II. DES POLITIQUES PLUS SIMPLES, DÉCIDÉES AU PLUS PRÈS DES PERSONNES ET TOURNÉES VERS LE RETOUR À L'EMPLOI
A. LA FORMATION PROFESSIONNELLE : UN ENJEU CRUCIAL
1. Conforter et simplifier les politiques de formation professionnelle des publics les plus éloignés de l'emploi.
a) Une inflexion à saluer : le lancement du Plan d'investissement dans les compétences
L'accès à un emploi durable et de qualité constitue le moyen le plus efficace de se protéger de la pauvreté et de la précarité. Si la formation initiale joue bien sûr un rôle décisif du fait de la valeur de signalement des diplômes, l'enjeu crucial de la formation professionnelle comme levier d'accès à une situation professionnelle sécurisante est prioritaire ne doit pas être oublié. Or, le système français de formation professionnelle est historiquement à la fois coûteux (26,1 milliards d'euros au total en 2018 100 ( * ) ) et peu efficace, puisqu'il ne permet pas de corriger de façon satisfaisante les inégalités d'accès à la formation au détriment des chômeurs et des jeunes 101 ( * ) .
Face à ce constat, le Gouvernement, depuis 2018, a entendu mobiliser près de 14 milliards d'euros sur 5 ans via le Plan d'investissement dans les compétences (PIC) pour la formation de 1 million de jeunes peu qualifiés et de 1 million de demandeurs d'emploi sur le quinquennat.
Cet effort doit être salué, même s'il convient de nuancer la portée des montants affichés , puisqu'ils englobent le financement de dispositifs préexistants, au premier rang desquels la Garantie jeunes. En tout état de cause, c'est cependant bien dans ce cadre renouvelé de la politique publique de formation professionnelle que la mission a vocation à formuler ses recommandations en la matière.
Le Plan d'investissement dans les compétences
Le Plan d'investissement dans les compétences (PIC) constitue l'une des quatre composantes du Grand plan d'investissement présenté par le Premier ministre le 25 septembre 2017 . Il naît également d'un constat simple : le retard de la France, comparativement à l'Allemagne ou aux pays scandinaves, en matière de formation des personnes en recherche d'emploi. Répondant à une logique d'investissement, il acte un changement de trajectoire en privilégiant une dimension pluriannuelle, pour sortir du « stop & go » qui caractérise depuis trop longtemps les politiques d'emploi et de formation.
Doté d'un budget de 13,8 milliards d'euros sur 5 ans (2018-2022) , il poursuit trois objectifs :
1. Démultiplier et intensifier les parcours de formation vers l'emploi ciblés sur les personnes vulnérables rencontrant des difficultés d'accès à un emploi (jeunes ni en emploi, ni en formation, demandeurs d'emploi peu qualifiés) ;
2. Répondre aux besoins de compétences de l'économie (dans un contexte de transformation des métiers, notamment liée à la révolution numérique et à la transition écologique...) ;
3. Transformer notre façon de former et d'acquérir des compétences : moderniser et digitaliser la formation, pour la rendre plus accessible et plus attractive, lutter contre la fracture digitale.
Le déploiement du plan répond à des logiques de contractualisation sur objectifs et d'appels à projets . La moitié environ des crédits du plan sont déployés au niveau des régions dans le cadre de programmes régionaux d'investissements dans les compétences (PRIC) contractualisés avec l'État.
Plusieurs instances de gouvernance ont été réunies :
- le suivi opérationnel du déploiement du PIC, placé sous l'autorité du Haut-commissariat aux Compétences , s'appuie sur une logique pluriannuelle et de partenariat avec les Régions (via une contractualisation sur objectifs), avec les partenaires sociaux et leurs opérateurs de compétences (OPCO), qu'il réunit régulièrement ;
- un comité de pilotage interministériel du PIC , présidé par la Haut-commissaire aux Compétences, a été institué. Il examine les projets de grande ampleur et les impacts globaux et suit la mise en oeuvre des actions ;
- un comité scientifique indépendant est chargé de l'évaluation du PIC.
b) Certaines limites du Plan d'investissement dans les compétences ont néanmoins pu être identifiées, dans l'attente de son évaluation d'ensemble
Les premiers résultats du PIC sont encourageants :
- pour l'heure, l'objectif quantitatif a été atteint puisque 1,3 million de jeunes et 1,4 million de chômeurs non-qualifiés sont entrés en formation dans le cadre du plan ;
- l e PIC paraît cibler efficacement les publics en difficulté puisque, en 2020, 53 % des demandeurs d'emploi entrant en formation ont un niveau inférieur au bac et 24 % sont bénéficiaires du RSA, alors que ces derniers ne représentaient que 17,4 % des entrées en 2018.
Les auditions conduites par le rapporteur ainsi que les différents travaux d'évaluation de la mission ont cependant permis d'identifier plusieurs axes d'amélioration .
En premier lieu, le déploiement du PIC doit être rationalisé et simplifié . Dans un récent référé, la Cour des comptes a notamment pointé un fort éparpillement des actions, ce qui est fortement préjudiciable à leur efficacité. Celui-ci est en effet provoque en effet une dispersion des financements et entraîne des risques de redondance voire de concurrence entre les appels à projets nationaux et les dispositifs mis en place par les régions 102 ( * ) .
En second lieu, l'effort d'accompagnement des publics en formation doit encore être amplifié. Le PIC a initié une nouvelle approche de la formation des publics en difficulté fondée sur l'accompagnement des publics en difficulté en vue de construire avec ces personnes des parcours « sans couture » d'accès à l'emploi et d'apprentissage d'un nouveau métier, ce qui passe notamment par le développement de l'offre de formations « préparatoires » (ou « pré-qualifiantes »). Ce type de formation est essentiel : première marche vers l'accès à une certification, elles doivent permettre à des personnes très peu qualifiées, parfois sorties depuis très longtemps de l'école, la remise à niveau, la reconstruction d'une confiance en soi, la construction de la motivation, l'émergence d'une capacité à se projeter à nouveau vers un but lointain, situé à plusieurs mois de distance.
En effet, on pouvait encore constater en 2018 que :
- si la majeure partie des stagiaires de la formation professionnelle conduisant à une formation l'ont réussie (81 %), ce sont bien les jeunes et les non-diplômés qui valident le moins souvent la certification visée ;
- seuls 16 % des stagiaires poursuivent en formation 6 à 9 mois après avoir suivi une formation préparatoire ;
- 60% des stagiaires n'ont pas le sentiment d'avoir été accompagnés pendant la formation pour préparer la recherche d'emploi.
Il conviendra de se montrer tout particulièrement vigilant aux résultats du PIC en la matière. En tout état de cause, les acteurs de la formation professionnelle entendus par le rapporteur ont souligné la nécessité de poursuivre l'accompagnement social pendant la période de formation. Des synergies sont ici à créer avec les acteurs publics et associatifs de l'insertion , par exemple dans le cadre du service public de l'insertion et de l'emploi en cours de construction (voir infra ) .
En troisième lieu, des progrès restent encore à réaliser pour l'inclusion de certains publics . Les représentants du réseau des Cap emploi entendus par la mission ont notamment insisté sur la nécessité de renforcer le caractère inclusif pour les travailleurs handicapés des supports pédagogiques et les rythmes de formation. Les problématiques spécifiques aux publics séniors faiblement qualifiés , qui rencontrent des difficultés particulières de retour à l'emploi 103 ( * ) , pourraient également être mieux intégrées. Lucie Becdelièvre, déléguée générale d'Alliance Villes Emploi, a notamment souligné que « les salariés âgés (...) sont le plus concernés par les plans de sauvegarde de l'emploi. En termes de politique publique et de réflexion collective, le sujet des personnes les plus âgées, éloignées durablement de l'emploi ou amenées à perdre leur emploi dans les prochains mois, représente un vrai sujet » .
Ces axes de progrès identifiés doivent nourrir la réflexion, que les prochains travaux du comité d'évaluation ont d'ailleurs vocation à alimenter, sur une éventuelle nouvelle génération du plan d'investissement dans les compétences , qui prend fin en 2022, et sur laquelle il convient donc de réfléchir dès à présent.
Enfin, la pleine efficacité des formations supposent que celles-ci soient correctement orientées en direction et en fonction des besoins en compétences des secteurs en développement , où les perspectives d'emploi durable sont les meilleures, constituant ainsi pour les publics visés la garantie la plus solide de sortir de la pauvreté. Cet enjeu invite, en matière de gouvernance, à promouvoir des modèles tel que celui des « communautés apprenantes » mises en place dans le cadre du PIC dans la région Auvergne-Rhône-Alpes, permettant de croiser les expertises pour transformer les pratiques et rénover en profondeur la formation en ce sens 104 ( * ) .
Proposition n° 7 : Engager dès maintenant des travaux en vue du lancement d'une nouvelle génération d'investissement public dans les compétences des personnes les plus éloignées de l'emploi, en veillant notamment :
- à limiter l'éparpillement des actions financées et, tout en conservant le principe d'une action contractualisée avec les régions, à renforcer le pilotage d'ensemble pour éviter les phénomènes de redondance et de concurrence des actions ;
- à renforcer l'accompagnement social des publics pendant la période de formation, en lien avec les acteurs du service public de l'insertion et de l'emploi ;
- à mieux prendre en compte les problématiques spécifiques aux travailleurs handicapés et aux séniors faiblement qualifiés ;
- à transformer l'écosystème de la formation pour l'adapter besoins des secteurs en développement.
Plus largement, cet enjeu de la bonne orientation de l'investissement en faveur de la formation professionnelle des chômeurs de longue durée vers les secteurs en tension invite en outre à penser des modalités de financement efficaces . En effet, comme l'a souligné une note récente de l'Institut Montaigne, « un frein à l'embauche largement mis en avant, principalement dans les entreprises de plus petite taille, réside dans la crainte de procéder à un investissement qui se traduirait ensuite par un départ du salarié embauché en alternance à la concurrence » 105 ( * ) . Face à ce constat, cette même note préconise un recours élargi aux clauses dites de « dédit-formation » .
Conclues entre l'employeur et le salarié ayant bénéficié d'une formation financée par l'entreprise dans le cadre de son embauche, de telles clauses engagent ce dernier à ne pas démissionner à l'issue de sa formation sous peine d'en rembourser les frais, permettant ainsi de s'assurer de sa motivation à rester dans l'entreprise . Ces clauses sont fortement encadrées par la jurisprudence 106 ( * ) et par le Code du travail 107 ( * ) . Pour être valides , il est notamment prévu que celles-ci portent sur des formations financées exclusivement par l'employeur, ne bénéficiant donc pas de fonds publics , pour un montant supérieur aux obligations légales en la matière.
Ce régime juridique gagnerait ainsi à être assoupli pour mieux inscrire le recours aux clauses de dédit-formation dans le cadre de parcours de formation professionnelle et d'insertion dans l'emploi construits dans une logique de co-investissement porté par la puissance publique, les entreprises, et le demandeur d'emploi lui-même.
Il pourrait par exemple être envisagé que, dans les secteurs en tension , un accord de branche puisse prévoir les conditions dans lesquelles des « clauses de dédit-formation sectorielles » peuvent s'appliquer à des formations co-financées par les entreprises du secteur de manière mutualisée et par la puissance publique, notamment dans le cadre du PIC en faveur de chômeurs de longue durée. Le bénéficiaire de la formation s'engagerait à travailler dans la branche concernée pendant un temps donné, dès lors qu'il bénéficierait d'offres raisonnables d'emploi, à peine de devoir rembourser la part patronale et/ou tout ou partie de la part publique du financement de sa formation, attestant de la crédibilité de son engagement dans son parcours d'insertion, et donc de l'efficacité de l'investissement public en sa faveur.
Proposition n° 8 : Engager un effort de co-investissement dans la formation des chômeurs de longue durée aux métiers des secteurs en tension dont le financement serait mutualisé entre les entreprises de ces secteurs et partagé avec la puissance publique, et sécurisé par le recours à des « clauses de dédit-formation sectorielles ».
2. Une priorité : l'accompagnement et la formation des jeunes peu qualifiés
La formation des jeunes peu qualifiés doit rester la priorité de la politique de la formation professionnelle afin de prévenir le risque d'une entrée manquée sur le marché du travail et d'une installation précoce dans une situation de chômage de longue durée, et bien souvent dans la pauvreté.
Là encore, d'importants moyens financiers ont été mobilisés en faveur de cet objectif, notamment dans le cadre du plan « 1 jeune, 1 solution » lancé en réponse à la crise, qui a affecté tout particulièrement ces publics, auquel a été allouée une enveloppe globale d'environ 6,5 milliards d'euros sur deux ans .
Le plan « 1 jeune, 1 solution »
Lancé à l'été 2020 dans le cadre du plan de relance, le plan « 1 jeune, 1 solution » est doté de 6,5 milliards d'euros sur la période 2020-2021.
Il comporte trois principaux axes :
1. faciliter l'entrée dans la vie professionnelle ;
2. orienter et former 200 000 jeunes vers les secteurs et les métiers d'avenir ;
3. accompagner les jeunes éloignés de l'emploi en construisant 300 000 parcours d'insertion sur mesure
Ce plan a prévu le renforcement de dispositifs existants (contrats aidés, Garantie jeunes, service civique, etc .) et la mise en place de dispositifs nouveaux (aide à l'embauche exceptionnelle).
La multiplication des dispositifs mis en place dans ce cadre peut se justifier par le souci de trouver une réponse adaptée à la situation particulière de chaque jeune. Le rapporteur n'a donc pas vocation à formuler de nouvelles propositions de dispositifs inédits, mais plutôt à encourager leur évaluation rigoureuse. Il ne peut à ce titre que regretter le caractère lacunaire de la maquette de performance associée à ce plan (voir supra ).
Surtout, cette « profusion de mesures » - selon l'expression de la Cour des comptes 108 ( * ) - appelle un certain effort de rationalisation.
En effet, le risque de concurrence entre les différents dispositifs est avéré, et celle-ci est d'emblée « faussée » par les différences de rémunération qu'ils prévoient pour leurs bénéficiaires : Garantie jeunes, écoles de la deuxième chance (E2C), Établissement pour l'insertion dans l'emploi (Epide), stages de la formation professionnelle, etc .
En particulier, la Garantie jeunes, qui permet de bénéficier d'une allocation mensuelle d'un montant proche du RSA en parallèle d'un accompagnement par la mission locale, risque de générer un effet d'éviction au détriment des autres dispositifs, quand bien même ces derniers pourraient être plus adaptés pour certains jeunes.
La Garantie jeunes
La Garantie jeunes, modalité spécifique et intensive du « parcours d'accompagnement contractualisé vers l'autonomie et l'emploi » (PACEA), se compose d'une garantie d'une première expérience professionnelle à travers un parcours dynamique, individuel et collectif, et d'une garantie de ressources.
Ce soutien intensif, qui s'appuie sur un dispositif contractuel, est porté par les missions locales avec l'appui d'une commission multi-acteurs. Les jeunes qui relèvent du dispositif de la Garantie jeunes (jeunes « NEETS » c'est-à-dire ni étudiants, ni en emploi, ni en formation) bénéficient d'une allocation forfaitaire mensuelle financée par l'État et correspondant au maximum au montant forfaitaire du revenu de solidarité active (RSA), hors forfait logement. Les missions locales, prescripteurs de la Garantie jeunes, bénéficient par ailleurs du soutien financier de l'État pour leur permettre d'accompagner effectivement les jeunes.
Le dispositif, expérimenté depuis 2013, a été généralisé en 2017 à l'ensemble des territoires. En 2020, il a représenté une dépense d'environ 555 millions d'euros, permettant de financer 92 000 entrées dans le dispositif. Dans le cadre du plan de relance, un objectif de 200 000 entrées a été fixé.
Source : documents budgétaires
Le rapporteur approuve donc le lancement de travaux autour d'une « garantie jeunes universelle », annoncée par le Président de la République sous le nom de « revenu d'engagement », dont les contours ne sont pas encore définis.
Deux exigences doivent être posées :
- le revenu doit être d' un montant suffisant pour donner au jeune les moyens d'être autonome et de mener à bien son parcours d'insertion ;
- la mise en place du dispositif doit aller de pair avec une harmonisation et une clarification des dispositifs d'accompagnement existants , afin de neutraliser l'aspect financier dans le choix du jeune de s'orienter vers tel ou tel dispositif.
Ce nouveau dispositif doit en tout état de cause être assumé comme une alternative à l'idée, régulièrement évoquée, de « RSA jeune » 109 ( * ) . Il constitue cependant une solution bien plus satisfaisante dans la mesure où le soutien financier resterait toujours adossé à l'inscription dans un parcours d'accompagnement vers l'emploi, prévenant de la sorte le risque d'une installation durable dans la pauvreté et la dépendance aux minima sociaux.
Proposition n° 9 : Veiller à ce que le « revenu d'engagement » annoncé par le Président de la République constitue à la fois un instrument d'autonomie pour le jeune et un levier de clarification de l'offre d'accompagnement qui se présente à lui.
* 100 Rapport annexé au projet de loi de finances pour 2021 (« jaune budgétaire ») relatif à la formation professionnelle.
* 101 Pour plus de détails, le lecteur est prié de se reporter à la première partie du présent rapport.
* 102 Cour des comptes, Référé du 2 avril 2021 sur la conception et les conditions de mise en oeuvre du Plan d'investissement dans les compétences.
* 103 En 2018, 15,8% des personnes de 50 ans et plus au chômage au sens du BIT un trimestre donné avaient retrouvé un emploi le trimestre suivant, contre 28,1% pour les jeunes de 15 à 24 ans et 23,3% pour les adultes de 25 à 49 ans. - Source : S. Beck, J. Brendler, G. Salmon, J. Vidalenc, «Quitter le chômage - Un retour à l'emploi plus difficile pour les seniors», Insee Première n° 1661, juillet 2017
* 104 Bilan à mi-parcours du Plan d'investissement dans les compétences en région Auvergne-Rhône-Alpes, juillet 2018.
* 105 Institut Montaigne, « Rebondir face à la crise du Covid-19 : neuf idées efficaces en faveur de l'emploi », septembre 2020.
* 106 À titre d'exemple, la Cour de cassation a précisé que le remboursement ne pouvait porter que sur les frais pédagogiques et non sur le salaire versé ( Cass. soc., 23 octobre 2013, n° 11-16.032 ).
* 107 Article R. 2241-4 du Code du travail.
* 108 Cour des comptes, « Préserver l'emploi : le ministère du travail face à la crise sanitaire », rapport public thématique, juillet 2021.
* 109 Soit l'ouverture du RSA à l'ensemble des jeunes de moins de 25 ans remplissant les autres critères d'éligibilité.