D. DES ATTEINTES CIBLÉES CONTRE L'ÉTAT DE DROIT DANS D'AUTRES ÉTATS MEMBRES
1. Des problèmes d'État de droit dans d'autres États membres de l'Union européenne
Bien que la procédure de l'article 7 du TUE ne concerne à ce stade que la Pologne et la Hongrie, d'autres États membres rencontrent des difficultés à respecter l'État de droit .
Certes, aucun État membre n'est irréprochable , et des entorses peuvent être relevées dans quasiment tous les pays. Toutefois, le niveau de gravité n'est pas le même , à tel point que certains États membres ont été pointés du doigt, en particulier par le Parlement européen.
Tel est le cas de Malte , qui a fait l'objet d'une résolution du Parlement européen, le 15 novembre 2017, motivée surtout par l'assassinat, le 16 octobre précédent, de la journaliste Daphne Caruana Galizia, et par des soupçons de collusion de certains responsables maltais dans cet assassinat. La résolution demandait ainsi la conduite d'une enquête indépendante internationale sur l'assassinat de Daphne Caruana Galizia. Plus largement, le Parlement européen déplorait que « l'évolution de la situation à Malte ces dernières années suscite de graves inquiétudes quant à l'État de droit, à la démocratie et aux droits fondamentaux, y compris en ce qui concerne la liberté des médias et l'indépendance de la police et de l'appareil judiciaire » et demandait à la Commission « de nouer le dialogue avec le gouvernement maltais en ce qui concerne le respect de l'État de droit à Malte et de veiller au respect des valeurs européennes ». Il déplorait aussi que « la police maltaise n'enquête pas sur plusieurs allégations graves de corruption et de non-respect des obligations en matière de surveillance bancaire et de lutte contre le blanchiment de capitaux, l'absence d'enquête de police représentant une menace pour l'État de droit dans cet État membre » et regrettait « tout particulièrement qu'il n'y ait eu jusqu'à présent aucune enquête de police à Malte sur les révélations concernant les Panama Papers et les personnes politiquement exposées citées dans les rapports de la FIAU 42 ( * ) qui ont fuité », relevant que « certaines personnes citées dans ces rapports continuent à faire partie du gouvernement ». Il mettait également en évidence le niveau de la fraude fiscale à Malte.
La situation à Malte a de nouveau été abordée par le Parlement européen dans sa résolution du 28 mars 2019. Celle-ci demandait une nouvelle fois au gouvernement maltais « de diligenter une enquête complète et indépendante sur l'assassinat de Daphne Caruana Galizia, et notamment sur les circonstances qui ont débouché sur cet assassinat, sur la réponse apportée par les pouvoirs publics et sur les mesures susceptibles d'être mises en place pour éviter qu'un meurtre de cette nature se reproduise ». Elle faisait également part d'inquiétudes sur le fait que « les autorités maltaises n'ont jamais fait de demande officielle d'entraide juridique auprès de l'office fédéral allemand de la police criminelle ( Bundeskriminalamt ) pour pouvoir consulter les données stockées sur les ordinateurs portables et les disques durs de Daphne Caruana Galizia, que la famille a remis aux autorités allemandes ». Elle invitait le gouvernement maltais à « lancer une enquête sur les révélations des Panama Papers et sur les liens de la société 17 Black, enregistrée à Dubaï, avec l'ancien ministre de l'énergie, devenu ministre du tourisme, et le chef de cabinet du Premier ministre ». Plus largement, le Parlement européen demandait au gouvernement maltais de « mettre un terme à ses programmes de citoyenneté et de résidence par investissement et de commander une enquête indépendante et internationale sur les répercussions de ces ventes sur les capacités maltaises de lutte contre le blanchiment d'argent, sur les autres types de criminalité transfrontière et sur l'intégrité de l'espace Schengen ». Il demandait également à la Commission de « nouer un dialogue avec le gouvernement maltais dans le contexte du cadre pour l'État de droit ».
Le 18 décembre suivant, le Parlement européen a adopté une résolution dans laquelle il se disait « vivement préoccupé par l'intégrité et la crédibilité des enquêtes sur l'assassinat de Daphne Caruana Galizia » et constatait que « l'action du gouvernement à cet égard est largement perçue comme négative et que la confiance et la crédibilité des institutions est en baisse ». Surtout, il soulignait qu' « il faut mettre tout en oeuvre pour exclure tout risque, réel ou supposé, de compromettre l'enquête » et soulignait que « ce risque persiste tant que le Premier ministre reste en fonction ». Plus largement, il déplorait « vivement que l'évolution de la situation à Malte ces dernières années ait entraîné des menaces graves et persistantes pour l'État de droit, la démocratie et les droits fondamentaux, dont la liberté des médias, l'indépendance de la police et de la justice ainsi que la liberté de réunion pacifique », déplorait « l'absence de garanties constitutionnelles suffisantes en matière de séparation des pouvoirs » et regrettait que « la Commission n'ait pas pris de mesures concrètes contre le gouvernement maltais malgré [ses] demandes répétées », concluant sur la nécessité pour la Commission « d'engager un dialogue avec le gouvernement maltais au titre du cadre pour l'État de droit sans autre retard indu ». L'ensemble de ces dysfonctionnements pourraient constituer le fondement du déclenchement de la procédure de l'article 7 du TUE. Toutefois, la démission du Premier ministre maltais, le 12 janvier 2020, et la volonté affichée du nouveau chef du gouvernement d'améliorer la situation ont rassuré les institutions européennes et ont finalement évité le déclenchement de cette procédure.
Le Parlement européen s'est également prononcé sur la situation en Roumanie , par ailleurs concernée par le MCV, où plusieurs manifestations de masse contre la corruption et pour l'État de droit, violemment réprimées, se sont déroulées en 2017 et 2018. Sa résolution du 13 novembre 2018 faisait état d'inquiétudes « face à la refonte de la législation régissant le système judiciaire et le système pénal roumains, en particulier parce qu'elle risque de saper structurellement l'indépendance du système judiciaire et sa capacité à lutter efficacement contre la corruption en Roumanie, ainsi que d'affaiblir l'État de droit », demandait aux autorités roumaines « de mettre en place des mesures à même de fonder la coopération institutionnelle sur une base juridique transparente et d'éviter les interférences susceptibles de contourner l'équilibre entre pouvoirs et contre-pouvoirs », exhortait le gouvernement « à bloquer les mesures visant à dépénaliser la corruption dans les sphères du pouvoir et [...] à appliquer la stratégie nationale de lutte contre la corruption », recommandait « vivement le réexamen de la législation sur le financement, l'organisation et le fonctionnement des ONG, en raison de ses conséquences potentiellement dissuasives sur la société civile et de sa contradiction avec les principes de la liberté d'association et du droit à la vie privée » et demandait au gouvernement roumain de « s'abstenir de mener toute réforme qui hypothéquerait le respect de l'État de droit, notamment l'indépendance du pouvoir judiciaire ». Toutefois, le gouvernement roumain s'est engagé, en juin 2019, à ne pas poursuivre les réformes judiciaires controversées et à reprendre immédiatement le dialogue dans le cadre du MCV pour faire avancer les réformes judiciaires et lutter contre la corruption. Le cadre pour l'État de droit n'a donc pas été actionné à l'encontre de ce pays.
La résolution du Parlement européen du 28 mars 2019 traitait également le cas de la Slovaquie , notamment du fait de l'assassinat du journaliste Ján Kuciak et de sa compagne Martina Kunírová. Si le Parlement européen se félicitait « de la mise en examen par les autorités slovaques de l'instigateur présumé de l'assassinat de Ján Kuciak et de Martina Kunírová ainsi que des auteurs présumés de ces assassinats », il relevait aussi que cette enquête « a mis à jour d'autres agissements criminels, notamment un éventuel complot visant à éliminer les procureurs Peter ufliarsky et Maro éilinka, ainsi que l'avocat Daniel Liic ». Il invitait le gouvernement slovaque « à intensifier la lutte contre la criminalité organisée et la corruption afin de rétablir la confiance du grand public dans les institutions » et disait sa préoccupation sur des « allégations de corruption, de conflits d'intérêts, d'impunité et de pantouflage visant les milieux proches du pouvoir en Slovaquie ». Par ailleurs, le Parlement européen demandait « au gouvernement slovaque de garantir la sécurité des journalistes », déplorait « l'absence de transparence sur la propriété des médias », mettait « en doute l'indépendance et la qualité des médias publics à la suite du départ de plusieurs journalistes de la RTVS 43 ( * ) » et relevait « avec inquiétude que la proposition législative actuelle relative à la loi sur la presse risque de limiter la liberté des médias ». Il se disait aussi « préoccupé par les déclarations de responsables politiques slovaques qui remettent en cause la valeur du journalisme et des médias publics indépendants, telles que les déclarations publiques de l'ancien premier ministre ».
La Bulgarie , faisant par ailleurs, elle aussi, l'objet du MCV, a donné lieu à une résolution du Parlement européen le 8 octobre 2020, le pays ayant connu d'importantes manifestations contre la corruption à compter de juillet 2020. Le Parlement européen y regrettait « profondément que l'évolution de la situation en Bulgarie ait conduit à une détérioration significative du respect des principes de l'État de droit, de la démocratie et des droits fondamentaux, notamment l'indépendance du pouvoir judiciaire, la séparation des pouvoirs, la lutte contre la corruption et la liberté des médias ». Il pointait en particulier la modification hâtive de la loi électorale, la faiblesse du parlement, des « problèmes systémiques du système judiciaire » mis en évidence par la Cour européenne des droits de l'Homme (Cour EDH) et la Commission de Venise, « le manque constant d'enquêtes sur la corruption à haut niveau débouchant sur des résultats concrets », « la grave détérioration de la liberté des médias » et le manque de protection des journalistes, des « conditions de détention inhumaines » ou encore l'importance des discours de haine et des discriminations, en particulier à l'égard des Roms.
Par ailleurs, le 11 décembre 2020, la Commission de Venise, chargée d'évaluer le projet de nouvelle Constitution bulgare proposé par un groupe de députés de la majorité et en cours d'examen parlementaire, a adopté un avis provisoire selon sa procédure d'urgence, qui se concentre sur les modifications les plus importantes, en particulier la réforme du système judiciaire. Elle notait dans son avis que ce projet « a été préparé au sein de la majorité parlementaire, apparemment sans aucune contribution extérieure. Il semble que cette initiative n'ait été précédée d'aucun débat public sérieux, formel ou informel. Les raisons de certains amendements n'ont pas été bien expliquées » et regrettait que « le lancement de la réforme n'ait pas été précédé d'un débat public approprié ». Si certains amendements constitutionnels sont soit « bienvenus (en particulier ceux qui renforcent la protection des droits sociaux et économiques) », soit « acceptables », « certaines clarifications sont nécessaires ». L'avis provisoire prenait l'exemple de l'obligation de l'État « de promouvoir le taux de natalité conformément aux normes généralement admises en matière d'éducation, de culture et de socialisation pour la société bulgare », qui « ne devrait pas être utilisée pour justifier la discrimination des minorités culturelles ou ethniques ou des femmes ». De même, « une restriction générale du droit de vote pour les condamnés à une peine d'emprisonnement devrait être remplacée par une règle plus souple », afin d'être conforme à la jurisprudence de la Cour EDH. En revanche, sur le système judiciaire et le ministère public bulgares, « le projet fait plusieurs pas dans la bonne direction. Le plus important est que le CSM plénier est supprimé et que deux conseils indépendants sont créés, l'un pour les juges et l'autre pour les procureurs et les enquêteurs ». Ainsi, le ministre de la justice ne devrait plus présider le CSM plénier et celui-ci ne désignerait plus les candidats aux postes de deux juges en chef et de procureur général. Selon la Commission de Venise, « la suppression de l'assemblée plénière répondrait également à la préoccupation selon laquelle les procureurs, et le procureur général en particulier, sont excessivement impliqués dans la gouvernance des juges ». Enfin, la Commission de Venise relevait que plusieurs sujets n'étaient toujours pas traités (modalités de nomination des juges au sein du futur Conseil judiciaire, composition du Conseil des procureurs, réglementation des tâches principales des deux Conseils, réduction des compétences du ministère public en dehors du domaine du droit pénal, réforme de la gestion des conflits d'intérêt potentiels, etc.).
Il serait également possible de mentionner la situation en Slovénie , où les atteintes à la société civile et à la liberté de la presse se sont multipliées au cours des derniers mois. Le 10 mars dernier, le Parlement européen a d'ailleurs tenu un débat portant spécifiquement sur les attaques contre les médias dans trois États membres : la Pologne et la Hongrie, mais aussi la Slovénie. Du reste, le Premier ministre slovène, Janez Jansa, mène, selon ses propres mots, une « guerre » contre les médias, les estimant manquer de pluralisme, et son ministre de la culture projette de largement les réformer. Cette « guerre » vise en particulier les médias publics et l'agence de presse STA, dont le service de la communication du gouvernement a réduit une partie des financements publics.
Par ailleurs, le Parlement européen a mis en place, le 22 février 2021, un groupe de contrôle sur Frontex pour superviser le fonctionnement de cette agence, en particulier la façon dont elle prend en compte les droits fondamentaux dans son activité. Cette décision s'inscrit dans un contexte marqué par des allégations d'implication de Frontex dans des refoulements de migrants de Grèce vers la Turquie. Ce contexte est également caractérisé par des débats sur la façon dont la Croatie et la Grèce agissent actuellement dans le cadre de la surveillance de leurs frontières, comme l'a notamment relevé Amnesty International .
2. Des atteintes à l'État de droit pendant la crise sanitaire
La quasi-totalité des États membres de l'Union européenne ont été amenés à prendre des mesures d'urgence pour faire face aux conséquences de la crise sanitaire provoquée par la pandémie de covid-19.
Ces mesures ont pu conduire à des atteintes, nouvelles ou amplifiées, à l'État de droit. Tant la Présidente Ursula von der Leyen que le Haut représentant Josep Borrell ont d'ailleurs chacun publié une déclaration sur la nécessité de respecter plusieurs grands principes pendant cette période exceptionnelle. La commission des affaires européennes s'était rapidement saisie du sujet en adressant à la Commission, le 6 mai 2020, un avis politique relatif au suivi du respect de l'État de droit en Europe dans le contexte de la pandémie de covid-19.
Comme l'a écrit le professeur Édouard Dubout 44 ( * ) , « trois traits principaux [...] caractérisent les mesures adoptées par les États membres de l'Union pour faire face à l'épidémie de covid-19. En premier lieu, elles se traduisent le plus souvent par une modification du fonctionnement normal du système politique qui consistera à opérer une concentration du pouvoir au profit d'une autorité exécutive, et une diminution - voire une disparition - du rôle de l'organe législatif. En deuxième lieu, les mesures d'urgence aboutissent à une suspension importante des droits et libertés fondamentaux. [...] En troisième lieu, les mesures d'urgence s'accompagnent sur l'espace européen d'une restriction sensible du contrôle juridictionnel. La plupart des procédures judiciaires ont été suspendues, de manière spontanée, voire forcée, entraînant la paralysie, au moins partielle, de la justice. Quant aux juridictions dont le fonctionnement a été maintenu, les décisions rendues se caractérisent par un abaissement certain de leur degré de contrôle des choix des gouvernants, au point que la question du maintien d'un réel contrôle de nature juridique sur le politique se pose ». Et le professeur Dubout d'ajouter : « Circonstance aggravante, la nature sanitaire de la menace, pas ou peu anticipée, fait que les atteintes aux valeurs européennes ont été parfois adoptées précipitamment sur un fondement constitutionnel douteux, voire inexistant ».
Le cas le plus emblématique est sans doute celui de la Hongrie où, le 31 mars 2020, était entrée en vigueur la loi d'habilitation qui, compte tenu de la proclamation de l' « état de danger » prévu à l'article 54 de la Constitution, permet au gouvernement de légiférer par décret, et sans limitation dans le temps de cette législation d'exception. L'état de danger a été levé le 20 juin suivant, mais une nouvelle notion a été introduite dans la législation hongroise : l'état d'urgence sanitaire, que le gouvernement pourrait instaurer pour six mois maximum sans avoir à recourir à l'état de danger et en dehors de tout contrôle parlementaire.
La gestion de la crise a fait apparaître « une tendance générale au dessaisissement des parlements au bénéfice des exécutifs » , a ainsi relevé la Fondation Robert Schuman 45 ( * ) , « même si la variété des configurations est plurielle » - ainsi, en France, « le parlement a pu imposer certaines de ses vues à l'exécutif ». Les auteurs notent ainsi que « le dessaisissement auquel les chambres parlementaires ont elles-mêmes consenti en faveur des gouvernements a conduit à une centralisation politique des principales compétences de gestion de la crise sanitaire à leur propre détriment et, bien souvent aussi, aux dépens des autorités locales ». Ils font également observer que, « avant de se séparer, des parlementaires ont dû improviser en dernière minute les conditions de la continuité de leurs activités en recourant aux nouvelles technologies, quand ils n'ont pas été contraints, pour certains, de prévoir à distance les modalités concrètes de leur travail ». Et de conclure : « De manière générale, une contradiction difficilement surmontable apparaît entre le caractère déterminant des décisions prises par le gouvernement et le contrôle relativement effacé opéré par le parlement ». Toutefois, cette étude relève également la mise en place d'instruments renforcés de contrôle parlementaire en France de manière « à remédier à l'introduction dans le droit commun d'instruments propres à l'état d'urgence », et souligne le rôle des commissions des lois des deux assemblées et du comité de suivi pluraliste institué par le Sénat.
Le Parlement européen s'est saisi à deux reprises de cette question.
Dans sa résolution du 17 avril 2020, portant sur l'action coordonnée de l'Union pour combattre la pandémie, il abordait la protection de la démocratie, de l'État de droit et des libertés fondamentales. Il estimait notamment que « la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne et l'État de droit doivent continuer à s'appliquer et que les autorités doivent veiller, dans ce contexte d'état d'urgence, à ce que tous jouissent des mêmes droits et de la même protection », affirmant que « toutes les mesures adoptées au niveau national ou européen doivent être conformes à l'État de droit, strictement proportionnées aux exigences de la situation, clairement liées à la crise sanitaire en cours, limitées dans le temps et soumises à un examen régulier ». À ce titre, il jugeait « complètement incompatibles avec les valeurs européennes tant la décision du gouvernement hongrois de prolonger indéfiniment l'état d'urgence, de s'autoriser à légiférer par décret sans limitation de ce pouvoir dans le temps et d'affaiblir le contrôle parlementaire que les mesures prises par le gouvernement polonais, à savoir modifier le code électoral en dépit de l'arrêt du Tribunal constitutionnel et des dispositions législatives nationales en vigueur et organiser des élections présidentielles au beau milieu de la pandémie, qui mettent en danger les citoyens polonais et sapent le principe d'élections libres, équitables, directes et à bulletin secret inscrit dans la constitution polonaise ».
Le 13 novembre suivant, le Parlement européen a adopté une résolution spécifiquement consacrée à l'incidence des mesures relatives à la pandémie sur les droits fondamentaux. Il y rappelait que, « même dans un état d'urgence publique, les principes fondamentaux d'État de droit, de démocratie et de respect des droits fondamentaux doivent prévaloir et que toutes les mesures d'urgence, dérogations et limitations sont soumises à trois conditions générales, à savoir la nécessité, la proportionnalité au sens strict, et le caractère temporaire, lesquelles conditions ont été régulièrement appliquées et interprétées dans la jurisprudence de la Cour EDH, la CJUE et diverses cours constitutionnelles (et autres) des États membres ». Il estimait que « les réactions à la crise ont, dans l'ensemble, démontré la solidité et la résilience des systèmes démocratiques nationaux ». Enfin, il invitait les États membres à suivre diverses recommandations concernant les différents droits fondamentaux, à commencer par « envisager de sortir de l'état d'urgence ou de limiter son incidence sur la démocratie, l'État de droit et les droits fondamentaux », mais aussi à veiller « à ce que la déclaration et la prorogation éventuelle de l'état d'urgence, d'une part, et l'activation et l'application des pouvoirs d'urgence, d'autre part, soient soumises à un réel contrôle parlementaire et judiciaire, aussi bien interne qu'externe, et à garantir que les parlements ont le droit de mettre fin à l'état d'urgence ».
* 42 Financial Intelligence Analysis Unit .
* 43 Rozhlas a televizia Slovenska .
* 44 Mesures d'urgence sanitaire et valeurs de l'Union européenne , R.A.E. - L.E.A. 2020/1.
* 45 Cf . Alexis Fourmont et Basile Ridard, Le contrôle parlementaire dans la crise sanitaire , Fondation Robert Schuman, Question d'Europe n° 558 du 11 mai 2020.