E. UN CADRE JURIDIQUE D'INTERVENTION CONTRAIGNANT
1. Le cadre général restrictif des contrôles d'identité opéré dans le contexte d'une opération de police administrative
Le cadre des contrôles, vérifications et relevés d'identité relève des articles 78-1 et suivants du code de procédure pénale. Il résulte de la sédimentation de plusieurs dispositions.
S'il existe deux types de contrôle d'identité, d'une part, dans le cadre de la police judiciaire , pour rechercher des éléments relatifs à la commission d'une infraction , d'autre part, dans le cadre de la police administrative , en vue de prévenir des atteintes à l'ordre public, les autorités habilitées à les effectuer sont dans les deux cas les mêmes, le contentieux de ces deux types de mesure relevant du juge judiciaire .
Les personnes habilitées à effectuer ces contrôles et ces vérifications d'identité sont, en application de l'article 78-2 du code de procédure pénale, les officiers de police judiciaire (OPJ), les agents de police judiciaire et les agents de police judiciaire adjoints , ces deux derniers y procédant sur l'ordre et sous la responsabilité des OPJ.
Le contrôle préventif d'identité fait l'objet d'un fort encadrement.
•
La prohibition générale
de contrôles et de vérifications d'identité
systématiques dans un cadre administratif
Dans un premier temps, la Cour de cassation a considéré que les contrôles préventifs ne pouvaient pas être systématiques 19 ( * ) . Lorsque le législateur a souhaité surmonter cette jurisprudence, le Conseil constitutionnel a estimé que la pratique de contrôles d'identité systématiques était contraire à la liberté individuelle . Ainsi, alors que le législateur avait ajouté le principe selon lequel des contrôles et vérifications d'identité menés dans un but préventif pouvaient s'effectuer « quel que soit le comportement de l'intéressé » (article 78-2 alinéa 7), le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 93-323 DC du 5 août 1993, Loi relative aux contrôles et vérifications d'identité , a émis une réserve neutralisant la disposition en cause, en précisant que dans tous les cas, des « circonstances particulières établissant le risque d'atteinte à l'ordre public » devaient motiver le contrôle 20 ( * ) .
• Le cas hybride de contrôle
préventif administratif autorisé par le procureur de la
République
La loi du 5 août 1993 précitée a créé une procédure de contrôle d'identité de nature judiciaire à l'alinéa 6 de l'article 78-2 du code de procédure pénale, dont les finalités sont en réalité préventives , permettant au procureur de la République de décider, sur réquisitions écrites, un contrôle d'identité de toutes les personnes dans des lieux et pour une période déterminée, afin de rechercher et de poursuivre des infractions données.
L'autorisation d'y recourir nécessite une motivation particulière, les infractions 21 ( * ) faisant l'objet de la recherche et de la poursuite devant être précisées.
Toutefois les infractions recherchées dans ce cas ne peuvent être que des infractions dont il a été observé qu'elles ont déjà été commises sur son ressort et se caractérisant par leur répétitivité : « la nécessité ne peut en effet être caractérisée que par des infractions effectivement commises antérieurement sur son ressort » 22 ( * ) . Cependant, d'autres infractions, fortuitement découvertes à cette occasion, peuvent être poursuivies.
•
Le cas particulier des contrôles
dans les gares internationales, limités à la vérification
de la détention d'un titre ou d'un document prévu par la
loi
En application des accords de Schengen, le contrôle des personnes aux frontières n'est plus mis en oeuvre. Pour permettre d'effectuer les contrôles des titres et documents exigés pour les étrangers, la loi du 5 août 1993 a instauré la possibilité de contrôler l'identité de toutes les personnes se trouvant dans certaines zones , dans le but de vérifier qu'ils disposent des documents exigés.
Ce contrôle s'applique en premier lieu sur « la zone comprise entre la frontière terrestre de la France avec les États parties à la convention signée à Schengen le 19 juin 1990 et une ligne tracée à 20 kilomètres en deçà » ainsi que sur « les zones accessibles au public des ports, aéroports et gares ferroviaires ou routières ouverts au trafic international et désignés par arrêté ».
Toutefois, ces dispositions ne peuvent être mises en oeuvre pour contrôler une personne sur un fondement qui ne soit pas lié à la détention d'un titre ou d'un document de séjour , comme l'a précisé la Cour de cassation dans un arrêt de principe du 3 mai 2007 : « les dispositions de l'article 78-2, alinéa 4, du code de procédure pénale, qui autorisent le contrôle de toute personne située dans une zone accessible au public d'un port, aéroport ou d'une gare ouverts au trafic international de voyageurs, ne sauraient permettre d'éluder les conditions de fond et de forme applicables aux autres types de contrôle d'identité prévus par le même article, en ses alinéas 1 er à 3, lorsque les opérations ne sont pas destinées à vérifier le respect des obligations de détention, de port et de présentation des titres et documents prévus par la loi mais relèvent, par leur objet, d'une autre catégorie légalement définie de contrôle » 23 ( * ) .
En effet, dans le cas contraire, la Cour de cassation estime que ce serait un détournement de procédure .
2. Le cadre restrictif du contrôle préventif des personnes et des bagages
•
Les pouvoirs limités des agents
de l'État dans le cadre de la police administrative
Lorsqu'elles agissent pour la prévention d'atteintes à l'ordre public, donc dans un cadre de police administrative, les forces de l'ordre ne disposent pas de moyens d'action importants.
Sans doute, l'article 78-2 alinéa 7 du code de procédure pénale leur accorde le pouvoir de contrôler l'identité d'une personne, sous les réserves exprimées supra , mais il ne permet pas de fouiller la personne ou ses bagages.
En effet, la fouille d'une personne est assimilée à une perquisition 24 ( * ) , ne pouvant être effectuée que dans le cadre d'une procédure judiciaire et non dans le cadre d'un contrôle préventif. De même, la fouille des bagages est également assimilée à une perquisition et ne peut pas s'effectuer dans le cadre de ce contrôle, sauf avec le consentement de la personne .
Dès lors, les agents de la police ou de la gendarmerie nationales ne peuvent procéder qu'à des palpations de sécurité , non systématiques et dans les seuls cas où elles sont nécessaires pour la sécurité des agents ou des tiers (art. R. 434-16 du code de la sécurité intérieure).
Il peut être toutefois observé que l'article 78-2-4 du code de procédure pénale autorise la fouille de véhicules dans un cadre de police administrative , pour « prévenir une atteinte grave à la sécurité des personnes et des biens », par un officier de police judiciaire (OPJ) ou sur ordre de celui-ci par des agents de police judiciaire et les agents de police judiciaire adjoints, avec l'accord du conducteur . Toutefois, cet article prévoit la possibilité de surmonter le refus du conducteur, sur instructions du procureur de la République . Le même article prévoit que le véhicule peut être retenu trente minutes au plus en attendant ces réquisitions.
3. Les pouvoirs relatifs des services internes de sécurité de la SNCF et de la RATP
a) Un cadre d'activité largement comparable aux dispositions relatives aux activités privées de sécurité
•
Des conditions d'exercice globalement
comparables aux conditions applicables aux activités privées de
sécurité
En application de l'article L. 615-1 du code de la sécurité intérieure, l'exercice des activités des services internes de sécurité par la SUGE et par le GPSR est régi par le code des transports .
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L'article L. 615-1 du code de la sécurité intérieure Les dispositions applicables aux services internes de sécurité de la SNCF et de la Régie autonome des transports parisiens (RATP) sont définies au chapitre I er du titre V du livre II de la deuxième partie du code des transports. |
Les articles L. 2251-1 et suivants du code des transports opèrent en réalité de fréquents renvois vers les dispositions du code de la sécurité intérieure. Ainsi, de nombreuses convergences existent entre les activités de sécurité privée et les missions de sécurité assurées par la SNCF ou la RATP.
Sans doute, la définition de l'activité de sécurité des services internes de sécurité semble plus large que la simple activité de sécurité privée décrite au 1° de l'article L. 611-1 du code de la sécurité intérieure. En effet, l'article L. 2251-1 du code des transports définit la mission des services de sécurité de la SNCF et de la RATP comme celle de « veiller à la sécurité des personnes et des biens, de protéger les agents de l'entreprise et son patrimoine et de veiller au bon fonctionnement du service ». Cette activité est donc plus large que l'activité de sécurité privée telle que définie au 1° de l'article L. 611-1 du code de la sécurité intérieure : « fournir des services ayant pour objet la surveillance humaine ou la surveillance par des systèmes électroniques de sécurité ou le gardiennage de biens meubles ou immeubles ainsi que la sécurité des personnes se trouvant dans ces immeubles ».
De même, les agents de la SUGE et du GPSR disposent d'une autorisation générale donnée par l'article L. 2251-1 du code des transports pour intervenir sur la voie publique , alors que l'article L. 613-1 fixe comme principe une interdiction d'intervenir sur la voie publique pour les agents de sécurité privée, sauf autorisation exceptionnelle accordée par le représentant de l'État ou le préfet de police de Paris et pour assurer la seule protection des biens dont ils ont la garde 25 ( * ) .
D'une manière générale, le cadre d'action est toutefois relativement semblable .
Ainsi, l'article L. 2251-1 du code des transports prévoit que les agents des services de sécurité sont soumis aux dispositions de l'article L. 612-2 qui prohibe tout cumul d'activité et l'article L. 612-4 qui interdit à ces agents de s'immiscer dans un conflit du travail .
Par ailleurs, les conditions de moralité exigées par l'article L. 612-20 du code de la sécurité intérieure sont largement semblables à celles que pose l'article L. 2251-2 du code des transports.
La tenue vestimentaire ne doit pas, dans les deux cas, prêter à confusion avec celle d'un agent d'un service de l'État (art. L. 613-4 et L. 2251-3) et les agents sont autorisés dans les deux cas à détenir une arme (art. L. 613-5 et L. 2251-4).
Enfin, la dispense du port de tenue est, dans les deux cas, possible mais à titre exceptionnel pour les services internes de sécurité de la SNCF et de la RATP (art. L. 2251-3 du code des transports), selon un régime assez comparable aux activités privées de sécurité. Toutefois, certaines professions de sécurité privée sont autorisées à travailler en civil de manière plus générale, comme les convoyeurs de fonds (art. L. 613-8 du code de la sécurité intérieure).
•
Les prérogatives plus
limitées des agents de sécurité des services internes de
sécurité de la SNCF ou de la RATP pour contrôler les
bagages
Une différence majeure existe cependant entre les agents de sécurité privée relevant du code de la sécurité intérieure et les agents de sécurité de la SNCF ou de la RATP.
En effet, en application de l'article L. 613-2 du code de la sécurité intérieure, les agents de sécurité privée en charge d'une mission de surveillance des biens ou des personnes peuvent être autorisés, après avoir été spécialement habilités à cet effet et agréés par le représentant de l'État, à procéder à une inspection visuelle des bagages et à leur fouille , avec l'accord du propriétaire. En cas de circonstances particulières liées à des menaces graves pour la sécurité publique, constatées par un arrêté du préfet qui précise la durée et les lieux ou catégories de lieux concernés, ces agents peuvent également procéder à des palpations de sécurité , sous réserve, cependant, du consentement « exprès » de la personne 26 ( * ) .
En matière de sécurité portuaire et aéroportuaire, les articles L. 5332-6 et L. 6342-4 du code des transports prévoient des prérogatives équivalentes de contrôle, au bénéfice des personnes privées. Toutefois, ces mesures préventives sont conduites dans ces deux cas sous le contrôle des officiers de police judiciaire et des agents des douanes.
En revanche, aucune de ces possibilités n'est ouverte aux agents des services internes de sécurité de la SNCF et de la RATP .
Tableau comparatif du cadre d'exercice de
l'activité de sécurité privée
dans le code de la
sécurité intérieure et pour les services internes
de
sécurité relevant du code des transports
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Droit commun du code
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Services internes de sécurité
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Définition de la fonction de protection |
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L. 611-1 1° : « la surveillance humaine ou la surveillance par des systèmes électroniques de sécurité ou le gardiennage de biens meubles ou immeubles ainsi que la sécurité des personnes se trouvant dans ces immeubles » |
L. 2251-1 : « veiller à la sécurité des personnes et des biens, protéger les agents de l'entreprise et son patrimoine et veiller au bon fonctionnement du service » |
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Cumul d'activité |
|
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Interdiction du cumul d'activité : L. 612-2 |
Renvoi à l'article L. 612-2 du code de la sécurité intérieure par l'article L. 2251-1 du code des transports |
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Interdiction de s'immiscer dans un conflit du travail |
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L. 612-4 du code de la sécurité intérieure |
Renvoi à l'article L. 612-4 du code de la sécurité intérieure par l'article L. 2251-1 du code des transports |
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Exercice de l'activité sur la voie publique |
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Exercice à titre exceptionnel sur la voie publique : L. 613-1 |
Autorisation d'exercice de principe sur la voie publique : L. 2251-1 |
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Conditions de moralité |
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L. 612-20 :
Absence de condamnation au
Traitement automatisé : pas de mention de comportement contraire aux bonnes moeurs etc . Pas d'arrêté d'expulsion non abrogé ou d'interdiction du territoire français non entièrement exécutée ; Aptitude professionnelle |
L. 2251-2 :
Absence de condamnation au
Traitement automatisé : pas de mention de comportement contraire aux bonnes moeurs etc . Pas d'arrêté d'expulsion non abrogé ou d'interdiction du territoire français non entièrement exécutée ; |
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Tenue et armement |
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Tenue : aucune confusion autorisée avec un service de l'État (L. 613-4) Possibilité d'exercer les fonctions en civil pour certaines professions, dans des cas particuliers ou à titre exceptionnel (L. 613-4) |
Tenue : aucune confusion autorisée avec un service de l'État (L. 2251-3) Possibilité d'exercer les fonctions en civil, à titre exceptionnel |
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Armement autorisé : L. 613-5 |
Armement autorisé : L. 2251-4 |
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Inspection visuelle, fouille avec le consentement des personnes et palpations de sécurité en cas de circonstances exceptionnelles et après consentement des personnes, possibles sous conditions (habilitation spéciale et agrément) (L. 613-2) |
Interdit |
|
Sanctions pénales |
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Articles L. 617-1 à L. 617-16 |
L. 2252-1 du code des transports Même sanctions pénales |
Source : mission d'information conjointe à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable et à la commission des lois du Sénat
b) Un pouvoir de verbalisation à la portée limitée pour les agents de la SNCF et de la RATP
•
L'attribution d'un pouvoir restreint de
verbalisation, en application de l'article 28 du code de procédure
pénale
L'article 28 du code de procédure pénale prévoit que des lois spéciales peuvent attribuer des pouvoirs limités de police judiciaire aux « fonctionnaires et agents des administrations et services publics ».
Ces pouvoirs sont reconnus aux agents des services internes de sécurité de la SNCF et de la RATP mais également à d'autres agents de ces deux établissements publics, comme les contrôleurs par exemple.
Les pouvoirs des agents de la SNCF ou de la RATP sont définis à l'article 23 de la loi du 15 juillet 1845 modifiée par la loi n° 2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance et codifié par l'ordonnance n° 2010-1307 du 28 octobre 2010 au sein de l'article L. 2241-1 du code des transports. Ce pouvoir est prévu pour :
- les fonctionnaires ou agents de l'État assermentés missionnés à cette fin et placés sous l'autorité du ministre chargé des transports ;
- les agents assermentés missionnés de l'établissement public de sécurité ferroviaire ;
- les agents assermentés missionnés du gestionnaire d'infrastructures de transport ferroviaire et guidé ;
- les agents assermentés de l'exploitant du service de transport.
Ainsi, les agents des services internes de sécurité de la SNCF ou de la RATP disposent, en tant qu'agents de ces entreprises, de prérogatives supérieures à celles des agents de sécurité privée, en particulier le pouvoir de constater toutes les infractions à la police du transport ferroviaire ou guidé .
Dans ce cadre, ils sont autorisés à « recueillir ou relever » l'identité et l'adresse des personnes ayant commis l'infraction, selon les modalités prévues par l'article 529-4 du code de procédure pénale.
L'agent habilité à relever l'identité 27 ( * ) peut solliciter la présentation d'une pièce d'identité, alors que l'agent habilité à recueillir l'identité ne peut se contenter que d'éléments déclaratifs.
En cas de refus de décliner son identité ou d'impossibilité d'en justifier, le contrevenant peut être retenu par l'agent, si l'officier de police judiciaire (OPJ) territorialement compétent à qui l'agent a immédiatement rendu compte lui a ordonné de lui présenter la personne pour procéder à une vérification d'identité en application de l'article 72-3 du code de procédure pénale. Si l'article L. 2241-2 du code des transports prévoit que la personne a l'obligation de demeurer à la disposition de l'agent pendant le temps nécessaire pour contacter l'OPJ , aucune conséquence ne s'attache à la violation de cette obligation : en effet, si les agents assermentés disposent des pouvoirs de droit commun de l'article 73 du code de procédure pénale, permettant de retenir une personne, cette mesure ne s'applique qu'en cas de flagrant délit ou crime et non en cas de contravention. Or, c'est le plus souvent à l'occasion d'une fraude que la personne voit son identité contrôlée par les agents.
En cas de vérification d'identité, la personne ne peut être retenue plus de quatre heures par l'OPJ. En cas de refus persistant ou de réponses manifestement inexactes, le procureur de la République ou le juge d'instruction peut ordonner la prise d'empreintes ou de photographies, qui seront détruites dans un délai de six mois si aucune procédure ne suit cette opération.
La procédure de vérification d'identité diligentée par un OPJ en cas de refus de décliner l'identité ou l'adresse est très rarement mise en oeuvre, en raison de la lourdeur de la procédure et de ses effets pratiques très limités pour la personne qui en fait l'objet.
Enfin, l'article L. 2242-5 du code des transports sanctionne de 3 750 euros d'amende le fait de déclarer intentionnellement une fausse adresse ou une fausse identité mais il existe peu de condamnations sur ce fondement, au regard justement de la difficulté à obtenir ces éléments.
Condamnations prononcées et inscrites au casier
judiciaire national
au titre de l'article L. 2242-5 du code des
transports
|
Déclaration intentionnelle de fausse adresse ou identité auprès d'un agent assermenté habilité à constater les infractions à la police du transport public ferroviaire, guidé ou routier. |
année |
Condamna- tions |
Condamnations
|
Condamnations
|
Quantum moyen
|
Montant moyen
|
|
2009 |
6 |
0 |
0 |
- |
217 € |
|
|
2010 |
11 |
1 |
1 |
- |
400 € |
|
|
2011 |
8 |
1 |
0 |
- |
280 € |
|
|
2012 |
10 |
1 |
1 |
- |
275 € |
|
|
2013 |
18 |
2 |
2 |
- |
235 € |
Source : direction des affaires criminelles et des grâces
Enfin, en application de l'article L. 2241-6 du code des transports, les agents de la SNCF ou de la RATP ont la possibilité d'enjoindre, voire de contraindre une personne contrevenant aux dispositions tarifaires ou à la sécurité des personnes de descendre « au premier point d'arrêt suivant la constatation des faits » ou de « quitter sans délai les espaces gares ou stations gérés par l'exploitant ». Pour ce faire, ils peuvent requérir la force publique. Ils doivent informer un officier de police judiciaire territorialement compétent.
c) La possibilité récente pour le service de sécurité interne de la SNCF d'intervenir dans les trains internationaux, sans être armés
Jusqu'à l'adoption de l'article L. 2251-1-1 du code des transports, les agents de la SNCF ne pouvaient pas intervenir au sein des sociétés ferroviaires assurant les liaisons internationales qui ne relèvent pas de la SNCF. En vertu de cette disposition, la SNCF peut désormais conclure des conventions aux fins de réaliser des prestations de sûreté pour ces sociétés (voir supra ).
En application de ces dispositions, un tel contrat a été conclu avec Thalys et des contacts sont actuellement en cours avec d'autres sociétés, en particulier Eurostar ou Thello.
Toutefois, même dans ce cadre, les personnels des services internes de sécurité de la SNCF ne pourront pas être armés en dehors du territoire français.
4. Le cadre juridique permettant la mise en oeuvre de la vidéoprotection sur la voie publique par une personne privée
Sur la voie publique, des moyens de vidéoprotection peuvent être mis en oeuvre par les autorités publiques, afin notamment de prévenir des actes de terrorisme , en application de l'article L. 223-1 du code de la sécurité intérieure.
Cet article ouvre également cette possibilité pour les personnes morales, pour le même motif que celui de prévenir les actes de terrorisme, mais uniquement « pour la protection des abords immédiats de leurs bâtiments et installations ». En effet, le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2011-625 DC du 10 mars 2011 Loi d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure a censuré les dispositions qui avaient pour objet d'élargir le champ couvert par ces caméras à la voie publique et qui auraient permis à des personnes privées de visionner et d'exploiter les images ainsi captées, en estimant que la « délégation de police administrative générale à une personne privée » violait l'article 12 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, relatif à la nécessité d'une force publique.
Par ailleurs, les opérateurs privés peuvent mettre en oeuvre des dispositifs de vidéoprotection dans les « lieux et établissements ouverts au public (...) particulièrement exposés à des risques d'agression ou de vol » en application de l'article L. 251-2 du code de la sécurité intérieure.
La mise en place d'un tel système est soumise à une autorisation préalable du préfet 28 ( * ) , qui statue après avis de la commission départementale de vidéoprotection.
Dans ce cadre, les agents privés des opérateurs ayant mis en place ces dispositifs peuvent les exploiter en temps réel. En effet, les lieux ouverts au public ne sont pas assimilés à la voie publique , dont la surveillance reste de la seule compétence des autorités publiques.
En application de l'article L. 223-2 du même code, le représentant de l'État peut également prescrire à des opérateurs , en particulier les gestionnaires d'infrastructures, les autorités et personnes exploitant des transports collectifs relevant de l'activité de transports terrestres ou de l'activité aéroportuaire ainsi qu'aux opérateurs d'importance vitale, la mise en place de systèmes de vidéoprotection, sous peine d'amende en cas de non-respect de ces obligations 29 ( * ) .
Enfin, si la décision du représentant de l'État doit, en principe, être précédée d'une consultation de la commission départementale de vidéoprotection si elle porte sur une installation de vidéoprotection filmant la voie publique ou des lieux et établissements ouverts au public (art. L. 223-3), diverses dispositions permettent de s'en dispenser pour la mettre en place pendant une durée temporaire de quatre mois , en cas d'urgence ou de sensibilité particulière de la structure surveillée au bénéfice d'une autorité publique ou d'un exploitant privé.
Par ailleurs, les communes peuvent être sollicitées par le préfet pour la mise en place d'un tel système de vidéoprotection, les modalités liées au financement et à la maintenance étant décidées par convention (art. L. 223-9 du code de la sécurité intérieure).
* 19 Cass. crim., 10 nov. 1992, Bassilika, Bull. Crim., 1992 n° 370.
* 20 Voir le considérant 9 de la décision : « (...) s'il est loisible au législateur de prévoir que le contrôle d'identité d'une personne peut ne pas être lié à son comportement, il demeure que l'autorité concernée doit justifier, dans tous les cas, des circonstances particulières établissant le risque d'atteinte à l'ordre public qui a motivé le contrôle ; que ce n'est que sous cette réserve d'interprétation que le législateur peut être regardé comme n'ayant pas privé de garanties légales l'existence de libertés constitutionnellement garanties ; ».
* 21 Le terme « infractions » englobe aussi bien les délits et les crimes que les contraventions.
* 22 JCL procédure pénale, fasc. 10, Contrôles, vérifications et relevés d'identité, n° 94.
* 23 Cass. Crim., 3 mai 2007 n° 07-81331.
* 24 Par exemple : Cass. Crim., 22 janvier 1953, Cass. Crim., 5 janvier 2010.
* 25 En réalité, la portée pratique de ce principe d'intervention sur la voie publique est limitée pour la SUGE et le GPSR.
* 26 L'article L. 613-3 du code de la sécurité intérieure prévoit également la possibilité temporaire pour les agents exerçant une mission de surveillance ou les membres du service d'ordre affecté à une manifestation sportive, récréative ou culturelle rassemblant au moins 300 spectateurs de disposer de pouvoirs comparables, sous le contrôle d'un officier de police judiciaire, pour effectuer des palpations de sécurité.
* 27 Pour relever l'identité des personnes, les agents doivent avoir été agréés par le procureur de la République et assermentés .
* 28 En application de l'article L. 252-1 du code de la sécurité intérieure.
* 29 Article L. 223-7 du code de la sécurité intérieure.