EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 9 mars 2022 sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a entendu une communication de M. Antoine Lefèvre, rapporteur spécial, sur l'École nationale d'administration pénitentiaire (ÉNAP).
M. Claude Raynal , président . - Nous commençons notre réunion par la présentation du contrôle de notre collègue Antoine Lefèvre, rapporteur spécial des crédits de la mission « Justice », sur l'École nationale d'administration pénitentiaire.
M. Antoine Lefèvre , rapporteur spécial . - J'ai effectivement le plaisir ce matin de vous présenter les conclusions de mes travaux de contrôle budgétaire portant sur l'École nationale d'administration pénitentiaire (ENAP). Ces travaux ont été initiés au début de l'année 2020, mais le bouleversement de l'actualité liée à la crise sanitaire, et l'impossibilité de mener des déplacements dans ce contexte, m'ont contraint à reporter à plusieurs reprises leur restitution.
Les tensions récurrentes sur le recrutement des agents de l'administration pénitentiaire et le déploiement du plan de construction de 15 000 places de prison supplémentaires d'ici 2027 m'ont amené à conduire ce contrôle sur l'École nationale d'administration pénitentiaire (ENAP), école historique de formation de cette administration. Dans cette perspective, j'ai mené plusieurs auditions, y compris avec les organisations syndicales ; j'ai adressé un questionnaire écrit à la direction de l'école et réalisé deux déplacements, le premier à Agen, sur le campus de l'école, le second à la maison d'arrêt de Fleury-Mérogis, plus grande prison d'Europe, dans l'objectif de rencontrer de jeunes surveillants tout juste sortis de l'ENAP.
Avant toute chose, je tiens à remercier de leur disponibilité et de leur réactivité la direction de l'administration pénitentiaire et l'ENAP, qui ont répondu à mes sollicitations avec diligence et ont concouru au bon déroulement de ce contrôle budgétaire.
L'ENAP, qui porte ce nom depuis 1977, est l'une des quatre écoles de formation du ministère de la justice. Elle a le statut d'établissement public de l'État à caractère administratif depuis 2000 et est placée sous la tutelle de la direction de l'administration pénitentiaire. Le budget de l'école repose quasi intégralement sur la subvention pour charges de service public qui lui est allouée au titre de la mission « Justice ». En 2021, le montant de cette subvention s'est élevé à 32,1 millions d'euros. Si cette subvention représente une part marginale du budget de l'administration pénitentiaire - moins de 1 % des crédits de paiement en 2021 -, le rôle stratégique de l'ENAP au sein de cette administration ne doit pas être sous-estimé. Au-delà de ses missions historiques de formation et de recherche, les missions confiées à l'école se sont élargies, à compter de 2016, à la formation continue de l'ensemble des agents de l'administration pénitentiaire, à la préparation aux concours et au rayonnement international. Elle forme actuellement une douzaine de filières différentes, pour des durées de formation allant de six mois à deux ans.
Outre ses missions élargies, l'ENAP doit constamment adapter sa formation aux évolutions du milieu carcéral. Par exemple, un département de formation au renseignement pénitentiaire a été récemment créé en son sein. L'ENAP est le reflet des mutations profondes que connaît l'administration pénitentiaire depuis plusieurs années. Les métiers de l'administration pénitentiaire se sont progressivement diversifiés et ne se résument plus désormais à un parcours linéaire en tant que surveillant, ce qui doit nécessairement être pris en compte au cours de la formation initiale, puis de la formation continue. La variété des métiers de cette administration contribue à la fierté de ceux qui exercent ces fonctions. Je tiens ici à saluer leur dynamisme et motivation pour exercer ce métier extrêmement difficile.
Au cours des dernières années, le rôle pivot de l'ENAP s'est renforcé à mesure que les besoins en recrutement de l'administration pénitentiaire se sont accrus. En effet, les vagues de départs à la retraite des agents recrutés et formés dans les années 1980, l'augmentation du nombre de détenus et l'élargissement des missions de l'administration pénitentiaire, par exemple avec le transfert des extractions judiciaires, sont autant de facteurs qui justifient l'augmentation du nombre d'agents nécessaires au bon fonctionnement du service public pénitentiaire. Le plafond d'emploi de l'administration pénitentiaire a d'ailleurs été augmenté de 14 % depuis 2017, pour atteindre 44 000 ETPT environ. Ainsi, le nombre d'élèves formés à l'ENAP a été multiplié par deux depuis 2017, pour atteindre 4 869 élèves en 2021.
Comment l'école s'est-elle adaptée pour absorber une telle montée en puissance ?
Premièrement, la scolarité des surveillants a été raccourcie et réorganisée en 2018 pour accélérer le rythme des formations et « industrialiser » les plannings de formation. Désormais, l'école forme quatre promotions annuelles de 600 élèves, soit un effectif annuel théorique de 2 400 élèves. De l'avis des personnes auditionnées, le raccourcissement de 8 mois à 6 mois de la durée de formation des surveillants n'aurait pas de conséquences notables sur la qualité professionnelle des personnels. Lors de mes échanges, j'ai pu constater que la question de l'adéquation de la formation théorique aux réalités du terrain était plus importante que celle de la durée de la formation en elle-même.
Deuxièmement, les moyens alloués à l'école ont été augmentés, dans des proportions « raisonnables ». Depuis 2017, le montant de la subvention a augmenté de 5 % environ, en passant de 30,8 à 32,3 millions d'euros. Sur la même période, l'augmentation des recettes a été moins dynamique que celle des dépenses de l'école, réduisant ainsi sa marge de manoeuvre budgétaire. Il m'a semblé étonnant que l'alourdissement du plan de charge de l'école, mesuré par le nombre de jours élèves (NJE), ne soit qu'indirectement pris en considération dans la détermination du montant de la subvention. En dépit du raccourcissement de la scolarité des surveillants pénitentiaires, la saturation des capacités d'accueil de l'école se traduit nécessairement par des recrutements supplémentaires et des coûts de fonctionnement plus élevés, ne serait-ce que pour la restauration et les dépenses de maintenance et d'entretien des locaux agrandis et désormais occupés toute l'année. Enfin, les dépenses d'investissement ont connu une tendance haussière, même si leur évolution varie fortement d'un exercice à l'autre, en fonction des projets à financer. Il convient de relever le projet d'extension du campus actuellement mis en oeuvre, qui permettra d'augmenter les capacités d'accueil de l'école et de créer de nouveaux plateaux techniques à disposition des élèves. Ce projet, d'un montant d'environ 60 millions d'euros, est piloté par l'Agence publique pour l'immobilier de la justice.
De plus, la gouvernance de l'école a connu des modifications importantes en 2016, par voie réglementaire, afin de conforter l'autonomie de l'établissement. Ces évolutions s'inscrivaient dans la continuité des recommandations de la Cour des comptes qui, en 2014 déjà, estimait que la tutelle était omniprésente dans la gestion de l'école.
Enfin, comme pour l'ensemble des administrations du ministère de la justice, la crise sanitaire a accéléré la transition numérique de l'école. Cette mutation n'était pas aisée, compte tenu de l'importance de la pratique, et donc du présentiel, pour certains modules de formation très concrets - sécurité, tir, incendie, etc.
Toutefois, l'école reste confrontée à plusieurs défis majeurs.
En premier lieu, la question de son attractivité pose des difficultés concrètes en termes de gestion budgétaire. L'enjeu de l'attractivité s'applique aussi bien au recrutement des élèves qu'à celui des formateurs de l'ENAP.
S'agissant des élèves, les incertitudes sur le plan de charge d'une année sur l'autre contraignent l'élaboration du budget, en particulier pour les promotions de surveillants, qui constituent près de 70 % des effectifs. Ainsi, les derniers concours n'ont pas permis de pourvoir toutes les places disponibles, près de 20 % en moyenne des lauréats « s'évaporant » entre la sélection et l'entrée à l'école. Au-delà de ce sujet de gestion, ce constat est particulièrement inquiétant par rapport à l'exigence de sélectivité de ce concours de la fonction publique. En outre, par le passé, le plan de charge communiqué n'a pas toujours comporté l'intégralité des promotions à former, obligeant l'école à s'adapter dans des délais très contraints.
Certes, des réponses ont été apportées par la réforme de la scolarité des surveillants dont les promotions entrent à date fixe et la fin du recours à la liste complémentaire. Néanmoins, la direction du budget admet qu'une connaissance anticipée, pluriannuelle et fiable du plan de charge serait bénéfique à l'amélioration de la gestion budgétaire de l'école.
S'agissant des formateurs, les auditions ont témoigné du fait que le statut de formateur à l'ENAP n'était pas suffisamment attractif pour encourager les personnels habilités à venir y passer quelques années de leur carrière. Les places sont difficiles à pourvoir, orientant la direction de l'école vers le recrutement de contractuels. Or ce vivier est limité en raison des compétences spécifiques qui sont recherchées et de la forte concurrence du secteur privé qui propose des rémunérations plus attractives. Disposer d'un nombre suffisant de formateurs est pourtant le gage d'une formation d'excellence.
De plus, certaines tensions budgétaires devraient se concrétiser dans les prochains exercices. En 2021, la subvention allouée n'a pas permis de couvrir la totalité des dépenses de personnel et de fonctionnement. Des prélèvements sur le fonds de roulement sont effectués depuis plusieurs exercices, entraînant une division par deux de son montant. Si celui-ci n'a pas vocation à être trop élevé, il ne doit pas non plus atteindre un niveau critique, ce qui limiterait le financement d'investissements nécessaires.
Enfin, une réflexion doit être engagée sur le rôle de l'ENAP au titre de la formation continue, compte tenu des effectifs croissants de l'administration pénitentiaire. Si la formation continue fait partie de ses compétences, l'ENAP ne dispose pas de relais territoriaux. Elle s'appuie sur des unités régionales de formation et de qualification qui dépendent des directions interrégionales. Les auditions menées ont révélé la forte appétence des agents pour la formation continue. Toutefois, des obstacles matériels semblent limiter la participation des agents à ces modules - frais de déplacement remboursés tardivement, difficultés de gestion de l'emploi du temps, problèmes administratifs pour solliciter une formation. La direction de l'administration pénitentiaire a appelé de ses voeux une réflexion sur le sujet dans le cadre des états généraux de la justice et il conviendra que l'ENAP en soit un acteur clé pour préserver le socle de compétences des agents.
Ce constat m'a conduit à formuler six recommandations, réparties en deux axes, visant à sécuriser le rôle majeur de l'ENAP au sein du service public pénitentiaire dans les prochaines années.
Le premier axe repose sur l'attractivité de l'ENAP et, plus largement, sur celle de l'administration pénitentiaire. Force est de constater que la question de l'attractivité des métiers de l'administration pénitentiaire est au coeur des difficultés de gestion de l'école. Lors de mes échanges avec de jeunes surveillants, j'ai pu constater qu'un certain nombre d'entre eux s'étaient tournés vers l'administration pénitentiaire faute d'avoir réussi à intégrer d'autres corps « en tenue ». La vocation familiale et l'importance du service public pénitentiaire au sein d'un bassin d'emploi local restent des déterminants de la motivation des candidats, davantage que la diversité des métiers et des parcours offerts par l'administration pénitentiaire.
Bien entendu, des mesures ont déjà été prises pour attirer ces nouvelles recrues, telles que des campagnes de communication, ou des primes de fidélisation.
Il me semble qu'un autre levier à ne pas sous-estimer est celui de la garantie d'une formation adaptée aux exigences du terrain, afin de déconstruire les préjugés sur les métiers de l'administration pénitentiaire. Dans cette perspective, la question du statut des formateurs est centrale. Alors que, depuis 2016, la durée maximale d'affectation des formateurs à l'école est fixée à sept ans, cette disposition réglementaire n'est pas appliquée, faute de consignes et d'indications de la direction de l'administration pénitentiaire sur la mobilité ultérieure de ces formateurs après leur passage à l'école. Par conséquent, il conviendrait de prendre dans les meilleurs délais des mesures permettant l'effectivité de cette disposition, afin de garantir une formation initiale au plus près du terrain (recommandation n° 1). Certes, cette obligation de mobilité peut s'avérer contraignante pour les formateurs, dans la mesure où leur mobilité géographique est d'une durée déterminée. Par conséquent, en contrepartie, l'une des priorités pour valoriser l'offre pédagogique est le renforcement de l'attractivité du statut de formateur à l'ENAP (recommandation n° 2).
Enfin, la prise de fonction à l'issue de la scolarité est toujours une étape difficile, a fortiori pour les stagiaires originaires d'outre-mer, qui peuvent représenter jusqu'à 30 % des effectifs selon les filières. Ce constat est régulièrement dressé et a notamment été souligné dans les travaux de la commission d'enquête de l'Assemblée nationale sur les dysfonctionnements de l'administration pénitentiaire. Il faut mener une réelle réflexion de fond pour faciliter l'accès au logement de ces agents, qui doivent s'établir à proximité des établissements pénitentiaires. La mise en place d'un « référent local hébergement » au sein des établissements d'accueil de ces personnels, sur le modèle de la maison d'arrêt de Fleury-Mérogis, me semble être une bonne initiative, en complément d'autres dispositifs déjà existants (recommandation n° 3). Certes, cette recommandation dépasse le strict champ de compétences de l'ENAP, mais répond à des enjeux liés à l'insertion et la fidélisation des élèves formés.
Le second axe porte sur la gestion budgétaire de l'école en elle-même. S'agissant des moyens budgétaires de l'école, l'augmentation de ses recettes propres pourrait constituer une piste pour « soulager » les tensions budgétaires qui se dessinent. La Cour des comptes avait d'ailleurs recommandé que les élèves s'acquittent d'une participation financière pour l'hébergement et la restauration. Si tel est désormais le cas pour la restauration, l'hébergement reste gratuit. Cette recommandation ne me semble pas opportune pour l'ENAP. En effet, tous les élèves ne disposent pas encore d'une chambre individuelle. Il s'agit également d'une question d'équité avec d'autres écoles de formation des corps « en tenue », comme la police nationale, la gendarmerie ou les armées, dans lesquelles l'hébergement est gratuit. Enfin, il convient de prendre en compte la spécificité des publics en formation à l'école, qui comptent en leur sein une part importante d'agents en reconversion professionnelle, qui assument déjà les dépenses de leur foyer et sont logés loin de chez eux. En revanche, il sera utile d'apprécier si le niveau de la subvention reste adapté pour faire face aux dépenses de fonctionnement et de personnel au cours des prochains exercices. Il conviendrait également de mieux prendre en compte les évolutions du plan de charge de l'école dans la définition des moyens budgétaires qui lui sont alloués. Dans cette perspective, connaître le coût complet de la formation d'un élève serait un indicateur utile (recommandation n° 4).
En outre, la gestion prévisionnelle des effectifs, malgré les améliorations récentes, reste un enjeu majeur pour l'école. Seule une gestion prévisionnelle fondée sur une programmation pluriannuelle, notifiée suffisamment tôt à l'école et donnant lieu à un dialogue permanent entre celle-ci et la tutelle, permettra une gestion budgétaire moins sujette aux « à-coups ». La transmission d'un plan de charge exhaustif, intégrant tous les publics de formation pour les prochains mois, constitue une exigence minimale à laquelle il ne faut pas déroger (recommandation n° 5).
Enfin, dans un contexte marqué par une forte implication de la tutelle dans la gestion de l'école, il est primordial de renouer avec les bonnes pratiques permettant d'assurer un dialogue de gestion de qualité (recommandation n° 6).
En conclusion, je salue le professionnalisme et l'engagement de l'ensemble des professionnels de l'administration pénitentiaire, qui travaillent dans un contexte parfois difficile.
M. Jean-François Husson , rapporteur général . - Vous avez mentionné un sujet évoqué de manière récurrente, à savoir le manque d'attractivité des métiers de l'administration pénitentiaire. Quelles sont, selon vous, les voies de progrès, sachant que l'attractivité n'est pas uniquement une question de moyens ?
Enfin, dans vos préconisations, je suis surpris par le constat de l'inadéquation des moyens budgétaires accordés au regard des besoins que l'on devrait pouvoir cerner précisément. Qu'est-ce qui explique cette difficulté ?
M. Antoine Lefèvre , rapporteur spécial . - Parmi les voies de progrès concernant l'attractivité des métiers, il me semble qu'un effort de communication est nécessaire pour mieux faire connaître l'évolution des missions dévolues aux surveillants de l'administration pénitentiaire, notamment les nouvelles missions liées aux extractions, qui peuvent intéresser un public plus large, attiré par les métiers de la sécurité.
En ce qui concerne l'inadéquation des moyens budgétaires, il s'agit surtout d'un message d'alerte à adresser à la direction de l'administration pénitentiaire.
M. Roger Karoutchi . - Les syndicats de l'administration pénitentiaire se plaignent depuis des années d'une différence de traitement avec les policiers et gendarmes, qu'il s'agisse des rémunérations, de la formation, etc. L'amélioration de l'attractivité de l'école ne dépend-elle pas d'une revalorisation du statut, l'administration pénitentiaire faisant figure de « parent pauvre » parmi les corps « en tenue » ?
M. Jérôme Bascher . - La faible attractivité de l'ensemble des métiers de l'administration pénitentiaire n'est-elle pas liée à l'absence de perspectives de mobilité au cours de la carrière ? Certes, les directeurs d'établissement pénitentiaire peuvent devenir sous-préfets, mais rien ne semble prévu pour les autres catégories.
M. Jean-Marie Mizzon . - Dans le même ordre d'idées, existe-t-il des possibilités de « passerelle » vers les autres administrations ? Sont-elles utilisées ?
M. Antoine Lefèvre , rapporteur spécial . - Les syndicats font effectivement état de grandes différences de traitement avec les autres corps « en tenue ». Pourtant, un effort de revalorisation indiciaire a été engagé, accompagné de primes de fidélisation dans le cadre des nouveaux concours nationaux à affectation locale. Pour mémoire, la dernière loi de finances poursuivait cet effort de revalorisation du traitement, avec une enveloppe de 22 millions d'euros prévue à cet effet. J'ajoute que la commission d'enquête de l'Assemblée nationale avait proposé, parmi ses recommandations, d'étudier un classement de l'ensemble des surveillants du corps d'encadrement et d'application en catégorie B, ce qui représente évidemment un coût non négligeable.
Concernant la mobilité, il faut certes continuer à l'encourager. Je rappelle toutefois que de beaux parcours sont d'ores et déjà possibles : ainsi, l'actuel directeur de Fleury-Mérogis est un ancien surveillant.
Il existe des possibilités de détachement vers d'autres administrations. Toutefois, on a surtout observé un mouvement vers les polices municipales, avec des départs souvent définitifs, donc il ne s'agit pas à proprement parler d'une passerelle.
La commission a adopté les recommandations du rapporteur spécial et a autorisé la publication de sa communication sous la forme d'un rapport d'information.