II. L'ACTION LIMITÉE DE L'UNION EUROPÉENNE
Les interventions de l'Union européenne dans le domaine des jeux sont relativement limitées : elles sont non seulement circonscrites à un nombre restreint de domaines , mais aussi mises en oeuvre non pas par la voie législative, mais par des recommandations et échanges de bonnes pratiques .
Dans sa récente communication visant à fixer une nouvelle stratégie du marché unique des biens et des services 10 ( * ) , la Commission ne fait pas directement 11 ( * ) mention des jeux et paris, ce qui semble confirmer sa position traditionnelle en la matière. Ce secteur ne serait donc pas davantage libéralisé à l'avenir.
A. DES ACTIONS LIMITÉES AUX JEUX D'ARGENT ET DE HASARD EN LIGNE ET EXCLUANT UNE DÉMARCHE LÉGISLATIVE
Le mode d'intervention choisi par la Commission, la publication d'une communication puis d'une recommandation, illustre sa démarche prudente en la matière puisque les actions envisagées, ne relevant pas d'une approche législative, ne requièrent pas de transposition.
1. La communication de la Commission européenne du 23 octobre 2012
Le 23 octobre 2012, la Commission européenne a présenté une communication intitulée Vers un cadre européen global pour les jeux de hasard en ligne 12 ( * ) .
Comme l'indique son titre, l'objet de ce texte est limité aux seuls jeux en ligne .
En effet, la Commission, constatant l' essor des jeux de hasard en ligne dans l'Union européenne, avec un taux de croissance annuel d'environ 15 % et un chiffre d'affaires de 9,3 milliards d'euros en 2011, estimé à 13 milliards en 2015 13 ( * ) , note que cette prestation de services, en raison même de son support électronique (Internet, téléphonie mobile ou télévision numérique) échappe largement à toute réglementation et à toute forme de contrôle . Or, l'Union européenne compte environ sept millions de consommateurs de ces services et représente 45 % du marché mondial des jeux d'argent et de hasard en ligne. Par ailleurs, la Commission relève aussi la coexistence de différents cadres réglementaires nationaux au sein du marché intérieur.
À l'issue d'une consultation publique conduite en 2011 à l'occasion du Livre vert sur les jeux d'argent et de hasard en ligne dans le marché intérieur, la Commission a conclu à la nécessité de prendre des mesures au niveau européen, même s' « il ne semble pas opportun, à ce stade, de proposer une législation de l'UE spécifique au secteur » , solution qu'elle aurait initialement envisagée dans le but de lui assurer une plus grande cohérence.
La Commission retient une approche a minima se voulant respectueuse du principe de subsidiarité . Elle insiste ainsi sur le fait que « les États membres sont en principe libres de fixer les objectifs de leur politique relative aux jeux de hasard et de déterminer le niveau de protection recherché, mais les réglementations nationales doivent néanmoins respecter le droit de l'UE et les principes et règles du marché intérieur », en particulier la liberté d'établissement et la libre circulation des services.
Dès lors, le plan d'action présenté par la Commission, qui appelle à la fois des initiatives de sa part et de celle des États membres et qui est conçu comme une stratégie globale 14 ( * ) , s'organise autour des cinq grandes priorités suivantes :
- conformité des cadres réglementaires nationaux au droit de l'Union européenne ;
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La Commission accélérera, dans le cadre des procédures d'infraction et des plaintes pendantes, la réalisation de son examen des dispositions nationales et prendra, chaque fois que nécessaire, des mesures pour assurer le respect de la législation. |
- amélioration de la coopération administrative et du respect concret des règles ;
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La Commission : - favorisera la coopération administrative entre autorités de réglementation du secteur des jeux de hasard et examinera d'ici 2013 les possibilités offertes par le règlement IMI 15 ( * ) en ce qui concerne l'échange d'informations et la coopération entre États membres ; - renforcera l'échange d'informations et de bonnes pratiques sur les mesures de mise en application et étudiera les bénéfices et les éventuelles limites des mesures réactives, comme bloquer les paiements et empêcher l'accès à des sites web, à l'échelle de l'UE ; - clarifiera les procédures de « notification et d'action » relatives aux contenus non autorisés hébergés dans l'UE par des intermédiaires en ligne ; - établira un dialogue avec les pays tiers sur les questions de réglementation. Les États membres sont invités à : - mettre en place des autorités de réglementation du secteur des jeux de hasard dotées de compétences bien définies et assurer leur coopération avec les autres autorités compétentes ; - étudier les moyens d'informer les consommateurs des offres autorisées disponibles afin d'orienter la demande vers le marché légal. |
- protection des consommateurs et des citoyens, des mineurs et des groupes vulnérables 16 ( * ) ;
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La Commission : - adoptera en 2013 des recommandations pour la protection des consommateurs et pour la publicité responsable pour les jeux de hasard en ligne ; - soutiendra l'évaluation comparative et l'expérimentation d'outils de contrôle parental grâce au programme pour un Internet plus sûr et au mécanisme pour l'interconnexion en Europe, afin d'améliorer les systèmes de classification par catégorie d'âge et de classement des contenus ; - évaluera en 2012 les recommandations faites sur les addictions à Internet liées aux jeux de hasard chez les adolescents dans le cadre du projet EU NET ADB 17 ( * ) , établira un rapport en 2014 sur les groupes de travail concernés du projet ALICE RAP 18 ( * ) et effectuera une évaluation de ces résultats de recherche ; - évaluera à partir de 2013 la performance du marché des services de jeux de hasard en ligne dans le cadre de l'enquête de suivi des marchés de consommation. Les États membres sont invités à : - renforcer les initiatives d'information et de sensibilisation aux risques associés aux jeux de hasard et aux offres non réglementées de jeux de hasard ; - améliorer la coopération entre les autorités de réglementation du secteur et les organisations de consommateurs ; - encourager la mise à disposition et l'utilisation de systèmes de protection en ligne des enfants et des adolescents, afin de les empêcher d'accéder aux sites de jeux de hasard ; - mener des enquêtes et recueillir des données sur les troubles associés aux jeux de hasard. |
- prévention de la fraude et du blanchiment d'argent ;
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La Commission : - envisagera en 2012 la possibilité d'étendre à toutes les formes de jeux de hasard le champ d'application de la directive sur la lutte contre le blanchiment d'argent ; - encouragera, dans le cadre de sa politique en matière de cybercriminalité, les échanges d'expériences et de bonnes pratiques au sein du groupe d'experts sur les jeux de hasard, ainsi que les échanges avec le Centre européen de lutte contre la cybercriminalité, le cas échéant ; - étudiera en 2013 la possibilité d'introduire une norme de l'UE pour les équipements de jeux de hasard, notamment les logiciels. Les États membres sont invités à promouvoir la formation des professions judiciaires sur les questions touchant à la fraude et au blanchiment d'argent associés aux jeux de hasard. |
- préservation de l'intégrité du sport et lutte contre le trucage des matchs.
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La Commission : - adoptera en 2014 une recommandation sur les bonnes pratiques dans le domaine de la prévention et de la lutte contre le trucage de matchs lié aux paris ; - participera aux travaux du Conseil de l'Europe sur une éventuelle convention contre la manipulation des résultats sportifs ; - favorisera la coopération et le dialogue internationaux dans le cadre de la lutte contre le trucage de matchs. Les États membres sont invités à : - créer des points de contact nationaux qui rassemblent tous les acteurs concernés participant à la lutte contre le trucage de matchs ; - munir les systèmes juridiques et administratifs nationaux des outils, de l'expertise et des ressources nécessaires pour lutter contre le trucage des matchs ; - étudier un financement durable des mesures en faveur de l'intégrité du sport. |
2. La recommandation de la Commission européenne du 14 juillet 2014
Afin de contribuer à mettre en oeuvre le plan d'action d'octobre 2012, la Commission a adopté, le 14 juillet 2014, une recommandation relative à des principes pour la protection des consommateurs et des joueurs dans le cadre des services de jeux d'argent et de hasard en ligne et pour la prévention des jeux d'argent et de hasard en ligne chez les mineurs 19 ( * ) .
Cette recommandation, qui est « sans préjudice du droit des États membres de réglementer les services de jeux d'argent et de hasard » , et qui demeure donc un acte juridique non contraignant pour les États membres dont ils peuvent, le cas échéant, librement choisir de s'inspirer, présente un champ restreint aux services de jeux d'argent et de hasard en ligne et poursuit un nombre de finalités limité : responsabilité des communications commerciales, protection des consommateurs et des mineurs et protection de la santé, en particulier en luttant contre la dépendance engendrée par un comportement de jeu excessif ou compulsif.
La recommandation comporte neuf rubriques :
- exigences d'information : un certain nombre d'informations doivent figurer clairement sur la page d'accueil du site web concerné et être accessibles à partir de toutes les pages de ce site (coordonnées de la société, logo d'interdiction aux mineurs, message sur le « jeu responsable » et informations sur les mesures de soutien, etc.), les clauses de la relation contractuelle entre l'opérateur et le consommateur doivent être communiquées de façon claire et les coordonnées de l'autorité de régulation des jeux doivent être indiquées ;
- mineurs : aucun mineur ne devrait pouvoir jouer sur un site web de jeux d'argent et de hasard ni détenir un compte de joueur, grâce à des procédures de vérification de l'âge, à des programmes de contrôle parental, à une communication claire ou encore à des démarches auprès des annonceurs pour qu'ils n'incitent pas les mineurs aux jeux ;
- enregistrement du joueur et ouverture d'un compte de joueur : toute personne recourant à un service de jeux d'argent et de hasard en ligne doit être enregistrée en tant que joueur et posséder un compte de joueur auprès de l'opérateur, la procédure d'enregistrement préalable à l'ouverture d'un compte étant précisée (informations à communiquer, vérification de l'identité, système d'identification électronique sécurisé, etc.) ;
- activité du joueur et soutien : le joueur doit pouvoir à tout moment connaître et contrôler son activité sur le site web grâce à la fixation de limites de dépôt monétaire et temporelles, à la possibilité d'accéder à une série d'informations (solde du compte, fonction de soutien aux joueurs, lignes d'assistance téléphonique pour l'information et le soutien), à la réception d'alertes régulières, à l'interdiction pour l'opérateur de faire crédit au joueur ou encore à l'enregistrement d'informations consultables sur les dépôts et les gains du joueur ;
- sortie temporaire et auto-exclusion : le joueur doit pouvoir, à tout moment sur le site web, activer la sortie temporaire ou l'auto-exclusion qui ne peut être d'une durée inférieure à six mois et l'établissement d'un registre national des joueurs auto-exclus doit être encouragé ;
- communications commerciales : les communications commerciales sur les services de jeux d'argent et de hasard en ligne doivent transmettre des messages concrets et transparents, y compris sur le risque que le jeu pathologique fait peser sur la santé, être responsables (par exemple, ne pas faire espérer des gains importants ni valoriser socialement le fait de jouer) ou ne pas cibler les joueurs vulnérables ;
- parrainage : le parrainage par des opérateurs doit être transparent et clairement identifiable et être sans influence sur les mineurs ;
- éducation et sensibilisation : des campagnes régulières d'éducation doivent être organisées, le cas échéant avec les consommateurs et les opérateurs, afin de sensibiliser les consommateurs et les personnes vulnérables, les mineurs en particulier, aux risques des jeux et les salariés des opérateurs doivent être sensibilisés à ces risques au cours de leur formation pour savoir orienter le joueur ;
- surveillance : des autorités de régulation doivent être instituées pour veiller à la bonne application des mesures nationales prises pour mettre en oeuvre ces différentes recommandations.
Il est prévu que les États membres notifient à la Commission toute mesure prise en application de cette recommandation, d'ici au 19 janvier 2016 . La Commission doit en évaluer la mise en oeuvre au plus tard le 19 janvier 2017 .
* 10 Texte COM (2015) 550 final du 28 octobre 2015.
* 11 Certaines des pistes envisagées par la Commission pourraient avoir des conséquences indirectes sur le secteur des jeux, en particulier lorsqu'elle renvoie à sa stratégie pour un marché unique numérique en Europe qui évoque des actions législatives pouvant influer sur la régulation nationale des jeux en ligne (lutte contre les contenus illégaux sur Internet, mesures de protection des mineurs, cyber-sécurité, etc.).
* 12 Texte COM (2012) 596 final.
* 13 Le chiffre d'affaires annuel de l'ensemble du marché des jeux de hasard dans l'Union européenne était estimé à près de 85 milliards d'euros en 2011, en croissance d'environ 3 % par an.
* 14 Le suivi de ce plan d'action est assuré par un groupe d'experts sur les services de jeu, mis en place dans le prolongement de l'adoption de la communication du 23 octobre 2012 et reconduit en décembre 2015 pour trois ans, présidé par la Commission et au sein duquel la France est représentée par l'ARJEL et la direction du budget.
* 15 Le système d'information du marché intérieur (IMI) est un réseau informatique visant à favoriser la coopération administrative transfrontalière (règlement (UE) n° 1024/2012 du 25 octobre 2012).
* 16 On estime qu'entre 0,1 % et 0,8 % de la population adulte générale souffre d'un trouble lié aux jeux d'argent et de hasard et qu'une fraction supplémentaire de 0,1 % à 2,2 % de cette population a un comportement de jeu potentiellement pathologique.
* 17 Il s'agit d'un projet visant à évaluer la prévalence et les déterminants de l'utilisation quasi addictive d'Internet et de l'addiction à Internet chez les adolescents européens.
* 18 Il s'agit d'un projet de recherche transdisciplinaire axé sur l'étude des addictions et des modes de vie en Europe.
* 19 Recommandation 2014/478/UE.