III. LA PRISE EN CHARGE DES PERSONNES PLACÉES SOUS MAIN DE JUSTICE
A. LA GESTION DE LA RADICALISATION AU SEIN DES ÉTABLISSEMENTS PÉNITENTIAIRES
1. La création de quartiers dédiés pour les personnes détenues « radicalisées » au sein des établissements pénitentiaires
À la suite des attentats survenus à Paris les 7, 8 et 9 janvier 2015, le Gouvernement a annoncé, le 21 janvier 2015, la mise en oeuvre de différentes mesures pour renforcer la lutte antiterroriste, dont l'un des volets concerne la lutte contre la radicalisation dans les établissements pénitentiaires. Ces mesures ont été complétées par les annonces faites par le Président de la République devant le Parlement réuni en Congrès le 16 novembre 2015 après les attentats du 13 novembre.
La prison constitue l'un des vecteurs de radicalisation sous l'effet de l'incarcération d'individus condamnés pour des infractions terroristes. Compte tenu de la compétence du parquet et du pôle de l'instruction du tribunal de grande instance de Paris en matière de répression des infractions terroristes, nombre de personnes mises en détention provisoire pour association de malfaiteurs en lien avec une entreprise terroriste sont incarcérées dans des établissements proches de Paris, ce qui accroît les risques de concentration de détenus radicalisés.
À cet égard, l'influence des détenus islamistes se traduit notamment par un prosélytisme radical qui peut prendre la forme de pressions exercées sur les autres détenus ou l'administration pénitentiaire, voire dans certains cas aboutir à la constitution de groupes à vocation terroriste. Cette influence est favorisée par la promiscuité existant dans les maisons d'arrêt très fortement surpeuplées, au sein desquelles l'accès aux activités est de facto impossible et la mise en oeuvre de projets de réinsertion adaptés aux profils de chaque détenu très difficile. Or, les affaires récentes de terrorisme ont montré que les individus touchés par ces phénomènes de radicalisation ont parfois séjourné en prison pour des infractions de « droit commun ».
Le regroupement des détenus prosélytes a d'abord été mis en place, à titre expérimental, au sein du centre pénitentiaire de Fresnes à la fin de l'année 2014, pour des raisons essentiellement liées au maintien du bon ordre au sein de l'établissement et sans conduite d'une politique structurée de prise en charge des personnes concernées. La création d'une unité de prévention du prosélytisme a été motivée par l'accroissement du nombre de détenus mis en cause pour des faits de terrorisme, se traduisant par l'augmentation des pratiques de prosélytisme et de pressions à l'encontre des autres détenus.
Après avoir d'abord reçu un accueil réservé de la part du ministère de la justice, cette pratique de regroupement des détenus « radicalisés » a été, sur décision du Gouvernement, amplifiée à la suite des attentats de janvier 2015 avec la création de cinq unités dédiées dans des établissements pénitentiaires d'Île-de-France et du département du Nord.
Il a ainsi été décidé de créer cinq quartiers dédiés à la prise en charge des détenus radicalisés dans les établissements pénitentiaires :
- deux unités consacrées à l'évaluation des personnes détenues radicalisées ou en voie de radicalisation : l'une au centre pénitentiaire de Fresnes, l'autre à la maison d'arrêt de Fleury-Mérogis ;
- une fois évaluées, les personnes détenues ont vocation à être orientées, en fonction de leur profil et de leur réceptivité, dans un programme de prise en charge ou, si elles n'en relèvent manifestement pas et justifient des mesures de sécurité particulières, à l'isolement. Trois unités dédiées à la prise en charge des personnes radicalisées ont ainsi été constituées au sein des maisons d'arrêt d'Osny (Val-d'Oise) et de Fleury-Mérogis (Essonne) et, pour les personnes les plus radicalisées, au centre pénitentiaire de Lille-Annoeullin.
Ces unités (une vingtaine de places pour chacune d'entre elles) avaient pour vocation de proposer aux détenus des modes de prise en charge adaptés à leur profil. Afin notamment d'assurer la séparation entre les prévenus et les condamnés et de limiter les phénomènes de prosélytisme, il a été décidé d'y pratiquer un encellulement individuel strict et d'assurer une relative étanchéité avec le reste de la détention. Par ailleurs, le personnel pénitentiaire intervenant dans ces unités a été spécialisé et spécifiquement formé aux problématiques de la radicalisation (détection, phénomènes de dissimulation, etc.). Les premières réflexions du ministère de la justice l'ont conduit à réserver l'affectation dans ces unités aux personnes écrouées pour des faits de terrorisme liés à l'islamisme radical violent ainsi que les personnes détenues repérées en détention comme radicalisées, ou en voie de radicalisation, et prônant le recours à une action violente.
L'élaboration du contenu des programmes de prise en charge s'est tout d'abord appuyée sur le résultat d'une recherche-action menée par l'association française des victimes du terrorisme et l'association Dialogue-Citoyen (toutes deux entendues par vos rapporteurs), Mme Ouisa Kiès, chercheur à l'EHESS (également entendue par vos rapporteurs) ayant assuré la conduite de ces travaux. La phase pratique de cette recherche-action a ainsi débuté en mai 2015 et concernait une douzaine de personnes détenues dans chaque établissement. Elle s'est déroulée sous forme de séances collectives et d'entretiens individuels.
Lors de leur visite de la maison d'arrêt d'Osny le 1 er juin 2016, vos rapporteurs, qui n'ont pas rencontré de personnes détenues affectées dans cette unité, ont pu constater :
- l'état de surpopulation de cette maison d'arrêt qui comptait 960 détenus pour 600 places. Sur ces 960 détenus, outre 25 détenus placés sous mandat de dépôt pour un motif terroriste en lien avec l'islam radical, une quarantaine de détenus radicalisés avaient été identifiés par la direction de l'établissement ;
- la très nette séparation du quartier dédié du reste de la détention (au sein duquel il y avait 15 détenus pour 23 places). Les personnes affectées dans l'unité disposaient de leur propre cour de promenade et n'avaient pas vocation à croiser les autres personnes détenues ;
- le fait que les surveillants pénitentiaires affectés au service de l'unité dédiée étaient tous volontaires et spécifiquement formés aux problématiques liées à la radicalisation ;
- le caractère encore expérimental du programme de prise en charge s'appuyant sur différentes « activités », comprenant cours et entretiens collectifs (géopolitique, ateliers d'écriture, cours d'anglais, sport), pour un total de 12 à 15 heures par semaine et entretiens individuels avec des psychologues ou des éducateurs spécialisés, pour une durée de 10 à 12 heures hebdomadaires. La direction a indiqué à vos rapporteurs qu'au démarrage du programme, les détenus étaient tout le temps « occupés ». Il a été décidé d'alléger le volume des activités et entretiens pour donner aux personnes détenues un « temps d'introspection » ;
- l'équipe de psychiatres a souligné que le travail ne consistait pas à « faire sortir » les détenus d'un schéma de pensée religieux mais à travailler sur un processus de désengagement de la violence et à les sortir d'une emprise mentale. Les entretiens collectifs constituaient pour leur part, parmi d'autres objectifs, une occasion de « réindividualiser » les détenus et de leur faire prendre conscience « qu'ils peuvent ne pas penser comme les autres ».
Sur le plan juridique, aucune disposition, ni dans la loi pénitentiaire, ni dans le code de procédure pénale, ne fixait alors les grands principes et modalités de cette prise en charge et des conditions de détention des personnes affectées au sein des unités dédiées.
Dans un avis critique rendu le 11 juin 2015 8 ( * ) , Mme Adeline Hazan, contrôleure générale des lieux de privation de liberté, après avoir noté que « les entretiens menés avec le personnel du centre pénitentiaire de Fresnes ne démontrent pas que cette pratique nouvelle ait eu un effet apaisant sur le reste de la détention », a considéré que le critère retenu à Fresnes pour le regroupement des détenus dans cette unité (mise en cause ou condamnation pour des faits en lien avec une entreprise terroriste) était « discutable ». Elle a relevé également le caractère sui generis , alors sans fondement juridique spécifique, des conditions de détention qui résultaient de l'affectation dans ces unités, susceptibles d'affecter les droits fondamentaux des personnes regroupées et imposant de ce fait un encadrement législatif et réglementaire. Elle a noté que, pour les personnes condamnées, le placement dans des unités toutes constituées au sein d'établissements concentrés dans une zone géographique donnée pouvait conduire à un éloignement de ces dernières de leur région d'origine et de leur famille. Enfin, elle a insisté sur la nécessité de dispenser une formation adaptée aux personnels dédiés à la gestion de ces unités. Ces éléments l'ont ainsi conduite à se déclarer défavorable au dispositif de regroupement qui, « outre son caractère potentiellement dangereux », ne découlait « d'aucune disposition légale applicable, ce régime sui generis ne s'apparentant ni à la détention ordinaire, ni à la mise à l'isolement ».
Répondant à cette invitation faite par la contrôleure générale, votre commission des lois du Sénat, sur proposition de notre collègue M. Michel Mercier 9 ( * ) , a introduit un article dans le projet de loi relatif à la lutte contre le crime organisé et le terrorisme 10 ( * ) afin de donner un fondement légal au regroupement des détenus radicalisés.
Ainsi, l'article 726-2 du code de procédure pénale prévoit désormais que « lorsqu'il apparaît que leur comportement porte atteinte au maintien du bon ordre de l'établissement, les personnes détenues exécutant une peine privative de liberté peuvent, sur décision du chef d'établissement, faire l'objet d'une évaluation ou bénéficier d'un programme spécifique de prise en charge au sein d'une unité dédiée ». L'affectation dans ces unités permet également au chef d'établissement de décider, après avis de la commission pluridisciplinaire unique, que l'exercice des activités par les personnes affectées au sein de l'unité s'effectuera à l'écart des autres personnes détenues. Enfin, ces dispositions prévoient la possibilité pour les personnes détenues de contester, devant la juridiction administrative, la décision d'affectation au sein de l'unité dédiée.
2. La remise en cause de la pratique du regroupement
Les unités dédiées (dénommées unités de prévention de la radicalisation - UPRA) ont commencé à fonctionner de manière effective au début de l'année 2016 (unités d'évaluation : 25 janvier pour Fresnes, 29 mars pour Fleury-Mérogis, unités de prise en charge : 25 janvier à Osny, 29 mars à Fleury-Mérogis, 25 janvier à Lille-Annoeullin).
Tout en ayant le souci de laisser les expérimentations en cours se dérouler, le ministère de la justice a poursuivi sa réflexion afin de structurer une politique publique de prise en charge de la radicalisation violente dans les établissements pénitentiaires. C'est dans cette perspective que le garde des sceaux a installé, au début du mois de juillet 2016, un comité de pilotage de la lutte contre le terrorisme et la radicalisation violente rassemblant l'ensemble des directions du ministère et, à la fin du mois d'août de la même année, un conseil scientifique composé de représentants de toutes les disciplines pouvant oeuvrer dans ce domaine (sociologie, psychologie, sciences cognitives et comportementales, etc.).
Sur le fondement de réflexions entamées depuis le début de l'année 2016, la chancellerie a ainsi décidé de mettre en oeuvre plusieurs actions dans l'administration pénitentiaire afin d'améliorer la lutte contre le terrorisme et la radicalisation violente, dans un contexte de poursuite de l'accroissement du nombre de détenus radicalisés.
D'après les statistiques fournies par le ministère de la justice, début 2017, 390 personnes étaient incarcérées (prévenues ou condamnées) pour des faits en lien avec le terrorisme d'inspiration islamiste, alors que ce nombre ne s'élevait qu'à 90 en 2014. À nouveau, il convient de relever que l'effet de la centralisation auprès du tribunal de grande instance de Paris en matière de traitement judiciaire du terrorisme conduit à concentrer les prévenus pour ces faits dans les maisons d'arrêt de la région francilienne, qui connaissent des taux de sur-occupation particulièrement élevés.
En outre, l'administration pénitentiaire suit avec attention 1 329 personnes détenues, prévenues ou condamnées pour des faits de droit commun, qui lui ont été signalées comme susceptibles de s'inscrire dans une démarche de radicalisation. Enfin, 412 personnes radicalisées sont suivies en milieu ouvert par les services pénitentiaires d'insertion et de probation (SPIP), dont 108 sous contrôle judiciaire pour des affaires liées au terrorisme. Même si, comme le souligne la chancellerie, « ce signalement ne préjuge en rien d'un basculement ou d'un risque de basculement dans la violence », de telles statistiques sont préoccupantes eu égard notamment à la forte influence que peuvent avoir certains détenus « charismatiques » sur leurs co-détenus.
La mise en oeuvre d'une nouvelle doctrine relative à la prise en charge de ces détenus a suscité une attention toute particulière à la suite du grave incident survenu le 4 septembre 2016 au sein de l'unité de prévention de la radicalisation de la maison d'arrêt d'Osny, au cours duquel l'un des détenus a violemment agressé deux surveillants pénitentiaires, en en blessant un très grièvement avec l'intention de le tuer.
Cette agression aurait pu conduire à ce que l'un des deux surveillants pénitentiaires perde la vie. Il apparaît que son agresseur, le seul détenu condamné affecté en avril 2016 au sein de cette UPRA, n'avait pas fait l'objet d'une évaluation en bonne et due forme au sein de l'une des deux unités d'évaluation de Fleury-Mérogis ou de Fresnes. Toutefois, au cours du temps passé à la maison d'arrêt d'Osny, ce détenu n'avait pas opposé de résistance particulière aux programmes de prise en charge organisés et était apparu plutôt enthousiaste, accréditant ainsi pleinement la thèse d'un comportement de dissimulation. À la suite de cette agression, il a été décidé de mettre fin au programme de prise en charge de la radicalisation au sein de la maison d'arrêt d'Osny et les douze détenus restant, tous prévenus, ont fait l'objet d'un transfert vers un autre établissement après accord du magistrat instructeur chargé de leur dossier.
À la suite de cet incident et dans le droit fil des réflexions lancées par le nouveau garde des sceaux, M. Jean-Jacques Urvoas, un plan pour la sécurité pénitentiaire et l'action contre la radicalisation violente a été présenté par ce dernier le 25 octobre 2016.
Il a ainsi été décidé de revoir le fonctionnement du dispositif mis en oeuvre au cours de l'année 2016 afin de replacer l'évaluation au coeur de cette politique, les UPRA devant être remplacées par six quartiers d'évaluation de la radicalisation qui accueilleront 120 détenus pour une durée de quatre mois. Quatre de ces six quartiers seront implantés en lieu et place des UPRA de Fresnes, d'Osny et des deux unités de Fleury-Mérogis, tandis que deux nouveaux quartiers seront ouverts (l'un dans un établissement sis dans le ressort de la direction interrégionale des services pénitentiaires - DISP - de Bordeaux, le second dans un établissement sis dans le ressort de la DISP de Marseille). Ce temps d'évaluation, qui dépasse largement celui habituellement pratiqué dans les centres nationaux d'évaluation 11 ( * ) , sera conduit par des équipes pluridisciplinaires (éducateurs, psychologues, personnels des services pénitentiaires d'insertion et de probation et de surveillance, etc.).
Au regard des résultats de cette évaluation, il pourra être décidé :
- l'affectation du détenu dans un des 27 établissements pénitentiaires sélectionnés par le ministère de la justice (établissements présentant des conditions de sécurité élevées et bénéficiant de renforts de personnels spécifiquement formés) au sein desquels sera structuré un dispositif de prise en charge spécifique. Comme le souligne le document diffusé par la chancellerie, ces programmes « seront destinés aux personnes détenues radicalisées dont l'évaluation aura révélé qu'elles peuvent engager un désistement de la violence » ;
- pour les personnes détenues dont l'évaluation aura établi « une propension au prosélytisme ou un profil violent », la prise en charge aura lieu dans un milieu carcéral répondant à des exigences élevées de sécurité, à l'instar de l'expérimentation conduite en 2016 à Lille-Annoeullin. Seront ainsi créés six quartiers pour détenus violents (regroupant un total d'une centaine de places) situés au sein de maisons centrales ou de quartiers maison centrale transformés en quartiers maison d'arrêt. Pour les personnes placées en détention provisoire, cette nouvelle affectation fera l'objet d'une concertation avec le magistrat en charge de leur dossier. Outre cette centaine de places, 190 places d'isolement, réparties sur une cinquantaine d'établissements, seront également mobilisées. Pour ces 290 détenus, les règles de sécurité seront plus strictes (fouilles régulières, changements de cellule, limitation des effets personnels, etc.). Un suivi individualisé adapté et une évaluation régulière (au moins deux fois par an) seront mis en place.
En outre, pour les femmes détenues, un quartier d'évaluation de la radicalisation sera créé à la maison d'arrêt pour femmes de Fleury-Mérogis et 13 quartiers pour femmes accueilleront des groupes allant de cinq à dix détenues afin de créer une capacité de 100 places dédiées à l'incarcération de femmes radicalisées, permettant ainsi de faire face, le cas échéant, à des effets de retour des théâtres d'opérations.
Enfin, pour les mineurs « radicalisés », des groupes de cinq personnes au maximum pourront être accueillis au sein des établissements pour mineurs ou en quartier maison d'arrêt pour mineurs. À cette politique d'affectation sera associée une démarche de recherche-action portant sur le « phénomène de radicalisation chez les mineurs et les jeunes majeurs détenus » afin de structurer une approche adaptée à ce public détenu.
S'agissant du contenu des programmes de prise en charge, le ministère de la justice souligne que « la méthode d'intervention prévoit de travailler avec des groupes d'une dizaine de personnes détenues, réunies sur une durée de trois mois minimum, dans le cadre d'entretiens individuels et de séances collectives ». À l'issue de cette période, une évaluation pluridisciplinaire sera effectuée afin d'apprécier l'évolution de la personne et d'envisager soit un autre mode de détention, soit la poursuite d'un accompagnement, le cas échéant sous une autre forme.
Par rapport à l'approche qui avait été retenue initialement avec la création des cinq unités dédiées, on peut se féliciter de la définition d'une doctrine globale de prise en charge de ces détenus qui, à l'évidence, a fait l'objet d'un travail conséquent de réflexion de la part du ministère de la justice, rendu absolument nécessaire par l'ampleur et la gravité des phénomènes de radicalisation en détention. Il convient néanmoins de rester attentif à ce que les moyens annoncés pour la mise en oeuvre de cette nouvelle approche, tant sur le plan humain et matériel que juridique, soient effectivement mobilisés par le Gouvernement. En effet, la très grande majorité des détenus radicalisés sont aujourd'hui mêlés au reste de la population carcérale sans traitement particulier. Par ailleurs, les personnes recrutées (avec des contrats précaires et très mal rémunérés) pour constituer les équipes de gestion de ces détenus (« binômes de soutien » composés d'un psychologue et d'un éducateur) sont souvent jeunes et sans connaissance du milieu tant carcéral qu'islamiste.
* 8 Contrôleur général des lieux de privation de liberté, avis du 11 juin 2015 sur la prise en charge de la radicalisation islamiste en milieu carcéral, Journal officiel du 30 juin 2015.
* 9 Rapport n° 491 (2015-2016) de M. Michel Mercier, fait au nom de la commission des lois, sur le projet de loi renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, et améliorant l'efficacité et les garanties de la procédure pénale. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/l15-491-1/l15-491-1.html
* 10 Article 19 de la loi n° 2016-731 du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, et améliorant l'efficacité et les garanties de la procédure pénale.
* 11 De six à huit semaines.