II. LES ÉTATS DÉFENDENT LEUR SOUVERAINETÉ, MAIS LA RECHERCHE IMPOSERA D'UNIR LES EFFORTS
A. LA SOUVERAINETÉ NATIONALE DEMEURE UNE RÉALITÉ
1. La diversité des mix électriques
La diversité des mix électriques trouve sa première explication dans la géographie des ressources naturelles : les mines de houille et de lignite expliquent à l'évidence les particularités caractérisant la production d'électricité en Pologne et en Allemagne. L'apparition de nouvelles techniques n'échappe pas à cette règle, puisque la fréquence du vent à l'ouest de ses côtes contribue de façon déterminante à la hausse de la production éolienne au Danemark (où le charbon conserve une place éminente, peu médiatisée). L'économie et l'Histoire tendent à stabiliser les mix électriques, dont l'évolution peut exiger des investissements difficilement supportables, avec des conséquences très importantes pour l'emploi.
Le modèle de chaque énergéticien est caractérisé par trois facteurs : la part relative des coûts fixes et des coûts variables ; la plus ou moins grande disponibilité de la production ; la plus ou moins grande souplesse d'adaptation des installations aux variations de la demande.
Pour les États, s'ajoute l'utilisation des ressources naturelles dont ils disposent, la possibilité de ne pas assumer financièrement les conséquences des externalités négatives provoquées ou l'impossibilité d'obtenir une contrepartie aux externalités positives apportées. Le tableau ci-dessous retrace les émissions de CO2 induites par la production domestique d'électricité (en bleu foncé) et par les importations (bleu clair) d'octobre 2016 à septembre 2017 : Norvège, Suède et France ne peuvent considérer le prix du CO2 comme le font la Pologne, la Grèce ou la République tchèque (CZ). En outre, le rôle des importations justifierait un rapprochement entre la Suisse, l'Autriche et la Slovaquie (SK)...
Source : Energy for humanity. European Climate leadership report , novembre 217.
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Le prix du CO2 émis À défaut de réunir l'unanimité requise pour instituer une taxe sur les émissions de gaz carbonique, l'Union européenne a introduit un système d'échange de quotas d'émissions, via un marché créé à cette fin, où les émetteurs de CO2 (ou d'autres gaz à effet de serre, traités en « équivalent CO2 ») doivent payer les détenteurs de « certificats » inutilisés. Sans entrer dans le détail du dispositif, observons que sa finalité consiste à « intérioriser », dans les comptes des entités émettrices de gaz à effet de serre, les « externalités négatives » associées à ces émissions. Pour que ce système contribue à limiter la hausse des températures, le prix de la tonne de CO2 doit inciter ses « acheteurs » à modifier leur processus productifs ou leur consommation d'énergie. Au vu de la conjoncture, le simple maintien des choses en l'état reviendrait à se donner bonne conscience, au mieux à prendre date, alors qu'une hausse progressive et modérée mais continue permettrait de conduire à la substitution progressive de gaz au charbon dans les centrales thermiques produisant de l'électricité, une augmentation nettement plus poussée restant nécessaire pour favoriser l'émergence d'une filière industrielle d'hydrogène utilisé comme ressource énergétique. Le cours du gaz carbonique s'est effondré à un niveau où il serait illusoire d'espérer le moindre signal-prix incitant à réduire quelque émission que ce soit. Le graphique ci-dessous est éloquent ! Prix du CO2, en euros par tonne (avril 2015-juin 2017)
Source : Commission de régulation de l'énergie - Rapport sur le fonctionnement des marchés de gros. 2015-2016. |
2. La maîtrise des réseaux d'approvisionnement
L'utilité du réseau de transport d'électricité va de soi, mais l'évidente complémentarité avec les centrales électriques comporte une exception substantielle dès lors qu'une portion du réseau est parfois insuffisamment desservie. En effet, quatre options sont envisageables en pareil cas : renforcer le réseau ; introduire un mécanisme d'effacement de la demande pour éliminer les pointes de consommation ; créer une capacité de production supplémentaire en aval du goulet d'étranglement ; installer une capacité de stockage, là encore en aval de ce même goulet. Le choix doit être fondé sur l'analyse de chaque cas particulier, notamment du coût total associé à chaque option. S'en remettre au seul marché risque d'aboutir à un surinvestissement dépourvu de tout intérêt pour les consommateurs, alors que la décision prise en toute connaissance de cause et en toute transparence par une autorité nationale doit raisonnablement apporter une solution satisfaisante. Encore faut-il qu'elle dispose du pouvoir de décision.
Ce qui est vrai à un niveau local se vérifie encore plus à l'échelle du pays. D'où l'importance des mécanismes de capacité pour les économies produisant et consommant beaucoup d'électricité. Les cas de la France et de l'Allemagne, mais aussi du Royaume-Uni, de l'Italie et de l'Espagne sont éloquents à cet égard. Tout comme au niveau local, une certaine équivalence existe entre la création de centrales supplémentaires d'une part, l'augmentation des capacités de transport d'autre part. Le « paquet d'hiver » est rédigé comme si l'équivalence était totale au niveau interétatique, alors que tout gestionnaire du réseau de transport voit sa compétence limitée par les frontières. Disposant parfois de seulement quatre secondes pour éviter des délestages, RTE ne peut tout simplement pas mobiliser dans ce délai des capacités productives en Espagne ou en Allemagne. Il le peut d'autant moins si le réseau national concerné est saturé malgré l'existence de centrales inutilisées. Cette hypothèse n'a rien d'irréaliste, car les sources intermittentes d'électricité suffisent à saturer les réseaux mentionnés, alors même que les centrales conventionnelles seraient à l'arrêt.
L'irruption des ressources électriques intermittentes dans le mix électrique doit bien sûr être accompagnée par un renforcement des réseaux nationaux et des interconnexions, tout en conservant la vision d'ensemble permanente de chaque réseau national par un opérateur à même d'activer la production, la gestion de la demande et le transport d'électricité, afin d'éviter un black-out . Pour l'ensemble de ces raisons, l'obligation impérieuse de faire participer des capacités transfrontalières doit être écartée, de même que l'obligation de faire valider par une étude européenne non seulement la mise en place des mécanismes de capacité, mais aussi leur reconduction 15 ( * ) .
3. L'autoproduction et la tarification
Parmi les propositions formulées dans le paquet « Énergie propre pour tous les Européens » , la Commission européenne a inscrit le soutien à la production décentralisée d'électricité, ainsi qu'à l'autoconsommation. Concrètement, cette orientation est destinée surtout à soutenir l'accroissement du nombre de panneaux photovoltaïques installés sur les toits des bâtiments, publics ou privés. Incontestablement, cette option est cohérente avec le soutien aux sources renouvelables d'énergie. Quelles en sont les conséquences pour les réseaux de transport et de distribution ?
Si la production décentralisée est immédiatement consommée par le producteur (non professionnel), son appel aux réseaux de distribution et du transport est alors diminué à due concurrence. La réduction globale des achats d'électricité est réelle sur l'ensemble de l'année, mais la charge pour le réseau n'est en rien diminuée par l'autoconsommation. Hors autoconsommation immédiate, l'appel aux réseaux n'est en rien diminué. Si la production décentralisée est injectée dans le réseau de distribution, son producteur tire de la vente les moyens de réduire sa charge nette d'électricité, bien que la facture d'électricité stricto sensu reste inchangée.
Si elle était observée à grande échelle, l'autoproduction accompagnée d'une autoconsommation ne couvrant pas la totalité des besoins chaque jour de l'année imposerait d'augmenter la part fixe dans la tarification du réseau , afin de maintenir intactes les ressources nécessaires au bon fonctionnement de celui-ci. En effet, les dépenses induites par le fonctionnement d'un réseau de transport ou de distribution d'électricité dépendent des caractéristiques de cet équipement, non de son usage plus ou moins fréquent. D'une certaine façon, les producteurs-consommateurs agissent comme parasites de l'ensemble des consommateurs : ils bénéficient de subventions pour leurs installations, qui réduisent leurs factures d'électricité bien au-delà de l'économie apportée à l'ensemble du système énergétique. Plus ce cas se répand, plus les consommateurs finaux devront payer de taxes destinées à couvrir les subventions versées . Simultanément, la part assurancielle de la tarification doit s'accroître.
Ces considérations économiques et techniques ont pour seul but de démontrer que le soutien à l'autoconsommation ne doit pas être érigé en orientation générale, valable en tout point de l'Union européenne. À cet égard, le soutien de principe formulé par la Commission européenne mérite au minimum d'être nuancé. En outre, le maintien de l'équilibre économique pour les opérateurs de réseaux, et le respect d'un minimum d'équité entre consommateurs suppose que chaque État puisse adapter les parts fixes et les parts variables dans la tarification de l'électricité, que ce soit envers les professionnels ou les particuliers.
* 15 Ces deux obligations figurent respectivement aux articles 21 et 23, point 5, de la proposition de règlement COM(2016) 861 sur le marché intérieur de l'électricité.