires, à la demande des rapporteurs que :

- près de 80 % des communes bénéficiaires du programme ACV sont situées dans les espaces de densité intermédiaire ;

- à l'inverse, environ 72 % des communes bénéficiaires du programme PVD sont situées dans les espaces peu denses et 25 % dans des espaces de densité intermédiaire ;

- enfin, un peu plus de 36 % des communes bénéficiaires du programme PVD (599) sont des communes de moins de 2 500 habitants .

Dès lors, les rapporteurs considèrent que l'action des pouvoirs publics en matière de revitalisation commerciale et de développement économique devrait s'orienter davantage vers les espaces de faible densité . Ainsi, le programme « 400 territoires de commerce », qu'ils proposent de mettre en place ( cf. proposition 2 ci-après ), doit concerner en priorité des communes situées dans les espaces peu denses et très peu denses et des communes de moins de 2 500 habitants .

Répartition des communes bénéficiaires du programme ACV au regard de la nouvelle grille de densité

	Nombre		%
	Commune du programme Action coeur de ville (ACV)	France	Commune du programme Action coeur de ville (ACV)	France
Espaces densément peuplés	47	774	20,0	2,2
Espaces de densité intermédiaire	187	3 419	79,6	9,8
Espaces peu denses	1 ^{50 ( * )}	18 761	0,4	53,7
Espaces très peu denses	0	12 011	0,0	34,4
Total	235	34 965	100,0	100,0

Source : INRAE-CESAER, ANCT 2021. Contributions ANCT : pôle analyse et diagnostics territoriaux / Observatoire des territoires, mars 2022, pour CATDD et CAE (Sénat).

Répartition des communes bénéficiaires du programme PVD au regard de la nouvelle grille de densité

	Nombre		%
	Communes du programme Petites villes de demain (PVD)	France	Communes du programme Petites villes de demain (PVD)	France
Espaces densément peuplés	3 ^{51 ( * )}	774	0,2	2,2
Espaces de densité intermédiaire	436	3 419	26,5	9,8
Espaces peu denses	1 191	18 761	72,4	53,7
Espaces très peu denses	16	12 011	1,0	34,4
Total	1 646	34 965	100,0	100,0

Source : INRAE-CESAER, ANCT 2021. Contributions ANCT : pôle analyse et diagnostics territoriaux / Observatoire des territoires, mars 2022, pour CATDD et CAE (Sénat).

Caractéristiques démographiques des communes bénéficiaires du programme PVD ^{52

(

*
)}

	Nombre		%
	Communes du programme Petites villes de demain (PVD)	France	Communes du programme Petites villes de demain (PVD)	France
Moins de 2 500 habitants	599	30596	36,4	87,5
Entre 2 500 et 3 500 habitants	263	1220	16,0	3,5
Entre 3 500 et 5 000 habitants	281	959	17,1	2,7
Entre 5 000 et 10 000 habitants	383	1177	23,3	3,4
Entre 10 000 et 20 000 habitants	113	527	6,8	1,5
Plus de 20 000 habitants	3	469	0,2	1,3
Inconnu	3	17	0,2	< 0,1
Total	1 645	34 965	100,0	100

Source : INRAE-CESAER, ANCT 2021. Contributions ANCT : pôle analyse et diagnostics territoriaux / Observatoire des territoires, mars 2022, pour CATDD et CAE (Sénat).

Dans la même logique, le croisement entre les communes bénéficiaires des programmes ACV et PVD avec l'étude sur les centralités montre que :

- 90 % des communes bénéficiaires du programme ACV sont soit des centres majeurs soit des centres structurants ;

- près de 85 % des communes bénéficiaires du programme PVD sont soit des centres intermédiaires (71,2 %), soit des centres structurants ;

- plus de 2 centres majeurs sur 3 sont bénéficiaires du programme ACV et près de la moitié des centres structurants sont bénéficiaires du programme ACV ou PVD ;

- plus de 2 centres intermédiaires sur 3 bénéficient du programme ACV ou PVD ;

- seuls 3 % des centres locaux bénéficient d'un programme de revitalisation, en l'occurrence PVD.

Aussi, les rapporteurs considèrent qu'un soutien renforcé devrait être apporté en priorité aux centres locaux et à certaines communes non-centres disposant d'un panier limité de services, qui ne bénéficient que peu des programmes ACV et PVD à l'heure actuelle : aucun centre local ne bénéficie du programme ACV et environ 13 % des communes PVD sont des centres locaux (210 communes).

Répartition des communes bénéficiaires du programme ACV au regard de la typologie des centralités françaises

	Nombre		%
	Commune du programme Action coeur de ville (ACV)	France	Commune du programme Action coeur de ville (ACV)	France
Non centre	0	24 060	0	68,8
Centre local	0	7 012	0	2,1
Centre intermédiaire	6	2 880	2,6	20,1
Centre structurant	118	742	50,2	8,2
Centre majeur	96	142	40,8	0,4
Hors champ ^{53 ( * )}	15	129	6,4	0,4
Total	235	34 965	100	100

Source : INRAE-CESAER, ANCT 2021. Contributions ANCT : pôle analyse et diagnostics territoriaux / Observatoire des territoires, mars 2022, pour CATDD et CAE (Sénat).

Répartition des communes bénéficiaires du programme PVD au regard de la typologie des centralités françaises ^{54

(

*
)}

	Nombre		%
	Communes du programme Petites villes de demain (PVD)	France	Communes du programme Petites villes de demain (PVD)	France
Non centre	5 ^{55 ( * )}	24 060	0,3	68,8
Centre local	210	7 012	12,8	2,1
Centre intermédiaire	1 172	2 880	71,2	20,1
Centre structurant	223	742	13,6	8,2
Centre majeur	0	142	0	0,4
Hors champ	35	129	2,1	0,4
Total	1 645	34 965	100	100

Source : INRAE-CESAER, ANCT 2021. Contributions ANCT : pôle analyse et diagnostics territoriaux / Observatoire des territoires, mars 2022, pour CATDD et CAE (Sénat).

Analyse des communes exerçant des fonctions de centralités qui sont également bénéficiaires des programmes ACV et PVD

	Nombre				%
	France	Commune du programme Action coeur de ville (ACV)	Communes du programme Petites villes de demain (PVD)	Total Communes ACV + PVD	Part Communes du programmes ACV + PVD / total France
Centre local	7 012	0	210	210	3,0
Centre intermédiaire	2 880	6	1 172	1178	40,9
Centre structurant	742	118	223	341	46,0
Centre majeur	142	96	0	96	67,6
Total	10 776	220	1605	1825	16,9

Source : INRAE-CESAER, ANCT 2021. Contributions ANCT : pôle analyse et diagnostics territoriaux / Observatoire des territoires, mars 2022, pour CATDD et CAE (Sénat).

Dans la même logique de transversalité qui sous-tend les programmes ACV et PVD, les rapporteurs plaident pour la mise en oeuvre d'un programme dédié aux communes identifiées comme centres locaux ou non-centres. En particulier, ce programme devrait bénéficier à des centres locaux ou non-centres qui présentent des fragilités importantes . Il déploierait les mêmes instruments (soutien en ingénierie de projets, intervention en fonds propres), porterait sur les mêmes thématiques (rénovation, transformation écologique, développement des flux etc.) et avec la même dimension pluriannuelle .

Cette proposition relaie les demandes formulées auprès des rapporteurs lors des auditions, notamment par les acteurs économiques, qui plaident pour un soutien aux commerces et aux artisans dans les territoires ruraux. Il importe, en effet, de soutenir la modernisation et la transition digitale des activités concernées , de développer leur accompagnement et d' épauler les collectivités rurales dans la définition et la mise en oeuvre de leurs projets de revitalisation et de redynamisation territoriales.

- un déploiement de 400 managers de revitalisation commerciale à l'appui, financé selon les mêmes modalités que les chefs de projet « Petites Villes de demain » ;

- dans ces zones, l'objectif du programme serait de conduire des opérations de réhabilitation de logements et de locaux commerciaux, de financer des diagnostics territoriaux, de financer des actions de préemption visant à recréer des espaces de convivialité et de prévoir des dérogations à des normes d'urbanisme et de construction nationales. En outre, dans ces territoires, afin de privilégier les locaux vacants des centres-villes, une interdiction de création de petites cellules commerciales, dont le nombre de mètres carrés serait inférieur à la moyenne du nombre de mètres carrés des commerces de centre-ville du même secteur d'activité, serait prévue dans les centres commerciaux.

II. SAISIR LES OPPORTUNITÉS DE LA « RURBANISATION » AMORCÉE AVEC LA CRISE SANITAIRE ET DES MUTATIONS CONTEMPORAINES DU COMMERCE POUR SOUTENIR SON DÉVELOPPEMENT EN ZONE RURALE

A. INCITER L'IMPLANTATION DE COMMERÇANTS ET ARTISANS EN ZONES RURALES POUR SOUTENIR LE RETOUR AMORCÉ DE CERTAINS CONSOMMATEURS DANS UNE STRATÉGIE GLOBALE DE DÉVELOPPEMENT DES TERRITOIRES RURAUX

1. La crise sanitaire a affecté un secteur commercial déjà fragilisé

La crise de la covid-19 n'est pas le seul choc que le commerce dans son ensemble, et les commerçants de proximité en particulier, ont dû affronter ces dernières années :

• les attentats de 2015 et 2016 , puis les mouvements sociaux fin-2019 ont diminué les ventes de ce secteur ^{56

(

*
)} , notamment pour les commerçants-artisans dont l'activité dépend du tourisme (hôtellerie ^{57

(

*
)} , restauration) ;

• les violences commises durant trente samedis en marge du mouvement des « gilets jaunes » se sont traduites, en moyenne, par une baisse de 30 % du chiffre d'affaires ^{58

(

*
)} des commerçants de centre-ville des villes moyennes et grandes. La diminution des ventes serait de 20 % environ le reste de la semaine en raison de l'évitement des centres-villes par les consommateurs. L'importance du choc est d'autant plus grande que la période concernée incluait les soldes d'hiver, Noël, le Nouvel-An et les fêtes de Pâques.

À ces évènements est venu s'ajouter l'impact de la crise sanitaire puis économique en 2020 et 2021 , dont la fermeture administrative des commerces qualifiés de « non essentiels » par le Gouvernement a représenté le point d'orgue. Au total, le PIB français a diminué de 7,9 % en 2020 et la consommation des Français chuté de 7,1 % . Dans ce contexte, les ventes du commerce de détail ont subi une baisse de 3 % sur l'année, mais de 9,3 % pour le commerce non alimentaire en magasin ^{59

(

*
)} (et, en particulier, de 5,4 % pour les boulangeries-pâtisseries et de 3 % pour les cavistes).

Ventes du commerce en 2019 et 2020

Source : Insee première, n° 1866, juillet 2021.

Si l'année 2021 a représenté un rebond important pour l'activité commerciale ^{60

(

*
)} , dépassant même, pour certains sous-secteurs, son niveau d'avant-crise, la crise aura creusé certaines fragilités structurelles auxquelles font face les commerçants :

• elle a entamé leur niveau de trésorerie , en dépit des mesures de soutien, que ce soit en raison des difficultés d'écoulement d'une partie des stocks ou de l'importance de certaines charges fixes (notamment les loyers des baux commerciaux, principale source de préoccupation des acteurs entendus) et des dépenses liées à la sécurité sanitaire des locaux ;

• elle a affaibli leur capacité d'investissement , alors que la transition numérique nécessite de mobiliser des capacités financières importantes ;

• plusieurs mesures d'aide (report de charges, prêts garantis par l'État) se sont traduites par une augmentation de leur taux d'endettement ;

• pour les commerces insuffisamment engagés dans l'omnicanalité de leur activité, la crise a pu se traduire par une perte de clientèle en raison du plus grand recours au commerce en ligne.

Du reste, plusieurs professionnels entendus ont établi un lien, lors de leurs échanges avec les rapporteurs, entre le développement du commerce en ligne et la fragilisation des commerces de proximité .

2. Certaines communes rurales pourraient bénéficier d'un regain d'attractivité grâce au phénomène de « rurbanisation »

Amorcé depuis plusieurs années, le phénomène de « rurbanisation », qui voit des citadins réinvestir les zones rurales soit en y habitant de façon permanente (grâce notamment au développement du télétravail), soit en y élisant domicile le week-end, devrait vraisemblablement gagner de l'ampleur dans les années à venir.

Plusieurs interlocuteurs entendus par les rapporteurs ont mis l'accent sur cette évolution, qui pourrait représenter une opportunité intéressante de revitalisation des petites communes rurales , sous réserve qu'elles ne soient pas trop éloignées des pôles urbains et qu'elles présentent les services et équipements attendus par ces néo-ruraux (internet haut débit, axes de transport notamment ferroviaires à proximité, loisirs, etc.).

Ainsi, le Conseil national des centres commerciaux considère que « l'exode urbain démographique est à la fois un phénomène conjoncturel et structurel » et confirme l'importance de la multifonctionnalité des espaces commerciaux (espaces de co-working , cabinets médicaux, par exemple).

Pour l'Alliance du commerce, « le phénomène est très récent. Ce n'est pas seulement une mode médiatique, mais il est encore difficile d'en apprécier la portée réelle ».

Les représentants de la Française des jeux, quant à eux, ont indiqué que « grâce au développement des différents modes de transport qui a "raccourci" les distances et au numérique, les campagnes et les villes moyennes, jusqu'alors menacées de dépérissement, se trouvent reconnectées. Ceci conjugué à la hausse des prix dans les aires urbaines, cet exode urbain devient facilement accessible. Par ailleurs, la crise sanitaire a conduit à un repli sur le cercle familial et à l'adoption d'un mode de vie idéalement représenté par la sociabilité locale, le commerce de proximité et l'agriculture en circuit court ».

En 2017, une étude de l'Observatoire de la consommation ^{61

(
*
)} montrait que parmi les Français souhaitant vivre ailleurs (eux-mêmes représentant environ la moitié de la population totale), 14 % indiquaient souhaiter une petite ville ou un village éloigné des grands pôles urbains, et 15 % privilégiaient un habitat isolé à la campagne.

De façon plus surprenante, une enquête ^{62

(

*
)} menée par l'Ipsos au début des années 2000 concluait déjà que deux millions de citadins actifs s'étaient installés en commune rurale, et que 2 , 4 millions d'individus affirmaient vouloir le faire d'ici cinq ans ^{63

(

*
)} . Pour l'ensemble des personnes interrogées, l'arrivée de ces nouveaux habitants contribue au dynamisme des services de proximité.

Cette aspiration à un « retour à la terre » s'accompagne (ou provient), du reste, d'une volonté marquée de consommer via des circuits courts , de s'approvisionner en produits locaux , jugés plus sains, plus respectueux de la planète et des conditions de travail des producteurs.

Ainsi que l'a rappelé la Direction générale des entreprises en audition, il convient de noter que tout investissement immobilier dans les campagnes ne traduit pas forcément un désir d'exode urbain : il peut s'agir également de la recherche d'un refuge en cas de crise (sanitaire, notamment), d'un rêve de campagne (pour ne s'y rendre que quelques semaines par an), ou d'une stratégie de rentabilité foncière (en valorisant le bien grâce à la création de gîtes).

3. Prendre des mesures pragmatiques pour créer un cadre attractif visant à maintenir et favoriser l'implantation de commerçants et artisans en zones rurales

a) Assouplir le régime des transmissions en faveur des commerçants et artisans

La revitalisation commerciale des petites communes rurales , qu'elle s'appuie ou non sur de nouveaux schémas territoriaux (cf. proposition n° 2), nécessite de mettre en place divers instruments facilitant la transmission des entreprises, afin d'éviter que la vacance commerciale ne devienne structurelle, que les commerces ne ferment définitivement et que les habitants ne puissent se maintenir durablement dans ces territoires.

Tous les acteurs professionnels entendus par les rapporteurs ont mis l'accent sur ce constat : les petites communes rurales souffrent, entre autres, du fait que les commerçants encore présents ne trouvent pas de repreneurs lorsqu'ils cessent leur activité . Ce constat a par ailleurs été corroboré par une étude de l'Insee conduite en décembre 2018 en Occitanie ^{64

(

*
)} . Au-delà des raisons purement structurelles (absence de clientèle, baisse de la démographie, etc.), un manque de formation des repreneurs et des moyens financiers trop limités ont notamment été relevés. Or, sans transmission, et donc sans dynamisme commercial, il est irréaliste pour les communes rurales d'attirer de nouveaux habitants.

Plusieurs incitations, financières ou non, seraient pourtant de nature à encourager et faciliter ces transmissions. Ce sujet est en effet un volet incontournable du soutien aux commerces de proximité en zones rurales , même si toutes les propositions ci-après n'ont pas forcément vocation à être mises en oeuvre concomitamment.

- élargissant le périmètre d'éligibilité du crédit d'impôt pour la formation des dirigeants d'entreprise aux salariés futurs repreneurs de l'entreprise [État] ^{66

(

*
)} ;

- étendant le dispositif de déduction fiscale de l'amortissement du fonds commercial aux artisans aujourd'hui non soumis au plan comptable général [État] ;

b) Renforcer le rôle et les marges de manoeuvre des élus locaux en matière de dynamisation commerciale

Maintenir et favoriser l'implantation de commerçants en zone rurale passe également par un renforcement du pilotage de la redynamisation commerciale , au sein duquel le rôle des élus locaux est essentiel.

L'impact d'une grande surface (alimentaire ou non) sur le commerce de centre-ville des petites communes alentours est, par exemple, encore trop peu étudié, alors qu'il peut être significatif dans le cas des communes rurales. De même, les friches commerciales restent insuffisamment répertoriées, alors que certaines d'entre elles pourraient utilement accueillir des projets commerciaux envisagés en périphérie des communes.

Par ailleurs, si la mise en place de foncières de redynamisation commerciale dans le cadre du plan de relance est à saluer, leur champ d'action gagnerait à être plus spécifiquement tourné vers les communes de moins de 2 500 habitants identifiées dans le cadre des nouveaux schémas territoriaux ( cf. proposition n° 2 ). Ces foncières, financées à hauteur de 300 millions d'euros par la Banque des territoires , permettent en effet de réaliser des opérations complexes de rachat de locaux d'activité, de rénovation, puis de location à des professionnels qui n'auraient pu réaliser eux-mêmes ces diverses opérations compte tenu de leur coût. Début 2022, 121 commerces avaient été créés grâce à leur action et 89 avaient été rénovés . Un fonds de restructuration des locaux d'activité (FRLA) abondé par l'État est également prévu pour accompagner ces foncières en prenant en charge jusqu'à 50 % du déficit des opérations.

Or ce fonds finance en priorité les opérations dans les quartiers prioritaires de la ville ou localisées dans les centres des villes moyennes du programme Action coeur de ville et dans les communes du programme Petites villes de demain ( cf. supra ), excluant de fait les petites communes rurales de moins de 2 500 habitants. En outre, l'enveloppe de financement des foncières et du fonds reste modeste au regard des enjeux de revitalisation commerciale.

Les associations d'élus locaux entendues par les rapporteurs ont également fait part d'un fort besoin d'accompagnement de l'État en matière d'ingénierie (technique et financière) lorsqu'il s'agit de piloter la redynamisation commerciale de leurs communes, compte tenu de la complexité et du coût de ces actions. Par exemple, si elles ont toutes jugé que les managers de centre-ville étaient des intermédiaires-clés, polyvalents, pour planifier et coordonner les différents axes de leur réhabilitation (commerce, mais aussi transport, habitat, sécurité, etc.), elles ont parallèlement regretté que le coût élevé induit exclue nombre de communes ou intercommunalités qui ne peuvent le financer. Elles ont également, unanimement, dénoncé la suppression du Fonds d'intervention pour la sauvegarde de l'artisanat et du commerce (Fisac) , rejoignant en cela les conclusions de plusieurs rapporteurs sénatoriaux ^{67

(
*
)} . Malgré ses imperfections, le Fisac représentait en effet un outil simple d'utilisation et proche des nécessités locales , permettant aux élus de soutenir ponctuellement telle ou telle initiative commerciale. Par ailleurs, la disparition de certains commerces dont l'implantation obéit à des règles spécifiques , comme les bureaux de tabac ou les points de vente de la Française des jeux, sonnant parfois « le glas » de tout dynamisme commercial dans une commune rurale, les associations d'élus ont aussi regretté un manque d'information lorsqu'une telle fermeture est envisagée.

Proposition n° 4 - Renforcer le pilotage de la redynamisation commerciale dans les zones rurales pour améliorer la qualité de vie quotidienne des habitants, en :

- établissant un inventaire des friches situées en zone rurale pouvant accueillir des activités commerciales [État] ;

- ciblant l'action des foncières de redynamisation commerciale, que le plan de relance prévoit déjà de soutenir, sur les communes de moins de 2 500 habitants [État, Banque des territoires] ;

- recréant le Fisac et en faisant participer les acteurs du commerce en ligne à son financement [État] ;

- instituant une procédure d'information du conseil municipal avant la fermeture de commerces soumis à des conditions règlementées d'implantation (Loto, Tabac, FDJ, PMU) [État] ;

4. Déployer et articuler l'ensemble des mesures proposées par le présent rapport avec la réforme de la « géographie prioritaire de la ruralité », en particulier des zones de revitalisation rurales (ZRR)

Au-delà d'un programme d'équipements spécifiques ( cf. proposition 2 ), le maintien et le développement des commerces de proximité en milieu rural suppose une stratégie globale de soutien à l'attractivité et au développement économique des territoires ruraux , visant à attirer des habitants, garantir la présence de services publics (école, administrations), maîtriser l'implantation des grandes surfaces commerces, offrir des locaux adaptés et en bon état, assurer une bonne couverture numérique du territoire et prendre en compte les enjeux de mobilité.

La révision des zonages actuels ^{68

(
*
)} , qui a déjà donné lieu à de nombreux travaux préparatoires au sein des services de l'État et au Parlement, est plus que jamais d'actualité et nécessaire . Les rapporteurs appellent le Gouvernement à se saisir des propositions du Sénat , en particulier du rapport conjoint de 2019 ^{69

(

*
)} de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable et de la commission des finances.

a) De nouveaux zonages de soutien au développement économique des territoires, qui doivent encore faire preuve de leur efficacité

À l'appui des opérations de revitalisation du territoire (ORT) déployées depuis l'entrée en vigueur de la loi ELAN et en dépit de la superposition de nombreux zonages, décriée par le Gouvernement lui-même, la création de deux zonages a été proposée au législateur à l'occasion de l'examen du projet de loi finances pour 2020. Ainsi :

- l' article 110 de la loi de finances pour 2020 ^{70

(
*
)} a créé des zones de revitalisation des commerces en milieu rural ( ZORCOMIR ) qui permettent aux collectivités locales et EPCI concernés ^{71

(

*
)} de consentir des exonérations pérennes, partielles ou totales, de cotisation foncière des entreprises ( CFE ), de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises ( CVAE ) et de taxe foncière sur les propriétés bâties ( TFPB ).

Ces exonérations sont compensées par le budget de l'État à hauteur de 33 % et applicables jusqu'au 31 décembre 2023.

L'arrêté du 16 octobre 2020 constate le classement de 14 114 communes en ZORCOMIR, dont 88 % ont moins de 500 habitants . Au 1 ^er janvier 2022, selon les informations communiquées par la direction générale des collectivités locales, 187 communes et 14 EPCI à fiscalité propre ont délibéré pour l'exonération de TFPB. Par ailleurs, 43 communes et 25 EPCI à fiscalité propre ont délibéré pour celle de CFE.

- l'article 111 de la même loi a instauré les zones de revitalisation de centres villes (ZRCV) , qui permettent aux collectivités territoriales et à leurs EPCI concernés ^{72

(

*
)} de mettre en place des exonérations fiscales pour la cotisation foncière des entreprises (CFE), la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) et la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB).

Non-compensées par le budget de l'État, ces exonérations sont applicables jusqu'au 31 décembre 2023. Elles sont ciblées sur les petites activités commerciales nouvelles et existantes (entreprises de moins de 11 salariés et de moins de 2 millions d'euros de chiffre d'affaires annuel), y compris l'activité des artisans enregistrés au registre du commerce et des sociétés. Il s'applique également aux franchises commerciales.

L'arrêté du 31 décembre 2020 et celui du 3 décembre 2021 modifiant l'arrêté du 31 décembre 2020 constatent le classement de 376 communes . Au 1 ^er janvier 2022, 4 communes et 1 EPCI à fiscalité propre ont délibéré pour l'exonération de TFPB. Par ailleurs, 4 EPCI à fiscalité propre ont délibéré pour l'exonération de CFE.

Les rapporteurs saluent l'intention de ces mesures et leur ciblage , en particulier dans le cas des ZORCOMIR et rappellent que 250 000 entreprises artisanales sont déjà présentes dans les ZRR ^{73

(

*
)} , dont 33 % dans le secteur des services, près de 40 % dans le secteur des bâtiments, 16 % dans la production et 12 % dans l'alimentation.

Répartition des entreprises artisanales par région dans les ZRR

Source : Chambres des métiers et de l'artisanat.

Toutefois, les rapporteurs déplorent que la réforme des ZRR n'ait pu aboutir à l'heure actuelle. Ils regrettent en outre l'absence de mécanisme de compensation , dans le cas des ZRCV, et la prise en charge limitée à 33 % , dans le cas des ZORCOMIR, qui ne favorisent pas le recours à ces outils pour de nombreuses communes rurales.

b) Faire aboutir rapidement la réforme de la géographie prioritaire de la ruralité, en particulier des ZRR, pour améliorer les politiques de soutien à l'attractivité et au développement économique des territoires

En dépit de la nouvelle prorogation des ZRR votée lors de l'examen du projet de loi de finances (PLF) pour 2021 , qui constitue à ce jour la 4 ^ème prorogation de ce zonage depuis la réforme des critères de classement en 2015 ( relire le communiqué de presse ), aucune réforme de fond n'a été proposée par le Gouvernement .

Face à plusieurs rapports parlementaires et d'inspection proposant des solutions différentes face à l'avenir des ZRR, le Gouvernement a fait le choix de nommer quatre parlementaires en janvier dernier ^{74

(

*
)} , qui devaient lui remettre leurs conclusions le 28 février dernier.

Dans l'attente de nouveaux développements sur le sujet, les rapporteurs souhaitent la prorogation d'un an des deux nouveaux zonages spécifiques institués par la loi de finances pour 2020 (ZORCOMIR et ZRCV) afin de soutenir la revitalisation des territoires ruraux et fragiles, en portant la compensation de l'État à 70 % pour les exonérations consenties par les collectivités. Cette mesure permettra également de mesurer l'effet de ce type d'exonération.

Surtout, ils attirent l'attention sur le fait que les mesures proposées dans le présent rapport ont vocation à s'articuler avec cette réforme . L'objectif serait de décliner la palette des 43 mesures adoptées par les deux commissions, sur la proposition des rapporteurs, en fonction du niveau de fragilité des territoires , selon le système ZRR1/ZRR2/ZRR3 proposé dans le rapport d'information précité du Sénat ^{75

(

*
)} .

B. S'APPUYER SUR LE DÉVELOPPEMENT DE L'OMNICANALITÉ POUR SOUTENIR LES COMMERÇANTS, EN PARTICULIER EN ZONES RURALES

1. Le commerce en ligne élargit la zone de chalandise du commerçant

Si le commerce en ligne reste encore parfois dénoncé comme participant au déclin du commerce de proximité, notamment en zone rurale, une forme de consensus émerge désormais pour, au contraire, considérer que « tant les grands acteurs du numérique que l'ensemble des commerçants physiques ne pourront envisager de croissance pérenne, voire de survie, sans combiner les avantages du numérique et du physique ^{77

(

*
)} ».

La complémentarité entre commerce physique et commerce en ligne, qui prend notamment la forme de l'omnicanalité ^{78

(

*
)} , gagne en évidence ^{79

(

*
)} , et dessine l'avenir du commerce, aussi bien en zone urbaine qu'en zone rurale. Cette nouvelle forme de commerce permet aux commerçants d'élargir leur zone de chalandise, et de répondre aux nouvelles aspirations des consommateurs (en termes de profondeur de gamme, de facilité d'achat, de consultation des avis des autres clients, etc.).

D'après des données de la Fédération des entreprises de la vente à distance (Fevad), 61 % des commerçants constatent ainsi que la coexistence des canaux a permis d'augmenter leur chiffre d'affaires réalisé en magasin physique ; du reste, pour 43 % des commerçants en ligne, ce mode de vente est nécessaire à l'équilibre financier de leur entreprise. En effet, avec ou sans raison d'achat initial, le déplacement du consommateur en magasin induit une probabilité plus forte d'achat de sa part . La coexistence des canaux permet donc d'augmenter la fréquentation de ces commerces. Toujours selon la Fevad, près de 40 % des consommateurs effectuent leurs commandes en ligne, mais les retirent en magasins (à travers le « click and collect » ou cliqué-retiré) et un tiers de ces consommateurs réaliserait des achats sur place en magasins lors du retrait de leur colis ^{80

(

*
)} .

C'est dans cet état d'esprit que le réseau consulaire a par exemple développé des plateformes locales de commerce en ligne (comme Achatville.com ou, à une échelle plus réduite, « Mes commerçants du Grand Hainaut » dans les Hauts-de-France, par exemple) qui incitent au retrait en magasin pour augmenter la fréquentation des coeurs de ville.

Autre exemple : sous l'impulsion de la CCI Hauts-de-Seine, la ville de Sceaux a travaillé avec La Poste à la création d'une plateforme numérique mutualisée de vente en ligne, qui propose aux clients soit le click & collect , soit de récupérer le produit dans une consigne automatisée à la sortie de la gare RER.

Plus largement, au-delà du seul commerce en ligne, la numérisation du commerce présente de nombreux avantages : automatisation de tâches autrefois gérées manuellement, meilleure connaissance par le commerçant de l'état de ses stocks, de l'état d'avancement des commandes, des flux de clientèle, meilleure traçabilité des produits.

En ce qui concerne les zones rurales, et ainsi que l'a souligné la Confédération générale de l'alimentation de détail, les dispositifs omnicanaux (comme le point relai, le retrait-commande, les « casiers », etc.) « peuvent permettre de répondre à l'évolution de la demande de la clientèle (horaires de vente...) et proposer une offre dans des territoires ne permettant pas à des commerces d'avoir le niveau de vente suffisant pour l'installation d'un commerce traditionnel ». De même, l'Alliance du commerce note que « le e-commerce permet aux réseaux commerciaux de toucher plus facilement des populations rurales . C'est particulièrement intéressant pour des marques ou les enseignes qui, pour des raisons diverses (contraintes financières, positionnement marketing), limitaient leurs réseaux aux zones les plus peuplées. Grâce à internet, la frontière entre le consommateur rural et urbain s'efface encore un peu plus. Les consommateurs, quelle que soit leur localisation, disposent de la même offre - mondiale - de produits et services ». L'Alliance du commerce remarque par ailleurs que « ceci représente donc une nouvelle concurrence pour les magasins physiques existants » .

Selon les statistiques fournies aux rapporteurs par la Fevad, un quart des e-commerçants sont d'ailleurs aujourd'hui implantés dans une commune de moins de 5 000 habitants ^{81

(

*
)} .

2. Activer puissamment le levier de la digitalisation pour redonner du souffle aux commerces en zones rurales

La numérisation du commerce représente une attente forte des consommateurs : 75 % des cyberacheteurs attendent en effet de leurs commerces de proximité un service de livraison (60 % en livraison à domicile et 40 % en retrait en magasin) ^{82

(
*
)} . Dans les territoires caractérisés par une faible présence de commerces physiques, comme dans les communes de moins de 2 500 habitants, le commerce en ligne permet donc d'accéder à une offre plus importante et de pallier un manque. Pour les entreprises de proximité, « en zone rurale, le numérique est le principal moyen de développer leur zone de chalandise », ainsi que l'a souligné CMA France en audition.

En outre, le critère de l'accès à un vaste ensemble de magasins commerciaux devenant progressivement moins déterminant grâce à ce nouveau mode de vente, le commerce en ligne contribue à l'attractivité des zones rurales , sur fond des évolutions sociodémographiques décrites supra .

Les rapporteurs ont acquis la conviction qu'une des clefs de la pérennité du commerce dans les petites communes rurales réside dans le développement des points de retrait des colis (soit en magasin, soit dans des consignes automatisées, soit éventuellement dans certains bâtiments publics comme l'école ou la mairie).

Bien sûr, compte tenu des coûts élevés de la livraison à domicile en zones peu denses, le magasin physique conserve un intérêt économique fort en tant, par exemple, que prolongement du site marchand et peut être un lieu de service pour la clientèle (retrait de commande, e-réservation, retours de commande, réparation des produits dans une perspective RSE, etc.), ainsi que l'a souligné l'Alliance du commerce aux rapporteurs.

Or, le constat est désormais multi-documenté ^{83

(

*
)} : les commerçants français, a fortiori les « commerces de proximité » entendus comme ceux du quotidien, restent insuffisamment engagés dans la transition numérique , bien que les confinements de 2020-2021 semblent avoir donné une forte impulsion à ces évolutions nécessaires. Plusieurs facteurs l'expliquent : manque de compétence informatique, manque de moyens financiers pour réaliser les investissements nécessaires, manque de temps pour gérer les commandes en ligne, voire faible perception de la nécessité de se numériser.

Ce retard est particulièrement préjudiciable aux commerces de proximité, dès lors qu'il laisse s'ancrer l'habitude, pour les consommateurs, de n'avoir recours qu'aux grandes plateformes de commerces en ligne, dont une part importante des produits ne provient pas de PME françaises mais directement de l'étranger.

Des plateformes locales de commerces en ligne ont bien été créées, afin de permettre aux commerçants d'afficher leur catalogue de produits, leurs horaires d'ouverture, ou de réaliser des commandes en ligne. Mais de l'avis général des professionnels entendus par les rapporteurs, le potentiel exploitable de ces plateformes reste faible , notamment en raison d'une insuffisante actualisation des produits disponibles par les commerçants, de l'absence fréquente de photos, ou encore de la faible proportion du catalogue qui y est proposée. Il pourrait dès lors être envisageable que l'État confie le développement d'un petit nombre de plateformes (une par région, ou par département) par appel d'offres , afin de disposer des compétences numériques les plus idoines pour créer des structures efficaces, attractives, fluides.

Proposition n° 6 - Soutenir massivement les commerçants dans la transition numérique en :

- mettant en place un dispositif de suramortissement (IS et IR) pour les dépenses d'investissements réalisées dans les équipements de numérisation des commerces [État] ;

- créant un crédit d'impôt pour aider les commerçants dans la prise en charge de leurs dépenses de formation dans ce domaine [État] ;

- étudiant l'opportunité de lancer un appel d'offres de l'État pour le déploiement de plateformes locales de commerce en ligne [État].

III. ÉTABLIR UNE VÉRITABLE ÉQUITÉ ENTRE LES DIFFÉRENTES FORMES DE COMMERCE ET PROMOUVOIR L'ACTIVITÉ COMMERCIALE EN ASSOUPLISSANT CERTAINES RÈGLEMENTATIONS

A. METTRE EN PLACE UN RÉGIME FISCAL VÉRITABLEMENT ÉQUITABLE ENTRE LES DIFFÉRENTES FORMES DE COMMERCE

1. Le commerce physique n'est pas logé à la même enseigne que le commerce en ligne en matière fiscale et règlementaire

a) La fiscalité du commerce physique est anormalement élevée

Les professionnels entendus par les rapporteurs ont, unanimement, regretté le poids élevé de la fiscalité pesant sur le commerce physique , qui obère leurs capacités d'investissement alors que les défis à relever sont nombreux (numérique, logistique, transition écologique, nouvelles règlementations, etc.). Ils ont tout aussi unanimement dénoncé une forme de « deux poids deux mesures » , les acteurs du commerce en ligne étant soumis selon eux à une plus faible fiscalité du fait du moindre foncier requis pour cette activité numérique (quelques entrepôts sur le territoire).

Selon la Fédération du commerce et de la distribution, la part du commerce dans les recettes fiscales est supérieure au poids de ce secteur dans le PIB, et plus de 90 taxes ou prélèvements divers le frapperaient :

• des impôts directs comme l'impôt sur les sociétés, la taxe foncière, la taxe d'enlèvement des ordures ménagères ;

• des impôts indirects comme la taxe sur les dépenses de publicité, la taxe sur les services de restauration ;

• des taxes et participations assises sur les salaires, comme les prélèvements sociaux, la taxe sur les salaires, la taxe d'apprentissage ;

• des taxes et redevances de nature immobilière comme la taxe sur les surfaces commerciales, la taxe sur les bureaux, la taxe sur les surfaces de stationnement (en Île-de-France), la taxe d'aménagement ;

• des taxes, droits ou redevances assis sur les marchandises, comme la taxe sur les bières et boissons non alcoolisées, la surtaxe sur les eaux minérales, la taxe sur les farines, la taxe sur le cuir, etc. ;

• d'autres taxes, droits ou redevances comme la contribution sociale de solidarité des sociétés, la taxe à l'essieu, la taxe forestière, la taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel, etc.

• des éco-contributions, comme la contribution pour le traitement des déchets d'ameublement, l'éco-emballage, l'écoFolio, etc.

À titre d'exemple, selon la FCJPE, le poids de la fiscalité dans le secteur des jouets représenterait annuellement environ 2 700 euros par salarié et par an, avec une inflation de 20 % sur les 8 dernières années.

Il convient toutefois de rappeler qu'aucun commerçant n'est assujetti simultanément à toutes les taxes susmentionnées, et qu'il s'agit là davantage d'un recensement illustrant le foisonnement ( et la complexité) du régime fiscal auxquels font face les commerçants que d'une photographie exacte de la pression fiscale subie par chaque acteur. Il convient également de noter que nombre des taxes recensées supra ne sont pas propres au secteur du commerce.

Il n'en demeure pas moins exact que le commerce physique s'acquitte d'une importante fiscalité au titre du foncier qu'il utilise (Tascom, taxe foncière sur les propriétés bâties, cotisation foncière des entreprises), défi que n'a pas à relever l'un de ses principaux concurrents, le commerce en ligne (qui s'acquitte cependant d'importantes charges fiscales et sociales, étant plus intensif en main d'oeuvre que le commerce physique).

Un impôt en particulier semble cristalliser les tensions : la taxe sur les surfaces commerciales (TASCOM), acquittée en 2020 par 45 000 établissements (à hauteur de 0,53 % de leur chiffre d'affaires pour ceux de plus de 2 500 m²) et qui concerne spécifiquement ce secteur. Son produit est, en grande partie, affecté au bloc communal ^{84

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)} .

La taxe sur les surfaces commerciales (Tascom)

Cette taxe est due par les commerces ouverts après 1960, dont la surface de vente est supérieure à 400 m² et qui réalisent un chiffre d'affaires hors taxe de plus de 460 000 euros.

Son montant est calculé en appliquant à la surface de vente au détail un tarif variant lui-même en fonction du chiffre d'affaires annuel au m², de la superficie et de l'activité de l'établissement.

Plusieurs réductions du montant de la taxe existent : de 30 % pour les commerces de meubles, d'automobiles, de machinisme agricole et de matériaux de construction, de 30 % également pour les jardineries, pépiniéristes et animaleries, de 20 % pour les établissements dont la surface de vente est inférieure à 600 m² lorsqu'ils réalisent un chiffre d'affaires inférieur ou égal à 3 800 euros par m².

En outre, le montant de la taxe peut être modulé, sur délibération de la collectivité territoriale qui perçoit son produit, en lui appliquant un coefficient multiplicateur compris entre 0,8 et 1,2.

Cette taxe, destinée initialement à freiner la création de grandes surfaces commerciales , ne poursuit plus cet objectif d'aménagement du territoire mais obéit désormais largement à une logique de rendement .

Son produit est en effet passé de 600 millions d'euros en 2009 à 1 milliard d'euros en 2020 selon les données produites par la direction générale des finances publiques. En particulier, son montant a été majoré à compter de 2014 de 50 % pour limiter le bénéfice du crédit d'impôt compétitivité-emploi (CICE) dans les établissements de plus de 2 500 m² (les hypermarchés), ce surcroît de recettes revenant à l'État (et non aux collectivités territoriales). En un an, de 2014 à 2015, son produit est donc passé de 700 millions d'euros à plus de 900 millions d'euros , pour ne plus diminuer depuis. Or, depuis la transformation du CICE en allègement de charges, plus rien ne justifie le maintien de cette majoration, qui est pourtant toujours en vigueur.

Évolution du produit de la taxe sur les surfaces commerciales ,
en millions d'euros

Source : DGFIP

En outre, la taxe sur les surfaces commerciales est source d'inégalités marquées : entre le commerce physique et le commerce en ligne, mais également entre commerçants physiques, selon le type de produits vendus, l'année de création de l'établissement, le lieu d'implantation, ou encore le fait que le commerce propose un service de carburant ou non. De surcroît, la tarification de la Tascom en fonction de la surface et du chiffre d'affaires donne lieu à des optimisations. Par exemple, un commerce réalisant un chiffre d'affaires de 10 millions d'euros pour une surface de 1 000 m² s'acquittera de plus de Tascom que s'il disposait d'une surface de 2 000 m², alors que l'objectif initial était de limiter les grandes surfaces.

b) L'implantation d'entrepôts logistiques est bien moins contraignante que celle d'un commerce physique

Au-delà des enjeux de fiscalité, les auditions ont fait émerger un sentiment de « deux poids deux mesures » entre d'une part les conditions d'implantation des surfaces commerciales et d'autre part celles propres aux entrepôts logistiques.

Les premières, lorsque la surface de vente dépasse 1 000 m², doivent en effet obtenir une autorisation d'exploitation commerciale , délivrée par la commission départementale d'aménagement commercial (CDAC) au terme d'une instruction parfois longue, toujours coûteuse pour le porteur de projet, devant permettre d'analyser la pertinence du projet commercial et son impact sur les équilibres territoriaux.

Les entrepôts, quant à eux, sont soumis aux règlementations en matière d'installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE) , qui se déclinent sous la forme soit d'une demande d'autorisation auprès des services déconcentrés de l'État, soit d'un enregistrement, soit d'une simple déclaration du projet. En fonction de la taille de l'entrepôt et des risques potentiels qu'il soulève, les obligations à respecter sont plus ou moins contraignantes (incendie, évacuation des eaux, contrôle des installations, matériaux de conception du bâtiment, évacuation du personnel, bruit, etc.).

Il n'existe donc pas d'analyse équivalente à celle applicable aux commerces physiques en ce qui concerne l'impact d'un projet sur l'écosystème économique environnant, ce qui a été dénoncé à plusieurs reprises par les représentants des commerçants.

L'une des pistes régulièrement avancée dans le débat public consisterait à soumettre les entrepôts logistiques destinés au commerce en ligne à une autorisation d'exploitation commerciale équivalente à celle délivrée aux commerces physiques. Une telle similitude soulève toutefois plusieurs difficultés , dont le fait que ces entrepôts permettent de stocker des produits livrables sur tout le territoire, et non uniquement dans une zone de chalandise facilement délimitable au niveau local. De même, il est parfois proposé d'assujettir les entrepôts à la Tascom. Or les entrepôts peuvent à la fois servir à stocker des produits appartenant aux « pure players » du secteur, et des produits appartenant à des enseignes qui disposent par ailleurs de magasins physiques (Decathlon, Darty, etc.). Par conséquent, ces enseignes s'acquitteraient deux fois de la Tascom.

Les rapporteurs regrettent à ce titre que les conclusions des Assises du commerce, qui se sont tenues début décembre 2021, soient toujours secrètes mi-mars 2022 , alors que les débats qui s'y sont tenus ont, à nouveau, permis de mettre en avant ces inégalités fiscales et règlementaires.

2. Améliorer l'équité entre les différentes formes de commerce, en particulier sur le plan fiscal

Dans la lignée du rapport de 2021 de la commission des affaires économiques du Sénat sur les nouvelles formes de commerce ^{85

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)} , les rapporteurs ont donc acquis la conviction que la Tascom était devenue une taxe inutile, contreproductive et obsolète .

Certes, rares sont les commerces de plus de 400 m² dans les communes de moins de 2 500 habitants ; mais les zones rurales étant également composées de communes de moins de 3 500 ou 5 000 habitants dans lesquelles ces moyennes et grandes surfaces sont plus fréquentes ^{86

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*
)} , cette taxe n'est pas réductible aux seules périphéries commerciales de grandes villes . Concernant les différences de règles d'implantation entre entrepôts et commerces physiques, les rapporteurs considèrent important, dans un premier temps, d'améliorer l'information des élus locaux quant aux impacts d'un projet d'entrepôt logistique sur les flux commerciaux locaux.

Proposition n° 7 - Rétablir une concurrence équitable entre les différentes formes de commerce en :

- supprimant la taxe sur les surfaces commerciales (Tascom) [État] ;

B. SOUTENIR LES INITIATIVES LOCALES ET PROMOUVOIR LE COMMERCE PAR DES ÉVOLUTIONS PRAGMATIQUES POUR RAPPROCHER L'OFFRE DE LA DEMANDE DES CITOYENS ET PARTICIPER À LA MAÎTRISE DE L'EMPREINTE CARBONE DU SECTEUR

Au fil des auditions réalisées par les rapporteurs, de nombreuses initiatives locales permettant de contribuer à la revitalisation commerciale et artisanale des territoires ruraux ont été mises en avant. Pour appuyer ces dynamiques et favoriser leur diffusion dans d'autres territoires, les rapporteurs formulent plusieurs propositions qui doivent permettre de libérer les contraintes pesant sur les initiatives des collectivités et des acteurs privés, notamment ceux de l'économie sociale et solidaire.

1. Les marchés et les évènements locaux constituent un outil d'aménagement du territoire et de dynamisation de l'activité commerciale dans les zones rurales

Complémentaires à l'offre commerciale sédentaire et facteur d'attractivité touristique, les commerces non-sédentaires participent puissamment à la vitalité et au dynamisme des territoires, en particulier des territoires ruraux . À l'appui de cette conviction, renforcée par les auditions qu'ils ont menées et vérifiée sur le terrain, les rapporteurs appellent à porter une attention accrue aux marchés, qu'ils soient de plein-vent , couverts ou spécialisés .

Les marchés ont connu une forte décroissance depuis les années 1970. Puis, après avoir de nouveau fortement baissé entre 2005 et 2008, leur nombre tend aujourd'hui à se stabiliser. Les estimations divergent et évaluent entre 10 000 et 12 000 ^{87

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)} le nombre de marchés répartis sur l'ensemble du territoire national, dont environ 40 % se tiendraient dans des communes de moins de 2 000 habitants . Entre 6 500 et 8 000 communes accueilleraient des marchés de plein air, selon les mêmes estimations ^{88

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)} .

Selon les informations communiquées par la Fédération nationale des syndicats des commerçants des marchés de France (FNSCMF), 82 % des marchés sont mixtes - alimentaires et manufacturiers - et ils se tiennent en grande majorité une fois par semaine (76 %) .

Près de 145 000 entreprises exercent leurs activités commerciales sur le domaine public (artisans, commerçants, producteurs, autoentrepreneurs etc.), dont 91 % n'emploient aucun salarié, tandis que 99 % des entreprises du secteur comptent moins de 6 salariés. Les marchés sont particulièrement présents dans les régions du Sud de la France, sur la côte méditerranéenne, et dans les régions de la côte atlantique , de la Nouvelle-Aquitaine au Centre-Val de Loire. L'ancienne région Languedoc-Roussillon accueillerait la plus forte concentration d'établissements de commerce de détail sur éventaires et marchés, avec 18,6 établissements pour 10 000 habitants , suivie de l'ancienne région Poitou-Charentes (17,3), de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur (15,8), de l'ancienne région Aquitaine (14,4), de l'ancienne région Pays de la Loire (14,2) et de l'ancienne région Midi-Pyrénées (13,9). À l'inverse, les territoires où le nombre de commerces sur éventaires et marchés est le plus bas sont situés dans le Limousin (8,5), l'Alsace (8,6) et la Lorraine (10).

Non seulement, ces marchés suscitent l'attrait des populations , en leur permettant notamment de s'approvisionner en produits frais, mais en plus ils contribuent à créer des flux pour les commerces sédentaires des territoires dans lesquels ils se tiennent. En outre, ils permettent souvent de valoriser des productions locales , en particulier dans le domaine alimentaire, avec le développement des circuits courts . Ainsi, pendant la période de confinement liée à l'épidémie de covid-19, les consommateurs ont manifesté un fort intérêt pour ces lieux, même si les restrictions d'ouverture ont été multiples et que de nombreux professionnels n'ont pas pu bénéficier des aides de l'État, selon les syndicats.

Les marchés peuvent dès lors soutenir l'essor des activités en circuits courts pour les produits alimentaires . À cet égard, 75 % des exploitations agricoles commercialisaient leurs produits en circuits courts en 2020, contre près de 20 % dix ans plus tôt ^{89

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)} .

Évolution de la part des exploitations agricoles ayant une activité en circuit court (données France, Ministère de l'agriculture, SSP)

Source : Jean-Marc Callois, Des populations nourries par leurs territoires de proximité ? La pandémie Covid-19 révélatrice d'une révolution des circuits courts, Association Population & Avenir, 2022/1 n° 756.

Espaces mercantiles implantés sur le domaine public ^{90

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)} , les marchés font l'objet d'un encadrement ancien et détaillé , portant sur l'organisation de l'espace, le déroulement du marché et la phase post-marché. Les professionnels des marchés font partie des professions réglementées, pour l'exercice desquelles la détention d'une carte professionnelle est requise ^{91

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)} .

Les rapporteurs ont été sensibilisés aux difficultés rencontrées par les professionnels des commerces non-sédentaires , en dehors des restrictions imposées dans le cadre de la gestion de la crise sanitaire, qui ont durement éprouvé les commerçants. L'une des principales demandes des professionnels consiste à sanctuariser l'existence de ces espaces de marché via leur mention et leur intégration dans les stratégies commerciales locales et dans les documents de planification en matière d'urbanisme.

Au-delà du travail engagé entre les professionnels et le Gouvernement afin d'actualiser la circulaire n° 77-507 du 30 novembre 1977 relative à l'exercice du commerce ambulant sur les dépendances du domaine public, qui fixe un règlement type des marchés, les professionnels souhaitent renforcer leurs liens avec les municipalités ^{92

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)} et améliorer la transparence sur les modalités d'organisation des marchés, en particulier sur les conditions de transmission et de présentation d'un successeur en cas de cessions, par le titulaire d'une autorisation d'occupation, de son fonds commercial. Un renforcement de la législation sur les ventes au déballage est également demandé. Enfin, les professionnels souhaitent être accompagnés dans leurs transitions environnementale (gestion des déchets, sobriété) et numérique (système « cliquer et collecter » etc.) afin d'améliorer leurs offres de services.

Les rapporteurs sont convaincus que les marchés doivent être mobilisés comme un outil d'aménagement du territoire et souscrivent aux orientations générales proposées par les professionnels, même si un travail juridique fin est nécessaire.

2. De nouvelles formes d'offres commerciales et d'animation locale, le cas échéant itinérantes, peuvent constituer des relais de développement local

Au-delà des établissements traditionnels et des commerces non-sédentaires, les territoires ruraux connaissent un foisonnement d'initiatives visant à recréer du lien social en proximité et à rapprocher l'offre de services et de commerces des besoins des populations .

Les exemples sont nombreux - Ville à Joie, Bouge ton Coq, 1 000 cafés, Comptoir de campagne, Comm'une opportunité, Bistrot de pays etc. - et permettent d' accompagner les collectivités rurales dans le maintien de leur dernier commerce ou le développement de nouveaux commerces, avec des modèles économiques différents. Ces structures mettent en place des animations (sport, secourisme, tourisme, patrimoine), des services de proximité (La Poste, démarches administratives pour l'assurance-maladie) ainsi que des espaces de convivialité et d'échanges (restauration, buvette) qui permettent aux producteurs et commerçants locaux de valoriser leurs activités et leurs produits.

Le développement de l' itinérance , si elle ne peut constituer l'unique réponse, apparaît comme une solution intéressante pour les territoires très peu denses , où l'insuffisance de flux et l'étroitesse de la zone de chalandise compromettent une exploitation commerciale durable.

Le renforcement des liens entre ces acteurs et les collectivités territoriales paraît là encore indispensable et pourrait être favorisé dans le cadre d' instances dédiées , qui permettraient de traiter l'ensemble des enjeux relatifs au développement de ces activités au sein des communautés de communes et d'agglomération (infrastructures, services existants, adaptation aux caractéristiques de la population locale).

Les rapporteurs appellent l'État à lever les freins qui contraignent l'activité des associations et entreprises de l'économie sociale et solidaire . Le versement tardif de subventions est mentionné comme un problème récurrent, qui fragilise des structures parfois dotées de moyens limités. En outre, à titre d'exemple, permettre l'intégration de personnes réalisant des services civiques dans des entreprises qui ne bénéficient pas d'un agrément « entreprise solidaire d'utilité sociale » (ESUS) de plein droit - évoqué notamment par Ville à Joie - semble nécessiter une évolution législative ^{93

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)} . Le recours à des volontaires territoriaux en administration (VTA), mis en place dans le cadre de l'agenda rural du Gouvernement peut également constituer une solution. À ce jour, plus de 200 VTA ont déjà été signés, selon le bilan présenté lors du comité interministériel aux ruralités du 24 septembre 2021 ^{94

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)} . Enfin, la réserve citoyenne pour la cohésion des territoires , créée par la loi du 22 juillet 2019 portant création de l'ANCT, à l'initiative des députés, pourrait également être mobilisée, mais le dispositif peine à monter en puissance ^{95

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)} , le décret ayant été pris deux après la publication de la loi ^{96

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)} .

Interrogée par les rapporteurs, la direction générale des collectivités locales indique que des échanges sont en cours , dans le prolongement des Assises du commerce, entre l'ANCT et le ministère de l'économie et de la relance pour envisager une « offre de services commune permettant de rendre lisible cette diversité de solutions ». La DGCL précise que le « déploiement de contrats à impacts sociaux pour déployer des solutions en territoires ruraux et favoriser l'investissement local en ce sens est à l'étude ».

Les rapporteurs saluent ces innovations et appellent les collectivités rurales à contacter les associations et entreprises concernées dans le cadre de leurs actions de revitalisation. Ils invitent également les administrations concernées de l'État à faire aboutir rapidement leurs travaux pour soutenir le déploiement de ces initiatives.

3. Prendre des mesures pragmatiques pour soutenir l'activité commerciale et l'attractivité des zones rurales

Avant toute chose, les rapporteurs tiennent à saluer les pratiques particulièrement intéressantes de certaines collectivités , qui parviennent à redynamiser en s'appuyant sur des bonnes pratiques. Les démarches « gagnantes » reposent globalement toutes sur la définition d'un diagnostic territorial partagé entre les acteurs publics et privés, partant d'un recensement des forces économiques et des outils juridiques mobilisables. L'usage du droit de préemption ou l'investissement en fonds propres apparaissent dans bien des cas incontournables pour favoriser le développement des commerces. Ces initiatives rendent possibles l'installation et la pérennisation d'activités nouvelles. Le dialogue entre les communes et EPCI est particulièrement nécessaire, afin de coordonner, sans brimer, les initiatives locales tout en limitant les phénomènes de compétition territoriale.

Au-delà, les rapporteurs ont été sensibilisés à plusieurs enjeux lors de leurs auditions. Ainsi, les chambres de commerce et d'industrie ont souligné un manque de cohérence entre les différents documents d'urbanisme en vigueur dans les territoires et la réglementation applicable aux commerces . Elles appellent ainsi à un renforcement du volet « commerce » des schémas de cohérence territoriale (Scot) et des plans locaux d'urbanisme (PLU), à une meilleure coordination entre ces documents et les périmètres de préemption commerciale et à l'intégration d'espaces dédiés à la logistique dans les PLU, support d'une stratégie de développement des services innovants et mutualisés de livraison de marchandises.

Les représentants de la Fédération de la vente à distance (Fevad) ont abondé dans le même sens, demandant la mise en place de stratégies logistiques de proximité , qui pourraient soutenir les commerçants en ligne implantés dans les territoires de densité intermédiaire, principalement dans des communes de moins de 20 000 habitants, en permettant des optimisations et mutualisations pour le transport et le stockage des produits tout au long de la chaîne d'approvisionnement. Le développement de plateformes logistiques locales présente également l'intérêt de pourvoir les territoires concernés en emplois non délocalisables et de participer à la maîtrise de l'impact environnemental des livraisons.

De la même manière, de nombreux acteurs entendus par les rapporteurs soulignent que la mise en place des retraits en point relais participent à l'activité des commerces de proximité et en zones rurales. Si la rémunération par colis ne permet pas d'assurer aux commerçants un véritable revenu complémentaire, elle tend cependant à créer des flux vers les magasins physiques, qui peuvent se transformer en achats supplémentaires. Elle tend également à améliorer le bilan carbone de la livraison, en réduisant le nombre d'arrêts et de trajets de livraison, tout en optimisant les coûts pour le commerçant en ligne et les logisticiens.

Si les rapporteurs partagent ces observations, les évolutions législatives récentes, issues de la loi « Climat et résilience » ^{97

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)} prévoient déjà une intégration renforcée de l'enjeu logistique dans les documents d'urbanisme . Il convient dès lors de renforcer l'appropriation de ces mesures par les élus, avec le soutien des services déconcentrés de l'État, et de définir des stratégies locales communes , dans une logique de coopération.

Le soutien aux initiatives de digitalisation des commerces de proximité doit également être amplifié aux yeux des rapporteurs. Des initiatives visant à développer les systèmes de réservation préalable (« cliquer et collecter »), comme celles mises en oeuvre par le groupe La Poste ou par les réseaux consulaires, présentent de nombreux avantages et doivent être encouragés par les pouvoirs publics. Elles reposent toutefois essentiellement sur les acteurs économiques, qui doivent s'engager pleinement dans ces transformations, avec le soutien des réseaux professionnels.

Afin de favoriser le développement de commerces éphémères ou boutiques tests , plusieurs acteurs rencontrés par les rapporteurs recommandent également d'adapter les baux commerciaux et de prévoir un loyer progressif, sans droit au bail, pour un nouveau commerçant désireux de créer un magasin de ce type. Pour les commerces éphémères, une dérogation à l'interdiction de la sous-location dans les baux commerciaux pourrait être envisagée dans certains territoires et sous réserve de respecter plusieurs conditions. D'autres éléments de rigidité pour des activités éphémères ont été signalés aux rapporteurs (inscription au registre du commerce, travail le dimanche, exploitation de débits de boissons temporaires) et supposeraient des évolutions législatives . En outre, des dispositions spécifiques peuvent être introduites dans un contrat portant opération de revitalisation territoriale (ORT) pour favoriser l'urbanisme transitoire.

Au-delà, la quasi-totalité des professionnels demandent un allégement de la fiscalité pesant sur leurs activités, qui pourrait être envisagé dans le cadre des prochaines échéances budgétaires.

« Paroles de maires et de leurs administrés »

Extraits de remontées de terrain communiquées aux rapporteurs
par des maires de communes rurales

Une gérante de café dans une commune rurale explique : « Les ménages sont prisonniers de l'usage de la voiture pour leur travail [...] Nous savons que les communes rurales [...] deviennent des villages dortoirs. [...] Ce phénomène n'est pas dû à la pandémie, mais cette dernière l'a aggravé ». « Quelques pistes de diversification de nos activités n'ont pas reçu de réponse (Relais Colis ou Relais Postal), malgré de nombreuses relances auprès des organismes concernés ». [...] La mise en place du PMU que nous avons sollicitée n'a pu être envisagée car nous appartenons à un bassin géographique où l'offre est déjà suffisante. Notre demande a été refusée ! ». « Aujourd'hui nous sommes à flux tendu, entre loyers impayés, les factures de fournitures d'énergies en retard, ainsi que les fournitures de matières premières. Le fioul est cher, l'électricité augmente. [...] Nous avons eu un rendez-vous avec la CMA qui nous encourage à changer de four et à changer la climatisation. [...] Bien entendu, nous n'avons pas les moyens de faire ces changements. »

Un maire souligne que la « pénurie de matières premières pour les artisans et industriels » et le fait que « les chefs d'entreprises ont encore plus de difficultés à recruter » et « sont dans une phase d'anticipation de remboursement des prêts garantis par l'État ».

Un autre maire raconte : « les activités des coiffeurs ont chuté de 10 à 15 % entre 2019 et fin 2021 ». Ainsi, « les commerces qui subissent une baisse du chiffre d'affaires et qui ont eu des Prêts garantis par l'État souhaiteraient que le remboursement se fasse sur une période plus longue ». « Les ventes immobilières sont en hausse notable [...] mais les entreprises du secteur craignent pour l'avenir car le marché n'est pas extensible à l'infini. [...] Les acheteurs sont essentiellement des parisiens qui veulent quitter leurs appartements pour acheter essentiellement des maisons dans le cas d'un nouveau confinement ».

Un maire différent ajoute : « Le café tabac journaux excentré par rapport au centre commercial a dû fermer pour diverses raisons et n'a pas été repris. » [...] Un commerce multi services de type café/tabac/journaux/restaurant est de nature à répondre aux attentes de la population d'une commune de plus de 1700 habitants » , mais « la crise de la Covid 19, n'a pas permis de concrétiser ce projet en raison d'un manque de visibilité au regard d'un investissement élevé pour créer une telle structure ».

Un quatrième maire raconte : « Les charges deviennent insupportables (hausse de la taxe foncière, de l'électricité, du gaz, des loyers, ...), supérieures à la rentabilité des petits commerces. [...] Beaucoup de commerçants ont une rémunération inférieure à 1 000€ lorsqu'ils ont payé toutes leurs factures, avec un temps de travail très souvent supérieur à 70 h par semaine. Les clients sont hélas repartis vers les grandes surfaces après le déconfinement ». « À notre niveau d'élus de proximité, nous considérons que les ressources financières attribuées à la réhabilitation des coeurs de ville « récompensent » les acteurs locaux des grandes villes qui ont eux-mêmes privilégié l'implantation de grandes surfaces à la périphérie des villes, en appauvrissant ainsi le dynamisme de leur propre centre-ville, sans créer d'emploi. Avec pour conséquence la fermeture des commerces des communes périphériques ».

Un cinquième maire abonde : « Le commerce rural doit être soutenu je pense par des dispositifs incitatifs au niveau des impôts et aussi des charges, mais au-delà des différents dispositifs qui ne peuvent pas faire vivre les commerçants s'ils n'ont pas de clients, car personne dans les villages, il faut arrêter la décroissance voulue et programmée des villages ».

Un sixième maire ajoute : « À ce jour et depuis longtemps, le commerce en milieu rural n'existe uniquement que si la collectivité investit dans l'investissement et le fonctionnement. »

Un septième maire conclut : « Je m'échine vainement à tenter d'élargir le débat pour dépasser la seule question du transport, et pour que soit menée une véritable réflexion sur le concept de "dé-mobilité". [...] Je ne peux en effet m'empêcher de constater que le retrait des services publics de nos villages a induit - c'était inévitable même si d'autres causes peuvent être invoquées - la fermeture progressive de la presque totalité des commerces et de l'artisanat locaux. »

Source : Sénat, à partir des échanges entre les rapporteurs et des maires.

Par ailleurs, lors d'une table ronde en commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, le 10 novembre dernier, consacrée à l'accès aux services essentiels à la population et à la lutte contre la déprise commerciale en milieu rural, le président de l'association des maires ruraux de l'Oise a fait part d'une situation de blocage concernant une licence IV .

Pour rappel, le nombre de licences IV est passé de 200 000 en 1960 à 40 000 environ aujourd'hui . Alors que le Gouvernement a annoncé la création de 10 à 15 000 licences IV gratuites pour les communes de moins de 3 500 habitants, dans le cadre de l'agenda rural présenté en septembre 2019 par le Premier ministre, à ce jour, selon les informations communiquées par la DGCL, seules 132 licences auraient été effectivement délivrées .

Si l' article 47 de la loi du 27 décembre 2019 relatif à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique a permis de concrétiser cette annonce ^{98

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)} , le président de l'association des maires ruraux de l'Oise a indiqué : « un courrier du sous-préfet m'a informé qu'en tant qu'officier de police judiciaire, je ne peux pas utiliser le permis d'exploiter de la licence IV communale, que je suis d'ailleurs le seul maire à avoir obtenu ». Les rapporteurs souhaitent que de telles dérogations puissent être accordées , au regard du motif d'intérêt général qui s'attache à la préservation de la vitalité des territoires ruraux.

L'ensemble des conséquences des évolutions normatives évoquées ci-dessus pourront faire l'objet d'un travail approfondi, que les rapporteurs souhaitent poursuivre dans le cadre de la préparation d'une proposition de loi, visant à répondre aux besoins exprimés par de nombreux professionnels sans créer d'effets de bord préjudiciables.

Toutefois, plusieurs mesures nécessaires n'appellent pas d'évolution législative . Outre les outils existants, dont peuvent se saisir les élus, les acteurs économiques et l'État à droit constant, la valorisation du commerce en milieu rural pourrait faire l'objet d' actions de communication ciblées.

Enfin, les rapporteurs jugent essentiel d' amplifier le soutien à l'apprentissage pour les activités artisanales et commerciales en tension (boulangeries, boucheries). Compte tenu du fait que le poids de l'emploi artisanal est plus élevé dans les zones rurales et hyper-rurales - 640 000 entreprises artisanales en milieu rural selon les chiffres des chambres des métiers et de l'artisanat - par rapport aux zones intermédiaires et urbaines et qu'il présente un caractère non délocalisable permettant de soutenir le développement économique du territoire dans le temps, des solutions pragmatiques doivent être définies en lien avec les professionnels (identifier les territoires et les besoins, soutenir la formation de proximité, développer les lieux d'hébergement et les tutorats etc.).

Proposition n° 8 - Diversifier les sources de revenus des commerces physiques en :

- incitant les commerçants à accueillir un point relais dans leurs établissements [Unions professionnelles] ;

- prévoyant une taxation des livraisons de commerce en ligne qui serait inférieure ou nulle si le colis est retiré en point relais [État].

Proposition n° 9 - Alléger les contraintes et les charges pesant sur le commerce de proximité et les initiatives de développement locales en :

- rénovant les règlements de marché et en permettant la présentation d'un successeur dans le cadre du règlement de marché pour faciliter la transmission ^{99

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)}