B. LE BILAN DE 25 ANS DE RÉFORME DES RETRAITES
Antoine Durrleman, président de chambre à la Cour des comptes, maintenu en activité . - Il est difficile de résumer 25 ans de réforme des retraites en quelques minutes. J'attirerai donc votre attention sur quelques considérations formant la base observable de l'effort continu de réforme.
En 1987, Philippe Séguin prend la décision d'indexer les pensions et salaires portés aux comptes sur les prix. Ce qui fait la force des réformes en fait également la faiblesse. Elles succèdent à une histoire préalable d'augmentation des droits dans un contexte dans lequel les personnes âgées et les retraités vivaient dans des conditions souvent très modestes, voire indigentes. Les années 70, de la loi Boulin jusqu'à l'ordonnance du 26 mars 1982 portant l'âge de départ de 65 ans à 60 ans, ont été marquées par un effort de progrès. L'histoire explique donc en partie l'hésitation devant la reforme. Celle-ci a été, à certains égards, bloquée par la décision prise en 1983 de réduire l'âge de départ à la retraite. Ce fut une forme de totem et de tabou. Il a fallu attendre 1991 et le livre blanc demandé par Michel Rocard pour agir.
La force des réformes de 1993, 2003, 2008, 2010 et 2014 réside dans leur gradualisme : elles se sont combinées pour se compléter dans une même orientation. Leur limite est double, à savoir un point de départ relativement tardif par rapport à des pays comme l'Allemagne et des réformes d'abord conduites dans une approche de progressivité qui accorde la priorité aux outils les moins sensibles, à savoir la désindexation des retraites sur les salaires et l'allongement de la durée de cotisation. L'Allemagne, dès 1992 a reculé l'âge de départ en retraite de 60 ans pour les hommes et 63 ans pour les femmes à 65 ans, et, en 2007, à 67 ans.
En France, il a fallu attendre 2010 pour revoir l'âge de départ à la retraite, soit 28 ans après la décision prise au tournant des années 80 en Allemagne. Le levier à l'effet le plus immédiat et puissant a ainsi été actionné le plus tardivement.
Par ailleurs, notre processus de réforme a intégré l'acceptation de la dette comme une variable d'ajustement. Ce constat ne se retrouve pas dans les régimes complémentaires de retraite qui ne peuvent recourir à l'endettement comme variable d'ajustement ou modalité acceptée de progressivité des réformes ni en Allemagne. Ce mode de réforme explique l'importance des résultats, ainsi que leur faiblesse.
La part des retraites dans le PIB a progressé de manière très inférieure à la simple prolongation des tendances antérieures. Au tournant des années 90, elle était de 11 %. Selon l'Insee, sans révision des paramètres, elle tendait vers 20 % ou 21 % à horizon 2060. Aujourd'hui, ce taux est de 14 %. 6 % à 7 points de PIB ont été gagnés par les réformes successives des dernières années. Cet effort est considérable. De ce point de vue, les réformes ont permis à notre pays de franchir la « bosse démographique » du papy-boom mais laissent notre système de retraite exposé à deux fragilités. La première d'entre elles est positive, à savoir la tendance continue à l'augmentation de l'espérance de vie. La seconde fragilité réside dans la dépendance excessive des retraites à l'activité économique et à la croissance de la productivité, en raison de leur financement.
Le retard relatif dans le processus de réforme a eu pour conséquence une superposition des déficits structurels et conjoncturels. Lors de la crise de 2008, le système de retraite était en déficit depuis 2004 et 2005. La part du déficit structurel dans les années 2000 à 2014 a représenté environ 17 milliards d'euros à comparer aux 20 milliards d'euros pour l'assurance-maladie. Cette fragilité se constate actuellement dans la révision des prévisions du COR et présente de multiples conséquences, dont la plus importante, au-delà de la soutenabilité du système, très substantiellement améliorée, est liée à deux phénomènes : d'une part, la méfiance devant la récurrence des déficits et de la dette, d'autre part, l'illisibilité du système de retraite sous l'effet de la complexification des financements et de l'absence de modification de la cartographie des régimes. Les transferts financiers entre régimes se sont en effet démultipliés avec le rôle central du déficit du fonds de solidarité vieillesse (FSV).