II. L'APPLICATION DU « SILENCE VAUT ACCEPTATION » NÉCESSITE UN MAINTIEN DES EFFORTS DU GOUVERNEMENT AINSI QU'UNE VOLONTÉ DE CLARTÉ ET DE PÉDAGOGIE À L'ÉGARD DES CITOYENS
Le « silence vaut acceptation » constitue certainement la mesure de la loi n° 2013-1005 précitée la plus complexe à mettre en oeuvre car elle concerne de nombreuses procédures et implique une profonde évolution de la culture administrative.
La règle est désormais, qu'à la suite d'une demande d'un citoyen adressée à une administration, le silence gardé par cette dernière pendant un délai de deux mois vaut acceptation . Cette règle revient sur un principe en vigueur depuis 1864 et selon lequel le silence valait rejet 16 ( * ) .
L'application de cette règle du « silence vaut acceptation » fait toutefois l'objet d'un encadrement strict :
- le délai pris en compte ne court qu'à compter de la saisine de l'administration compétente . Par exemple, l'administré doit s'adresser au préfet et non au maire de sa commune pour obtenir un agrément de débit de boissons (art. L. 3336-4 du code de la santé publique) et le délai de réponse de l'administration ne court qu'à compter de la saisine du préfet ;
- la décision concernée doit avoir un caractère individuel 17 ( * ) , s'inscrire dans une procédure prévue par un texte législatif ou réglementaire et ne pas présenter de caractère financier 18 ( * ) .
- plusieurs exceptions sont prévues (cf. infra ). Pour les procédures correspondantes, le silence de l'administration continue de valoir rejet ;
Cette réforme du « silence vaut acceptation » s'échelonne en deux phases : elle est applicable pour l'État depuis le 12 novembre 2014 et le sera pour les collectivités territoriales et les organismes de sécurité sociale à compter du 12 novembre 2015.
A. UN BILAN GLOBALEMENT POSITIF POUR LES DÉCISIONS DE L'ÉTAT MAIS UNE COMPLEXITÉ À NE PAS SOUS-ESTIMER
Cette mesure du « silence vaut acceptation » a été ajoutée au cours du débat parlementaire par un amendement du Gouvernement, ce qui faisait craindre un manque de préparation de la réforme, comme s'en inquiétait notre collègue Alain Richard 19 ( * ) .
Le Gouvernement s'est toutefois mobilisé pour rendre effectif ce principe au 12 novembre 2014 , ce qui a permis de simplifier de nombreuses procédures administratives.
Vos rapporteurs souhaitent saluer l'important travail mené par le Gouvernement afin de recenser toutes les décisions entrant dans le champ de la loi n° 2013-1005 précitée et de déterminer les procédures pour lesquelles le « silence vaut acceptation » est applicable. Il constate aussi la pertinence de la méthodologie mise en oeuvre avec notamment la sollicitation du Conseil d'État qui a produit un rapport afin d'aider les ministères dans leur travail de recensement 20 ( * ) .
Le principe du « silence vaut acceptation » promeut également une nouvelle culture administrative qui se traduit également par des réponses plus rapides : l'administration doit en effet veiller à répondre dans les délais impartis afin d'éviter toute acceptation implicite inopportune - voire illégale - d'une demande d'un administré.
Le « silence vaut acceptation » est désormais applicable à 1 200 procédures administratives contre 400 avant la réforme 21 ( * ) , soit une multiplication par quatre des démarches concernées.
Parmi ces 1 200 procédures :
- ce principe s'applique si l'administration garde le silence pendant deux mois pour 730 procédures . Tel est par exemple le cas lorsqu'un administré demande le report de sa participation à la Journée défense et citoyenneté (art. R. 112 3 du code du service national) ou le redoublement scolaire de son enfant (art. D. 331-29 du code de l'éducation) ;
- le silence vaut accord s'applique mais au bout d'un délai supérieur à deux mois pour 470 procédures comme la demande de renouvellement d'agrément formulée par l'exploitant d'une installation de stockage, de dépollution ou de véhicules hors d'usage (art. R. 543-162 du code de l'environnement).
Cependant, le principe du « silence vaut acceptation » fait l'objet de nombreuses exceptions.
Parallèlement aux 1 200 procédures précitées, le silence continue de valoir rejet pour 2 400 autres procédures regroupées dans 42 décrets d'application de la loi n° 2013-1005 précitée 22 ( * ) . Parmi elles, on distingue 23 ( * ) :
- 1 800 exceptions « législatives » qui correspondent aux cas où une acceptation implicite ne serait « pas compatible avec le respect des engagements internationaux et européens de la France, la protection de la sécurité nationale, la protection des libertés et des principes à valeur constitutionnelle 24 ( * ) et la sauvegarde de l'ordre public » 25 ( * ) . Tel est par exemple le cas des demandes d'agrément des armuriers (art. L. 313-2 du code de la sécurité intérieure) ou de l'autorisation de pénétrer dans les zones de défense hautement sensibles (art. R. 2363-2 du code de la défense).
- 600 exceptions « réglementaires » établies « eu égard à l'objet de la décision ou pour des motifs de bonne administration » 26 ( * ) . Ainsi, le silence gardé par l'administration vaut toujours rejet pour les demandes d'immatriculation d'un bateau (art. R. 4111-3 du code des transports) ou encore l'aménagement de la formation d'un étudiant en situation de handicap (art. L. 123-4-2 du code de l'éducation).
Au total, les exceptions au « silence vaut acceptation » sont plus nombreuses que les cas d'application de ce principe.
Bilan chiffré de l'application du « silence vaut acceptation »
Source : commission des lois du Sénat
En outre, parmi les exceptions, le silence vaut rejet au bout de deux mois pour la majorité des procédures - comme l'inscription sur la liste des demandeurs d'emploi (art. L. 5411-1 du code du travail) - mais ce délai de rejet tacite est parfois supérieur - comme dans le cas de l'inscription sur la liste d'aptitude aux fonctions de commissaire enquêteur 27 ( * ) (art. D. 123-38 du code de l'environnement) pour laquelle le délai de rejet est d'un an.
Ce nombre élevé d'exceptions s'explique principalement par la portée des décisions correspondantes. Il n'est par exemple pas apparu envisageable d'octroyer le statut de réfugié ou le bénéficie de la protection subsidiaire (art. L 723-3-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) du seul fait de l'inaction de l'administration.
Vos rapporteurs soulignent également l'effort du Gouvernement qui a publié une liste regroupant l'ensemble des procédures respectant le principe du « silence vaut acceptation » 28 ( * ) .
La complexité de ce système pour les citoyens ne doit toutefois pas être sous-estimée . Il leur revient en effet, pour chaque procédure administrative, de :
a) déterminer l'autorité compétente pour traiter leur demande ;
b) transmettre leur dossier à l'administration concernée, de conserver l'accusé de réception ou de le solliciter si l'administration ne l'envoie pas d'elle-même 29 ( * ) ;
c) connaître le régime applicable à sa demande. En effet, pour des procédures proches, quatre cas sont possibles comme le montre l'exemple ci-dessous ;
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Exemple d'application de la présente réforme à un parent d'élèves - le silence gardé par l'administration vaut acceptation au bout :
- le silence gardé par l'administration vaut rejet au bout :
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En outre, si le Gouvernement a publié une liste des cas où le silence vaut acceptation ( Cf . supra), il n'est pas possible de connaître les exceptions à ce principe sans consulter l'un des 42 décrets précités et de les regrouper par rubriques.
d) solliciter l'administration pour la délivrance d'une attestation actant la décision implicite d'acceptation.
Dans ce contexte, vos rapporteurs ne peuvent qu' encourager les mesures de clarté prises par le Gouvernement et plaider pour leur renforcement. Il semblerait par exemple opportun de créer une liste unique des exceptions au « silence vaut acceptation » au lieu de contraindre ceux qui cherchent l'information à se reporter aux 42 décrets précités. De même, un canal d'information moins formel pourrait être développé en ligne afin d'expliquer de manière moins technique l'application du principe du « silence vaut acceptation » et de prendre des exemples de procédures concrètes auxquelles tout citoyen pourrait se référer ( Cf. l'exemple du parent d'élèves mentionné ci-dessus).
À moyen terme, il paraît également nécessaire de réaliser un audit de cette réforme dans chaque ministère afin réduire le nombre de cas où le silence vaut encore rejet , et notamment de diminuer les exceptions « règlementaires » prises pour des motifs de bonne administration.
* 16 Décret du 2 novembre 1864 à l'égard des recours gracieux auprès des ministres. Cette règle du « silence faut rejet » avait ensuite été généralisée par la loi du 7 juillet 1900.
* 17 À l'inverse des règlements qui ont une portée générale car ils s'adressent à un nombre indéterminé de citoyens.
* 18 Une demande d'indemnisation par l'administration n'est par exemple pas éligible au principe du « silence vaut acceptation » car elle est susceptible de représenter un coût pour les finances publiques.
* 19 Cf . le compte-rendu de l'examen en commission du rapport n° 742 de M. Hugues Portelli fait au nom de la commission des lois et relatif au projet de loi habilitant le Gouvernement à simplifier les relations entre l'administration et les citoyens ( http://www.senat.fr/rap/l12-742/l12-742.html ).
* 20 Conseil d'État, L'application du nouveau principe « silence de l'administration vaut acceptation » , 30 janvier 2014.
* 21 Bien que le principe du « silence vaut rejet » ait prévalu avant la loi n° 2013 1005 précitée, il existait en effet 400 exceptions, notamment en droit de l'urbanisme (permis de construire acquis tacitement sauf exceptions), pour lesquelles le silence valait accord.
* 22 Décrets disponibles à l'adresse suivante : http://www.legifrance.gouv.fr/Droit-francais/Silence-vaut-accord-SVA/Silence-vaut-rejet-SVR.
* 23 Cf . le tableau de l'annexe 1 du présent rapport pour une description détaillée de ces exceptions.
* 24 Conformément aux exigences de la jurisprudence du Conseil constitutionnel selon laquelle certaines décisions ne peuvent entrer dans le champ du « silence vaut acceptation » compte tenu des risques qu'elles peuvent représenter pour la liberté individuelle ( Cf . la décision n° 94-352 DC du 18 janvier 1995 sur la loi d'orientation et de programmation relative à la sécurité).
* 25 Cf . le 4° du I de l'article 21 de la loi n° 2000-321 précitée.
* 26 Cf . le II de l'article 21 de la loi n° 2000-321 précitée.
* 27 Pour mémoire, le commissaire enquêteur est désigné par le tribunal administratif afin de conduire les enquêtes publiques, notamment dans le cadre du droit de l'environnement et de l'expropriation pour cause d'utilité publique.
* 28 Liste disponible à l'adresse suivante : http://www.legifrance.gouv.fr/Droit-francais/Silence-vaut-accord-SVA/Procedures-SVA .
* 29 En effet, l'administration doit produire un accusé de réception au titre de l'article 19 de la loi DCRA du 12 avril 2000 précitée mais il arrive, dans les faits, que cette obligation ne soit pas spontanément respectée.