N° 297
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2021-2022
Enregistré à la Présidence du Sénat le 15 décembre 2021
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des affaires économiques (1), de la commission des affaires sociales (2), de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable (3), de la commission des finances (4) et de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (5) sur la sécurité d' acheminement des communications d' urgence ,
Par M. Patrick CHAIZE, Mme Françoise DUMONT, MM.
Loïc HERVÉ, Jean-Michel HOULLEGATTE, Patrick KANNER, Mme
Marie-Pierre RICHER
et M. Jean Pierre VOGEL,
Sénateurs et Sénatrices
(1) Cette commission est composée de : Mme Sophie Primas , présidente ; M. Alain Chatillon, Mme Dominique Estrosi Sassone, M. Patrick Chaize, Mme Viviane Artigalas, M. Franck Montaugé, Mme Anne-Catherine Loisier, MM. Jean-Pierre Moga, Bernard Buis, Fabien Gay, Henri Cabanel, Franck Menonville, Joël Labbé , vice-présidents ; MM. Laurent Duplomb, Daniel Laurent, Mme Sylviane Noël, MM. Rémi Cardon, Pierre Louault , secrétaires ; MM. Serge Babary, Jean-Pierre Bansard, Mmes Martine Berthet, Florence Blatrix Contat, MM. Michel Bonnus, Denis Bouad, Yves Bouloux, Jean-Marc Boyer, Alain Cadec, Mme Anne Chain-Larché, M. Patrick Chauvet, Mme Marie-Christine Chauvin, M. Pierre Cuypers, Mmes Marie Evrard, Françoise Férat, M. Daniel Gremillet, Mme Micheline Jacques, M. Jean-Marie Janssens, Mmes Valérie Létard, Marie-Noëlle Lienemann, MM. Claude Malhuret, Serge Mérillou, Jean-Jacques Michau, Mme Guylène Pantel, MM. Sebastien Pla, Christian Redon-Sarrazy, Mme Évelyne Renaud-Garabedian, MM. Olivier Rietmann, Daniel Salmon, Mme Patricia Schillinger, MM. Laurent Somon, Jean-Claude Tissot .
(2) Cette commission est composée de : Mme Catherine Deroche , présidente ; Mme Élisabeth Doineau , rapporteure générale ; M. Philippe Mouiller, Mme Chantal Deseyne, MM. Alain Milon, Bernard Jomier, Mme Monique Lubin, MM. Olivier Henno, Martin Lévrier, Mmes Laurence Cohen, Véronique Guillotin, M. Daniel Chasseing, Mme Raymonde Poncet Monge , vice-présidents ; Mmes Florence Lassarade, Frédérique Puissat, M. Jean Sol, Mmes Corinne Féret, Jocelyne Guidez , secrétaires ; Mme Cathy Apourceau-Poly, M. Stéphane Artano, Mme Christine Bonfanti-Dossat, MM. Bernard Bonne, Laurent Burgoa, Jean-Noël Cardoux, Mmes Catherine Conconne, Annie Delmont-Koropoulis, Brigitte Devésa, MM. Alain Duffourg, Jean-Luc Fichet, Mmes Laurence Garnier, Frédérique Gerbaud, Pascale Gruny, M. Xavier Iacovelli, Mmes Corinne Imbert, Annick Jacquemet, Victoire Jasmin, Annie Le Houerou, M. Olivier Léonhardt, Mmes Viviane Malet, Colette Mélot, Michelle Meunier, Brigitte Micouleau, Annick Petrus, Émilienne Poumirol, Catherine Procaccia, Marie-Pierre Richer, Laurence Rossignol, M. René-Paul Savary, Mme Nadia Sollogoub, MM. Dominique Théophile, Jean-Marie Vanlerenberghe .
(3) Cette commission est composée de : M. Jean-François Longeot , président ; M. Didier Mandelli, Mmes Nicole Bonnefoy, Marta de Cidrac, MM. Joël Bigot, Rémy Pointereau, Frédéric Marchand, Guillaume Chevrollier, Mme Marie-Claude Varaillas, MM. Jean-Pierre Corbisez, Pierre Médevielle, Ronan Dantec , vice-présidents ; M. Cyril Pellevat, Mme Angèle Préville, MM. Pascal Martin, Bruno Belin , secrétaires ; MM. Jean-Claude Anglars, Jean Bacci, Étienne Blanc, François Calvet, Michel Dagbert, Mme Patricia Demas, MM. Stéphane Demilly, Michel Dennemont, Gilbert-Luc Devinaz, Mme Nassimah Dindar, MM. Gilbert Favreau, Jacques Fernique, Mme Martine Filleul, MM. Fabien Genet, Hervé Gillé, Éric Gold, Daniel Gueret, Mmes Nadège Havet, Christine Herzog, MM. Jean-Michel Houllegatte, Olivier Jacquin, Gérard Lahellec, Mme Laurence Muller-Bronn, MM. Louis-Jean de Nicolaÿ, Philippe Pemezec, Mmes Évelyne Perrot, Marie-Laure Phinera-Horth, Kristina Pluchet, MM. Jean-Paul Prince, Bruno Rojouan, Mme Denise Saint-Pé, MM. Philippe Tabarot, Pierre-Jean Verzelen .
(4) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal , président ; M. Jean-François Husson , rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Charles Guené, Mme Christine Lavarde, MM. Dominique de Legge, Albéric de Montgolfier, Didier Rambaud, Jean-Claude Requier, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet , vice-présidents ; MM. Jérôme Bascher, Rémi Féraud, Marc Laménie, Stéphane Sautarel , secrétaires ; MM. Jean-Michel Arnaud, Arnaud Bazin, Christian Bilhac, Jean-Baptiste Blanc, Mme Isabelle Briquet, MM. Michel Canévet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Cozic, Vincent Delahaye, Philippe Dominati, Mme Frédérique Espagnac, MM. Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Christian Klinger, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Hervé Maurey, Thierry Meignen, Sébastien Meurant, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Paul Toussaint Parigi, Georges Patient, Jean-François Rapin, Teva Rohfritsch, Pascal Savoldelli, Vincent Segouin, Jean Pierre Vogel .
(5) Cette commission est composée de : M. François-Noël Buffet , président ; Mmes Catherine Di Folco, Marie-Pierre de La Gontrie, MM. Christophe-André Frassa, Jérôme Durain, Marc-Philippe Daubresse, Philippe Bonnecarrère, Mme Nathalie Goulet, M. Alain Richard, Mmes Cécile Cukierman, Maryse Carrère, MM. Alain Marc, Guy Benarroche , vice-présidents ; M. André Reichardt, Mmes Laurence Harribey, Muriel Jourda, Agnès Canayer , secrétaires ; Mme Éliane Assassi, MM. Philippe Bas, Arnaud de Belenet, Mmes Nadine Bellurot, Catherine Belrhiti, Esther Benbassa, MM. François Bonhomme, Hussein Bourgi, Mme Valérie Boyer, M. Mathieu Darnaud, Mmes Françoise Dumont, Jacqueline Eustache-Brinio, M. Pierre Frogier, Mme Françoise Gatel, MM. Ludovic Haye, Loïc Hervé, Patrick Kanner, Éric Kerrouche, Jean-Yves Leconte, Henri Leroy, Stéphane Le Rudulier, Mme Brigitte Lherbier, MM. Didier Marie, Hervé Marseille, Mme Marie Mercier, MM. Thani Mohamed Soilihi, Jean-Yves Roux, Jean-Pierre Sueur, Mmes Lana Tetuanui, Claudine Thomas, Dominique Vérien, M. Dany Wattebled .
Le mercredi 15 décembre 2021, la mission de contrôle sur la sécurité d'acheminement des communications d'urgence, conjointe à cinq des commissions permanentes du Sénat, a adopté le rapport de Françoise Dumont, Loïc Hervé et Patrick Kanner, rapporteurs pour la commission des lois, Patrick Chaize, rapporteur pour la commission des affaires économiques, Jean Pierre Vogel, rapporteur pour la commission des finances, Marie-Pierre Richer, rapporteure pour la commission des affaires sociales, et Jean-Michel Houllegatte, rapporteur pour la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable.
Cette mission conjointe fait suite à la panne significative survenue les 2 et 3 juin 2021 sur le réseau de l'opérateur Orange ayant entrainé l'impossibilité d'acheminer près de 10 000 communications d'urgence aux services concernés sur le territoire national.
I. LES COMMUNICATIONS D'URGENCE : DES COMMUNICATIONS AU RÉGIME JURIDIQUE SPÉCIFIQUE MAIS DONT LA TECHNOLOGIE DE TRANSMISSION DEMEURE RELATIVEMENT CLASSIQUE
A. LE RÉGIME JURIDIQUE SPÉCIFIQUE AUX 13 NUMÉROS D'URGENCE
Les communications d'urgence sont définies au paragraphe 28 de l'article L. 32 du code des postes et des communications électroniques (CPCE) comme « les communications effectuées au moyen de services de communications interpersonnelles, entre un utilisateur final et le centre de réception des communications d'urgence, dont le but est de demander et de recevoir des secours d'urgence de la part des services d'urgence » qui sont chargés « de la sauvegarde des vies humaines, des interventions de police, de la lutte contre l'incendie et de l'urgence sociale » 1 ( * ) . En France, les numéros d'urgence sont au nombre de treize :
- Numéro d'appel d'urgence européen (112) ;
- Urgences médicales (15) ;
- Police-secours (17) ;
- Services d'incendie et de secours (18) ;
- Samu social (115) ;
- Service d'urgence pour les personnes à déficience auditive (114) ;
- Enfance maltraitée (119) ;
- Urgences aéronautiques (191) ;
- Urgences maritimes (196) ;
- Alertes attentat / enlèvement (197) ;
- Enfant disparu (116 000) ;
- Permanence des soins (116 117) ;
- Enfance en danger (116 111) ;
Entendu par la mission conjointe de contrôle, Didier Vidal, administrateur interministériel des communications électroniques de défense (AICED), a rappelé les obligations des opérateurs de télécommunications en matière d'acheminement des communications d'urgence.
Dans une rédaction antérieure, l'article L. 33-1 du CPCE fixait diverses obligations à la charge des opérateurs , telles que « les conditions de permanence, de qualité, de disponibilité, de sécurité et d'intégrité du réseau et du service qui incluent des obligations de notification à l'autorité compétente des incidents de sécurité ayant eu un impact significatif sur leur fonctionnement » ou « l'acheminement gratuit des communications d'urgence ».
En outre, l'article D. 98-5 de ce même code précise que « dès qu'il en a connaissance, l'opérateur informe le ministre de l'Intérieur de toute atteinte à la sécurité ou perte d'intégrité ayant un impact significatif sur le fonctionnement des réseaux et services ». L'ensemble des obligations à la charge des opérateurs est rappelé dans un guide élaboré en 2012 par le Commissariat aux communications électroniques de défense (CCED) en collaboration avec le haut fonctionnaire de défense et de sécurité (HFDS).
Toutefois, l'article L. 33-1 du CPCE a été réécrit à la suite de l'adoption de la directive du 11 décembre 2018 établissant le code des communications électroniques européen, transposée en droit interne par la loi n° 2020-1508 du 3 décembre 2020 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne en matière économique et financière et par l'ordonnance n° 2021-650 du 26 mai 2021. Dans la rédaction issue de cette transposition par ordonnance, seul un critère de gratuité de l'acheminement des communications d'urgence a été retenu et il n'est plus fait mention des conditions de permanence, de qualité, de disponibilité et d'intégrité du réseau.
Hasard du calendrier, seulement quelques jours après l'entrée en vigueur de cette nouvelle rédaction de l'article L. 33-1 du CPCE, une panne significative est intervenue sur le réseau de l'opérateur Orange, mettant en évidence la nécessité pour les opérateurs d'assurer la continuité de l'acheminement des communications d'urgence en toute circonstance.
L'article L. 33-1 précité a finalement été complété, à la suite de cette panne, par l'article 17 de la loi n° 2021-1520 du 25 novembre 2021 visant à consolider notre modèle de sécurité civile et valoriser le volontariat des sapeurs-pompiers et les sapeurs-pompiers professionnels dite « loi Matras » (cf. infra) .
* 1 Article D. 98-8 du CPCE.