N° 457
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2020-2021
Enregistré à la Présidence du Sénat le 18 mars 2021
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des affaires européennes (1) sur l' État de droit dans l' Union européenne ,
Par MM. Philippe BONNECARRÈRE et Jean-Yves LECONTE,
Sénateurs
(1) Cette commission est composée de : M. Jean-François Rapin , président ; MM. Alain Cadec, Cyril Pellevat, André Reichardt, Didier Marie, Mme Gisèle Jourda, MM. Claude Kern, André Gattolin, Henri Cabanel, Pierre Laurent, Mme Colette Mélot, M. Jacques Fernique , vice-présidents ; M. François Calvet, Mme Marta de Cidrac, M. Jean-Yves Leconte, Mme Catherine Fournier , secrétaires ; MM. Pascal Allizard, Jean-Michel Arnaud, Jérémy Bacchi, Mme Florence Blatrix Contat, MM. Philippe Bonnecarrère, Pierre Cuypers, Gilbert-Luc Devinaz, Laurent Duplomb, Christophe-André Frassa, Mme Joëlle Garriaud-Maylam, M. Daniel Gremillet, Mmes Pascale Gruny, Véronique Guillotin, Laurence Harribey, MM. Ludovic Haye, Patrice Joly, Mme Christine Lavarde, MM. Dominique de Legge, Pierre Louault, Victorin Lurel, Franck Menonville, Mme Catherine Morin-Desailly, M. Louis-Jean de Nicolaÿ, Mme Elsa Schalck, M. Richard Yung .
L'ESSENTIEL
Si l'inspiration des Pères fondateurs de l'Union européenne fut essentiellement politique, la construction européenne a d'abord été, et pendant longtemps, une entreprise de nature économique. La dimension politique était initialement secondaire. Cependant, dès le départ, la construction européenne a accordé une large part au droit , et le droit européen prime l'ordre juridique national. Toute une jurisprudence a élaboré la notion de Communauté puis d'Union de droit .
L'adhésion de la Grèce, de l'Espagne et du Portugal a illustré la réussite de la transition politique de ces pays. À partir du traité de Maastricht de 1992, au lendemain de l'effondrement du bloc soviétique, la construction européenne a progressivement intégré des valeurs démocratiques, dont l'État de droit . Le traité de Lisbonne, dans l'article 2 du traité sur l'Union européenne (TUE), a consacré cette évolution en faisant de ces valeurs le fondement de l'Union européenne et en rappelant qu'elles sont « communes aux États membres » . Ces valeurs sont issues d'une tradition politique qui, elle-même, trouve sa source dans le libéralisme politique et la philosophie des Lumières du XVIII e siècle . L'article 7 du TUE, quant à lui, sanctionne le non-respect des valeurs européennes.
Depuis une dizaine d'années, l'État de droit est devenu un sujet européen de premier plan. L'Union européenne a développé une véritable politique publique de l'État de droit , reposant sur des institutions, des mécanismes de suivi et de sanction, une jurisprudence, une coopération avec d'autres organisations internationales, le Conseil de l'Europe en premier lieu, et une dimension de politique extérieure. L'État de droit est devenu une priorité européenne. Cette priorité se retrouve aussi dans les négociations, ouvertes depuis plusieurs années, en vue de l' adhésion de l'Union européenne à la convention européenne des droits de l'Homme 1 ( * ) .
Certes, l'adhésion d'un pays à l'Union européenne a « souvent été vue par les élites nationales de pays candidats comme le meilleur moyen d'éviter toute régression démocratique ou retour à un régime autoritaire » 2 ( * ) . Mais le respect de l'État de droit , qui ne se limite pas à l'affirmation de grands principes, a un rôle fondamental pour l'intégration européenne : « L'espace réglementaire et judiciaire interconnecté de l'Europe est [...] fondé sur le principe d'une confiance mutuelle et sur la nécessité absolue d'une reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires, principes qui peuvent difficilement être sauvegardés lorsqu'un pays membre n'est plus gouverné dans le respect du principe de l'État de droit. [...] la légitimité et la crédibilité de l'UE sont atteintes quand ses institutions ne peuvent plus - ou ne veulent plus - garantir en son sein la sauvegarde des valeurs qu'elle a pourtant obligation de défendre et de promouvoir dans ses relations extérieures » 3 ( * ) .
Il n'existe certes pas de hiérarchie entre les valeurs de l'Union, mais le respect de l'État de droit est essentiel à la protection des autres valeurs fondamentales sur lesquelles l'Union est fondée, telles que la liberté, la démocratie, l'égalité et le respect des droits de l'Homme. Il ne peut y avoir de démocratie et de respect des droits fondamentaux sans respect de l'État de droit, et inversement.
Or, les valeurs européennes sont aujourd'hui en partie remises en cause par certains États membres , dans un contexte de contestation du libéralisme politique, qui dépasse largement les frontières européennes et qui prend la forme du populisme et de la « démocratie illibérale », dont s'est d'ailleurs réclamé le Premier ministre hongrois Viktor Orban. Le clivage sur les valeurs semble prendre la forme d'un nouveau conflit Est-Ouest, alors que la chute du Mur de Berlin avait fait souffler un vent de liberté. Cependant, ce clivage traverse la quasi-totalité des sociétés européennes : des dérives peuvent être observées dans bien des États membres, pas seulement à l'Est, et aucun pays ne peut a priori être considéré comme étant à l'abri d'une évolution de type autoritaire.
Par ailleurs, si l'Union européenne a fixé comme condition d'adhésion aux pays candidats - les « critères de Copenhague » - le respect de l'État de droit, elle est finalement plutôt démunie face aux potentielles dérives de ses États membres en la matière. En réalité, le recul de l'État de droit au sein de l'Union européenne n'avait pas été envisagé .
Un discours relativiste et culturel sur l'État de droit et les droits fondamentaux - qui critique des dérives individualistes occidentales et soutient la nécessité d'adapter des concepts abstraits aux réalités nationales - est susceptible d'être instrumentalisé à des fins autoritaires. Les principales atteintes à l'État de droit dans l'Union européenne prennent la forme de l' affaiblissement des contre-pouvoirs , à commencer par le système judiciaire, mais aussi les médias et la société civile. Elles consistent également en un détournement de l'application de la réglementation européenne , par exemple sur la passation des marchés publics et la lutte contre la corruption, voire en un refus de la mettre en oeuvre , en matière migratoire notamment.
L'Union européenne a beaucoup de difficultés à trouver la bonne réponse à ces atteintes. Dans un premier temps, elle a tardé à réagir , privilégiant le dialogue avec des interlocuteurs qui se prévalaient de l'absence de définition juridique précise de l'État de droit pour s'interroger publiquement sur ce qui leur était vraiment reproché. Puis , compte tenu de l'absence de résultats du dialogue, la Commission européenne a développé de nouveaux instruments , une « boîte à outils », combinant promotion de l'État de droit, prévention et réaction . Ces outils sont nombreux et complémentaires, mais aucun d'eux n'est suffisant. D'autant plus que la réaction européenne a d'abord été prudente. La mauvaise volonté manifeste de certains États membres a fini par conduire la Commission à hausser le ton. Après un long dialogue et plusieurs recommandations visant à faire respecter l'État de droit en Pologne , elle s'est résolue, en décembre 2017 , à déclencher la procédure de l'article 7, paragraphe 1, du TUE, invitant le Conseil à constater l'existence d'un risque clair de violation grave de l'État de droit dans ce pays. De son côté, le Parlement européen , très mobilisé sur le respect de l'État de droit, a fait de même pour ce qui concerne la Hongrie, en septembre 2018 . Toutefois, le Conseil ne s'est toujours pas prononcé sur l'existence d'un tel risque , ni en Pologne, ni en Hongrie. La procédure de l'article 7 du TUE, souvent qualifiée d'« option nucléaire », est actuellement dans l'impasse.
On constate que l'État de droit est également malmené dans d'autres États membres, mais de façon plus ponctuelle, par exemple en Roumanie, en Bulgarie, à Malte ou en Slovaquie.
L'incapacité de l'Union européenne à traiter les problèmes d'État de droit est moins liée aux insuffisances des dispositifs existants qu'au manque de volonté politique. D'ailleurs, les - maigres - résultats obtenus l'ont été sur le terrain du droit . En effet, la Commission , en tant que gardienne des traités, a mobilisé la procédure d'infraction pour obtenir la mise en oeuvre du droit de l'Union et , dans plusieurs cas, a saisi la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) de recours en manquement . La Cour a plusieurs fois condamné la Pologne et la Hongrie en sanctionnant des dispositions législatives de ces pays. Toutefois , le recours en manquement n'a qu'une portée limitée et ne peut sanctionner une atteinte à l'État de droit de nature systémique . Il n'en demeure pas moins que cette voie juridictionnelle a profondément contribué à modifier le rôle de la CJUE . Dans les années 1980, personne n'imaginait que la Cour ait un jour à se prononcer sur le respect de l'État de droit dans un État membre ; ce n'était d'ailleurs pas son rôle. Elle est désormais amenée à répondre, y compris par la voie préjudicielle, à des questions portant sur des dysfonctionnements internes aux États membres. Cela la conduit à aller très loin puisqu'elle se trouve conduite à finalement réguler le fonctionnement des pouvoirs publics de certains États membres, mais aussi à se prononcer sur des questions de société. Cette évolution, qui accorde une place grandissante au juge dans les sociétés occidentales, traduit une conception subjectiviste du droit que l'on retrouve aussi dans l'ordre juridique interne des États membres.
Il convient en tout état de cause de se féliciter de ce que l'Union européenne s'est récemment montrée davantage résolue . Elle n'a en effet pas faibli pour instaurer un nouveau mécanisme, de nature financière, liant le versement des fonds européens aux États membres au respect par ceux-ci de l'État de droit , à l'occasion de l'adoption du cadre financier pluriannuel 2021-2027 et du plan de relance européen. Cette « conditionnalité État de droit » représente une avancée certaine, mais son utilisation requiert la réunion de nombreuses conditions, qui ne peut manquer, au regard des comportements passés, de susciter des interrogations sur son efficacité réelle .
Le combat pour le respect de l'État de droit, la démocratie et les droits fondamentaux est permanent. Il passe aussi par la sensibilisation des opinions publiques européennes et la diffusion d'une culture démocratique . Le Sénat français, le Bundesrat allemand et le Sénat polonais ont ainsi organisé, au titre de la dimension parlementaire du Triangle de Weimar , un forum de dialogue sur la thématique de l'État de droit , à l'occasion du 30 e anniversaire du Triangle de Weimar, le 18 février 2021. Ce forum, organisé autour des thèmes de l'indépendance de la justice et des mécanismes de protection de l'État de droit dans l'Union européenne, a donné lieu à l'adoption d'une déclaration conjointe , selon laquelle « les secondes chambres du Triangle de Weimar tiennent particulièrement à promouvoir et à approfondir le principe de l'État de droit en tant que pilier d'une démocratie vivante. Les libertés fondamentales de l'Union européenne et les valeurs communes doivent être protégées. Elles ne peuvent s'exercer effectivement qu'à la condition de garantir l'État de droit à tous les niveaux ».
Enfin, la Conférence sur l'avenir de l'Europe, qui doit terminer ses travaux en 2022, devra donner l'occasion aux citoyens européens de s'exprimer sur l'État de droit.
I. BIEN QUE NON DÉFINI PAR LES TRAITÉS, L'ÉTAT DE DROIT EST UN CONCEPT DÉSORMAIS RECONNU, À RESPECTER POUR ADHÉRER À L'UNION EUROPÉENNE
L'État de droit est une notion polysémique qui trouve ses origines dans l'histoire juridique européenne ; elle fut conceptualisée, à compter du XIX e siècle, sous différents termes, principalement le Rule of Law anglo-saxon et le Rechtsstaat germanique.
Si sa définition prête à des débats théoriques, il est au moins possible de dire que l'État de droit n'est pas le gouvernement par les lois, ni le droit limité à des règles, ni la primauté des lois. Comme l'a dit le président de la Commission de Venise, M. Gianni Buquicchio, « toute conception purement formaliste de la prééminence du droit - qui se contenterait d'exiger que tout acte commis par un agent public soit autorisé par la loi - distord la notion d'État de droit ».
Sans que cette définition soit arrêtée, un discours consacré à l'État de droit dans la construction européenne est apparu concomitamment à la chute du bloc soviétique. Le triptyque « droits de l'Homme-démocratie-État de droit » apparaît dans la Charte de Paris pour une nouvelle Europe du 21 novembre 1990.
La Commission européenne a retenu une approche stricte, quoique non définie, de l'État de droit, sans y inclure les questions relatives aux droits de l'Homme et à la démocratie. Pour autant, son action, notamment internationale, la pousse de facto à les promouvoir.
A. L'ÉTAT DE DROIT, UN CONCEPT NON DÉFINI, Y COMPRIS DANS LES TRAITÉS EUROPÉENS
L'État de droit fait l'objet de normes juridiques internes et internationales qui demeurent très générales et qui ne donnent pas de définition précise .
Le Préambule de la Déclaration universelle des droits de l'Homme de 1948 mentionne « un régime de droit » comme système de protection des droits de l'Homme. Pour autant, le contenu de ce régime de droit peut évoluer dans le temps et selon les circonstances. C'est pourquoi, en 2004, Kofi Annan, alors Secrétaire général des Nations unies, avait proposé la définition suivante de l'État de droit : « L'État de droit désigne un principe de gouvernance en vertu duquel l'ensemble des individus, des institutions et des entités publiques et privées, y compris l'État lui-même, ont à répondre de l'observation de lois promulguées publiquement, appliquées de façon identique pour tous et administrées de manière indépendante, et compatibles avec les règles et normes internationales en matière de droits de l'Homme. Il implique, d'autre part, des mesures propres à assurer le respect des principes de la primauté du droit, de l'égalité devant la loi, de la responsabilité au regard de la loi, de l'équité dans l'application de la loi, de la séparation des pouvoirs, de la participation à la prise de décisions, de la sécurité juridique, du refus de l'arbitraire et de la transparence des procédures et des processus législatifs » 4 ( * ) .
Par ailleurs, l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe ( OSCE ) a rassemblé les principaux éléments de sa doctrine en matière d'État de droit dans ses Commitments relating to the Rule of Law . L'OSCE, elle-même issue de la Conférence pour la sécurité et la coopération en Europe d'Helsinki, fut la base sur laquelle des organisations luttant pour les droits fondamentaux, comme la Charte 77 en Tchécoslovaquie et le KOR en Pologne, ont pu naître et agir de l'autre côté du « rideau de fer ». Elle joua un rôle essentiel dans les mouvements politiques en Europe centrale en 1989.
Pour ce qui est de l'Union européenne, l'État de droit n'était pas mentionné dans les traités originels. Sa première mention figurait dans le Préambule du traité de Maastricht de 1992, mais c'est le traité d'Amsterdam de 1997 qui, à l'article 7 du traité sur l'Union européenne, a permis au Conseil, réuni au niveau des chefs d'État ou de gouvernement, de constater « l'existence d'une violation grave et persistante par un État membre de principes énoncés à l'article 6, paragraphe 1 », devenu l'actuel article 2 du Traité sur l'Union européenne. Ce constat ne pouvait être réalisé qu'à l'unanimité , sur proposition d'un tiers des États membres ou de la Commission, après avis conforme du Parlement européen et après avoir invité le gouvernement de cet État membre à présenter toute observation en la matière. Une fois ce constat dressé, le Conseil pouvait décider, à la majorité qualifiée, de sanctionner un État portant une atteinte grave et persistante à l'État de droit en le privant de son droit de vote.
Désormais, l'État de droit constitue, avec la démocratie, l'un des principes sur lesquels repose l'Union européenne selon le Préambule de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne 5 ( * ) : « Consciente de son patrimoine spirituel et moral, l'Union se fonde sur les valeurs indivisibles et universelles de dignité humaine, de liberté, d'égalité et de solidarité ; elle repose sur le principe de la démocratie et le principe de l'État de droit ».
Il est mentionné à deux reprises dans le préambule du traité sur l'Union européenne (TUE) , comme « valeur universelle » trouvant sa source dans les « héritages culturels, religieux et humanistes de l'Europe » puis comme « principe » auquel l'Union européenne est attachée. L' article 2 du TUE dispose que « l'Union est fondée sur les valeurs de respect de la dignité humaine, de liberté, de démocratie, d'égalité, de l' État de droit , ainsi que de respect des droits de l'Homme, y compris des droits des personnes appartenant à des minorités. Ces valeurs sont communes aux États membres dans une société caractérisée par le pluralisme, la non-discrimination, la tolérance, la justice, la solidarité et l'égalité entre les femmes et les hommes ». Son article 3, paragraphe 1, stipule que « l'Union a pour but de promouvoir la paix, ses valeurs et le bien-être de ses peuples », tandis que le paragraphe 5 dispose que, « dans ses relations avec le reste du monde, l'Union affirme et promeut ses valeurs et ses intérêts et contribue à la protection de ses citoyens ». Selon son article 13, paragraphe 1, « l'Union dispose d'un cadre institutionnel visant à promouvoir ses valeurs ». Par ailleurs, l'État de droit , aux termes de l'article 21 du TUE, est l'un des principes qui fondent l'action extérieure de l'Union européenne . Enfin, on relèvera aussi les dispositions de son article 4, paragraphe 3, dont le 3 e alinéa est ainsi rédigé : « Les États membres facilitent l'accomplissement par l'Union de sa mission et s'abstiennent de toute mesure susceptible de mettre en péril la réalisation des objectifs de l'Union ».
Pour autant, la notion d'État de droit n'est pas définie dans les textes fondateurs européens. Néanmoins, les valeurs européennes dessinent les contours d'un modèle de société.
La consécration de l'État de droit comme un principe et comme une valeur de l'Union a une double signification : d'une part, l'Union se définit en tant qu'Union de droit régie par la prééminence du droit au sein de laquelle ses institutions et ses États membres ne peuvent échapper au contrôle de la conformité de leurs actes à la « charte constitutionnelle » que constituent les traités , selon la formule désormais classique retenue par la Cour de justice de l'Union européenn e (CJUE) dans un arrêt du 23 avril 1986 6 ( * ) ; d'autre part, l'Union est une Union d'États de droit.
L'obligation de respecter les exigences de l'État de droit est une norme juridique de l'Union qui s'impose donc tant aux États membres qu'à l'Union elle-même.
* 1 Pour plus de détails sur ce sujet, cf . le rapport d'information n° 562 (2019-2020) du 25 juin 2020, établi, au nom de la commission des affaires européennes, par MM. Philippe Bonnecarrère et Jean-Yves Leconte.
* 2 Dimitry Kochenov, Laurent Pech et Sébastien Platon, Ni panacée, ni gadget : le « nouveau cadre de l'Union européenne pour renforcer l'État de droit » , RTD Eur. n° 4, octobre-décembre 2015.
* 3 Dimitry Kochenov, Laurent Pech et Sébastien Platon, op. cit.
* 4 Rapport du Secrétaire général des Nations unies, intitulé Rétablissement de l'État de droit et administration de la justice pendant la période de transition dans les sociétés en proie à un conflit ou sortant d'un conflit , 23 août 2004 (document S/2004/616).
* 5 La Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne a d'abord été proclamée lors du Sommet de Nice, le 7 décembre 2000. Puis, proclamé à Strasbourg, le 12 décembre 2007, par le Parlement européen, le Conseil et la Commission, le texte de la Charte annexé aux traités a repris, en l'adaptant, la Charte de 2000 et l'a remplacée lors de l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, le 1 er décembre 2009. En vertu de l'article 6, paragraphe 1, premier alinéa, du traité sur l'Union européenne, la Charte a désormais la même valeur juridique que les traités . Elle s'enracine dans les traditions communes aux États membres et leur identité nationale. Elle lie les États membres lorsqu'ils mettent en oeuvre le droit de l'Union. Elle représente une déclaration des droits, qui s'ajoute aux garanties nationales et qui intervient à titre subsidiaire. Elle prévoit que les droits fondamentaux peuvent faire l'objet de limitations, notamment si elles sont nécessaires et répondent effectivement à des objectifs d'intérêt général reconnus par l'Union.
* 6 CJUE, arrêt Les Verts c/Parlement ( aff. 294/83 ).