La nécessaire modernisation de la dissuasion nucléaire

II. UN RENOUVELLEMENT INDISPENSABLE POUR PRÉSERVER NOTRE AVANTAGE STRATÉGIQUE

Les performances des systèmes doivent être à la hauteur des ambitions politiques. Il en va de la crédibilité de la dissuasion. Les systèmes d'armes sont donc nécessairement évolutifs, et doivent pouvoir infliger aux adversaires potentiels les dommages inacceptables qui les dissuadent de porter atteinte à nos intérêts vitaux.

Le renouvellement de la dissuasion est la conséquence de ce seul besoin opérationnel, fondé sur l'adaptation continue de nos moyens aux défenses adverses . Il procède directement du principe de la « stricte suffisance ». Ainsi, pour infliger des « dommages inacceptables », les caractéristiques des moyens dédiés à la dissuasion sont définies (énergie, portée, furtivité, pénétration...).

En d'autres termes, moderniser la dissuasion permet de s'adapter au contexte géostratégique et technologique et non de s'inscrire dans une course aux armements déconnectée de l'objectif fondamental qui consiste à garantir la sécurité de la Nation. Il s'agit aussi, en maintenant le niveau d'exigence de nos systèmes, d'éviter un désarmement par négligence « au fil de l'eau ».

Ce processus vertueux et pas-à-pas suppose une évaluation à moyen terme des menaces et des défenses et l'adaptation des moyens. Il assure la crédibilité à coût maîtrisé de nos systèmes de dissuasion.

Les analyses stratégiques conduites pour l'élaboration des Livres blancs de 2008 et de 2013 soulignaient un accroissement de la conflictualité dans le monde et observaient ce développement selon deux axes majeurs résumé dans la formule, « les menaces de la force et les risques de la faiblesse ». Ils en déduisaient la nécessité de poursuivre la modernisation de notre dissuasion nucléaire avec en perspective la mise en service d'une nouvelle génération de SNLE à l'horizon 2030 et la poursuite de l'amélioration des missiles balistiques de la gamme M.51 par l'implantation de nouvelles versions, s'agissant de la composante océanique, et la poursuite de la recherche sur le système air-sol de nouvelle génération (ASN4G) dans la perspective de son renouvellement à l'horizon 2035, pour la composante aérienne.

Les analyses menées depuis lors par nombre d'observateurs internationaux et par nos différents organes en charge de la prospective stratégique inclinent très majoritairement vers une accentuation de cette tendance dans les deux prochaines décennies. Elles indiquent également les risques de ruptures dans un certain nombre de domaines soit par arrivée ou perfectionnement de nouvelles technologies, soit par la prolifération de technologies et de systèmes d'armes existants.

Ces indications confirment la justesse des décisions engagées.

Pour autant, il existe une tension intrinsèque entre le réalisme stratégique qui encourage à « ne pas baisser la garde » face à la dégradation de la situation européenne et internationale et le réalisme budgétaire qui conduit à limiter les dépenses ^{110 ( * )} .

Cela invite à une extrême vigilance sur la conduite de la modernisation de la dissuasion qui doit impérativement se voir attribuer les financements nécessaires et respecter les échéances calendaires envisagées, sauf à altérer dangereusement notre capacité de dissuader, voire à compromettre une posture de « stricte suffisance ».

A. UN CONTEXTE INTERNATIONAL IMPOSANT DE NE PAS BAISSER LA GARDE

Si la période de l'après-guerre froide a suscité de grandes espérances d'un monde apaisé mû par le droit et le respect des libertés comme elle a permis un développement spectaculaire des échanges économiques et de technologies, force est de constater parallèlement que la société internationale demeure traversée par des tensions fortes, que la guerre est loin d'avoir disparu et que les progrès dans le domaine de la réduction des armements observables jusqu'au milieu des années 1990 se sont ralentis, y compris pour ce qui concerne les armes de destruction massive malgré la mise en place d'instruments de droit international pertinents.

Comme le souligne Nicolas Roche en conclusion de son ouvrage ^{111 ( * )} : « C'est bien un cycle qui se termine à la première moitié des années 2010, ouvert en 1990 et qui avait pu postuler qu'une histoire désormais à sens unique, annonçait le triomphe d'un ordre et de valeurs occidentales. Ces crises multiples sont des révélateurs d'une divergence profonde entre l'Europe et le reste du monde. Elles viennent ébranler ce qui est finalement au coeur de la vision européenne de l'histoire internationale depuis le début des années 1990 : celle d'un monde organisé par le droit et les valeurs, où la sécurité coopérative est progressivement instaurée par l'instrument d'un multilatéralisme efficace. »

1. Un monde plus incertain, imprévisible et dangereux

L'actualité rappelle que le monde demeure incertain, imprévisible et dangereux. Les dernières années ont montré une accélération de la dégradation de la sécurité internationale faisant apparaître deux grands types de conflictualité :

• la première inhérente à la faiblesse ou à la faillite de certains États, qui renvoie à la question de l'émergence et de l'expansion du terrorisme islamiste radical - au Levant et au Sahel notamment, mais plus généralement et potentiellement dans tous les États de l'arc de crise décrit par les Livres blancs de 2008 et 2013 qui vont de l'Afrique de l'Ouest à l'Afghanistan ; ces groupes étant susceptibles de porter des attaques sur le territoire national comme sur celui d'autres d'Etats;

• la seconde issue des rapports de forces entre les États, ce que le Livre blanc de 2013 appelait les menaces de la force qui concernent des Etats-puissances traditionnels de premier rang, mais aussi des Etats émergents plus nombreux. Certains de ces Etats visent à étendre leur influence par la mise en oeuvre de stratégies reposant sur l'intimidation et sur le fait accompli, y compris par l'usage de moyens militaires.

Les grands équilibres politiques montrent des signes de fragilité. Après l'ordre bipolaire de la guerre froide, déjà ébranlé par la montée en puissance de la Chine ^{112 ( * )} et l'hégémon américain qui a succédé à la chute de l'Union soviétique, se profile un monde multipolaire, voire apolaire, au sein duquel les États-Unis peuvent être tentés par d'autres priorités et un moindre investissement en faveur de ses alliés, notamment en Europe.

En outre, de nouveaux enjeux se font jour qui, par l'extension des stratégies de déstabilisation à de nouveaux domaines, emportent de nouveaux modes d'actions militaires et une potentielle réduction des rapports de puissance.

L'état actuel de la menace pour la France est donc élevé. Celle-ci ne peut sous-estimer les menaces du « haut du spectre » et le retour des politiques de puissance, en Asie, au Moyen-Orient et d'abord sur le continent européen.

L'augmentation des dépenses militaires qui atteignent leurs plus hauts niveaux depuis 2009 illustre ce nouveau contexte.

Selon le SIPRI ^{113 ( * )} , les dépenses militaires ont atteint 1 686 milliards de dollars en 2016, soit un accroissement de 0,4 % en termes réels par rapport à 2015. Pour la première fois depuis 2011 (année record avec 1 699 milliards de dollars), il s'agit de la deuxième année de hausse consécutive. La tendance est caractérisée par une augmentation importante du réarmement des grandes puissances (Chine ^{114 ( * )} , Etats-Unis ^{115 ( * )} , Russie ^{116 ( * )} ), en Europe ^{117 ( * )} et en Asie ^{118 ( * )} , alors que les dépenses militaires diminuent au Moyen-Orient.

Ce réarmement ne se limite pas aux armements classiques mais concerne aussi la dissuasion nucléaire : certains Etats poursuivant la montée en puissance de leurs forces, d'autres leur modernisation.

a) Un monde plus conflictuel

(1) La montée du terrorisme

Comme nombre de pays, la France est confrontée à l'émergence du terrorisme islamiste radical, qui porte une stratégie d'hyper violence dans des zones grises où des Etats trop faibles ou en décomposition sont dépourvus de moyens d'action mais aussi, désormais, sur notre propre territoire.

Le terrorisme n'est pas un mode d'action nouveau. En revanche, sa structuration quasi institutionnelle vient à l'appui de la création d'entités pseudo-étatiques fondant leurs ambitions totalitaires sur un recours permanent à la violence et au chantage.

Comme le rappelle Olivier Zajec ^{119 ( * )} : « Un des arguments répandus dans le débat stratégique, depuis quelques années, consiste à disqualifier l'utilité de la dissuasion nucléaire dès lors qu'il s'agirait de contrer ou de combattre la menace terroriste. (...)»

« Reprocher à la dissuasion nucléaire de ne pas agir fonctionnellement sur le terrorisme, c'est en réalité, commettre une double erreur de perspective. Sur l'objet de la dissuasion. Et sur la nature du « terrorisme ^{120 ( * )} ». L'arme nucléaire a pour fonction de stabiliser la société internationale en empêchant de grandes conflagrations militaires étatiques tendant à la guerre totale. « La seule réponse à la stratégie de sidération des terroristes repose sur le renforcement (...) des forces de sécurité intérieures et sur le renforcement des forces militaires en opérations extérieures » accompagné de politiques avisées de stabilisation et de développement (approche globale) ^{121 ( * )} qui agissent sur les racines de l'instabilité.

Les fonctions stratégiques de protection et d'intervention constituent donc le complément indispensable permettant d'éviter le piège du « tout ou rien » et la montée aux extrêmes faute d'alternative. C'est pourquoi la stratégie de dissuasion, et a fortiori de dissuasion nucléaire, est l'une des fonctions stratégiques de la défense mais non la seule. La défense et la sécurité nationale reposent sur un modèle complet d'armée.

En revanche, face à un Etat, fut-il islamiste radical, c'est-à-dire une entité disposant d'un territoire et d'une population, attachée à sa survie et ayant vocation à se perpétuer, ce qui ouvrirait la possibilité d'instaurer un dialogue nucléaire, la dissuasion pourrait retrouver toute sa pertinence pour l'empêcher d'utiliser le terrorisme de façon massive et de menacer nos intérêts vitaux. Un scenario dans lequel certains Etats détenteurs de l'arme pourraient basculer dans le terrorisme, ou dans lequel certains transferts de technologies en provenance d'Etats proliférants permettraient à un Etat d'acquérir des capacités nucléaires, ne peut être exclu à l'avenir.

(2) La fragilisation des grands équilibres entre les grandes puissances

La période se caractérise par le retour des Etats-puissances comme la Russie et la Chine. Ce retour s'appuie sur une puissance militaire augmentée ou restaurée.

Il se manifeste par la remise en cause des principes internationaux de souveraineté des Etats et d'inviolabilité des frontières (Crimée) et par un accroissement des tensions et des actions agressives dans leurs périphéries maritimes (Mer de Chine) ou terrestres (Géorgie, Donbass) ou dans leurs zones d'intérêt (Syrie) accompagnées de mesures d'intimidation ou de démonstrations de force ostensibles, mais aussi par la mise en place de stratégie de déni d'accès ^{122 ( * )} .

Ces attitudes ouvrent ainsi la possibilité de crises très graves entre grandes puissances. D'ailleurs, ces évènements ont provoqué un très fort regain de tensions avec les États-Unis et leurs alliés, tant en Europe qu'en Asie.

Comme le montrent les analyses du SGDSN ^{123 ( * )} , la Russie remet aujourd'hui ouvertement en cause l'ordre mondial hérité de la fin de la guerre froide ^{124 ( * )} . Face à la volonté de réguler les relations internationales par le droit, elle tente de réhabiliter une approche réaliste fondée sur des rapports de force. La modernisation de ses armées, le renforcement de son autonomie dans la conception et la réalisation de ses programmes capacitaires, la modernisation de ses forces nucléaires et l'investissement dans de nouveaux domaines de guerre (hybrides, cybernétique, désinformation) constituent les vecteurs privilégiés de la réaffirmation de la puissance russe. Comme le souligne Jean-Baptiste Jeangène Vilmer ^{125 ( * )} , « la menace est duale pour l'Europe : d'une part, l'annexion de la Crimée a montré qu'elle pouvait être territoriale. Les manoeuvres d'intimidation nucléaire ^{126 ( * )} , le déni d'accès par le déploiement de systèmes défensifs et offensifs (notamment autour des pays baltes) et la démonstration d'une capacité de projection multiple (Ukraine, Syrie) crédibilisent cette menace en même temps qu'ils ont pour objectif de décrédibiliser l'OTAN » .

Comme le montrent les analyses du SGDSN ^{127 ( * )} , la Chine s'affirme comme une puissance soucieuse de son « pré carré » et de ses approvisionnements -- les tensions en mer de Chine sur le fondement de revendications territoriales et d'une poldérisation stratégique de certains îlots en témoignent -- mais aussi, comme un acteur global, susceptible d'exercer un leadership parmi les pays émergents et de promouvoir un multilatéralisme alternatif, comme l'illustrent l'organisation de coopération de Shanghai (mise en place avec la Russie), la création d'une banque internationale de développement (AIIB) ou le projet de « nouvelle route de la soie ».

Sur le plan militaire, Pékin poursuit sa montée en puissance et se dote de capacités qui lui permettent d'être présent sur tout le spectre (et y compris dans le domaine nucléaire) : à terre, en mer, mais aussi dans les airs, via le développement d'avions furtifs et de systèmes de défense antimissile balistique. La poldérisation stratégique en mer de Chine méridionale va de pair avec le déploiement de systèmes d'interdiction maritime et aérienne afin de garantir à terme l'accès direct des sous-marins chinois à la haute mer. Dans l'espace, où elle dispose de programmes couvrant l'ensemble de l'activité spatiale (communication, navigation, reconnaissance militaire), ses ambitions se renforcent.

(3) L'émergence de puissances régionales et la prolifération des armes de destruction massive

En outre, nombre de pays émergents dont certains ne partagent pas nos valeurs consentent des efforts d'armement considérables (Moyen-Orient, Inde, Pakistan, Asie) dans le domaine conventionnel mais aussi pour certains dans le domaine nucléaire et dans le domaine des armes de destruction massive. Par ces efforts, ces puissances affichent des ambitions et essaient d'obtenir un surcroît d'influence sur le plan régional.

En outre, l'efficacité de la lutte contre la prolifération nucléaire montre ses limites. La multiplication des essais nord-coréens en dépit de la grande pauvreté de ce pays est créatrice de fortes tensions en Asie orientale. L'accord avec l'Iran, au terme de vingt ans de crise, reste borné dans le temps, préserve des capacités nucléaires civiles qui maintiennent ce pays au seuil ^{128 ( * )} et ne l'empêche pas de poursuivre son investissement dans le domaine balistique. De nombreux pays sont aujourd'hui au seuil d'une capacité de dissuasion qu'ils pourraient être tentés d'acquérir dans un monde plus chaotique dans lequel la confiance entre alliés serait altérée et la solidité des alliances compromise. Nombre d'entre eux acquièrent sur le marché, notamment auprès de la Russie, des capacités de défense aérienne (radars et intercepteurs).

La crise syrienne a été marquée par de graves violations, par le régime syrien ^{129 ( * )} et par les entités non-étatiques, de l'interdiction d'utilisation des armes chimiques ^{130 ( * )} suscitant, après la crise de septembre 2013, des réactions, en particulier avec des motions présentées par la France au Conseil de sécurité des Nations unies pour le respect de l'interdiction totale.

D'une manière générale, la communauté internationale peine à rendre effective, faute de consensus entre les membres permanents du Conseil de sécurité, la régulation par les enceintes multilatérales traditionnelles. La prolifération met ainsi à l'épreuve les régimes de contrôle.

(4) L'apparition de nouveaux enjeux et les réductions des asymétries de puissance

A l'appui des stratégies de puissance, de nouveaux modes opératoires sont mis en oeuvre et de nouveaux espaces stratégiques de confrontation apparaissent.

Selon l'étude de prospective du SGDSN ^{131 ( * )} , « la compétitivité accrue entre des acteurs stratégiques toujours plus nombreux se traduit par une remise en cause des normes de régulation d'accès aux espaces d'intérêts communs ou Global Commons (mer, cyberespace, espace), considérés comme symboles de l'hégémonie occidentale d'après-guerre, dont la maîtrise devient un enjeu majeur et l'appropriation la source de rivalités nouvelles ».

Les espaces maritimes sont d'ores et déjà à l'origine de nombreuses tensions. Pour garantir leur accès à certaines ressources et accroître leur contrôle sur des lieux et des voies stratégiques, des Etats multiplient les revendications sur leurs frontières maritimes, par une interprétation exorbitante du droit international de la mer, et se dotent, pour certains, de stratégies d'interdiction d'accès. Les câbles sous-marins assurant les communications numériques pourraient devenir également des cibles potentielles.

Il en va de même du cyberespace, déjà affecté par la cybercriminalité, les pratiques de désinformation et de manipulation de l'opinion, et des attaques informatiques perpétrées par des Etats comme par d'autres types d'acteurs, et de l'espace extra-atmosphérique qui demeure indispensable à l'indépendance stratégique nationale.

Sur un plan opérationnel, la vulnérabilité potentielle des forces nucléaires pourrait s'accroître dans un monde où se déploient des défenses anti-missiles et anti-aériennes de plus en plus performantes, où les cyber-attaques se développent, où l'espace se militariserait et où par ailleurs ne cesse d'augmenter le nombre de sous-marins d'attaque.

Sur le plan doctrinal, il faudra engager sur ces nouveaux enjeux et ces nouvelles menaces des réflexions afin d'évaluer l'efficacité respective des stratégies de protection, d'intervention et de dissuasion pour réduire ou écarter ces nouvelles formes de menaces.

(5) L'ambigüité dans la conduite des actions diplomatiques et militaires

On assiste par ailleurs à une hybridation des modes d'action visant à entretenir une forme d'ambiguïté sur la nature des modes d'action militaires et les intentions voire l'identité des adversaires. « Les lignes de partage deviennent de plus en plus floues » ce qui peut poser des difficultés dans l'attribution d'une attaque et « en conséquence compliquer considérablement la tâche du décideur, que celui-ci soit chef militaire ou responsable politique ^{132 ( * )} ».

D'autre part, un expert précité ^{133 ( * )} relève, à propos de la Russie, une plus grande subtilité de la menace dans les stratégies d'influence. « Contrairement aux Occidentaux qui ont une définition relativement étroite de la guerre, et qui donc éprouvent quelques difficultés à répondre à des actions psychologiques qui n'en relèvent pas stricto sensu, les Russes pratiquent le continuum et érigent même l'ambiguïté en doctrine ».

b) Les alliances moins certaines

(1) Le niveau d'implication des États-Unis en Europe

Les États-Unis conservent tous les moyens de tenir une place majeure sur la scène internationale par le niveau renforcé de leurs dépenses militaires, la puissance intacte de leur l'armée, leur potentiel d'innovation technologique et le statut international privilégié de leur monnaie. Toutefois, ils semblent moins désireux de jouer le rôle hégémonique qu'ils ont traditionnellement incarné dans la diffusion et la défense de l'ordre libéral issu de la Seconde Guerre mondiale.

Depuis la fin de la guerre froide et hors l'épisode de l'ex-Yougoslavie, les États-Unis ont opéré un retrait progressif de leurs forces en Europe et se sont engagés vers d'autres théâtres d'opération, avec certains de leurs alliés européens. Dans les années récentes, la présidence Obama a été marquée par une volonté de mettre un terme à une décennie d'engagements militaires coûteux en Irak et en Afghanistan et par une réorientation stratégique vers le Pacifique. Cette évolution a suscité des inquiétudes malgré la réaffirmation de l'engagement des États-Unis dans l'OTAN lors des différents sommets de l'organisation.

Ces préoccupations se sont accentuées et élargies avec l'arrivée du Président Trump, qui, au cours de sa campagne électorale, avait délivré des messages ambigus, alternant une rhétorique militaire de restauration de la place des Etats-Unis dans le monde et des discours plus isolationnistes donnant la priorité aux questions intérieures, avec comme leitmotiv commun, la réaffirmation de l'intérêt américain « America First », aux antipodes d'objectifs traditionnellement plus porteurs de valeurs universalistes sur le plan international.

Relevant, des déclarations sur l'obsolescence des alliances et le coût élevé de celles-ci pour les États-Unis, certains experts anticipent un moindre investissement des États-Unis au profit de leurs alliés et un affaiblissement du concept américain de dissuasion élargie. Des interrogations se font jour chez les alliés des États-Unis dans toutes les régions du monde jusqu'alors stabilisées par l'engagement américain (Asie, Moyen-Orient) même si, jusqu'à présent, face aux provocations, aux initiatives unilatérales et aux menaces, les États-Unis continuent de répondre en déployant des bombardiers stratégiques de manière permanente en Asie ou de manière ostensible en Europe ou en dotant leurs alliés de moyens de défense antimissiles de théâtre (THAAD en Corée du Sud).

Le SGDSN en tire les perspectives suivantes ^{134 ( * )} :

• l'émergence progressive d'un « ordre mondial apolaire caractérisé par la fin de l'hyperpuissance américaine, un recul relatif de la supériorité économique et militaire des nations occidentales, la réaffirmation de la nation russe et une ascension inexorable de la Chine. Cette nouvelle donne voit s'affirmer de nouvelles stratégies de puissance et met le multilatéralisme et l'Europe à l'épreuve. »

• une préoccupation pour la sécurité des pays européens bénéficiant de la protection américaine et, en conséquence, l'obligation pour eux d'augmenter leurs dépenses militaires et de mettre en place, progressivement, une défense commune, ce qui demande nécessairement du temps.

Ces évolutions n'auront probablement qu'un impact indirect pour la France qui a fait le choix d'une dissuasion autonome que pour ces alliés dépourvus ou dépendants, dont la protection repose totalement ou partiellement sur la dissuasion élargie apportée par les Etats-Unis. Elles modifieront probablement de façon conséquente les perspectives géostratégiques de nos partenaires et par voie de conséquence celles de la France.

(2) Le Brexit et le risque d'affaiblissement de capacités britanniques

Le vote en faveur du Brexit , lors du referendum du 23 juin 2016, a provoqué la crise la plus grave que la construction européenne ait connue depuis ses débuts.

Sur le plan stratégique, la sortie du Royaume-Uni prive l'Union européenne d'une puissance nucléaire, membre permanent du Conseil de sécurité des Nations unies, investie dans la prévention des conflits et capable de se projeter au-delà de sa périphérie immédiate. La stature politique, stratégique et militaire de l'Union s'en trouve affectée, et plus encore ses capacités, si la Grande-Bretagne ne peut ou ne veut participer au développement de la défense européenne. Elle peut également venir renforcer la frilosité d'Etats membres désireux de voir l'Europe limiter ses interventions extérieures à celles de « basse intensité », voire ne remplir que des missions purement civiles.

Le Brexit pourrait introduire également des facteurs d'incertitude dans la capacité du Royaume-Uni à mener à terme la modernisation décidée de sa dissuasion nucléaire, à la fois parce que l'impact économique, et donc les conséquences en termes de ressources budgétaires, de la sortie de l'Union européenne ne peuvent être évaluées à ce stade, mais pourraient peser sur le financement du programme de modernisation, mais aussi parce qu' une sortie de l'Ecosse du Royaume-Uni ne peut être totalement exclue. Dans cette hypothèse, la base de Faslane serait menacée, les autorités écossaises ayant en effet clairement indiqué leur souhait de ne plus accueillir la force océanique britannique. Le Royaume-Uni devrait dans cette hypothèse recréer une nouvelle infrastructure en Angleterre pour accueillir ses SNLE à un coût qui pourrait s'avérer rédhibitoire, ou s'appuyer sur les moyens américains, voire renoncer à la dissuasion. Cette hypothèse fait l'objet d'un scénario alternatif dans l'étude du SGDSN ^{135 ( * )} .

(3) La posture de dissuasion de l'Alliance

L'Alliance atlantique est une alliance nucléaire. La déclaration du sommet de Varsovie le 9 juillet 2016 est venue confirmer ce principe.

La dissuasion nucléaire dans la déclaration du sommet de Varsovie

52. Pour prévenir les conflits et les guerres, une dissuasion et une défense crédibles sont essentielles. Aussi, la dissuasion et la défense, articulées autour d'une combinaison appropriée de capacités nucléaires, conventionnelles et de défense antimissile, demeurent un élément central de notre stratégie d'ensemble. Une posture de dissuasion et de défense robuste renforce la cohésion de l'Alliance, y compris le lien transatlantique, et ce grâce à une répartition équitable et viable des rôles, des responsabilités et des charges. L'OTAN doit continuer d'adapter sa stratégie en phase avec l'évolution de l'environnement de sécurité -  notamment en ce qui concerne les capacités et les autres mesures requises - pour faire en sorte que sa posture générale de dissuasion et de défense la rende apte à faire face à la doctrine et aux capacités d'adversaires potentiels, et qu'elle reste crédible, souple, résiliente, et adaptable.

53. L'objectif des Alliés est de renforcer la dissuasion en tant qu'un des éléments centraux de la défense collective et de contribuer à la sécurité, indivisible, de l'Alliance. Aussi longtemps qu'il y aura des armes nucléaires, l'OTAN restera une alliance nucléaire. (...).

54. L'objectif fondamental de la capacité nucléaire de l'OTAN est de préserver la paix, de prévenir les actions coercitives et de décourager toute agression. Les armes nucléaires sont uniques. Tout emploi d'armes nucléaires contre l'OTAN altérerait fondamentalement la nature d'un conflit. Les conditions dans lesquelles l'OTAN pourrait être amenée à recourir à l'arme nucléaire sont extrêmement improbables. Si, toutefois, la sécurité fondamentale de l'un de ses États membres devait être menacée, l'OTAN a les capacités et la détermination voulues pour imposer à un adversaire des coûts qui seraient inacceptables et largement supérieurs aux gains qu'il pourrait espérer obtenir.

55. La défense antimissile peut venir compléter le rôle des armes nucléaires dans la dissuasion, mais elle ne peut pas s'y substituer. Il s'agit d'une capacité purement défensive. La menace que représente la prolifération des missiles balistiques pour les populations, le territoire et les forces des pays de l'OTAN, continue de croître, et la défense antimissile s'inscrit dans le cadre d'une réponse plus large à cette menace.

Les forces stratégiques de l'Alliance, et en particulier celles des États-Unis, sont la garantie suprême de la sécurité des Alliés. Les Etats-Unis apportent ainsi une dissuasion élargie à leurs Alliés.

Les forces nucléaires stratégiques indépendantes du Royaume-Uni et de la France ^{136 ( * )} contribuent à la sécurité globale de l'Alliance.

La posture de dissuasion nucléaire de l'OTAN repose également, en partie, sur les armes nucléaires des États-Unis déployées à l'avant en Europe, ainsi que sur les capacités et l'infrastructure mise à disposition par les Alliés concernés. L'Alliance dispose de forces tactiques composées de bombes nucléaires appartenant aux Etats-Unis, mais pouvant être portées par les forces de cinq Etats membres (Pays-Bas, Belgique, Italie, Allemagne et Turquie). Ces forces relevant des plans nucléaires de l`OTAN sont destinées à être utilisées en dernier recours dans le cadre d'une réponse progressive, éventuellement sur « le champ de bataille ». Elles sont destinées à protéger tous les membres de l'Alliance.

Le risque qu'un ou plusieurs des cinq alliés européens, susceptibles de conduire aujourd'hui des missions nucléaires avec des armes américaines, pourraient néanmoins se désengager de la mission nucléaire, paraît moins élevé aujourd'hui avec la montée des tensions, notamment avec la Russie. A l'exception de l'Allemagne pour laquelle le choix du porteur de l'arme nucléaire devra être tranché ^{137 ( * )} , ceux restant impliqués dans cette mission pourront vraisemblablement disposer pour la conduire du F 35 et d'une version modernisée de la bombe B 61 dans une version modernisée (B 61-12).

Les pays européens sont placés face à leurs responsabilités et incités à augmenter leurs dépenses militaires par l'allié américain sous la protection duquel ils se sont, pour la plupart, placés. Il serait, quoiqu'il advienne, assez préjudiciable pour l'équilibre de l'Alliance que les États-Unis se retrouvent seuls en charge de garantir que l'Alliance conserverait son statut nucléaire.

(4) Prémices de la défense européenne

Dans cet environnement stratégique en profonde mutation, l'Europe est à l'épreuve. Comme le note le SGDSN ^{138 ( * )} , le projet européen est en effet menacé à l'intérieur comme à l'extérieur des frontières de l'Union. Ebranlée par le retrait britannique, la volonté partagée d'édifier un espace de paix, de prospérité et de liberté, qui fondait la double dynamique d'intégration et d'élargissement de l'Union et assurait son attractivité, est affaiblie.

L'Union est écartelée entre un statu quo qui ne satisfait personne, une intégration plus poussée que refusent de nombreux Etats et le risque de dislocation, dans l'éventualité où le Brexit créerait un précédent contagieux. A l'extérieur de ses frontières, l'Union européenne est en outre menacée par la survenance de crises nombreuses et simultanées » . Dans le domaine sécuritaire, des crises affectent son voisinage proche (intensification et durcissement des manifestations de réaffirmation de la puissance russe ^{139 ( * )} , signes de dégradation de la situation dans les Balkans occidentaux, crises ouvertes ou larvées au Moyen-Orient et en Afrique et menace terroriste, jusque sur son territoire.

Ces défis se profilent au moment même où les cadres institutionnels se trouvent fragilisés. La persistance d'un climat politique et économique dégradé en Europe pourrait, du reste, conduire à des crises d'importance fragilisant la cohésion nationale avec des conséquences sécuritaires fortes.

L'Union européenne, en dépit de la volonté de certains de ses membres, n'est pas parvenue à élaborer un projet solide de politique commune de défense. Certains Etats membres restent encore peu enclins à engager leurs forces armées militaire en dehors de leurs frontières et à accroître leurs dépenses militaires ^{140 ( * )} . La mutualisation capacitaire reste limitée.

Pour autant, l'évolution des menaces et des défis à relever devrait progressivement amener les partenaires à consacrer davantage de moyens à leur défense et à leur sécurité ^{141 ( * )} , et à prendre davantage de responsabilités et d'autonomie dans son organisation.

Si l'on ne peut qu'espérer la progression d'une défense commune européenne, force est de constater que l'Union est encore bien loin de disposer d'une véritable autonomie et des délégations de souveraineté nécessaires, ni sans doute d'en avoir la volonté collective. L'idée d'une dissuasion nucléaire européenne reste, dès lors, très éloignée et passerait préalablement par une réforme profonde l'Union.

Ce faisant, plus l'intégration et plus la défense commune européenne progresseront, plus les intérêts vitaux de la France et de ses partenaires seront en coïncidence et plus le concept de dissuasion française élargie prendra de la consistance. Sans le matérialiser, afin de préserver la part d'ambiguïté nécessaire, et conserver notre autonomie stratégique, cette réalité pourra être exprimée plus explicitement, le moment venu, peut-être par touches successives, et d'ores et déjà faire l'objet de travaux de réflexion et de doctrine comme d'un dialogue avec nos partenaires s'ils le souhaitent, à commencer par l'Allemagne, principal partenaire politique et économique.

Enfin, notre force de dissuasion pourrait être, à l'avenir, considérée comme un atout par nos partenaires de l'Union européenne si cette protection américaine devait s'émousser. D'autant plus que le retrait en cours du Royaume-Uni de l'Union fera de la France la seule puissance nucléaire de cet ensemble.

c) Un monde qui demeurera nucléaire

Dans la perspective de modernisation de ses forces de dissuasion, la France doit mesurer l'importance du réarmement de ses adversaires potentiels, notamment dans le domaine nucléaire. Même si la dissuasion française n'a jamais eu vocation à dissuader uniquement des menaces nucléaire, dès lors que l'arme nucléaire conserve un rôle aussi important dans le monde, elle reste une garantie ultime de sécurité.

Cette veille doit porter sur l'évolution des forces nucléaires, mais également sur les capacités conventionnelles (missiles balistiques ou de croisière) dont l'acquisition peut être une première étape dans l'accès aux capacités nucléaires.

Le nombre d'Etats nucléaires n'est pas resté limité : aux cinq Etats dotés reconnus comme tels par le TNP (États-Unis, Russie, Royaume-Uni, France, Chine) se sont ajoutés trois Etats en refusant la logique et, en conséquence, non signataires (Inde, Pakistan et Israël) et désormais la Corée du Nord qui s'en est officiellement retiré.

Début 2016, ces neuf États possédaient environ 15 395 armes nucléaires, dont 4 120 déployées avec des forces opérationnelles. Quelque 1 800 sont maintenues en état d'alerte opérationnelle élevée.

(1) Une diminution ralentie des arsenaux nucléaires142 ( * )

FORCES NUCLEAIRES MONDIALES 2015

Pays	Ogives déployées	Autres têtes	Total des stocks
Etats-Unis	1 930	2 500	7 000
Russie	1 790	2 800	7 290
Royaume-Uni	120		215
France	280	10	300
Chine	_	_	260
Inde	_	..	100-120
Pakistan	_	..	100-130
Israël	_	..	80
Corée du Nord	_	(10)	(10)
Total	4 120	5 310	env. 15 395
. . = non applicable ou non disponible; - = zéro; ( ) = chiffre incertain. Toutes les estimations sont approximatives et datées de janvier 2016.

Source : SIPRI Yearbook 2016 - Résumé

Le nombre total mondial de têtes nucléaires continue de diminuer, principalement grâce aux réductions des arsenaux des États-Unis et de la Russie, conformément au Traité New START de 2010, ainsi qu'à des réductions unilatérales. Cependant, le rythme des réductions semble ralentir et aucune des deux parties n'a procédé à des réductions substantielles de ses forces nucléaires stratégiques déployées depuis 2011. Près de 90% de l'arsenal nucléaire reste partagé entre les Etats-Unis et la Russie.

En outre, la décroissance des arsenaux nucléaires ne s'est absolument pas matérialisée en Asie : la Chine, l'Inde et le Pakistan continuent à accroître leurs arsenaux, tandis que la Corée du Nord poursuit de manière effrénée le développement de son programme.

(2) Tous les États disposant de capacités nucléaires développent, pérennisent et/ou modernisent celles-ci

La dissuasion nucléaire fait actuellement l'objet de programmes de modernisation, portant essentiellement sur la diversification des vecteurs et leur amélioration, que ce soit en termes de portée, de capacité de pénétration des défenses ou de précision (Chine, Inde, Pakistan, Russie) mais elle devrait induire, dans certains cas, une augmentation du nombre des armes déployées.

(a) Russie : un effort massif et prioritaire, une doctrine qui demeure ambiguë

La Russie est actuellement engagée dans un effort massif de renouvellement de sa force de dissuasion auquel elle accorde une grande priorité ^{143 ( * )} . Cet effort porte sur l'ensemble du spectre de ses capacités dans les gammes de portée inférieure à 500 km ou supérieure à 5 500 km. Il devrait conduire au remplacement de ses systèmes terrestres par des systèmes aux capacités de pénétration améliorées ^{144 ( * )} . La modernisation porte aussi sur la composante sous-marine ^{145 ( * )} qui devrait prochainement assurer à nouveau une permanence à la mer, et sur la composante aéroportée ^{146 ( * )} . Elle prévoit également la mise en chantier de grands moyens de simulation. Elle s'accompagne d'un renouveau de l'entraînement des forces (exercices des composantes et des chaînes de commandement, patrouilles sous-marines et vols longues distances). La trajectoire de redressement des forces nucléaires russes, entamée il y a une dizaine d'années, ne semble donc pas devoir s'achever.

La dernière doctrine militaire russe de décembre 2014 n'évoque en aucun cas la possibilité d'une attaque préventive avec utilisation d'ogives nucléaires, celles-ci étant destinées à être utilisées en cas d'agression contre la Russie ou ses alliés ou en cas de « menaces sur l'existence même de l'Etat ». En revanche, « la Russie se réserve le droit de se servir de son arme nucléaire en riposte à une attaque à l'arme nucléaire ou à une autre arme de destruction massive, réalisée contre elle et/ou ses alliés, ainsi qu'en cas d'une agression massive à l'arme conventionnelle mettant en danger l'existence même de l'État. »

La Russie reste en permanence en quête d'un équilibre de puissance avec les États-Unis. Cet équilibre est un moyen de compenser la rupture de l'équilibre conventionnel intervenu à la suite de l'effondrement de l'URSS qui tend à se combler progressivement. Il est un moyen d'affirmation de sa puissance par la réalisation d'exercices fréquents et de déploiements plus larges et plus lointains, mais aussi de réaliser des actions d'interventions hybrides ou ouvertes dans son environnement immédiat (Géorgie, Ukraine) ou au profit de ses alliés (Syrie) en signifiant à ses adversaires un risque d'escalade en cas de réactions trop fortes ^{147 ( * )} .

La Russie entretient donc à dessein une posture ambiguë et intimidante en maintenant une incertitude quant à l'emploi possible de l'arme dans le cadre d'un conflit conventionnel qu'elle voudrait conclure avantageusement (« escalade pour la désescalade »), et en ne définissant pas de limites claires entre conventionnel et nucléaire (systèmes duaux). Enfin, armes et rhétorique nucléaires s'articulent à des postures d'interdiction ou de sanctuarisation agressive rendues possibles par le déploiement de systèmes conventionnels sophistiqués à Kaliningrad et en Crimée.

Tout ceci semble, selon certains analystes, s'inscrire dans une logique d'intimidation stratégique à visée coercitive, la dissuasion ne servant plus seulement à maintenir le statu quo, mais à changer celui-ci et à peser sur la cohésion de l'OTAN et de l'Union européenne.

(b) États-Unis : un effort de rattrapage annoncé

Les États-Unis s'efforcent de remédier au ralentissement de leur investissement dans ce domaine. Selon le président D. Trump et son secrétaire à la défense John Matthis, ils feront les investissements nécessaires. Ceux-ci devraient porter sur l'ensemble de la triade.

Le premier des 14 SNLE « Ohio » arrivant en fin de vie en 2027, un nouveau SNLE baptisé « Columbia » devra être mis en service en 2029 afin de maintenir un format de flotte opérationnelle à 12 navires. Ce sous-marin se caractérisera par une configuration à 16 tubes (24 tubes sur les « Ohio ») et le choix d'une chaufferie nucléaire ^{148 ( * )} qui ne nécessitera pas de changement du combustible pendant toute la durée de vie prévue pour le navire (42 ans). Le Congrès évalue le coût du programme pour 12 sous-marins à environ 100 milliards de dollars. Les missiles Trident IID5 , déjà embarqués sur les « Ohio », devraient être prolongés jusqu'en 2042 ^{149 ( * )} .

Les 400 Minuteman III de la composante terrestre américaine sont actuellement modernisés afin de rester en service jusque dans la décennie 2030. Au-delà de cet horizon, plusieurs options sont envisagées, mais la plus crédible semble être celle de la mise en service d'un nouveau type de missiles balistiques tiré depuis un silo. Pour que celui-ci soit opérationnel en 2030, l'USAF estime qu'un nouveau programme devra être lancé en 2018.

S'agissant de la composante aéroportée, il est prévu de mettre en service vers 2025 un nouveau bombardier stratégique furtif ( B 21 ) capable d'emporter un nouveau missile de croisière nucléaire ( LRSO ^{151 ( * )} ) attendu pour 2028. La programmation prévoit également de moderniser la flotte de B 52H , pour qu'elle puisse durer jusque vers 2040 et la rendre compatible avec l'emport du LRSO , et d'adapter les B 2 à l'emport de nouvelles armes nucléaires ( B 61-12 et LRSO ).

(c) Royaume-Uni : la stricte suffisance et le maintien d'une étroite coopération avec les États-Unis

Le Parlement britannique a approuvé en 2016 le renouvellement de ses moyens de la dissuasion, limitée à une composante océanique. Les nouveaux SNLE de la classe « Dreadnought » devraient en principe remplacer à partir de 2030 les actuels « Vanguard ». Le compartiment missile sera commun au « Dreadnought » et au « Columbia » américain. Selon le ministère britannique de la défense, le programme « Dreadnought » devrait mobiliser 40 milliards d'euros sur 20 ans (avec une provision pour risques évaluée en 2015 à 11 milliards d'euros).

En vertu des accords de Nassau ^{152 ( * )} (1963), des missiles américains Trident sont embarqués à bord des SNLE de la Royal Navy . Ces missiles emporteront, au moins jusqu'à la fin de la décennie 2030, les têtes nucléaires britanniques actuellement déployées.

Les accords anglo-américains de coopération dans le domaine nucléaire, conclus au début de l'ère atomique ont été prorogés jusqu'en 2024.

La future flotte des quatre « Dreadnought » maintiendra une permanence à la mer d'un SNLE équipé d'un maximum de 8 missiles opérationnels emportant 40 têtes.

Le nombre de têtes opérationnelles ne dépassera pas 120 têtes nucléaires, tandis que le stock global d'armes ne dépassera pas 180 à partir du milieu de la décennie 2020.

(d) La Chine poursuit ses efforts à vive allure

La Chine a lancé un programme de modernisation à long terme de toute la gamme de portée de ses capacités (balistiques et de croisière), que celles-ci visent à emporter des charges conventionnelles ou nucléaires.

Elle renforce ses capacités de pénétration des défenses adverses et ses propres défenses antiaériennes et antimissiles. Elle diversifie sa capacité de frappe en second avec le développement d'une composante sous-marine qu'elle s'apprête à mettre en service opérationnel ^{153 ( * )} et en améliorant les performances de certains de ses missiles. Elle produit un effort considérable dans les technologies nouvelles utilisables tant de manière offensive que comme intercepteur ; elle vise notamment la mise en service d'ici 2020 d'un planeur hypersonique, possible vecteur nucléaire et vers le milieu de la décennie prochaine, d'un missile de croisière hypersonique aéroporté. L'état de son arsenal reste toujours marqué par une absence de transparence mais nombre d'observateurs estiment qu'elle va devoir augmenter de manière quasi inéluctable le nombre de ses têtes nucléaires. Confrontée au vieillissement de ses têtes nucléaires et alors qu'un faible nombre d'essais a été réalisé, la dissuasion chinoise doit par ailleurs développer un important programme de simulation proche des standards occidentaux. On notera que la Chine n'a pas formellement déclaré de moratoire sur la production de matière fissile pour les armes, ni démantelé ses installations de production.

Toutefois, le nucléaire demeure en arrière-fond et Pékin entretient une ambiguïté stratégique sur les seuils, tout en soulignant la vocation défensive de sa dissuasion.

(e) L'Inde et le Pakistan restent dans une logique de course aux armements

L'Inde dispose de 250 T-50 chasseurs-bombardiers de nouvelle génération, développés avec la Russie et acquiert des Rafale. L'Inde travaille activement à se doter d'une composante sous-marine. En 2016, elle a mis en service opérationnel le SNLE Arihant , se dotant ainsi d'une triade nucléaire complète. Elle poursuit plusieurs programmes de missiles balistiques destinés à sa composante océanique en devenir (missile K 4 de 3 500 km de portée) et à sa composante terrestre (missiles de la famille Agni de portée allant jusqu'à 6 000 km environ).

L'adoption, en janvier 2017, par le chef d'état-major de l'armée indienne de la doctrine « Cold start » apparaît comme une rupture de la posture jusqu'ici défensive de l'Inde sur la base de représailles menées en réaction à des attaques terroristes menées depuis le Pakistan (opération Parakam en 2001). La finalité, par une attaque interarmées rapide, consiste à neutraliser le C2 ennemi et à occuper par surprise des positions du territoire pakistanais pour dicter les termes de négociation ^{154 ( * )} .

Privé de profondeur stratégique et incapable de rivaliser conventionnellement, le Pakistan a réagi par l'adoption d'un programme de première frappe à l'aide de missiles nucléaires tactiques. « Cold Start » lui permet de justifier son programme balistique Nasr auprès de la communauté internationale et d'accroître de 14,7 % son budget militaire depuis 2013. Cette doctrine pose également la question d'une réaction de la Chine dont le Pakistan est un allié de longue date et représente une voie d'accès à l'océan Indien.

Le Pakistan a officialisé en retour, mi 2016, une commande de huit sous-marins chinois de la classe Yuan équipés d'un système de propulsion anaérobie. Ces submersibles, les plus silencieux de la marine chinoise, devraient être livrés à partir de 2028 et pourraient emporter un dérivé du missile de croisière Babur ^{155 ( * )} . La perspective de voir se concrétiser ce projet de composante océanique pakistanaise demeure cependant incertaine pour des raisons techniques, financières et politiques (contrôle gouvernemental). En parallèle, comme en témoigne l'essai réussi d'un premier missile « mirvé », l' Ababeel , début 2017, Islamabad cherche à améliorer les capacités de pénétration de sa composante terrestre, alors même que l'Inde développe des défenses anti-missiles. Il poursuit enfin ses efforts de constitution d'un arsenal nucléaire tactique, censé compenser la supériorité conventionnelle indienne. Le développement d'armes nucléaires de courte portée (tactiques) et la perspective associée d'une logique d'emploi fait craindre un abaissement du seuil d'emploi de l'arme nucléaire. En outre, les conditions de sécurité dans lesquelles le Pakistan déploie ses armes nucléaires inquiètent.

(f) Corée du Nord : une quête effrénée

La Corée du Nord, qui a dénoncé le Traité de non-prolifération, ne dispose pas encore d'une capacité nucléaire opérationnelle mais elle affiche une ferme ambition et développe depuis un programme d'armement nucléaire comprenant à la fois la production des armes et de vecteurs balistiques malgré les restrictions, l'isolement diplomatique, des menaces et des sabotages ^{156 ( * )} , et les sacrifices que cela impose à sa population.

Les Nord-Coréens ont cumulé depuis 2014 une soixantaine d'essais liés aux vecteurs, deux essais nucléaires, présenté de nouveaux types de missiles dont un nouveau missile intercontinental destiné aux sous-marins, le KN-14, et ouvert un nouveau centre d'essais balistiques.

Aujourd'hui ce programme a franchi des étapes décisives et devient crédible ^{157 ( * )} . La Corée du Nord dispose déjà d'un programme balistique de saturation à courte distance visant en priorité la Corée du Sud ^{158 ( * )} . L'incertitude demeure sur sa capacité à miniaturiser des têtes nucléaires, mais tout porte à croire que le régime pourrait disposer d'une arme nucléaire opérationnelle dans les deux ans au plus tard ^{159 ( * )} . Nombre d'experts considèrent qu'elle se donne les moyens de parvenir à fabriquer une arme thermonucléaire dans les prochaines années.

Les missiles du pays sont devenus plus sophistiqués. L'année dernière, l'armée de Corée du Nord a mené le premier test d'un missile balistique à deux étages qui utilise du combustible solide ^{160 ( * )} . Également en 2016, la Corée du Nord a diffusé des images d'ingénieurs testant des moteurs pour une nouvelle classe de missiles intercontinentaux ^{161 ( * )} . Elle a également présenté un nouveau missile en avril 2017. La Corée du Nord a réussi des essais lui permettant d'atteindre le seuil des vecteurs de taille intermédiaire (3500 km). Ses derniers essais ont échoué en avril 2017. Elle cherche en outre à développer une capacité d'emport sous-marine. Les experts restent divisés mais certains pensent qu'elle devrait être en mesure d'envoyer une charge sur le territoire continental des États-Unis d'ici 2 à 3 ans ^{162 ( * )} .

Pour autant, la poursuite des provocations nucléaires du régime nord-coréen impose une réévaluation de cette menace et, pour la communauté internationale, une réflexion sur la gestion d'un Etat proliférateur nucléarisé.

(g) Israël : des capacités probables, jamais revendiquées

Nombre d'observateurs considèrent qu'Israël, qui n'est pas signataire du TNP dispose de capacités nucléaires, mais elle ne confirme ni n'infirme officiellement la possession de l'arme nucléaire. S'agissant des vecteurs, elle teste un missile balistique de longue portée et dispose d'une flotte de F-15I entraînés au raid à longue distance.

(h) L'Iran : une prolifération contenue pour un certain temps

L'Iran a développé une capacité nucléaire civile qui lui permettait d'atteindre le seuil des technologies et de production de matières fissiles pour réaliser des armes nucléaires. A l'issue d'une crise qui a duré plus d'une dizaine d'années, elle a signé en juillet 2015 un accord aux termes duquel elle garantit le caractère strictement pacifique de son programme nucléaire pendant une durée limitée sous contrôle de l'AIEA et en échange de la levée des sanctions économiques et financières infligées par les différents pays membres des Nations unies. Cet accord salutaire est toutefois limité dans sa durée. Il reste également subordonné dans son application à la stabilité du pouvoir en Iran ^{163 ( * )} car il a fait l'objet de critiques fortes d'une partie importante des courants politiques, d'autant que des sanctions lourdes liées au non-respect des droits de l'homme, au soutien du terrorisme au Moyen-Orient et à son programme de missiles balistiques qui ont été infligées par les Etats-Unis restent en vigueur.

L'Iran développe toute la gamme des missiles de portées courtes à intermédiaires. « A l'horizon 2030, l'Iran aura activement poursuivi son programme balistique et disposera de missiles capables d'atteindre l'Europe occidentale. Il est possible, qu'à cette échéance, Téhéran, libéré des contraintes de l'accord P 5+1 de 2015, cherche en parallèle à se doter d'armes nucléaires. Cette éventualité, si elle se concrétisait, aurait un fort effet déstabilisateur sur la région, l'Arabie saoudite ne restant sans doute pas inerte face à ce basculement stratégique. Le risque d'un effondrement du régime de non-prolifération nucléaire serait alors maximal. On observerait vraisemblablement dans cette hypothèse une augmentation du nombre des arsenaux dans un contexte d'instabilité généralisée ^{164 ( * )} ».

(i) Une monde nucléaire pour longtemps

A l'horizon 2030, le SGDSN prévoit une certaine continuité dans le panorama général de la dissuasion nucléaire ^{165 ( * )} .

« L'arme nucléaire demeurera de nature essentiellement politique et la crédibilité des forces la mettant en oeuvre continuera de faire leur valeur dissuasive » ^{166 ( * )}

« La Russie et la Chine seront, comme aujourd'hui, les deux puissances majeures susceptibles de porter atteinte aux intérêts vitaux des Européens dans un contexte où la domination nucléaire des États-Unis ne devrait pas être remise en cause, ni même contestée sérieusement comme on a pu l'observer pendant les années de Guerre froide. »

« Washington et Moscou seront de loin les détenteurs des arsenaux nucléaires les plus importants, suivis par les autres pays actuellement détenteurs d'armements nucléaires (Chine, France, Inde, Israël, Pakistan, Royaume-Uni) qui, collectivement, détiendront environ un millier de têtes ».

« En Asie, la Corée du Nord, devenue une puissance nucléaire à part entière, continuera d'alimenter une insécurité régionale (...) ».

Tout ceci s'inscrit dans un contexte plus général de remise en cause du cadre multilatéral et de certaines normes ou traités fondamentaux pour la stabilité : questionnement sur la crédibilité du TNP par les crises de prolifération, questionnement sur la crédibilité de la Convention d'interdiction des armes chimiques (emploi généralisé en Syrie depuis 2012/2013 et remise en cause systématique par la Russie des accusations de violation par le régime syrien) ; paralysie actuelle des accords de transparence et de confiance issus de l'après-guerre froide (traité sur les forces conventionnelles en Europe, documents de Vienne) ; turbulences récentes autour d'une supposée violation par la Russie du traité FNI ^{167 ( * )} ce qui serait particulièrement grave et préoccupant pour la sécurité en Europe.

De manière générale, il convient de souligner la complexité des méthodes déployées par les acteurs proliférants pour contourner les mesures mises en place par la communauté internationale contre eux (sanctions, entraves des flux physiques ou financiers, contrôle à l'export). Les réseaux se réorganisent en permanence, masquent les caractéristiques techniques des biens interdits et dissimulent l'identité des destinataires finaux. ^{168 ( * )}

2. Des progrès dans la non-prolifération et le désarmement nécessairement lents

Dans ce monde incertain, imprévisible et dangereux, la lutte contre la prolifération nucléaire inscrite en 1968 dans les objectifs du TNP, semble actuellement dans l'impasse.

Force est de constater l'intérêt constant, voire croissant, de certains pays pour l'acquisition ou le développement d'armes de destructions massives et des vecteurs associés. Cette marche vers la prolifération vient en appui d'une rhétorique agressive, comme celle développée, par la Corée du Nord lors d'essais menés en violation de l'ordre international, ou comme ce fut le cas par le président iranien Mahmoud Ahmadinejad entre 2005 et 2013.

Ce constat sur l'impasse des négociations concerne aussi la portée des accords entre Russes et américains (Traité New START) avec pour conséquence une perte de la dynamique en matière de désarmement nucléaire. En effet, les États dotés (au sens du TNP), notamment la Chine et la Russie, et les autres puissances comme l'Inde, qui disposent d'un arsenal nucléaire, développent, renouvellent, adaptent et modernisent, voire acquièrent de nouvelles capacités. Cette modernisation des arsenaux nucléaires est pleinement assumée dans la politique internationale du président Poutine. Elle le sera aussi par le président Trump qui inscrira probablement le renouvellement de la triade nucléaire américaine parmi ses priorités, dans le cadre de l'augmentation souhaitée de 10% du budget militaire des États-Unis.

Ainsi le monde est et restera durablement un monde nucléaire. C'est une réalité géopolitique que nous pouvons déplorer mais que nous ne pouvons pas ignorer. « Le temps de la dissuasion n'est pas dépassé ^{169 ( * )} ».

a) Un cadre juridique fondé sur le traité de non-prolifération (TNP)

Si la dissuasion nucléaire contribue à stabiliser le système international et a pu éviter une conflagration mondiale entre grandes puissances, la multiplication d'Etats détenteurs de l'arme nucléaire pourrait compliquer sérieusement les relations entre puissances détentrices et la compréhension des postures de chacun. En outre, il n'est pas certain que tous les détenteurs potentiels disposent de la rigueur nécessaire dans les domaines de la sécurité et de la sûreté nucléaire, ce qui par construction augmenterait les risques de prolifération et d'accident. C'est pourquoi, tant les puissances détentrices que la communauté internationale se sont efforcé de mettre en oeuvre des instruments juridiques tendant à limiter la prolifération des armes nucléaires. En contrepartie, les puissances détentrices s'engagent dans des processus de limitation ou de sécurisation de leurs capacités. Le principal instrument multilatéral qui constitue le socle du droit international en ce domaine est le traité de non-prolifération, il a été complété par d'autres traités visant des aspects plus techniques comme l'interdiction des essais nucléaires (TICE) ou de la production de matières fissiles destinées à la fabrication d'armes nucléaires, ou visant à interdire les armes nucléaires dans certains espaces régionaux ou communs.

Les progrès dans le domaine du désarmement reposent sur le degré de confiance entre les partenaires sur la scène internationale notamment entre puissances nucléaires mais aussi des risques et des cas avérés de contournement des instruments juridiques internationaux. La fin de la « guerre froide » a constitué incontestablement un encouragement dans le sens du désarmement nucléaire mais depuis le début des années 2000, l'indice de confiance s'est détérioré et les progrès enregistrés dans le domaine du désarmement et de la lutte contre la prolifération ont été très modestes. Cette situation est à l'origine d'une initiative d'un nombre important d'Etats membres des Nations unies d'ouvrir des travaux en vue de la conclusion d'un traité d'interdiction complet des armes nucléaires, une initiative à laquelle la France n'adhère pas car son adoption, dans le contexte actuel, présenterait des risques d'instabilité du système international plus élevé que l'actuel système fondé sur le TNP et les textes qui le complètent .

(1) Le TNP

Le Traité sur la Non-prolifération (TNP) des armes nucléaires a été signé le 1 ^er juillet 1968 et est entré en vigueur en 1970, pour une durée initiale de 25 ans. Il est le texte central de l'architecture internationale de lutte contre la prolifération nucléaire. Des conférences d'examen ont lieu tous les cinq ans pour adapter et évaluer son fonctionnement. Lors de la Conférence de 1995 chargée d'examiner le Traité et la question de sa prorogation, le Traité fut prorogé pour une durée indéfinie. La dernière Conférence des Parties chargée d'examiner le Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires s'est tenue du 27 avril au 22 mai 2015 au Siège de l'Organisation des Nations unies à New York. Les États partis n'ont pas réussi à s'entendre sur un texte final, faute d'accord sur la création d'une zone exempte d'armes de destruction massive au Moyen-Orient (cf. infra). Le 1 ^er Comité préparatoire de la Conférence d'examen du TNP 2020 s'est tenu à Vienne du 2 au 12 mai 2017.

Le TNP est fondé sur trois grands piliers : la non-prolifération, le désarmement et les usages pacifiques de l'énergie nucléaire. Le traité consacre le monopole de 5 États sur les armes nucléaires (les « États dotés ») et un engagement général des autres États à ne pas développer d'armes nucléaires. Les États non dotés s'engagent à ne pas acquérir d'armes nucléaires et à placer toutes leurs installations nucléaires sous garanties de l'Agence internationale de l'énergie atomique (AIEA). 190 États sont partis au TNP. L'Inde, le Pakistan et Israël ont refusé de le ratifier et la Corée du Nord s'en est retirée en 2003. Les États dotés s'engagent quant à eux à poursuivre des négociations sur des mesures efficaces relatives à la cessation de la course aux armements nucléaires à une date rapprochée et au désarmement nucléaire et sur un traité de désarmement général et complet sous contrôle international.

Dès leur adhésion au TNP, les Etats non dotés d'armes nucléaires ont jugé légitime d'obtenir, en contrepartie de leur renonciation à l'arme nucléaire, des mesures visant à garantir leur sécurité contre le recours ou la menace de recours à ces armes. Le Conseil de sécurité des Nations unies a reconnu la légitimité de cette préoccupation dans la résolution 255 du 19 juin 1968, mais c'est véritablement la résolution 984 du 11 avril 1995 qui formalise les assurances de sécurité données par les cinq Etats dotés aux Etats non dotés parties au TNP.

La résolution 984 prend acte des déclarations formulées, en des termes pratiquement identiques, par les cinq puissances nucléaires reconnues.

Elle apporte aux Etats non dotés des assurances « positives » de sécurité , sous la forme d'un engagement du Conseil de sécurité, et en premier lieu des cinq membres permanents dotés de l'arme nucléaire, de réagir à un acte d'agression ou une menace d'agression impliquant l'emploi d'armes nucléaires contre un Etat non doté.

Elle entérine également les assurances « négatives » de sécurité données par les cinq Etats dotés aux Etats non dotés. Aux termes de ces assurances, les Etats dotés s'engagent à ne pas utiliser d'armes nucléaires contre les Etats non dotés parties au TNP, sauf dans le cas d'une attaque contre eux-mêmes ou un de leurs alliés, menée ou soutenue par un tel Etat en alliance avec une puissance nucléaire.

Ces assurances négatives de sécurité ne peuvent toutefois être interprétées comme une garantie absolue, pour les Etats non dotés, de ne pas voir jouer à leur encontre la menace d'utilisation de l'arme nucléaire. Outre le cas explicitement mentionné où un tel Etat s'engagerait dans un conflit sous la couverture d'une autre puissance nucléaire, la résolution 984 rappelle également le droit de légitime défense reconnu par l'article 51 de la Charte des Nations unies.

L'approche du TNP est celle d'une construction progressive d'une architecture mondiale de non-prolifération. Sa quasi-universalité et sa perpétuité en font un instrument puissant, mais il est aujourd'hui remis en question par les partisans d'une voie plus rapide vers un désarmement total (cf. infra).

(2) Le TICE

Le Traité d'interdiction complète des essais nucléaires (TICE) a été conclu en 1996, année de la dernière campagne d'essais français. Les États parties au TICE s'engagent à ne pas effectuer d'explosion expérimentale d'arme nucléaire ou d'autre explosion nucléaire, et à ne pas participer de quelque manière que ce soit à l'exécution de toute explosion expérimentale d'arme nucléaire. Une organisation internationale, l'OTICE, a été créée pour vérifier son application (réseau de surveillance sismique et hydroacoustique). Le TICE n'est jamais formellement entré en vigueur car huit pays à ratification obligatoire ne l'ont pas ratifié : États-Unis, Chine, Inde, Pakistan, Israël, Corée du Nord, Iran et Égypte.

(3) Les Traités régionaux

Plusieurs traités consacrent des régions entières exemptes d'armes nucléaires. Dans ces zones, la France s'est engagée à ne pas déployer de dispositifs nucléaires, à ne pas procéder à des essais et à ne pas utiliser ou menacer d'utiliser l'arme nucléaire contre les États présents (garanties négatives de sécurité).

• Traité sur l'Antarctique (1959) : y interdit le test ou le dépôt d'armes nucléaires ;

• Traité de Tlatelolco (1967) : instaure une zone en Amérique du Sud exempte d'armes nucléaires ;

• Traité de Rarotonga (1985) : instaure une zone au Pacifique Sud exempte d'armes nucléaires ;

• Traité de Bangkok (1995) : instaure une zone en Asie du Sud-Est exempte d'armes nucléaires ;

• Traité de Pelindaba (1996) : instaure une zone en Afrique exempte d'armes nucléaires ;

• Traité de Semipaltinsk (2006) : instaure une zone en Asie centrale exempte d'armes nucléaires.

Des zones analogues ont été proposées pour l'Europe centrale et l'Asie du Sud, ainsi que pour le Moyen-Orient. Cette dernière proposition est à la source du blocage des dernières conférences de réexamen du TNP et constitue un point d'achoppement sérieux des négociations contemporaines sur les questions nucléaires. On peut également noter qu'en 1998, l'Assemblée générale des Nations unies a admis la notion de zone exempte d'armes nucléaires constituée par un seul État, lorsque la Mongolie a déclaré son territoire « zone exempte d'armes nucléaires ».

Enfin, des traités thématiques régissent des espaces particuliers, comme le Traité partiel d'interdiction des essais (1963) qui interdit les essais atmosphériques et sous-marins ou le Traité sur l'utilisation de l'espace atmosphérique (1967) qui interdit le déploiement d'armes nucléaires dans l'espace .

(4) Le projet de Traité d'interdiction de la production de matières fissiles pour les armes

Le Projet de traité d'interdiction de la production de matières fissiles pour les armes (TIMPF) ou Traité « Cut-off » vise à empêcher la production de matière fissile et donc l'agrandissement des stocks des puissances nucléaires. Le 23 mars 1995, la Conférence du Désarmement était parvenue à un accord pour l'établissement d'un Comité spécial de négociation sur un traité «?non discriminatoire, multilatéral, international, et effectivement vérifiable?». Forum de discussion situé à Genève censé faire avancer ces sujets, la Conférence du Désarmement est cependant bloquée depuis 1996 : toutes ses décisions doivent être adoptées par consensus et des divergences profondes sont apparues entre les États qui souhaitent que le traité puisse inclure l'interdiction de la production future de matières fissiles et ceux qui prônent également l'instauration d'un contrôle international sur les stocks existants. La France, pour ce qui la concerne a démantelé ses sites de production de Pierrelatte et Marcoule dès 1996, et soutient la mise en place d'un moratoire immédiat sur la production de ces matières.

(5) La France est devenue un acteur important dans la mise en oeuvre de cette approche

La France a dans un premier temps refusé de signer le TNP pour préserver son propre programme : son adhésion n'a eu lieu qu'en 1992 et le TNP est depuis lors la pierre-angulaire de la politique française de non-prolifération.

(a) La France s'est engagée de façon exemplaire dans un processus de désarmement.

Elle est le seul pays au monde à avoir démantelé de façon irréversible l'ensemble de ses sites d'essais et à les avoir remplacés par des installations de simulation, elle a renoncé à ses composantes sol-sol stratégiques et tactiques, réduit ses capacités océaniques et aéroportées, comme le nombre de têtes nucléaires. Elle s'est donc inscrite dans une logique de désarmement, les décisions prises de 1992 à 2008 visent à maintenir un niveau strictement suffisant pour en assurer son engagement à désarmer, nécessaire à la légitimité du régime de non prolifération. Mais, comme le relève Benjamin de Maillard ^{170 ( * )} : « le constat doit être fait toutefois que ces décisions n'ont pas eu, dans le champ diplomatique et de l'opinion publique internationale, un effet à la hauteur de leur importance politique et stratégique. Aujourd'hui, la France se trouve privée de la possibilité de manifester son engagement en faveur d'une réduction des arsenaux précisément parce que les décisions en ce sens ont d'ores et déjà été prises, de manière irréversible, et qu'elle s'est engagée plus loin que les autres États dotés ». Elle n'en poursuit pas moins son action sur le plan diplomatique.

(b) La participation de la France au cadre multilatéral de prévention de la prolifération nucléaire

L'action de la France en matière de non-prolifération se déploie autour de 3 axes : la gestion de crise ; le renforcement du régime international de lutte contre la prolifération ; des efforts concrets accrus de prévention et d'entrave de la prolifération. La France est très attachée au cadre multilatéral de prévention de la prolifération nucléaire et a apporté un soutien constant aux initiatives allant dans ce sens. L'adoption en 1997 d'un Protocole additionnel aux accords de garanties généralisées du TNP s'inscrit dans cette logique de renforcement des outils de vérification et moyens d'inspection de l'AIEA.

La France est un acteur majeur du régime international de lutte contre la prolifération. Son action s'inscrit dans le respect les différents outils à la disposition des Etats : traités, forums techniques ou organisations internationales.

• La France a contribué à la mise en oeuvre et aux évolutions du Partenariat mondial du G8 contre la prolifération des armes de destruction massive et des matières connexes, aux interceptions de cargaisons proliférantes dans le cadre de l'initiative de sécurité contre la prolifération (PSI ^{171 ( * )} ) et à l'application de divers plans d'action multilatéraux pour prévenir le risque terroriste ^{172 ( * )} .

• La France participe au Système de surveillance international mis en place par le Traité d'interdiction complète des essais nucléaires (TICE), en étant responsable de 24 stations de surveillance.

• Outre le Traité de l'Antarctique de 1959, la France est partie aux protocoles annexés au Traité de Tlatelolco (ratifiés en 1974 et 1992), au Traité de Rarotonga (ratifié en 1996) et au Traité de Pelindaba (ratifié en 1996). Elle soutient l'objectif d'une zone exempte d'armes de destruction massive et de leurs vecteurs au Moyen-Orient. Grâce à ces différents cadres juridiques, la France a donné des assurances négatives de sécurité à près de 92 États.

• La France apporte son soutien aux différents groupes informels de pays fournisseurs : groupe des fournisseurs nucléaires (NSG), groupe Australie, comité Zangger, Régime de contrôle de la technologie des missiles (MTCR)...

• Avec 30 millions d'euros en 2015, la France est le cinquième contributeur au budget de l'AIEA. 336 inspections relatives au contrôle international des matières nucléaires ont été effectuées en 2013 sur les installations françaises dans le cadre du traité Euratom et de l'AIEA.

(6) Une approche subordonnée à la collaboration des grandes puissances

L'exemple de l'accord sur le nucléaire iranien, signé le 14 juillet 2015, montre que l'efficacité du système international de lutte contre la prolifération est subordonnée à la collaboration politique des grandes puissances nucléaires. Après 12 ans de négociations et l'échec du groupe dit UE-3 ^{173 ( * )} en 2005, il aura fallu que les négociations s'élargissent aux États-Unis, à la Chine et à la Russie, qui, avec les trois Européens, forment le groupe « P5 + 1 » (les cinq membres du Conseil de sécurité des Nations unies et l'Allemagne), pour que les pressions internationales portent leurs fruits. Seule une action coordonnée des grandes puissances nucléaires a ainsi pu permettre la signature d'un accord fondé sur la réciprocité (limitation et contrôles accrus sur le programme nucléaire iranien en échange d'une levée des sanctions).

Un contre-exemple est bien entendu le cas de la Corée du Nord : faute d'accord entre les États-Unis et la Chine ^{174 ( * )} , les négociations, unilatérales ou multilatérales comme les pourparlers à six ayant existé de 2003 à 2009, ont toutes échoué. Le dernier accord en date, dit Leap Day Deal , signé entre les États-Unis et la Corée du Nord en février 2012, prévoyait un gel du programme nucléaire en échange d'aide humanitaire. Il n'a duré que quelques semaines. L'intermittence des sanctions de la Chine comme le contournement des sanctions infligées par les Nations unies débouchent sur des situations paroxystiques. L'escalade actuelle, avec la multiplication des essais balistiques nord-coréens au premier semestre 2017 et les mesures de réassurances américaines comme l'installation d'un système d'armes antibalistique en Corée du Sud ^{175 ( * )} , révèlent les failles d'une architecture mondiale de sécurité nucléaire extrêmement dépendante de la coopération entre les puissances : un Conseil de sécurité uni et réconcilié reste la condition de son efficacité.

b) De nouvelles initiatives encore peu crédibles

(1) L'interdiction totale des armes nucléaires : un instrument juridique à la portée incertaine

Le 23 décembre 2016, l'Assemblée générale de l'ONU a adopté ^{176 ( * )} la résolution L41 convoquant à New York, en 2017, « une conférence des Nations unies chargée de négocier un instrument juridiquement contraignant d'interdiction des armes nucléaires, conduisant à leur élimination totale ». La conférence se tiendra du 27 au 31 mars et du 15 juin au 7 juillet 2017. Les États-Unis, la Russie, la France, la Grande-Bretagne et Israël ont voté contre cette initiative portée par l'Autriche, l'Irlande et le Mexique. La Chine, le Pakistan et l'Inde se sont abstenus. L'unité de l'OTAN a été rompue sur cette question par les Pays-Bas, pourtant dépositaires d'armes nucléaires de l'Alliance, qui se sont également abstenus ^{177 ( * )} . Les pays favorables à cette initiative, soutenus par de nombreuses ONG, soulignent que les armes nucléaires sont les dernières armes de destruction massive à ne pas être soumises à une interdiction totale, à la différence des armes biologiques (1972) et chimiques (1993). Rappelant que l'objectif d'un monde sans armes nucléaires a été exprimé il y a plus de quarante ans par l'Assemblée générale des Nations unies, ils espèrent isoler les membres du Conseil de sécurité pour prononcer une « interdiction universelle, totale et vérifiable » selon les mots de l'ICAN ^{178 ( * )} .

(2) Un instrument juridique susceptible d'affaiblir des instruments en vigueur ou en préparation

Les pays dotés s'opposent à cet instrument au motif que « fonder l'avenir du désarmement sur la seule approche humanitaire ne peut aboutir à aucun progrès tangible » ^{179 ( * )} . Les États-Unis et la France notamment soulignent que l'architecture internationale du désarmement ne souffre pas d'un manque d'instruments mais doit prendre en considération un contexte sécuritaire et géopolitique dégradé. Ces États défendent la primauté du TNP, cadre d'un processus progressif et négocié, sur des démarches morales dont l'impact sur la sécurité internationale pourrait être extrêmement déstabilisateur. Le TNP stipule d'ailleurs à son article VI que ses signataires s'engagent à « poursuivre de bonne foi des négociations » pour arriver, à terme, à « un traité de désarmement général et complet ». Un document contraignant interdisant les armes nucléaires saperait ainsi les fondements du régime en vigueur de désarmement et de non-prolifération, en le remplaçant par un cadre beaucoup moins souple et générateur de tensions : pour les États dotés, la priorité doit donc être la poursuite de la réduction des arsenaux et l'amélioration des régimes de vérification. C'était le sens du discours de Prague de Barack Obama en 2009, qui appelait de ses voeux un monde « sans armes nucléaires », tout en soulignant « la patience et l'obstination » nécessaire pour atteindre ce but dans le cadre d'un « régime global de non-prolifération ».

(3) Une initiative radicale qui risque de figer les démarches progressives en cours

Les négociations internationales sur le désarmement et la non-prolifération sont depuis leur origine fondées sur le principe des « petits pas » ( step-by-step process ). En 2000, la Conférence de réexamen du TNP a permis d'adopter un document contenant 13 préconisations pour renforcer le régime de non-prolifération. En 2010, un plan d'action contenant 64 mesures (dont 22 sur le seul désarmement) a été rendu public. Ces initiatives récentes avaient pour but de promouvoir les instruments existants (TNP et TICE), tout en encourageant les approfondissements bilatéraux de la réduction des arsenaux (comme le traité New START signé entre la Russie et les États-Unis le 8 avril 2010). Cette approche progressive et pragmatique, qui permettait de ménager les intérêts de grandes puissances tout en avançant sur la voie d'une réduction de la menace nucléaire, a été jugée trop timorée par plusieurs pays s'inquiétant des conséquences humanitaires - de mieux en mieux documentées ^{180 ( * )} - d'un conflit nucléaire. La « crise du désarmement multilatéral » ^{181 ( * )} a ainsi poussé les États favorables à une interdiction totale à accélérer l'agenda diplomatique du désarmement. Cette accélération sans précédent risque de détourner les efforts de la communauté internationale de l'application du TNP et de l'entrée en vigueur du TICE, puisque ces deux traités sont considérés comme moins avancés qu'un traité d'interdiction. Les deux « piliers » du régime actuel de désarmement perdraient leur primauté et seraient donc appliqués de manière moins efficace. Elle détourne également la perspective de négociation du traité d'interdiction de la production de matières fissiles pour les armes promu par la France. Les États dotés ont ainsi d'ores-et-déjà prévenu que l'adoption d'un traité d'interdiction totale serait source de divisions de la communauté internationale et affaiblirait encore plus la Conférence du désarmement et les autres enceintes de négociation. ^{182 ( * )}

(4) Une éthique absolue aux finalités risquées

Les pays dotés soulignent enfin le caractère stabilisateur de la dissuasion nucléaire pour l'ordre mondial, notamment en rendant improbable un conflit de haute intensité entre grandes puissances ^{183 ( * )} . Un traité d'interdiction pourrait en effet « jeter le monde dans une ère de chaos et d'instabilité » ^{184 ( * )} s'il n'est pas assorti de garanties effectives et de conditions stratégiques qui sont loin d'être remplies. La position de la France est ainsi celle d'une défense de l'arme nucléaire en tant que « partie intégrante de notre système de sécurité collective » ^{185 ( * )} . Les pays dotés réaffirment généralement l'importance des armes nucléaires pour leur défense et leur sécurité propre, ainsi que pour la stabilité du monde, ce qui motive leur refus d'un instrument qui aurait pour objet de les stigmatiser et les éliminer. La dissuasion nucléaire ressort toujours d'un « optimum de second rang » qu'il serait risqué de vouloir remplacer par un « optimum de premier rang » irréaliste en l'état du contexte stratégique mondial. La posture morale des défenseurs d'un traité d'interdiction totale est honorable, mais elle méconnaît les aspects stratégiques du débat et risque d'avoir pour conséquence une « fragilisation du soutien des opinions publiques aux politiques de dissuasion » selon le SGDSN. Cette offensive fondée sur des considérations éthiques pourrait ainsi constituer « un paramètre structurant de la sécurité internationale pour les prochaines années. » ^{186 ( * )} Elle met également en avant la responsabilité des Etats détenteurs sur les conséquences pour les Etats tiers voire pour l'humanité toute entière d'un conflit nucléaire majeur, ce qui revient à douter du concept même de la dissuasion qui vise à empêcher l'adversaire d'agir. Dans le débat moral, l'optimum de second rang qui consiste à privilégier l'option réaliste sur l'éthique absolue, ne peut être effectivement condamnée. Peut-on renoncer à une capacité nucléaire de dissuader et d'éviter la guerre à sa population au prix de se rendre vulnérable dans une société internationale où les ressorts de guerre n'auront pas disparu mais où la guerre sera effectivement menée, avec son cortège macabre, faute de pouvoir dissuader ? Il n'est pas sûr que la stabilité du monde y gagnera.

c) Les conditions nécessaires à la poursuite du désarmement

(1) Le retour à la confiance entre pays signataires du TNP

Le contexte des négociations internationales sur le désarmement et la non-prolifération laisse apparaitre un fossé entre les positions des membres permanents du Conseil de sécurité et les pays en faveur d'un traité d'interdiction. Les États dotés estiment que les instruments existants doivent servir de base à une relance de la coopération internationale. La France appelle à renouer avec une logique de compromis et de dialogue qui a permis de nombreuses avancées depuis la signature du TNP en 1968. Les États-Unis déplorent que la communauté internationale ait abandonné la recherche du consensus et une approche pragmatique pour choisir le chemin « simpliste » ^{187 ( * )} de l'interdiction pure et simple. Le retour de la confiance entre États dotés et États non-dotés est ainsi essentiel pour relancer la coopération dans le cadre du TNP et éviter les divisions de la communauté internationale qui paralyseraient purement et simplement les canaux existants. La confiance doit également être rétablie entre les États dotés eux-mêmes, dont les dissensions ont décrédibilisé les mécanismes internationaux de contrôle et de limitation des arsenaux. Les discussions stratégiques de haut niveau entre les États-Unis et la Russie sont ainsi des éléments indispensables à la poursuite de l'effort de désarmement et un facteur d'entrainement non négligeable pour l'ensemble des négociations portant sur ces sujets.

(2) Le choix d'une démarche progressive

Le régime international de non-prolifération et de désarmement est à un moment charnière de son histoire. Les États dotés, insistant sur l'importance des armes nucléaires pour la sécurité du monde, sont menacés d'être stigmatisés par le reste de la communauté internationale dans le cadre d'un traité d'interdiction totale des armes nucléaires. Les piliers du régime traditionnel de non-prolifération et de désarmement, au premier rang duquel figure le TNP, apparaissent décrédibilisés par des années d'avancées modestes et pourraient être relégués au second plan. La méfiance entre les États dotés et les États non-dotés, mais également entre les États dotés eux-mêmes, qui a atteint un niveau inédit depuis la fin de la guerre froide, fait craindre une paralysie prolongée des négociations. Dans ce contexte, la France doit oeuvrer pour relancer les discussions sur la base des instruments existants et montrer à ses partenaires qu'elle est disposée à approfondir les mécanismes prévus par le TNP. Ses efforts diplomatiques doivent porter en priorité sur la ratification du TICE par les États dotés qui ne l'ont pas déjà ratifié, conformément à la résolution 2310 du Conseil de sécurité et sur la négociation d'un traité d'interdiction de la production de matières fissiles pour les armes éventuellement précédé d'un moratoire. Cela pourrait constituer un signal fort de relance du processus international de non-prolifération. L'instauration d'un régime robuste de vérification du désarmement pourrait également renforcer la confiance dans l'engagement des États dotés. La France peut faire office de médiateur entre les différents acteurs pour insuffler une dynamique nouvelle à la Conférence du désarmement et aux autres instances de dialogue. Elle doit enfin démontrer que la modernisation de sa dissuasion n'est pas incompatible avec ses engagements dans le cadre du TNP et qu'elle demeure déterminée à défendre l'idée d'un monde sans armes nucléaires, au terme d'un processus gradué et pragmatique ^{188 ( * )} .

* * *

La France qui a construit sa dissuasion nucléaire sur la stricte suffisance est évidemment très sensible à ces évolutions du contexte international qu'il s'agisse de l'évolution des menaces, de la modernisation des forces stratégiques des adversaires, de l'émergence de nouveaux acteurs qui complexifient l'établissement des dialogues nucléaires, de la prolifération et de l'évolution des règles du droit international.

Pour maintenir se capacité de dissuader, elle doit investir dans ses capacités d'information et de renseignement et dans ses capacités d'analyse et de négociation. Les équipes qui, au sein des administrations ont en charge ces responsabilités, ^{189 ( * )} participent à la dissuasion, dans un monde en constante évolution. Leurs moyens doivent être sanctuarisés voire confortés, il en va de même des domaines de la recherche dans les études de défense, au sein des think tanks, des instituts de recherche dépendant du ministère de la défense et des affaires étrangères, et des universités afin de nourrir le débat doctrinal.

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* ¹¹⁰ Corentin Brustlein Ultima ratio 23 février 2015.

* ¹¹¹ Nicolas Roche « Pourquoi la dissuasion ? » PUF 2017 p. 511.

* ¹¹² Michel Tatu - Le triangle Washington-Moscou-Pékin et les deux Europe(s) - Casterman mars 1972.

* ¹¹³ SIPRI 24 avril 2017 « World military spending: increases in the USA and Europe, decreases in oil-exporting countries ».

* ¹¹⁴ La Chine a accru ses dépenses militaires de 5,4 % atteignant 215 milliards de dollars. La prévision pour 2017 est de 7 %.

* ¹¹⁵ Les Etats-Unis restent le premier pays en termes de dépenses militaires avec une croissance de 1,7 %, celles-ci atteignent 611 milliards de dollars. Cette croissance signifie peut-être la fin d'une tendance à la baisse observée depuis 2010. Le Président Trump a proposé pour l'exercice 2018 une hausse historique de 54 milliards de dollars qui portera le budget de la défense à 639 milliards de dollars soit une augmentation de 9 %.

* ¹¹⁶ Les dépenses militaires de la Russie ont augmenté de 5,9 % pour atteindre 69,2 milliards de dollars.

* ¹¹⁷ Les dépenses militaires en Europe occidentale ont cru pour la seconde année consécutive avec un taux de 2,6 % en 2016, 2 % en Europe centrale. Cette augmentation peut être attribuée partiellement à la perception d'une plus grande menace de la Russie. En Allemagne, le Bundestag a voté une augmentation de 8 % du budget de la défense entre 2016 et 2017 et de porter l'effort de 1,2 % à 1,5% du PIB en 4 ans.

* ¹¹⁸ Les dépenses militaires en Asie et Océanie ont augmentée de 4,6 % dans un contexte de tensions sur les droits territoriaux en Mer de Chine. Les dépenses militaires de l'Inde ont augmenté de 8,5 % pour atteindre 55,9 milliards de dollars.

* ¹¹⁹ Olivier Zajec - Entretien donné à Figarovox - 26 novembre 2016.

* ¹²⁰ « Une action violente est dénommée terroriste lorsque ses effets psychologiques sont hors de proportions avec ses résultats purement physiques ». Raymond Aron

* ¹²¹ Sénat - Commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées - Rapport d'information n° 794 « Interventions extérieures de la France : renforcer l'efficacité militaire par une approche globale coordonnée » (Jacques Gautier, Daniel Reiner, Jean-Marie Bockel, Jeanny Lorgeoux, Cédric Perrin et Gilbert Roger, sénateurs).

* ¹²² Le déni d'accès en particulier, qui consiste à déployer des « bulles » entravant, voire empêchant, l'intervention des forces alliés pour protéger ou défendre un territoire attaqué, constitue l'un des plus grands défis des prochaines années, en Europe vis-à-vis de la Russie comme en Asie vis-à-vis de la Chine.

* ¹²³ SGDSN « Chocs futurs. Étude prospective à l'horizon 2030 : impacts des transformations et ruptures technologiques sur notre environnement stratégique et de sécurité » - avril 2017 - p. 15.

* ¹²⁴ Élargissement de l'OTAN, partenariat de l'Union européenne avec l'Ukraine et la Moldavie...

* ¹²⁵ J.B. Jeangène Vilmer « Les dix principaux enjeux de défense du prochain quinquennat », Défense & Sécurité Internationale (DSI), mars-avril 2017, p. 40-44.

* ¹²⁶ La Russie, d'ailleurs, par des déclarations de son président, le maintien de manoeuvres de grande ampleur dans la proximité de la zone du conflit ukrainien, la multiplication des sorties de ses sous-marins nucléaires d'attaques dans l'Atlantique-Nord et la réalisation de plusieurs raids de bombardiers stratégiques avec leurs armement à proximité des côtes de l'Europe occidentale sollicitant des réactions promptes des défenses aériennes, signifiait que son intervention en Crimée et dans le conflit ukrainien se déroulait sous « parapluie nucléaire » pour contraindre les alliés occidentaux à mesurer le risque d'escalade. Voir sur ce sujet Nicolas Roche « Pourquoi la dissuasion ? » p. 30 et suivantes.

* ¹²⁷ SGDSN «  Chocs futurs. Étude prospective à l'horizon 2030 : ibid p. 15.

* ¹²⁸ C'est-à-dire qu'il aurait la capacité de reprendre un programme militaire dans un délai rapide grâce niveau de développement technologique atteint.

* ¹²⁹ Alors même que son gouvernement est désormais un État partie à la Convention d'interdiction des armes chimiques, CIAC.

* ¹³⁰ Protocole de Genève de 1925, Convention sur l'interdiction de la mise au point, de la fabrication, du stockage et de l'emploi des armes chimiques et sur leur destruction de 1993.

* ¹³¹ SGDSN «  Chocs futurs Étude prospective à l'horizon 2030 : impacts des transformations et ruptures technologiques sur notre environnement stratégique et de sécurité - avril 2017.

* ¹³² Général de Villiers, Assemblée nationale, 8 février 2017.

* ¹³³ J.B. Jeangène Vilmer, ibid.

* ¹³⁴ SGDSN « Chocs futurs - Ibid p. 14.

* ¹³⁵ SGDSN «  Chocs futurs - Ibid p. 81.

* ¹³⁶ La France ne participe pas aux mécanismes de planification nucléaire de l'OTAN à l'inverse du Royaume-Uni. En revanche, la France souhaite contribuer à la définition de la politique nucléaire de l'Alliance.

* ¹³⁷ Les bombes à gravité américaine sont portées par des avions Tornado qui devraient normalement être retirés du service à l'horizon 2020. L'Allemagne n'a pas pris, à ce stade, la décision d'acquérir le JSF-35, elle a introduit l'Eurofighter dans ses forces qui n'était pas initialement conçu pour emporter ces armes. En conséquence, une adaptation sera nécessaire ou à défaut l'acquisition de chasseurs-bombardiers capables d'effectuer des raids nucléaires. Cette décision devra être soumise au Bundestag.

* ¹³⁸ SGDSN Chocs futurs 2017 p.18 ibid

* ¹³⁹ Toutefois comme le note Jean-Baptiste Jeangène Vilmer : « la question russe divise aussi l'Europe, notamment sur les sanctions » - Ibid.

* ¹⁴⁰ Le ralentissement économique a provoqué une réduction des budgets de défense qui ne dépassent guère 1 % du produit intérieur brut de la plupart des Etats.

* ¹⁴¹ L'Allemagne augmente pour la première fois depuis la fin de la guerre froide son budget de la défense, passant de 34 à 37 milliards d'euros entre 2016 et 2017, et s'intéresse davantage à la stabilisation de la rive sud de la Méditerranée (aide à la Tunisie, présence importante au sein de la MINUSMA...).

* ¹⁴² Comme le relève le SIPRI : « L'existence d'informations fiables sur les arsenaux et les capacités nucléaires varie considérablement d'un État à l'autre. Les États-Unis ont divulgué d'importantes informations sur leurs stocks et leurs forces, tandis que le Royaume-Uni et la France n'en ont dévoilé que quelques-unes. Même si elle partage ces informations avec les États-Unis, la Russie ne révèle pas le détail de son arsenal. Israël ne confirme ni ne nie officiellement la possession de l'arme nucléaire, et la Corée du Nord ne fournit aucune information publique sur ses capacités.

La Federation of American Scientists donne des chiffres plus récents (2017) mais qui restent dans les mêmes proportions : https://fas.org/issues/nuclear-weapons/status-world-nuclear-forces/

* ¹⁴³ Le Président Vladimir Poutine a ordonné, le 2 décembre 2016, le renforcement en 2017 de la force de frappe nucléaire russe afin de la rendre capable de percer tout bouclier antimissile, comme celui que les États-Unis entendent déployer en Europe orientale. Il a évalué à 70% d'ici 2020 la modernisation en cours des forces nucléaires russes, composées de bombardiers stratégiques, de missiles balistiques intercontinentaux (certains déplaçables par chemin de fer) et de sous-marins nucléaires .

* ¹⁴⁴ Le Président Poutine avait annoncé en juin 2015 le déploiement au sein des forces nucléaires de plus de 40 nouveaux missiles balistiques intercontinentaux à même de percer les systèmes de défense antiaérienne les plus sophistiqués (missiles sol-sol Sarmat et Rubzeh).

* ¹⁴⁵ Introduction progressive de la classe Borey emportant le missile Bulava.

* ¹⁴⁶ Notamment de ses bombardiers Tu-160. Un nouveau bombardier stratégique devrait intégrer les forces nucléaires russes dans la seconde moitié de la décennie prochaine.

* ¹⁴⁷ Le Président Vladimir Poutine a montré comment afficher une posture de détermination politique lors de la crise ukrainienne en envoyant régulièrement son aviation stratégique le long des côtes des pays de l'OTAN et en déployant des bombardiers à capacité nucléaire en Crimée peu après son annexion, de même s'agissant des aller et retour des missiles à portée intermédiaire entre la Russie et l'enclave de Kaliningrad et en utilisant une communication nucléaire inédite depuis la fin de la guerre froide, en faisant savoir publiquement qu'il aurait envisagé l'emploi de l'arme nucléaire en cas d'opposition occidentale à son annexion de la Crimée. Des responsables militaires russes ont également présenté le Danemark et certains pays accueillant des infrastructures de la défense anti-missiles de l'OTAN comme des « cibles stratégiques ».

* ¹⁴⁸ Les SNLE américain utilisent de l'uranium hautement enrichi à la différence de la France qui est le seul pays à utiliser de l'uranium faiblement enrichi pour ses SNLE et ses SNA.

* ¹⁴⁹ Selon un article récent du Bulletin of the Atomic Scientists ¹⁵⁰ , l'US Navy a doté l'ensemble des têtes nucléaires qui équipe ses missiles Trident II de la technologie « Super Fuzzing » qui lui offre pour la première fois de son histoire, une capacité de frappe préemptive sur l'arsenal nucléaire balistique sol/sol russe Cité par TTU n°1056 du 15 mars 2017.

* ¹⁵¹ Long range standoff cruise missile.

* ¹⁵² Polaris sales Agreement

* ¹⁵³ Elle envisage également une nouvelle génération de sous-marin, plus discret que l'actuel Jin, capable de lancer un missile d'une portée supérieure JL2.

* ¹⁵⁴ Note du CESA n° 120 - avril 2017.

* ¹⁵⁵ Le Pakistan procède régulièrement à des tests dans le cadre de son programme Babur. En décembre 2016, il a testé avec succès un missile de croisière terrestre Babur-2 et en janvier 2017 de sa variante lancée depuis un sous-marin (Babur-3) ce qui lui donne une possibilité crédible de deuxième frappe après une attaque. Ces missiles sont d'une portée de 450 km mais suffisante pour permettre au Pakistan de poursuivre la construction d'une dissuasion crédible vis-à-vis de son adversaire historique, l'Inde qu'il a affronté à trois reprises depuis 1947. Les deux pays ont régulièrement procédé à des tests de missiles et fait preuve en 1998 de leurs capacités nucléaires.

* ¹⁵⁶ La Corée du Nord est cependant plus résiliente à des actions de ce type en raison de son faible développement technologique qui offre peu d'interfaces aux attaques cyber, en déployant des dispositifs de sécurité défensifs ou cyber-offensifs (attaque des serveurs du datacenter de Sony) mais aussi en raison de la limitation des risques industriels par l'acquisition de la licence de production des moteurs russes 4D10 qui équipaient les missiles soviétiques même si la fiabilité de la version locale de ce moteur s'est avérée jusqu'à maintenant très faible.

* ¹⁵⁷ Le cinquième essai sous-terrain intervenu le 9 septembre 2016 a été exceptionnel, de l'ordre de 30 kilotonnes soit deux fois la puissance de la bombe d'Hiroshima, deux fois celle du précédent essai conduit neuf mois plus tôt et 30 fois celle du premier essai de 2006.

* ¹⁵⁸ Séoul développe en réaction des capacités balistiques de 800 km de portée, à charge conventionnelle, avec le soutien des Etats-Unis.

* ¹⁵⁹ La Corée du Nord, en mars dernier, a présenté une nouvelle bombe compacte, qui semble assez petite pour s'adapter à l'intérieur du cône de nez d'un de ses missiles produits localement.

* ¹⁶⁰ Un progrès important par rapport à l'utilisation de combustible liquide, car elles peuvent être déplacées facilement et lancées rapidement. Le missile mer-sol balistique KN-11 et sa version terrestre(Pukguksong-2) testé respectivement le 24 août 2016, puis le 16 avril 2017 (échec), et le 12 février 2017 sont des missiles de portées intermédiaires qui disposent d'une propulsion à carburant solide qui leur permettrait d'atteindre une altitude de 1200 km. Ils offrent à la Corée du Nord une véritable rupture capacitaire, non seulement sous-marine, mais également terrestre. Stockable dans le missile plusieurs jours avant son tir, le carburant permet de disposer de missiles plus compacts susceptibles d'être tirés depuis des véhicules TEL, ce qui offre une mobilité, une survivabilité et un effet de surprise supérieurs en raison de la nature montagneuse du territoire.

* ¹⁶¹ Le placement en orbite d'un satellite indique une capacité prochaine à pouvoir concevoir des missiles balistiques intercontinentaux.

* ¹⁶² Essai nucléaire et la présentation du prototype de missile KN-8 en juillet 2009 d'une portée évaluée à 13 000km. Actuellement, seuls cependant le Japon et la Corée du Sud semblent menacés par les missiles Nodong d'une portée de 1 500km ou Hwasong (version modernisée du Scud soviétique). Aucun des deux missiles intercontinentaux n'a encore été testé, quant aux essais du missile Musudan, d'une portée de 4000 km, ils ont tous échoué à l'exception de celui réalisé en juin 2016.

* ¹⁶³ L'élection à la présidence de la République le 19 mai 2017, qui a reconduit le président Rohani est rassurante quant à la poursuite de cette politique.

* ¹⁶⁴ SGDSN «  Chocs futurs » - Ibid p. 76.

* ¹⁶⁵ SGDSN «  Chocs futurs » - Ibid p. 75.

* ¹⁶⁶ Pour autant, ce pronostic « conservateur » n'exclue en rien que se produisent des évolutions significatives dans les quinze prochaines années en matière de dissuasion nucléaire.

* ¹⁶⁷ Traité entre les États-Unis et l'URSS sur l'élimination de leurs missiles à portée intermédiaire et à plus courte portée, signé à Washington le 8 décembre 1987.

* ¹⁶⁸ Voir le rapport des Nations unies rendu public au printemps 2017 sur le contournement des sanctions par la Corée du Nord.

* ¹⁶⁹ Discours du Président de la République à Istres le 19 février 2015.

* ¹⁷⁰ « Un débat légitime sur la dissuasion nucléaire » RDN été 2015.

* ¹⁷¹ Lancée en 2003 par G. W. Bush, la Proliferation Security Initiative est une coalition fonctionnelle visant à empêcher l'acheminement de composants d'armes de destruction massive et de leurs vecteurs à des pays proliférateurs et à des organisations terroristes. Elle regroupe plus de 90 États, dont 20 sont représentés dans l'Operational Experts Group (OEG).

* ¹⁷² Tel que l'Initiative globale de lutte contre le terrorisme nucléaire (GICNT), qui consiste notamment à réaliser régulièrement des exercices destinés à tester la coordination internationale en cas d'attaque terroriste.

* ¹⁷³ France, Allemagne, Royaume-Uni.

* ¹⁷⁴ La volonté de maîtrise de la prolifération nord-coréenne a été beaucoup plus faible dans les faits en raison des alliances nouées à l'époque de la guerre qui a conduit à la partition de la Corée et a figé la situation dans une forme de poursuite de la Guerre froide, ni la Russie, ni la Chine ne souhaitant affaiblir par trop le régime nord-coréen. Cette situation objective a été jusqu'à présent et paradoxalement consenti par les autres puissances régionales comme le Japon qui craint que l'effondrement du régime de Pyongyang n'aboutisse à une réunification et donc à l'émergence d'une nouvelle puissance régionale.

* ¹⁷⁵ Les premiers éléments d'un système anti-missile THAAD ont été installés le 26 avril 2017 en Corée du Sud. Cette installation a été concomitante du mouvement du porte-avion américain Carl-Vinson vers la péninsule coréenne et des déclarations du Président américain Donald Trump n'excluant pas un « conflit majeur ».

* ¹⁷⁶ 113 pays ont voté pour, 35 se sont prononcés contre et 13 se sont abstenus.

* ¹⁷⁷ L'opinion publique est en effet farouchement opposée au nucléaire civil et militaire. Une pétition demandant au gouvernement d'être ouvert à un projet de traité d'interdiction a recueilli 40 000 signatures et le Parlement lui a donné une suite favorable.

* ¹⁷⁸ Campagne internationale pour abolir les armes nucléaires, fondée en 2007.

* ¹⁷⁹ Selon les mots de M. Louis Riquet, représentant de la France auprès de la Première Commission (désarmement et sécurité internationale) de l'AGNU.

* ¹⁸⁰ Les Conférences sur les incidences humanitaires des armes nucléaires constituent des instances régulières de dialogue sur cette question.

* ¹⁸¹ Emmanuelle Maître, « A treaty banning nuclear weapons : diversion or breakthrough ? », note n°08/2017 de la FRS.

* ¹⁸² Intervention de M. Robert A. Wood, représentant américain à la Première Commission de l'AGNU, lors de sa soixante et onzième session.

* ¹⁸³ Intervention de M. Matthew Rowland, représentant britannique à la Première Commission de l'AGNU, lors de sa soixante et onzième session.

* ¹⁸⁴ Vladimir Yermakov, représentant de la Russie à la Première Commission de l'AGNU.

* ¹⁸⁵ Intervention de M. Louis Riquet, représentant français à la Première Commission de l'AGNU, lors de sa soixante et onzième session.

* ¹⁸⁶ SGDSN, « Chocs futurs », 2017 - Ibid p. 80.

* ¹⁸⁷ Intervention de M. Robert A. Wood, représentant américain à la Première Commission de l'AGNU, lors de sa soixante et onzième session.

* ¹⁸⁸ « Le désarmement nucléaire ne peut pas être une incantation ou même une invitation ! » affirmait François Hollande dans son discours à Istres le 19 février 2015.

* ¹⁸⁹ Services de renseignement (DGSE, DRM) et départements en charges des analyses (DAS, DGRIS, CEA-DAM).