CONCLUSION
La mise en place d'une politique monétaire non conventionnelle, dont l'aboutissement est intervenu en mars 2015 avec le lancement d'un plan d'assouplissement quantitatif a contribué à rapprocher la Banque centrale européenne de ses homologues américaine ou britannique et en faire de la sorte un acteur majeur de la vie économique de la zone euro. Si son ambition affichée demeure le maintien de l'inflation à un niveau légèrement inférieur à 2 %, son action volontariste en faveur de l'euro lui permet, dans les faits, de dépasser ce seul objectif. Derrière ses nouvelles missions dans le domaine de la supervision bancaire ou l'accélération de la lutte contre la déflation, apparaît l'ambition de mettre tout en oeuvre en faveur de la relance de la croissance au sein de la zone euro. Ce faisant, la Banque centrale européenne répond à toutes les missions qui lui ont été assignées par les traités, à savoir le soutien à toutes les politiques générales de l'Union. Le débat sur la nature de son mandat semble à cet égard dépassé.
L'efficacité des dispositifs non conventionnels mis en place demeure cependant largement tributaire de la volonté des États membres de la zone euro de les accompagner par des réformes structurelles destinées à favoriser l'activité. Le risque tient peut-être aujourd'hui à ce que l'afflux de liquidités, via les programmes de rachats de titres, les prêts de longue durée aux banques ou la baisse continue de taux, anesthésie toute velléité réformatrice dans chacun des États ou tempère la nécessaire amélioration de la gouvernance de la zone. L'exemple américain souligne à quel point il est délicat pour les marchés de se passer de ces liquidités. Cette difficulté pourrait être aiguisée par l'absence de réformes. Le prochain défi qui se présente pour la Banque centrale européenne tient donc sans doute à faire progresser le débat sur la réforme de la gouvernance de la zone euro, afin que celle-ci se dote d'instruments efficaces en vue d'accélérer réformes structurelles et reprise économique. Faute de quoi, le remède non conventionnel qu'elle dispense serait au mieux inefficace. Elle doit, à ce titre, imaginer d'ores et déjà les conditions de sortie du plan d'assouplissement quantitatif. Si celle-ci doit être progressive, elle ne saurait dans le même temps par trop prolonger une forme d'accoutumance.
EXAMEN PAR LA COMMISSION
La commission des affaires européennes s'est réunie le jeudi 18 juin 2015 pour l'examen du présent rapport. À l'issue de la présentation faite par MM. Jean Bizet (en remplacement de Mme Fabienne Keller, excusée), Éric Bocquet et Richard Yung, le débat suivant s'est engagé :
M. Jean Bizet, président. - Merci à nos rapporteurs de nous avoir expliqué le fonctionnement de la BCE.
Les subprimes sont déjà loin derrière nous, mais l'Union européenne a fini, dans un temps relativement contraint, par se doter d'un mécanisme de supervision bancaire assez exceptionnel. On entend d'ailleurs dire que la FED étudie la façon dont nous avons restructuré tout cela, les choses n'étant pas aussi abouties aux États-Unis.
M. Simon Sutour. - On constate que la BCE joue un rôle de plus en plus important. Considérée autrefois comme la gardienne de l'orthodoxie budgétaire, elle est devenue un véritable acteur économique jouant un rôle indéniable en faveur de la relance. Cette réorientation est due aux choix courageux de Mario Draghi. Nous étions un certain nombre à le souhaiter depuis longtemps. Nous l'avions indiqué lorsque nous avons reçu M. Draghi au Sénat il y a plus d'un an environ. L'échange avait été particulièrement intéressant.
Je ne veux pas anticiper le rapport que je vous ferai bientôt sur la situation en Grèce, mais j'ai rencontré à Athènes, avec cinq députés, la semaine passée, le gouverneur de la Banque centrale de Grèce. J'ai été impressionné par ses analyses, et surtout par sa franchise et son courage. Au point de me demander s'il allait rester en place, tant ses propos étaient en contradiction avec ceux du gouvernement grec. Il était, cela étant, dans son rôle de gouverneur. Son indépendance est, de surcroît, garantie par la BCE. Elle dispose à cet égard d'un véritable pouvoir moral. Cette rencontre a été un des rares moments d'éclaircie lors de ces rencontres ! Nous nous sommes dit qu'il existait tout de même des personnes qui essayaient de tenir la barre pour se tourner vers l'avenir.
M. Jean-Claude Requier. - Le gouverneur de la Banque centrale de Grèce a fait une déclaration dans la presse...
M. Jean Bizet , président. - Il a en en effet été très ferme, et cela a été très courageux de sa part, car il va complètement à contre-courant du discours tenu par le Premier ministre.
M. Simon Sutour . - Pour conclure sur la BCE, elle a pris toute sa place dans le paysage institutionnel européen. Elle est une véritable banque d'intérêt général, presque de service public ! Je m'en félicite, et les actions de Mario Draghi en faveur de la relance, qui datent maintenant de plusieurs mois, sont très utiles.
M. Philippe Bonnecarrère . - Les trois présentations qui viennent de nous être faites sont positives et présentent un système qui paraît constituer une forme d'optimum à un moment donné. Les questions que l'on pourrait poser risqueraient donc de ne pas être très réalistes ou manqueraient d'humilité : on peut en effet s'interroger sur les limites et les excès de l'assouplissement quantitatif. Je pense notamment à l'expérience américaine et à tous les dangers que la politique de la FED a amenés. Mais il serait objectivement prétentieux d'aller sur ce terrain, où les points de vue peuvent être assez nuancés.
J'ai même tendance à considérer que ce qu'on peut lire a moins d'importance que les analyses économiques qui ont déterminé le choix de cette politique au sein de la BCE. Elles ont l'avantage d'être partagées, puisque le système de prise de décision au sein de la BCE est collégial.
Je vous remercie pour la qualité du rapport que vous venez de présenter et son intérêt. Ce qui me frappe, c'est votre consensus dans l'analyse technique, mais aussi, en creux, votre consensus politique. Il y a quelques années, évoquer la BCE aurait immédiatement entraîné un débat sur la souveraineté. On perçoit à demi-mot, à travers vos propos, que ce débat est derrière nous. S'il en est ainsi, c'est parce que le système a démontré son efficacité.
Les débats passionnés qui existent à propos de la politique des autres institutions européennes sont en fait un problème de résultats : c'est parce que ses résultats ne sont pas suffisamment tangibles pour nos concitoyens que l'on met en permanence en cause la Commission européenne, entre autres. Dès lors que les résultats sont là et que nos concitoyens comprennent que le système fonctionne, personne ne discute la légitimité des institutions.
L'appropriation du projet européen par nos concitoyens demeure essentiellement soumise à des interrogations concernant l'efficacité des politiques européennes.
Enfin, votre approche place chaque pays face à ses responsabilités. Il devient plus difficile au Gouvernement d'accuser Bruxelles à tous propos. Chaque État doit démontrer son aptitude à mener ses propres réformes. Je trouve cette évolution profondément saine !
M. Éric Bocquet. - Je me sens contraint de sortir un instant de mon rôle de co-rapporteur ! Ce travail a été intéressant, je tiens à le souligner, et très technique. Cela étant, ce que je retiens de ce travail, ce n'est pas un consensus politique, mais un consensus technique. Cela s'arrête là !
Simon Sutour a employé le mot d'« orthodoxie ». La BCE a aujourd'hui fendu l'armure, et c'est ce qui m'a frappé. Auparavant, il n'était pas question de toucher au dogme absolu de la stabilité des prix. Les circonstances et l'ampleur de la crise l'ont obligée à évoluer. J'en tire un enseignement extrêmement intéressant : c'est donc possible. Rien n'est écrit d'avance, j'en suis convaincu !
M. Jean-Jacques Hyest . - Cela faisait-il partie des dogmes que l'on pouvait garder in aeternum ?
M. Éric Bocquet. - Je n'en sais rien. Cela montre en tout cas sa capacité à s'adapter à des conditions nouvelles. C'est ce qu'on est en train de vivre, en particulier avec la crise grecque.
M. Simon Sutour . - C'est un outil.
M. Éric Bocquet. - En effet, mais ce n'est pas qu'un outil technique. Cela doit être un outil politique : quelle Europe veut-on construire ? Une banque comme la BCE doit avoir un rôle déterminant de par sa capacité à investir. Ce qu'elle fait est énorme : 60 milliards d'euros par mois pendant dix-huit mois, ce n'est pas rien !
On va réclamer plus d'1,5 milliard d'euros à la Grèce le 30 juin. Cela pose question. On peut mettre ce chiffre en perspective avec les échéances de remboursement de la dette grecque. Je ne dis pas que la solution passe forcément par le financement de la BCE, mais le débat est intéressant et peut être ouvert. On n'est donc vraiment pas sur un sujet technique, mais sur un sujet politique de fond. Je suis désolé, mon cher collègue : vous le voyez, il n'y a évidemment pas consensus, mais j'ai éprouvé beaucoup d'intérêt à mener ce travail avec mes collègues Richard Yung et Fabienne Keller.
M. Jean-Jacques Hyest . - L'action de la BCE en faveur de la croissance démontre que c'est, à terme, un aspect positif de Maastricht !
M. Richard Yung . - C'est un enfant légitime de Maastricht, il faut le dire. Les dogmes sont parfois de bonnes choses : on peut les conserver durant des siècles.
M. Éric Bocquet. - On peut aussi les bousculer !
M. Richard Yung . - Certes...
M. Jean-Jacques Hyest . - Cela dépend de l'interprétation !
M. Richard Yung .- Ce que dit Éric Bocquet est vrai : il y a derrière tout cela plusieurs débats politiques de fond, à commencer par le débat avec les Anglais.
M. Jean-Jacques Hyest . - Ils recourent de plus en plus à la supervision !
M. Richard Yung .- Curieusement, ils renforcent en effet leur supervision bancaire et financière, mais ils veulent le faire à part. Ils ne désirent pas, en outre, que les travailleurs puissent circuler. C'est ennuyeux.
M. Jean Bizet, président . - C'est un autre sujet !
M. Richard Yung .- Cela fait partie de la question : ils veulent bien les capitaux et les marchandises, mais pas les personnes.
Il existe un autre débat, que l'on retrouve également en France : nous déléguons de plus en plus notre souveraineté nationale à des organes nouveaux, comme la BCE. Considérez la politique budgétaire aujourd'hui : le Parlement ne pèse plus tellement dans l'élaboration du budget, face aux différents critères et au contrôle de la Commission ! Il s'agit d'une perte de souveraineté progressive.
Peut-être n'ose-t-on pas trop le dire. Politiquement, c'est dangereux, mais la réalité est là !
M. Jean Bizet, président . - On n'a pas trop le choix...
M. Daniel Raoul . - Je voudrais corriger le terme utilisé par Simon Sutour : la BCE n'est plus un outil technique. C'est une évolution que l'on peut considérer comme positive et interventionniste dans le cadre de la crise que l'on connaît mais, à terme, cela devient un organe décisionnel politique.
Qu'en est-il de la cohabitation entre la Commission, le Conseil et la BCE ? Nous saluons les évolutions en cours, mais cet outil devient un organe politique, qui a une réelle influence sur l'économie et la politique budgétaire en particulier.
M. Richard Yung. - Lors de notre visite, Benoît Coeuré avait dit que la Grèce n'était pas le problème de la BCE, mais celui du Conseil européen. La BCE évalue simplement la situation des banques dans le pays. C'était très clair.
M. Jean Bizet, président . - La BCE reste malgré tout très ferme. Elle est indépendante, mais c'est un outil politique extraordinaire.
M. Simon Sutour . - J'ai parlé d'outil, je n'ai pas parlé d'outil technique.
L'important, c'est de disposer d'un outil qui apporte des solutions à ce qu'attendent les citoyens européens dans la période difficile qu'ils vivent. Peu à peu, les choses se mettent en place et les pouvoirs s'exercent. Si jamais Mario Draghi a fait ce qu'il a fait en matière de relance, c'est peut-être parce que l'Union européenne et le Conseil des ministres sont passés de la position allemande, qui attendait une orthodoxie budgétaire totale, à la relance, sous la pression de la France et de pays du sud, comme l'Italie ou l'Espagne.
Je trouve tout cela très positif ; peu importe, au bout du compte, le rôle des uns ou des autres. Seule compte l'efficacité.
Nous devons faire oeuvre de pédagogie sur les questions européennes. Comme l'a indiqué Richard Yung, le budget est en partie déterminé à l'échelon européen.
M. Jean Bizet, président . - C'est tout le mécanisme du semestre européen !
M. Simon Sutour . - Il est très difficile d'expliquer au Sénat que 50 % environ des décisions se prennent au niveau européen, et que le rôle de la commission des affaires européennes est plus important qu'il y a un certain nombre d'années. On discute de tout un tas de propositions de loi que les commissions législatives passent leur temps à disséquer, alors qu'elles n'aboutiront pas avant longtemps. Il est dommage de ne pas toujours pouvoir faire comprendre à nos collègues tout l'enjeu du débat européen ! Cela fera partie des sujets que l'on abordera lors de la prochaine réunion de notre bureau avec le Président du Sénat.
J'ai néanmoins eu le sentiment qu'il s'est passé quelque chose, le 16 juin, lors du débat préalable au Conseil européen. Cela semble avoir été une prise de conscience pour beaucoup de nos collègues. Je n'avais jamais vu un président du Sénat présider un débat préalable à un Conseil européen.
Il y a deux ans, j'avais été chargé d'une proposition de résolution européenne au sujet de la proposition de règlement de Mme Reding sur la protection des données personnelles. Nos collègues avaient déposé des amendements et ont commencé à en discuter. Il a fallu que je précise que ce n'est pas nous qui rédigions la proposition de règlement. Il s'agissait d'un projet de la Commission européenne, et notre rôle consistait à donner notre point de vue au Gouvernement pour qu'il le prenne en considération dans les négociations. Je leur ai rappelé que nous ne représentions qu'un seul des vingt-huit pays de l'Union européenne.
M. Jean Bizet, président . - Sans parler d'électrochoc, je pense qu'il y a eu une prise de conscience et une très belle réactivité de la part de nos collègues mardi dernier. Les réponses du ministre ont par ailleurs été construites et argumentées.
M. Yves Pozzo di Borgo . - Je suis issu du mouvement centriste, très attaché au fédéralisme. J'estime que la BCE devrait avoir bien plus de pouvoirs. Je m'interroge encore pour savoir pourquoi l'on garde la Banque de France.
J'ai tendance à croire que la BCE devrait prendre toute sa place dans la guerre des monnaies à laquelle on assiste à l'échelle mondiale. On se rend bien compte de la force du dollar dans toutes nos activités économiques. C'est pourquoi la sortie éventuelle de la Grèce peut, selon moi, constituer un affaiblissement, même si on peut techniquement l'assumer.
On a intérêt à ce que la BCE et l'euro prennent de plus en plus d'importance. Allons même plus loin : cela ne me dérangerait pas que la Russie soit un jour dans l'euro. Je ne suis d'ailleurs pas le seul à le dire ! Cela donnerait à l'euro une puissance économique qu'il n'a pas ! C'est actuellement le dollar qui domine tout. Il y a quarante ans, on s'est essentiellement occupé de construire l'Europe ; nous devons maintenant nous préoccuper de la place de l'Europe dans la mondialisation.
En ce qui concerne la perception des questions européennes au Parlement, le problème vient très largement du fait que nos deux assemblées pensent toujours avoir conservé des pleins pouvoirs. Je le comprends, mais il faut changer d'état d'esprit !
M. Jean-Jacques Hyest . - J'ai été l'élève de Pierre Henri Teitgen, et mon engagement politique a débuté par l'engagement européen.
Je suis également extrêmement attaché au principe de subsidiarité. Il serait erroné de croire que l'on a besoin de tout réglementer à l'échelon européen. Cela permet souvent aux gouvernements de se dédouaner.
Pour en revenir à la BCE, elle a toujours tenu compte de la conjoncture et c'est d'ailleurs son rôle. Cela dit, on ne peut appliquer la même politique à toutes les situations. On peut sans doute regretter que l'Allemagne ait longtemps pesé trop lourd, mais elle est elle-même confrontée à des évolutions qui ne sont pas celles qu'elle attendait. L'Allemagne ne sera pas toujours championne : elle a aussi des faiblesses et éprouve des incertitudes quant à l'avenir. Elle peut de ce fait accepter une nouvelle donne en matière de politique monétaire.
Cependant, on a fait beaucoup de choses à l'envers. Si on n'opère pas un rapprochement entre les politiques économiques des pays de la zone euro, les tensions subsisteront. Avec une monnaie unique, il faut des politiques économiques convergentes. C'est la raison pour laquelle la Grande Bretagne est extrêmement réticente dans ce domaine. L'absence de politiques convergentes dans la zone euro pourrait même faire totalement disparaître cette monnaie. Il faut donc y être attentif.
Un aspect très positif de votre rapport concerne la régulation des banques. Certaines demeurent fragiles. La France a fait le ménage dans ce domaine après quelques crises, je pense à la Société générale, au Crédit lyonnais ou au Crédit agricole. La situation est maintenant bien encadrée. Reste encore le cas des petites banques. En Allemagne, le système de caisses d'épargne constitue une faiblesse.
M. Jean Bizet, président . - Je pense que nous pouvons remercier nos collègues.
Un bref commentaire sur tout ce qui a été dit en ce qui concerne le poids de l'Europe dans les différents États membres. Le principe de subsidiarité doit être extrêmement surveillé ; c'est là tout le sens de l'action de notre commission. Il faut aller vers ce que Monsieur Juncker appelle « l'Europe de l'essentiel ».
On ne répétera jamais assez que la BCE est et doit rester indépendante, mais elle n'est pas en apesanteur politique. C'est un formidable outil. Il est vrai que son architecture est en priorité focalisée sur une inflation autour de 2 %. C'est, de ce point de vue, une vision identique à celle de la FED. L'autre objectif de la FED est de créer de l'emploi. La BCE, quant à elle, concourt elle aux politiques générales de l'Union et donc à l'objectif d'une économie qui tend vers le plein emploi. Elle ne peut se substituer, cela étant, aux gouvernements. C'est le sens des déclarations de Mario Draghi, à Sintra en mai dernier. Il a considéré qu'il avait fait ce qu'il devait faire et c'est la raison pour laquelle il a demandé aux États de procéder à des réformes de façon à créer de l'emploi.
Je voudrais également souligner que la BCE s'est adaptée au pragmatisme du moment et aux réalités d'aujourd'hui. Sans vouloir faire offense à M. Trichet, l'arrivée de M. Draghi a changé beaucoup de choses ! On a la chance d'avoir deux Français à des rôles clés, Mme Nouy pour la supervision bancaire et Benoît Coeuré au directoire.
M. Yves Pozzo di Borgo . - Espérons qu'il aura le courage d'aller ponctionner Goldmann Sachs un jour ou l'autre !
À l'issue de ce débat, la commission autorise, à l'unanimité, la publication du rapport.