II. LA LUTTE CONTRE LA TRAITE : UNE POLITIQUE PUBLIQUE RÉCENTE, DONT LE PILOTAGE EST ENCORE PERFECTIBLE
A. DES ACTEURS NOMBREUX AU SERVICE DU PREMIER PLAN NATIONAL DE LUTTE CONTRE LA TRAITE
1. Une mission aux compétences très larges et aux moyens limités
La Mission interministérielle pour la protection des femmes contre les violences et la lutte contre la traite des êtres humains (MIPROF) a été créée par le décret du 3 janvier 2013 44 ( * ) ( cf . annexe). Son champ de compétence est particulièrement large, puisque « cette mission a pour objet de rassembler, analyser et diffuser les informations et données relatives aux violences faites aux femmes. Elle contribuera également à l'évaluation des dispositifs nationaux et locaux en matière de violences faites aux femmes ainsi qu'à l'animation des acteurs publics et privés intervenant dans la lutte contre ces violences. En lien avec les ministères concernés, la mission définira un plan de sensibilisation et de formation des professionnels sur les violences faites aux femmes . Elle assurera par ailleurs la coordination nationale en matière de lutte contre la traite des êtres humains, conformément à la convention du Conseil de l'Europe sur la lutte contre la traite des êtres humains du 16 mai 2005 45 ( * ) ».
La MIPROF agit ainsi en liaison avec le groupe d'experts sur la lutte contre la traite des êtres humains (GRETA).
Pour l'exercice de ses attributions, elle constitue auprès d'elle un comité d'orientation, composé de représentants des collectivités territoriales, de représentants de l'État, de personnalités qualifiées et de représentants de structures locales intervenant en matière de violences faites aux femmes.
L'action de la MIPROF est toutefois entravée par des moyens insuffisants . Élisabeth Moiron-Braud, sa secrétaire générale, a ainsi reconnu devant la délégation que, « en termes de budget, il est vrai que les moyens manquent 46 ( * ) » .
En effet, malgré son champ d'action très étendu, la mission ne reçoit pas de crédits spécifiques pour conduire son action . Elle dispose d'un budget de 27 379 euros qui concerne uniquement le fonctionnement, hors masse salariale.
Du point de vue des effectifs, elle s'appuie sur trois équivalents temps plein travaillé (ETPT) et d'un temps partiel , ce qui s'avère insuffisant, en particulier dans la mise en oeuvre de ses missions relatives à la lutte contre la traite des êtres humains, qui, en l'état, reposent de facto sur la seule secrétaire générale.
En outre, la logique interministérielle, qui devrait impliquer les ministères de l'Intérieur et de la justice au même titre que le ministère des affaires sociales, paraît devoir être renforcée.
C'est pourquoi la délégation recommande le rattachement de la MIPROF au Premier ministre , dans la mesure où son champ de compétences requiert un travail de coopération étroit entre les services de nombreux ministères et une approche pluridisciplinaire , qui vaut tant pour la traite que pour les violences conjugales.
Une recommandation sera formulée en ce sens.
2. Le Plan d'action national contre la traite des êtres humains (2014-2016) : la lutte contre la traite, véritable politique publique
Le manque de moyen constaté paraît d'autant plus problématique que la MIPROF a été chargée de préparer le premier Plan d'action national (PAN) de lutte contre la traite des êtres humains (TEH) 2014-2016.
Présenté le 10 mai 2014, ce document constitue une réelle avancée en ce qu'il définit pour la première fois les fondements d'une politique publique transversale de lutte contre la traite des êtres humains sous toutes ses formes (exploitation sexuelle, proxénétisme, réduction en esclavage, servitude domestique, soumission à du travail ou des services forcés, trafics d'organes, mendicité forcée, contrainte à commettre des délits), en retenant une approche intégrée qui englobe la prévention, la protection et la répression .
Il prévoit par ailleurs des instances de coordination bienvenues entre parquet, police et associations.
Le plan d'action comporte 23 mesures 47 ( * ) réparties entre trois priorités :
- un premier volet de 11 mesures qui concerne la reconnaissance et l'identification des victimes , la formation des acteurs institutionnels et associatifs , la prévention, l'harmonisation de la prise en charge et l'accès aux droits ;
- un second volet de 8 mesures relatif à la lutte contre les auteurs et à la coopération internationale (répression et lutte contre les réseaux) ;
- un troisième volet de 4 mesures , qui définit les modalités de mise en place d'une politique publique à part entière , passant notamment par la création de la mission interministérielle, la coordination au niveau des départements et la nomination d'un rapporteur national : la Commission nationale consultative des droits de l'Homme (CNCDH), qui a adopté en janvier 2016 son premier rapport d'évaluation de la mise en oeuvre du plan national et de la politique de lutte contre la traite et l'exploitation.
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Les 23 mesures du Plan d'action national
Priorité I - Identifier et accompagner les victimes de la traite Identifier les victimes pour mieux les protéger * Mesure 1 : aller au-devant des victimes et favoriser l'accès aux droits * Mesure 2 : développer la formation des professionnels à l'identification et à la protection des victimes * Mesure 3 : informer et sensibiliser le grand public * Mesure 4 : sensibiliser les publics à risques Donner de la sécurité aux victimes * Mesure 5 : assurer l'accès au séjour et à la résidence pour les victimes même lorsqu'elles ne peuvent pas coopérer avec les forces de sécurité * Mesure 6 : faciliter la domiciliation administrative lors du dépôt de la demande de documents de séjour * Mesure 7 : augmenter et adapter les solutions d'hébergement des victimes de la traite * Mesure 8 : développer et faire connaître l'accueil sécurisant prévu dans le dispositif Ac.Sé * Mesure 9 : construire un parcours de sortie de la prostitution Assurer une protection inconditionnelle des mineurs victimes * Mesure 10 : assurer un accompagnement spécialisé des mineurs victimes de traite dans le cadre de la protection de l'enfance * Mesure 11 : définir une protection adaptée aux mineurs qui sont à la fois auteurs et victimes Priorité II - Poursuivre et démanteler les réseaux de la traite Mobiliser de façon concertée tous les moyens d'enquête contre les réseaux * Mesure 12 : veiller à ce que l'incrimination de traite soit plus souvent retenue par les parquets * Mesure 13 : élargir le domaine de compétence des inspecteurs du travail à la constatation des infractions de traite des êtres humains * Mesure 14 : mobiliser Tracfin contre la traite Renforcer la coopération européenne et internationale contre la traite * Mesure 15 : promouvoir dans les différentes enceintes internationales une approche intégrée de la traite (prévention, répression, protection et partenariat) * Mesure 16 : encourager nos partenaires à la ratification des instruments existants * Mesure 17 : assurer la présence d'experts français dans les organisations internationales * Mesure 18 : définir un agenda de coopération contre la traite au niveau européen et multilatéral * Mesure 19 : pérenniser l'assistance technique vers les pays d'origine (et de transit) et de destination Priorité III - Faire de la lutte contre la traite une politique publique à part entière * Mesure 20 : un plan suivi et coordonné par une administration de projet * Mesure 21 : un Fonds dédié aux victimes de la traite et à l'insertion des personnes prostituées * Mesure 22 : un pilotage départemental des réponses apportées à la traite * Mesure 23 : une politique suivie et évaluée par une institution indépendante (rapporteur national) |
La mise en oeuvre du plan d'action national doit passer par trois sources de financement .
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- D'une part, les crédits du programme 137 « Égalité entre les femmes et les hommes » , action 15 « Prévention et lutte contre la prostitution et la traite des êtres humains » de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ». Pour mémoire, l'action 15 ne finance que les mesures en faveur des victimes prostituées exploitées sexuellement et, partiellement, celles en faveur des victimes mineures, pour un budget de 4,98 millions d'euros en 2016 (contre 2,4 millions d'euros en 2015). La hausse des crédits n'est toutefois qu'apparente, puisqu'elle s'explique par des transferts de crédits en provenance d'autres programmes budgétaires 48 ( * ) . |
Ces moyens ont vocation à abonder le Fonds pour la prévention de la prostitution et l'accompagnement social et professionnel des personnes prostituées (mesure 21 du plan), dont la création est prévue par la proposition de loi visant à renforcer la lutte contre le système prostitutionnel et à accompagner les personnes prostituées ( cf. supra ).
D'après les documents budgétaires, sur les 4,98 millions d'euros inscrits au programme 137 au titre de la lutte contre la traite et la sortie de la prostitution :
- 0,41 million d'euros seront consacrés au financement d'associations « têtes de réseaux » ;
- et 4,57 millions d'euros seront dédiés au financement d'actions locales (formation des professionnels aux enjeux de la traite et du phénomène prostitutionnel, sensibilisation des jeunes, manifestations auprès du grand public, accompagnement social des personnes).
- D'autre part, des recettes provenant de la confiscation des biens et produits des personnes et réseaux coupables de traite des êtres humains et de proxénétisme, réalisée par l'Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (AGRASC).
- Enfin, les sommes issues de la pénalisation des acheteurs d'actes sexuels telle que prévue par la proposition de loi précitée 49 ( * ) .
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L'Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués L'Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (AGRASC) est un établissement public administratif placé sous la double tutelle du ministère de la justice et du ministère des finances et des comptes publics, créé par la loi n° 2010-768 du 9 juillet 2010 visant à faciliter la saisie et la confiscation en matière pénale . Ayant pour rôle d'améliorer le traitement judiciaire des saisies et des confiscations en matière pénale, l'AGRASC : - centralise de très nombreuses saisies (numéraires, comptes bancaires, immeubles...) dans le cadre des procédures pénales et veille à la bonne gestion des biens saisis ; - procède à l'ensemble des ventes avant jugement de biens meubles saisis, lorsque ces biens ne sont plus utiles à la manifestation de la vérité et qu'ils sont sans propriétaire ou susceptibles de se dévaluer ; - s'assure, une fois les biens confisqués par une décision définitive, du versement du produit de leur vente au budget général de l'État ou, dans le cas de condamnation pour infractions à la législation sur les stupéfiants, au fonds de concours « Stupéfiants », géré par la Mission interministérielle de lutte contre les drogues et les conduites addictives (MILDECA) ; - est chargée d'une mission générale d'aide et d'assistance auprès des magistrats en matière de saisies et de confiscations. Par ailleurs, l'agence informe les créanciers publics de toute restitution d'un bien non confisqué, afin que soit assuré le paiement de toute créance fiscale, douanière ou sociale. Elle exerce ce rôle également auprès des victimes afin de permettre à ces dernières, titulaires de créances civiles d'indemnisation , de mettre en oeuvre les voies d'exécution utiles avant restitution. Enfin, l'AGRASC peut, sous certaines conditions, indemniser les parties civiles en réglant leurs indemnisations par priorité sur les biens de la personne condamnée dont la confiscation a été prononcée de façon définitive. Source : site Internet du ministère des finances et des comptes publics |
Au total, alors que la mise en oeuvre du plan devrait être financée de manière continue et pérenne, aucun moyen budgétaire supplémentaire n'a été spécifiquement dégagé à cet effet . Au contraire, celle-ci repose majoritairement sur des recettes aléatoires puisqu'il est difficile de prévoir à l'avance quelles seront les sommes collectées au titre des avoirs saisis par l'AGRASC et des amendes pour recours à la prostitution .
Cette situation crée donc de l'incertitude et un manque de visibilité préjudiciables à l'efficacité de l'action menée par les différentes structures impliquées dans la lutte contre la traite des êtres humains, au premier rang desquelles les associations ( cf. infra ).
3. Une mise en oeuvre encore partielle du plan
Si l'élaboration du premier plan d'action national constitue une avancée bienvenue pour faire avancer la lutte contre la traite des êtres humains, son application demeure aujourd'hui limitée .
Comme l'a dénoncé le collectif « Ensemble contre la traite des êtres humains » dans un communiqué du 12 octobre 2015, « très peu des 23 mesures du Plan d'action national contre la traite des êtres humains, adoptées en Conseil des ministres le 14 mai 2014, commencent à être mises en application ».
Cette appréciation est partagée par la Commission nationale consultative des droits de l'homme (CNCDH), qui recommande la mise en place d'un financement conséquent, pérenne et transparent 50 ( * ) , ce qui implique de doter l'instance de coordination de la lutte contre la traite des moyens financiers et humains nécessaires à son bon fonctionnement, mais aussi d'attribuer aux associations des ressources concrètes et durables ( cf. infra ).
La prochaine promulgation de la loi sur le système prostitutionnel devrait néanmoins permettre d'inscrire au budget de la MIPROF les crédits nécessaires .
Le tableau ci-après, élaboré d'après les réponses transmises par la MIPROF aux co-rapporteures, présente l'état des lieux actuel de la mise en oeuvre des mesures du Plan d'action national contre la traite des êtres humains .
État des lieux de la mise en oeuvre des mesures prévues par le Plan d'action national contre la traite des êtres humains 2014-2016
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Mesures mises en oeuvre et en cours de finalisation |
Mesures en cours de finalisation (en attente de la signature des conventions expérimentales) |
Mesures en cours de mise en oeuvre |
Mesures à venir (non renseignées par la MIPROF) |
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Aller au-devant des victimes et favoriser l'accès aux droits (1) Organiser le travail d'administration pour une identification plus précise 51 ( * ) (1.2) |
Développer et faire connaître l'accueil sécurisant prévu dans le dispositif Ac.Sé (8) |
Développer la formation des professionnels à l'identification et à la protection des victimes 52 ( * ) (2) |
Sensibiliser les publics à risques (4) |
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Veiller à ce que l'incrimination de traite soit plus souvent retenue par les parquets (12) |
Assurer un accompagnement spécialisé des mineurs victimes de traite dans le cadre de la protection de l'enfance (10) |
Création d'une plateforme européenne pour la protection de l'enfance (10.4) |
Assurer l'accès au séjour et à la résidence pour les victimes même lorsqu'elles ne peuvent pas coopérer avec les forces de sécurité (5) |
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Promouvoir dans les différentes enceintes internationales une approche intégrée de la traite (15) |
Définir une protection adaptée aux mineurs qui sont à la fois auteurs et victimes (11) |
Création d'un outil statistique (20.3) |
Augmenter et adapter les solutions d'hébergement des victimes de la traite (7) |
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Encourager nos partenaires à la ratification des instruments existants (16) |
Faciliter la domiciliation administrative lors du dépôt de demande de séjour (6) - (attente adoption de la PPL prostitution) |
Mobiliser Tracfin contre la traite (14) |
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Mesures mises en oeuvre et en cours de finalisation |
Mesures en cours de finalisation (en attente de la signature des conventions expérimentales) |
Mesures en cours de mise en oeuvre |
Mesures à venir (non renseignées par la MIPROF) |
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Assurer la présence d'experts français dans les organisations internationales (17) |
Construire un parcours de sortie de la prostitution et de l'exploitation (9) - (attente adoption de la PPL prostitution) |
Définir un agenda de coopération contre la traite au niveau européen et multilatéral (18) |
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Pérenniser l'assistance technique vers les pays d'origine et de destination (19) |
Élargir le domaine de compétence des inspecteurs du travail à la constatation des infractions de TEH (13) - (attente adoption de la PPL prostitution) |
Un pilotage départemental des réponses apportées à la traite (22) |
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Politique suivie et évaluée par une institution indépendante : la CNCDH 53 ( * ) (23) |
Recrutement de 50 postes de médiateurs culturels 54 ( * ) (1.1) : seuls 10 pourraient être recrutés en 2016 |
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Informer et sensibiliser le grand public (3) |
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Un Fonds dédié aux victimes de la traite et à l'insertion des personnes prostituées (21) (attente adoption de la PPL prostitution) |
Source : Délégation aux droits des femmes du Sénat, d'après les réponses de la MIPROF au questionnaire des co-rapporteures
Au regard de cette application encore partielle du plan national, près de deux ans après son adoption, la délégation estime, comme les associations, que des moyens financiers supplémentaires sont nécessaires pour accélérer la mise en oeuvre effective et exhaustive des 23 mesures prévues . Une recommandation sera formulée en ce sens.
Toutefois, afin de nuancer ce constat dans un sens plus optimiste, il convient de garder en mémoire que, en matière de lutte contre la traite des êtres humains, nous n'en sommes qu'au tout premier plan d'action . On peut donc espérer que les efforts actuellement entrepris produiront progressivement des résultats tangibles, au même titre que les progrès réalisés en matière de violences faites aux femmes, après quatre plans interministériels successifs.
4. Les associations, des partenaires indispensables de la lutte contre la traite des êtres humains
a) Une expertise incontournable et décisive pour l'identification et l'accompagnement des victimes de la traite
Les associations jouent un rôle fondamental dans la lutte contre la traite des êtres humains , en raison de leur expertise et de leur travail de proximité sur le terrain, qui leur permet d'accompagner les victimes : elles proposent une écoute et un accueil privilégiés, une information sur les droits, une aide psychologique, un accompagnement social et, si nécessaire, une orientation vers des services spécialisés. Elles constituent également des « lanceurs d'alerte » susceptibles d'identifier les failles constatées sur le terrain dans la politique publique et de détecter des points d'urgence ou de vigilance particuliers.
Par exemple, Patrick Hauvuy, directeur de l'association ALC-dispositif national Ac.Sé , a mis en avant au cours de la table ronde du 25 novembre 2015 la problématique spécifique de la traite des êtres humains en outre-mer , soulignant, dans ces territoires, l'absence de prévention, de prise en charge des victimes et de formation des professionnels.
Ces associations sont principalement financées et conventionnées par le ministère de la justice ou des affaires sociales . Ainsi, Élisabeth Moiron-Braud a indiqué dans ses réponses au questionnaire des co-rapporteures que le ministère des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes finance les associations d'aide aux victimes d'exploitation sexuelle ainsi que le dispositif Ac.Sé . Il a consacré pour l'année 2013 environ 1,7 million d'euros au financement des associations de lutte contre la prostitution et la traite des êtres humains à des fins d'exploitation sexuelle 55 ( * ) .
Le ministère des affaires sociales finance également des associations qui s'occupent de la santé des personnes prostituées sur son budget, telles que Médecins du monde . Par ailleurs, le ministère de la justice a versé, au titre de l'année 2015, une subvention de 15 000 euros au Comité contre l'esclavage moderne (13 000 euros en 2014) et une subvention de 7 000 euros à l'Association Hors-la-Rue (6 000 euros en 2013 puis 7 000 euros en 2014).
Au cours de ses travaux, la délégation a pu entendre les principales associations de lutte contre la traite des êtres humains , que ce soit dans le cadre de tables rondes, d'auditions ou de déplacements.
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Présentation des principales
associations
* L'Association Hors la Rue a pour mission de repérer et d'accompagner les mineurs étrangers en danger en région parisienne à travers un travail de maraudes et un accueil de jour. * L' Amicale du Nid a pour mission d'aller à la rencontre, d'accueillir et d'accompagner les personnes majeures et mineures en situation actuelle ou passée ou en risque de prostitution. * Fondée en 1997, ECPAT France est une ONG française reconnue d'intérêt général et membre du réseau ECPAT International 56 ( * ) , dont la mission est de lutter contre l'exploitation sexuelle des enfants à des fins commerciales en France et à l'étranger. Elle combat à ce titre la traite des mineurs. * Créé en 1994 pour lutter contre toutes les formes d'esclavage et de servitude, le Comité contre l'esclavage moderne (CCEM) s'est rapidement spécialisé dans la prise en charge des personnes victimes de traite à des fins d'exploitation par le travail, notamment domestique. La mission de l'association est axée sur l'accompagnement juridique et administratif des victimes, mais le CCEM a également mis en place des outils pour répondre à leurs besoins socio-éducatifs et psychologiques. * Le dispositif national Ac.Sé (accueil sécurisant) a été créé en 2001 par l'association ALC, reconnue d'utilité publique, qui en assure la coordination. Il repose sur un réseau de 70 associations et centres d'hébergement, répartis sur 40 départements. Il est destiné à permettre la mise à l'abri, l'accompagnement et la prise en charge globale des jeunes femmes victimes des réseaux criminels de proxénétisme et des personnes majeures, victimes de traite des êtres humains aux fins d'exploitation ou de mariage forcés, en danger localement ou en situation de grande vulnérabilité, françaises ou étrangères, en situation régulière ou non, accompagnées ou non de leurs enfants et nécessitant un éloignement géographique. Le dispositif fonctionne sans condition de coopération dans des procédures judiciaires. |
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* Le collectif « Ensemble contre la traite des êtres humains » rassemble 25 associations qui combattent la traite dans différents domaines. Il mène des actions à différents niveaux, qui ont pour objectif la sensibilisation du grand public, la prévention auprès des publics à risque, l'accompagnement des victimes, la lutte contre la criminalité, le plaidoyer au niveau local, national, international, et le développement d'un travail en réseau, réunissant les associations et les institutions. * France Terre d'Asile (FTDA) : fondée en 1970, cette association a pour but principal le maintien et le développement de l'asile, et de garantir en France l'application de toutes les conventions internationales pertinentes en ce domaine. Elle soutient notamment des actions en faveur des réfugiés, de l'intégration des migrants et de l'accompagnement et de la protection des mineurs isolés étrangers. Source : sites Internet et documents de présentation des associations |
Malgré leur rôle incontournable, leur expertise et leur expérience du terrain, les associations ne sont cependant pas toujours suffisamment sollicitées dans le cadre de la politique publique de lutte contre la traite des êtres humains.
Ainsi, Nicolas Le Coz, président du GRETA, rappelle que la convention anti-traite du Conseil de l'Europe accorde une place privilégiée aux associations et représentants de la société civile . Elle constitue « le seul instrument juridique international qui reconnaît pleinement aux associations un rôle d'assistance aux victimes de traite des êtres humains, et qui, forte de ce constat, donne des obligations aux États (...) Il ne s'agit pas de dire que les associations doivent être considérées comme une administration : chacun doit remplir son rôle. Cependant, il n'est ni juste, ni efficace d'ignorer leur action et de ne pas les associer à une politique dans laquelle elles sont de facto parties prenantes 57 ( * ) ».
b) Des moyens à renforcer afin de ne pas entraver la capacité d'action des associations dans la durée
Les associations jouent un rôle essentiel, mais souffrent d'un manque de soutien concret qui passe par un déficit de financement public . Cette incertitude et ce manque de visibilité sur leurs moyens financiers et humains peuvent entraver leur capacité d'action dans la durée .
Dans un communiqué de presse en date du 12 octobre 2015, le collectif « Ensemble contre la traite des êtres humains » regrette ainsi que « les moyens financiers pour les associations qui accueillent, accompagnent, soutiennent au quotidien les victimes de traite, pourtant préconisés par le plan, [soient] aujourd'hui dérisoires ».
La plupart des associations entendues par la délégation au cours des tables rondes du 25 novembre 2015 et du 14 janvier 2016 ont confirmé les inquiétudes relatives à cette réalité. Le président du CCEM a par exemple indiqué que, tous les ans depuis 2009, se pose la question de la survie du comité en raison du manque de financement , dans un contexte budgétaire extrêmement contraint.
Face à ce constat, et compte tenu du rôle décisif que jouent les associations dans la lutte contre la traite des êtres humains, la délégation plaide pour une sanctuarisation dans la durée des moyens budgétaires et humains qui leurs sont dédiés . Une recommandation sera formulée en ce sens.
5. L'action internationale de la France
Les actions menées au niveau national par notre pays pour lutter contre la traite des êtres humains sont renforcées au niveau international par une activité spécifique et relativement volontariste , ce qui s'avère nécessaire dans la mesure où la France constitue à la fois un pays de destination et de transit des victimes de ce phénomène.
C'est ainsi que le Plan d'action national de lutte contre la traite des êtres humains 2014-2016 comporte un important volet de coopération internationale ( cf. supra ).
a) Une approche globale
Comme au niveau national, la France entend favoriser une approche globale - prévention, répression, accompagnement des victimes - tendant à un travail partenarial de l'ensemble des acteurs (justice, forces de police et de gendarmerie, services sociaux et société civile).
Ainsi que l'a indiqué Michèle Ramis, ambassadrice chargée de la lutte contre la criminalité organisée, 58 ( * ) devant la délégation, le jeudi 29 octobre 2015, « l'approche française de lutte contre la traite des êtres humains n'est pas seulement répressive. S'agissant d'une violation grave des droits de l'Homme, nous promouvons une approche intégrée centrée sur les droits des victimes . Cette approche repose sur les « 4 P » consacrés par le plan d'action des Nations Unies contre la traite des êtres humains : prévention de la traite, poursuites des auteurs, protection des victimes et partenariat. C'est une approche multidisciplinaire, qui implique l'ensemble des acteurs (police, justice, acteurs sociaux, ONG) ».
Le ministère des affaires étrangères et du développement international (MAEDI) assure donc la mise en oeuvre du volet international du plan d'action autour de trois axes .
D'abord, la promotion de la ratification des conventions internationales par l'ensemble des États parties et leur pleine mise en oeuvre .
La diplomatie française plaide ainsi pour l'universalisation des instruments internationaux existants , au premier rang desquels la Convention de Palerme et son Protocole, en veillant à ce qu'intervienne une ratification rapide des conventions par les États.
Par exemple, au sein de l'Assemblée générale des Nations Unies, la France et l'Union européenne ont soutenu l'initiative du Portugal, du Cap Vert et de la Biélorussie d'un plan d'action mondial contre la traite des êtres humains, adopté en 2010 (résolution 64/293). Lors des négociations de ce plan, notre pays a néanmoins souligné que cette initiative ne devait pas détourner la communauté internationale de l'objectif de ratification universelle de la Convention de Palerme et de son Protocole additionnel sur la traite des êtres humains, qui est essentiel aux yeux de la France.
Parallèlement, la diplomatie française veille à la mise en oeuvre effective des conventions à travers l'instauration de mécanismes de suivi , qui obligent les États à rendre compte périodiquement de leurs actions en ce domaine. Cela constitue un moyen de pression et une incitation forte pour les pays à s'acquitter de leurs obligations.
La délégation invite donc le Gouvernement à poursuivre la promotion, dans les enceintes internationales, de la ratification par tous les États des conventions visant à lutter contre la traite des êtres humains, dans toutes ses dimensions .
Une recommandation sera formulée en ce sens.
Le deuxième axe repose sur le plaidoyer et la participation dans les instances internationales .
Dans ce cadre, la France effectue des contributions volontaires au profit de l'office des Nations Unies contre la drogue et la criminalité (ONUDC). Par exemple, la contribution de la France au Fonds d'affectation spéciale de l'ONU pour les victimes de la traite a quadruplé depuis sa création (100 000 euros en 2013). En 2014, la France a par ailleurs financé à hauteur de 150 000 euros le Programme global contre le trafic d'êtres humains de l'ONUDC.
En outre, comme l'a indiqué Michèle Ramis, parce que la confiscation des produits du crime réduit la rentabilité de la traite, la France s'efforce de faire connaître auprès des autres pays son action relative à la saisie et à la confiscation des avoirs des trafiquants , qui repose sur l'Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (AGRASC), ainsi que sa politique de lutte contre le blanchiment d'argent , à travers Tracfin 59 ( * ) .
Enfin, l'ambassadrice a souligné que la France s'efforce de mener une politique de lutte contre la demande : « en matière de trafic, la lutte contre la demande est tout aussi essentielle que la lutte contre l'offre. (...) Les usagers doivent être informés que ceux dont ils sollicitent les services travaillent sous la contrainte de réseaux criminels. La directive de 2011 oblige d'ailleurs les États membres à réduire la demande par tous les moyens : pénalisation des utilisateurs, campagnes d'information, etc. La demande entretient le trafic, nous le savons bien 60 ( * ) ».
b) Des zones d'action prioritaires : Afrique de l'ouest et Europe du sud-est
Le troisième axe passe par la conduite d'actions de coopération multilatérale , dans le cadre des organisations internationales, ou bilatérale, principalement dans deux aires de trafics intra régionaux qui ont été identifiés comme prioritaires : l'Afrique de l'ouest et l'Europe du sud-est (voir l'encadré ci-après). Le ministère des affaires étrangères et du développement international y mène en particulier des actions de prévention et de formation des enseignants et des professionnels. La sensibilisation est également très importante vis-à-vis des pays d'origine.
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Exemples d'actions de coopération
bilatérale menées
L'Afrique de l'ouest Des liens existent entre ces deux zones car des victimes originaires de l'Afrique de l'ouest arrivent en Europe occidentale via les pays d'Europe balkanique et orientale. Les pays de l'Afrique de l'ouest se caractérisent par un schéma de traite transfrontalière circulaire. Ces pays sont à la fois des pays d'origine, de transit et de destination. Ce phénomène est particulièrement marqué dans six pays : Côte d'Ivoire, Ghana, Togo, Bénin, Nigéria et Cameroun. Ainsi, un axe de traite part du Nigéria, traverse les États côtiers vers l'ouest au-delà même de la Côte d'Ivoire. Un deuxième axe de traite a pour point de départ le Togo, le Bénin, le Nigéria en direction des pays d'Afrique centrale (Cameroun, Gabon, Guinée équatoriale, etc.). Un troisième axe de traite part des États côtiers, traverse des pays du Sahel (Mali, Burkina Faso, Niger) et a pour destination finale l'Afrique du nord, l'Europe ou le Moyen-Orient. La traite des personnes dans cette aire de trafics intra régionaux possède à la fois une dimension interne et une dimension transnationale. Les formes les plus répandues sont le travail forcé, principalement des enfants, et l'exploitation sexuelle des femmes et jeunes filles. Un fonds de solidarité prioritaire (FSP) « Appui à la lutte contre la traite des êtres humains dans les États du Golfe de Guinée » (Côte d'Ivoire, Ghana, Togo, Bénin, Nigéria et Cameroun), de 800 000 euros, sur trois ans, a été validé par le comité interministériel des projets de juin 2013. L'Europe du sud-est Dans le cadre de sa stratégie en Europe, la France a créé un poste de Conseiller technique régional en charge de la lutte contre la traite des personnes au sein de la Représentation permanente de la France auprès des Nations Unies à Vienne. Ce conseiller a mis en réseau les coordinateurs nationaux des 16 pays d'Europe balkanique et orientale, soutenu l'échange de bonnes pratiques entre les acteurs de différents pays et participé aux projets de coopération. À titre d'exemple, la France finance un projet de prévention des risques de traite liés à la migration des mineurs en Bosnie-Herzégovine , dans la région de Tuzla, particulièrement exposée à ce fléau, mis en oeuvre par les associations Hors la Rue et Zemlija Djete . En Europe du sud-est, notre pays a développé une stratégie régionale centrée sur la lutte contre la traite des mineurs et s'appuyant sur un partenariat avec les organisations internationales et les organisations de la société civile. Source : MAEDI |
Concernant le cas spécifique des mineurs isolés victimes de traite dans l'Union européenne, Michèle Ramis a indiqué que la diplomatie française s'efforce de promouvoir un dispositif européen qui permettrait de mieux assurer leur protection : « nous sommes confrontés à un problème de mineurs contraints de pratiquer la mendicité, le vol, la prostitution dont l'identification est souvent difficile et qui circulent au sein de l'espace Schengen. La mesure 10 du plan d'action national prévoit la mise en place d'une plate-forme européenne d'identification pour mieux suivre ces mineurs et retracer leurs parcours. Malheureusement, ceux-ci refusent souvent toute protection. Avec l'appui de la Commission européenne, nous allons travailler avec d'autres États membres confrontés au même problème 61 ( * ) ».
En ce domaine, comme on a pu le constater avec l'affaire Hamidovic 62 ( * ) , il paraît en effet nécessaire d'accroître la coopération internationale - au moins européenne 63 ( * ) - et de mettre en oeuvre le mandat d'arrêt européen (MAE).
Toutes ces actions menées au niveau international par la diplomatie française doivent bien entendu être poursuivies et amplifiées .
c) Deux points de vigilance
Au-delà, les co-rapporteures souhaitent toutefois insister sur deux points spécifiques de vigilance , qui ont plus particulièrement émergé au cours des auditions respectives de Patrizianna Sparacino-Thiellay, ambassadrice pour les droits de l'Homme, et Michèle Ramis, ambassadrice chargée de la lutte contre la criminalité organisée :
- une tendance de fond au « grignotage » des droits des femmes dans les enceintes internationales : « je constate malheureusement que les droits des femmes reculent et qu'il existe dans les enceintes des Nations Unies une pression pour remettre en cause leurs acquis . Il s'agit d'un mouvement de fond bien réel, contre lequel nous devons rester mobilisés et vigilants, car il ne se limite pas à quelques groupes de pays : on observe une série de revendications relativistes liées à la religion et à la tradition , y compris au sein du bloc occidental . Sans une vigilance accrue, les droits des femmes pourraient se voir progressivement « grignotés 64 ( * ) » ;
- une réduction significative des moyens du ministère dans le cadre des contraintes budgétaires actuelles , qui obère la capacité de suivi, d'influence et d'action de la diplomatie française au niveau international.
Cette évolution pénalise d'autant plus le ministère en raison de sa vocation d'action universelle et généraliste, contrairement à d'autres pays qui mènent des actions plus ciblées et circonscrites.
Or, dans le contexte actuel de remise en cause des droits des femmes au niveau international, il importe plus que jamais de garantir les moyens financiers et humains consacrés à la défense des droits de l'Homme en général, et en particulier à la lutte contre toutes les violences faites aux femmes, dont la traite fait partie .
La délégation recommande donc le maintien, voire l'augmentation des contributions de la France à l'Office des Nations-Unies contre la drogue et le crime (ONUDC) et à toutes les instances internationales compétentes en matière de lutte contre la traite des êtres humains.
En outre, elle souligne la nécessité de maintenir une vigilance particulière de notre diplomatie pour défendre les droits des femmes au niveau international, afin de lutter contre une tendance relativiste qui semble remettre en cause l'universalité des droits acquis.
Deux recommandations seront formulées en ce sens.
* 44 Décret n° 2013-7 du 3 janvier 2013 portant création d'une mission interministérielle pour la protection des femmes contre les violences et la lutte contre la traite des êtres humains. Pour mémoire, sa création avait été décidée dans le cadre du Comité interministériel aux droits des femmes du 30 novembre 2012.
* 45 Décret 2013-7 précité.
* 46 Compte-rendu de l'audition de Mme Élisabeth Moiron-Braud, secrétaire générale de la MIPROF, devant la délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes, jeudi 19 novembre 2015.
* 47 Voir le détail du plan figurant en annexe au présent rapport.
* 48 Le programme 204 « Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins », à hauteur de un million d'euros, le programme 101 « Accès au droit et à la justice », à hauteur de un million d'euros également, et le programme 176 « Police nationale », à hauteur de 0,8 million d'euros.
* 49 Le montant prélevé sur le produit des amendes acquittées par les personnes ayant recours à la prostitution doit être déterminé annuellement par arrêté interministériel.
* 50 Commission nationale consultative des droits de l'Homme (CNCDH), La lutte contre la traite et l'exploitation des êtres humains, année 2015, rapport présenté à M. le Premier ministre et à la Commission européenne, adopté par l'Assemblée plénière le 15 janvier 2016 et rendu public le 10 mars 2016.
* 51 Élizabeth Moiron-Braud considère que la diffusion de l'instruction ministérielle du 19 mai 2015, figurant en annexe au présent rapport, permet une mise en oeuvre effective de la mesure n° 1 du plan.
* 52 Trois groupes de travail ont été formés (exploitation sexuelle et prostitution, exploitation des mineurs, exploitation par le travail).
* 53 Pour mémoire, la Commission nationale consultative des droits de l'homme (CNCDH), autorité administrative indépendante, a été chargée du suivi et de l'évaluation de la politique publique mise en oeuvre.
* 54 Élisabeth Moiron-Braud indique, s'agissant de la mise en oeuvre des mesures 1.1 et 3, que celles-ci pourront être mises en place suite à l'augmentation des crédits accordés à la lutte contre la traite.
* 55 Ces crédits sont imputés sur l'action 15 « Traite des êtres humains » du programme 137 spécialement créée en 2013.
* 56 Le réseau ECPAT est un réseau mondial regroupant 85 associations dans 77 pays, organisé en dix régions.
* 57 Louis Guinamard : Les nouveaux visages de l'esclavage , op. cit.
* 58 Au sein du ministère des Affaires étrangères, l'Ambassadrice chargée de la lutte contre la criminalité organisée, est le point de contact de la MIPROF et coordonne les travaux des différents services sur ce sujet.
* 59 Cellule française de lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme, Tracfin est un service de renseignement rattaché au ministère des finances et des comptes publics.
* 60 Compte-rendu de l'audition de Mme Michèle Ramis, ambassadrice chargée de la lutte contre la criminalité organisée, devant la Délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes du Sénat, jeudi 29 octobre 2015.
* 61 Compte-rendu de l'audition de Mme Michèle Ramis, ambassadrice chargée de la lutte contre la criminalité organisée, devant la Délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes du Sénat, jeudi 29 octobre 2015.
* 62 Pour mémoire, des jeunes filles exploitées par un puissant réseau bosniaque qui les menaçait de mauvais traitements étaient contraintes de dépouiller les passants dans le métro parisien.
* 63 Dans son rapport de 2010 sur le projet de loi autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la Roumanie relatif à une coopération en vue de la protection des mineurs roumains isolés (n°315, 2009-2010), notre collègue Joëlle Garriaud-Maylam soulignait combien le phénomène était difficile à appréhender, a fortiori s'agissant de mineurs isolés non accompagnés par un adulte responsable, c'est-à-dire « temporairement ou définitivement privés de leur milieu familial », et mettait en avant le fait qu'à terme, seule une intervention de l'Union européenne permettrait de répondre efficacement à ce phénomène.
* 64 Compte rendu de l'audition de Mme Patrizianna Sparacino-Thiellay, ambassadrice pour les droits de l'Homme, devant la Délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes, jeudi 12 novembre 2015.