B. LA MISE EN PLACE D'UNE STRATÉGIE GLOBALE POUR PROMOUVOIR ET PROTÉGER LES DROITS ET VALEURS FONDAMENTAUX DE L'UNION EUROPÉENNE
1. La proposition du Parlement européen d'un mécanisme approfondi pour la démocratie, l'État de droit et les droits fondamentaux
Face au peu d'efficacité des mécanismes existants pour faire respecter l'État de droit, y compris du nouveau cadre de l'Union européenne proposé par la Commission en 2014, le Parlement européen a pris l'initiative d'adresser à la Commission des recommandations visant à la création d'un « mécanisme de l'Union pour la démocratie, l'État de droit et les droits fondamentaux » .
Ainsi, dans sa résolution du 25 octobre 2016, il recommandait « jusqu'à une éventuelle modification des traités, la création d'un mécanisme global de l'Union pour la démocratie, l'État de droit et les droits fondamentaux qui inclurait l'ensemble des acteurs pertinents ; par conséquent, invite la Commission à présenter, avant septembre 2017, sur le fondement de l'article 295 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, une proposition concernant la conclusion d'un pacte de l'Union pour la démocratie, l'État de droit et les droits fondamentaux (ci-après dénommé « pacte DEF de l'UE ») sous la forme d'un accord interinstitutionnel fixant des dispositions facilitant la coopération entre les institutions de l'Union et les États membres dans le cadre de l'article 7 du traité sur l'Union européenne, en intégrant, en alignant et en complétant les mécanismes existants, en suivant les recommandations détaillées figurant en annexe et en ouvrant l'adhésion à ce pacte à l'ensemble des institutions et des organes de l'Union qui le souhaitent ». Ce pacte DEF de l'UE comprendrait « des aspects préventifs et correctifs » et s'appliquerait « à tous les États membres ainsi qu'aux trois principales institutions de l'Union, dans le respect des principes de subsidiarité, de nécessité et de proportionnalité ». Ce pacte viserait « principalement à prévenir les violations des valeurs de l'Union et à y remédier », mais « devrait aussi prévoir des sanctions qui peuvent avoir un effet de dissuasion effectif ». Il associerait la société civile. La résolution précisait que « les conclusions et avis de l'Agence des droits fondamentaux de l'Union européenne, ainsi que la jurisprudence de la Cour de justice constituent une bonne base pour l'interprétation de l'article 2 du traité sur l'Union européenne et du champ d'application des droits inscrits dans la Charte ».
À cette résolution est annexé un projet d'accord interinstitutionnel instituant le pacte DEF de l'UE , qui comprendrait :
- un rapport annuel sur la démocratie, l'État de droit et les droits fondamentaux incluant des recommandations spécifiques par pays qui tiennent compte des rapports établis par l'Agence des droits fondamentaux de l'Union européenne, le Conseil de l'Europe et d'autres autorités compétentes dans le domaine ;
- un débat interparlementaire annuel qui s'appuie sur ce rapport ;
- des modalités de traitement des risques potentiels et violations telles que prévues par les traités, et des conditions d'activation du volet préventif ou correctif de l'article 7 du traité sur l'Union européenne ;
- un cycle de politiques en faveur de la démocratie, l'État de droit et les droits fondamentaux au sein des institutions de l'Union.
Le pacte regrouperait les instruments de la Commission - le cadre pour l'État de droit - et du Conseil - le dialogue sur l'État de droit.
Le rapport prévu intégrerait et compléterait les instruments existants, y compris le tableau de bord pour la justice, l'instrument de surveillance du pluralisme des médias, le rapport sur la lutte contre la corruption et les procédures d'évaluation par les pairs fondées sur l'article 70 65 ( * ) du TFUE, et remplacerait le mécanisme de coopération et de vérification (MCV) pour la Bulgarie et la Roumanie. Ce rapport, accompagné de recommandations par pays, serait élaboré en portant une attention particulière aux aspects suivants : la séparation des pouvoirs, l'impartialité de l'État, le caractère réversible des décisions politiques après les élections, l'existence d'un équilibre institutionnel des pouvoirs qui garantisse que l'impartialité de l'État ne soit pas remise en question, la pérennité de l'État et des institutions, fondée sur le caractère immuable de la Constitution, la liberté et le pluralisme des médias, la liberté d'expression et de réunion, la promotion de l'espace civique et des mécanismes efficaces pour le dialogue civil, le droit à la participation démocratique active et passive aux élections et la démocratie participative, l'intégrité et l'absence de corruption, la transparence et la responsabilité, la légalité, la sécurité juridique, la prévention des abus ou des détournements de pouvoirs, l'égalité devant la loi et la non-discrimination, l'accès à la justice (indépendance et impartialité, procès équitable, justice constitutionnelle, indépendance de la profession d'avocat), les enjeux particuliers en matière d'État de droit (corruption, conflits d'intérêts, collecte de données à caractère personnel et surveillance), les titres I à VI de la Charte, la CEDH et ses protocoles additionnels.
L'évaluation de la situation de la démocratie, de l'État de droit et des droits fondamentaux dans les États membres et l'élaboration de projets de recommandations par pays seraient effectuées par un panel d'experts indépendants.
Après une phase de dialogue, si, sur la base du rapport, la recommandation par pays pour un État membre inclut une analyse du panel d'experts indiquant qu'il existe une violation grave et persistante, à savoir en augmentation ou sans évolution pendant au moins deux ans, des valeurs visées à l'article 2 du TUE et qu'il existe suffisamment de raisons pour invoquer l'article 7, paragraphe 2, du TUE, le Parlement, le Conseil et la Commission examinent chacun la situation sans retard et prennent une décision motivée, qui est rendue publique.
Cette résolution du Parlement européen n'a toutefois pas reçu de suites de la part de la Commission - à l'exception du rapport annuel par pays, présenté pour la première fois le 30 septembre 2020 ( cf . supra ).
Aussi le Parlement européen a-t-il réitéré ses positions dans une résolution du 14 novembre 2018, soulignant que « le besoin d'un tel mécanisme se fait aujourd'hui sentir de manière plus urgente que jamais ». Il invitait le Conseil à s'engager en faveur de l'accord interinstitutionnel sur le pacte pour la démocratie, l'État de droit et les droits fondamentaux et estimé que, « si la Commission et le Conseil continuent de refuser l'établissement d'un [tel] pacte [...], le Parlement pourrait prendre l'initiative d'élaborer un rapport pilote sur la démocratie, l'État de droit et les droits fondamentaux et d'engager un débat interparlementaire ».
La résolution du 7 octobre 2020 sur le même sujet adoptait un ton plus alarmiste puisque le Parlement européen « avertit que l'Union fait face à une crise sans précédent et grandissante concernant ses valeurs fondatrices, qui met en péril sa survie à long terme en tant que projet de paix démocratique », se disant « profondément inquiet de la montée et de l'enracinement des tendances autocratiques et illibérales, qui sont encore aggravées par la pandémie de covid-19 et la récession économique, ainsi que de la corruption, de la désinformation et de la capture de l'État, et ce dans plusieurs États membres » et soulignant « les dangers de cette tendance pour la cohésion de l'ordre juridique de l'Union, la protection des droits fondamentaux de tous ses citoyens, le fonctionnement de son marché unique, l'efficacité de ses politiques communes et sa crédibilité internationale ». Surtout, le Parlement européen rappelait que « l'Union reste structurellement mal équipée pour lutter contre le recul et les violations de la démocratie, des droits fondamentaux et de l'État de droit dans les États membres » et regrettait que « le Conseil ne parvienne pas à réaliser de véritables progrès s'agissant de faire appliquer les valeurs de l'Union dans le cadre des procédures en cours au titre de l'article 7 du traité sur l'Union européenne », notant que cette incapacité « est une porte ouverte à la poursuite du non-respect des valeurs consacrées par l'article 2 du traité sur l'Union européenne ». C'est pourquoi il rappelait ses positions de 2016 en vue de l'institution d'un mécanisme de l'Union européenne pour la démocratie, l'État de droit et les droits fondamentaux, qui pourrait être établi sur la base du rapport annuel de la Commission sur l'État de droit et régi par un accord interinstitutionnel entre les trois institutions. Ainsi serait mis en place un cycle de suivi annuel des valeurs de l'Union, comportant « des recommandations claires par pays, assorties d'un calendrier et d'objectifs pour leur mise en oeuvre et faisant l'objet d'un suivi dans les rapports annuels ou urgents suivants ».
2. Le cycle d'examen de l'État de droit
En 2019, la Commission, encore présidée par Jean-Claude Juncker, avait présenté deux communications consécutives sur le renforcement de l'État de droit au sein de l'Union européenne , la première 66 ( * ) dressant un état des lieux et esquissant des pistes pour l'avenir, la seconde 67 ( * ) présentant un plan d'action.
Dans ces textes, la Commission estime que l'application effective de l'État de droit dans l'Union repose sur trois piliers :
- la promotion (renforcer les connaissances et promouvoir une culture commune de l'État de droit), qui inclut la relation entre l'Union et le Conseil de l'Europe et qui nécessite de mieux associer les parlements nationaux ;
- la prévention (coopérer avec et soutenir les États membres dans le renforcement de l'État de droit) ;
- la réponse (mettre en application au niveau de l'Union en cas de défaillance des mécanismes nationaux), qui repose notamment sur la CJUE et le cadre de l'Union européenne pour l'État de droit, qui nécessite toutefois d'être amélioré.
Il s'agit surtout pour la Commission d'approfondir des actions et coopérations existantes, par exemple avec le Conseil de l'Europe, l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) et les réseaux judiciaires.
La principale innovation tient à un suivi plus régulier et approfondi de l'État de droit dans les États membres, dans le cadre d'un cycle d'examen de l'État de droit , reposant sur : 1) un champ d'application élargi, incluant par exemple la lutte contre la corruption, le pluralisme des médias et le cycle électoral ou encore le bon fonctionnement du système juridictionnel ; 2) une meilleure utilisation des nombreuses sources d'information existantes ; 3) un échange mutuel d'informations et un dialogue structuré, y compris lors du processus d'adoption de réformes en lien avec l'État de droit, non seulement avec et entre les États membres, mais aussi avec la société civile ou les réseaux judiciaires, l'objectif étant de détecter des problèmes le plus tôt possible ; 4) un rapport annuel sur l'État de droit, présentant une synthèse des principales évolutions dans les États membres - ce premier rapport annuel a été présenté le 30 septembre 2020 ; 5) un dialogue interinstitutionnel sur l'État de droit sur la base du rapport annuel de la Commission, notamment au Parlement européen et au Conseil.
3. Le rapport annuel sur la situation de l'État de droit dans l'Union européenne
Dans le cadre de son cycle d'examen de l'État de droit, la Commission a présenté, le 30 septembre 2020, son premier rapport annuel , sous la forme d'une communication 68 ( * ) et de documents de travail 69 ( * ) constituant les chapitres relatifs à la situation de l'État de droit dans chacun des États membres, ce rapport constituant la pièce maîtresse de ce cycle d'examen .
Le rapport, rédigé en relation avec les États membres et après la consultation de nombreuses parties prenantes dans un souci d'objectivité et d'impartialité méthodologique, prend en compte quatre aspects de l'État de droit :
- les systèmes de justice nationaux : certaines réformes en cours dans plusieurs États membres demeurent préoccupantes, principalement en Pologne et en Hongrie, mais aussi en Bulgarie, en Roumanie, en Croatie et en Slovaquie ;
- les cadres de lutte contre la corruption : l'efficacité des enquêtes et la poursuite de ces infractions sont insuffisantes en Bulgarie, en Croatie, en Slovaquie, en République tchèque, en Hongrie ou encore à Malte ;
- le pluralisme et la liberté des médias : tous les États membres disposent de cadres juridiques dans ce domaine et les citoyens européens bénéficient de normes élevées, mais l'indépendance des autorités de régulation est parfois problématique, comme en Hongrie, à Malte et en Pologne. Des pressions politiques exercées sur les médias suscitent de graves préoccupations en Bulgarie, en Hongrie, à Malte ou en Pologne. Un défaut de mesures de protection des journalistes contre les menaces et attaques est relevé dans plusieurs États membres tels que la Bulgarie, la Croatie, la Hongrie, la Slovénie ou l'Espagne ;
- d'autres questions institutionnelles liées à l'équilibre des pouvoirs : des préoccupations sont exprimées au sujet du recours excessif en Pologne et en Hongrie aux procédures législatives accélérées et aux ordonnances d'urgence. Par ailleurs, les organisations de la société civile évoluent dans un environnement instable, notamment en Bulgarie, en Hongrie et en Pologne.
L'objectif de ce rapport, selon la Commission, est « d'élargir la panoplie d'outils dont dispose déjà l'UE au moyen d'un nouvel outil de prévention et de lancer un débat inclusif et une culture de l'État de droit dans l'ensemble de l'UE. Il devrait aider l'ensemble des États membres à examiner les moyens de remédier aux problèmes et de tirer des enseignements de leurs expériences respectives, et mettre en évidence les possibilités de renforcer encore l'État de droit dans le plein respect des systèmes constitutionnels et traditions nationaux ». Toutefois, le rapport ne formule pas de recommandations à l'attention des États membres.
Dans l'ensemble, ce rapport a été bien accueilli par les États membres. On notera que la Bulgarie a souligné le caractère objectif du traitement de sa situation intérieure, mais en demandant de mettre un terme au MCV de façon à éviter les doublons. Seules la Pologne et la Hongrie ont critiqué le rapport : la Pologne a indiqué que la Commission avait appliqué un double standard dans son évaluation, tandis que la Hongrie a remis en cause l'objectivité et l'impartialité de l'approche de la Commission qui, selon elle, aurait commis des erreurs dans le chapitre hongrois. Ces deux pays ont d'ailleurs évoqué la possibilité de créer un institut polono-hongrois de l'État de droit chargé de produire une contre-analyse « objective ». Quant au Parlement européen, lors de sa session plénière du 6 octobre 2020, il a soutenu le rapport et appelé la Commission à l'élargir à la démocratie et aux droits fondamentaux, comme le préconise le rapport de M. Michal imeèka ( Renew Europe - Slovaquie).
4. La Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne : un potentiel à exploiter
Dans sa résolution du 12 février 2019, le Parlement européen demandait une actualisation « de toute urgence » de la stratégie de la Commission pour la mise en oeuvre de la Charte des droits fondamentaux, qui datait de 2010, reconnaissant « les difficultés qu'il y a à promouvoir activement [les droits et principes qui y sont inscrits] et à garantir leur application ». Il appelait à mieux intégrer les dispositions de la Charte dans les politiques de l'Union, ainsi que dans les actes constitutifs des agences européennes, et estimait que les États membres devaient être davantage soutenus dans l'application de la Charte, soulignant « la méconnaissance persistante de la Charte, de son champ d'application et de son degré d'application », y compris chez les juristes et spécialistes des droits de l'Homme. Enfin, il réclamait une interprétation plus cohérente de la Charte.
Quant au Conseil, dans ses conclusions du 17 octobre 2019 sur la Charte, il notait que « la Charte est l'un des instruments juridiquement contraignants les plus modernes et les plus complets en matière de droits fondamentaux ». Il relevait également la persistance de discriminations. Il soulignait aussi l'importance de la jurisprudence de la CJUE pour l'interprétation et l'application de la Charte. Il reconnaissait l'utilité de l'échange de bonnes pratiques et invitait les États membres à renforcer leurs actions de sensibilisation et de formation concernant la Charte.
Répondant à ces appels, la Commission, s'appuyant sur les travaux de l'Agence des droits fondamentaux de l'Union européenne ( cf . supra ), a présenté, le 2 décembre 2020, une nouvelle stratégie décennale 70 ( * ) visant à renforcer l'application de la Charte des droits fondamentaux dans l'Union européenne , vingt ans après la proclamation de la Charte et dix ans après sa précédente stratégie en la matière 71 ( * ) .
Cette stratégie repose sur quatre piliers :
- une application effective par les États membres : la Commission collaborera avec les États membres et les aidera en cas de besoin à mettre en oeuvre le droit européen dans le respect de la Charte. Les États membres devront désigner un point focal pour la Charte afin de faciliter la coordination et le partage d'informations. À partir de 2021, la Commission présentera un rapport annuel sur la manière dont les États membres appliquent la Charte dans un domaine thématique spécifique ; le premier rapport annuel portera sur les droits fondamentaux à l'ère du numérique ;
- donner des moyens d'action à la société civile : la Commission suivra de près les mesures nationales touchant les activités de la société civile qui sont contraires au droit de l'Union et agira contre de telles mesures. L'ensemble des États membres seront invités à mettre en place des institutions nationales de défense des droits de l'Homme 72 ( * ) , qui constituent des liens essentiels entre les pouvoirs publics et la société civile - tous n'en sont pas dotés actuellement - et devront veiller à ce qu'elles aient les moyens de travailler en toute indépendance. La Commission promouvra également des activités de formation relatives à la Charte à l'intention des magistrats et autres professionnels de la justice et des défenseurs des droits ;
- baliser l'action des institutions européennes qui doivent respecter la Charte dans toutes leurs actions. La Commission renforcera ses capacités internes visant au respect de la Charte, notamment par l'apprentissage en ligne, des orientations actualisées à l'intention du personnel et des plans de formation ;
- sensibiliser davantage les citoyens : une enquête Eurobaromètre de juin 2019 73 ( * ) a montré que six personnes interrogées sur dix souhaitent en savoir plus sur leurs droits et sur les instances auxquelles s'adresser en cas de violation des droits conférés par la Charte. La Commission lancera une campagne d'information sur la Charte et aura recours au programme Erasmus+ pour sensibiliser les jeunes. Elle encouragera par ailleurs les États membres à mettre au point leurs propres initiatives de sensibilisation.
Le Conseil JAI, lors de sa réunion du 11 mars dernier, s'est engagé à tenir un échange de vues annuel sur l'application de la Charte, au niveau européen et national, sur la base du rapport que la Commission établira.
5. Le plan d'action pour la démocratie européenne
Le 3 décembre 2020, la Commission a présenté, sous la forme d'une communication 74 ( * ) , son plan d'action pour la démocratie européenne qui comporte des mesures pour faire « face aux défis auxquels nos systèmes démocratiques sont confrontés du fait de la montée de l'extrémisme et de la distance perçue entre les citoyens et les responsables politiques ».
Ce plan d'action est conçu en trois volets : la promotion d'élections libres et régulières, le renforcement de la liberté et du pluralisme des médias et la lutte contre la désinformation et les ingérences étrangères .
Il s'agira, d'ici à 2023, c'est-à-dire un an avant les prochaines élections européennes, de prendre des mesures ayant une portée normative en matière de publicité politique de façon à réglementer les canaux de production et de distribution, notamment les plateformes en ligne, les annonceurs et les sociétés de conseil politique, en précisant leurs responsabilités. Des propositions seront également présentées pour mieux assurer la sécurité des journalistes, y compris leur protection contre les poursuites dont l'objectif serait d'altérer le débat public. La Commission prendre également l'initiative de réviser le code de bonnes pratiques existant contre la désinformation, en particulier en ligne.
* 65 Selon lequel, « [...] le Conseil, sur proposition de la Commission, peut adopter des mesures établissant des modalités par lesquelles les États membres, en collaboration avec la Commission, procèdent à une évaluation objective et impartiale de la mise en oeuvre, par les autorités des États membres, des politiques de l'Union visées au présent titre [espace de liberté, de sécurité et de justice ], en particulier afin de favoriser la pleine application du principe de reconnaissance mutuelle. [...] ».
* 66 Texte COM (2019) 163 final du 3 avril 2019.
* 67 Texte COM (2019) 343 final du 17 juillet 2019.
* 68 Texte COM (2020) 580 final.
* 69 Textes SWD (2020) 300 final à SWD (2020) 326 final.
* 70 Texte COM (2020) 711 final.
* 71 Texte COM (2010) 573 final du 19 octobre 2010.
* 72 Pour la France, il s'agit de la Commission nationale consultative des droits de l'Homme.