B. DES INTERROGATIONS PERSISTANTES SUR L'EFFICACITÉ DES DISPOSITIFS MIS EN PLACE
1. Les difficultés du secteur bancaire
Le secteur bancaire local a été fragilisé par la mise en place de mesures destinées à faciliter le remboursement par les ménages des crédits libellés en devises étrangères. Les Hongrois se sont en effet massivement endettés en Francs suisses à partir de 2004, pour profiter des faibles taux d'intérêts servis sur cette monnaie. Le retournement de la conjoncture mondiale en 2008 a remis en question ce choix, la valeur du forint se dégradant nettement. La dette privée contractée en devises étrangères pour des prêts hypothécaires représente aujourd'hui 18,6 milliards d'euros, soit 20 % du PIB, et concerne 40 % des crédits aux ménages (714 000 contrats fin septembre 2011). Avant sa fusion avec la Banque centrale de Hongrie, l'Autorité hongroise de supervision financière avait exprimé ses réserves sur l'hypothèse d'une annulation de ces crédits au terme d'un procès mené par les emprunteurs contre les banques.
Le gouvernement a déjà introduit, en septembre 2011, la possibilité d'un remboursement anticipé des prêts hypothécaires libellés en devises étrangères. Ce remboursement anticipé était assorti d'une annulation de 25 % de la dette existante. Un deuxième dispositif a été mis en place en 2012, permettant un remboursement des crédits à un taux de change plus faible que le taux courant. Le différentiel est alors placé sur un compte distinct pendant cinq ans en vue d'un remboursement ultérieur. Le gouvernement entend désormais faire convertir les prêts libellés en devises étrangères en forints. Un ultimatum avait été fixé aux banques pour opérer une telle conversion avant le 1 er novembre 2013. Il n'a finalement pas été respecté. La perte de change estimée pour les banques est d'environ 10 % compte tenu de la dépréciation du forint depuis 2008, soit environ 1,8 milliard d'euros (2,5 % du PIB hongrois). Le Conseil de la concurrence (GVH) a, de son côté, condamné onze banques pour avoir coordonné leur stratégie afin de limiter le nombre de remboursements anticipés des prêts en devises entre septembre 2011 et janvier 2012. L'amende s'élève à 31 millions d'euros, dont près de 13 pour la banque hongroise OTP .
Si cette politique peut s'avérer brutale pour les établissements financiers, elle permet d'afficher des résultats tangibles en matière d'endettement : la dette extérieure en devises étrangères ne représente aujourd'hui plus que 40 % de la dette totale du pays contre 70 % par le passé.
La décision de la Cour suprême de Hongrie ( Kuria ) prise le 17 décembre 2013 est, cependant, venue troubler les projets du gouvernement. Elle estime en effet que les les contrats de prêts hypothécaires libellés en devises étrangères ne sont pas entachés d'illégalité, et que les emprunteurs peuvent encourir un risque de change. Ce risque ne peut, en tout état de cause, invalider les contrats. La Cour suprême renvoie cependant à la Cour de justice européenne la délicate question de la modification unilatérale des contrats. Le juge européen devra déterminer si ceux-ci respectent les principes de la directive 93/13 sur les clauses abusives contenues dans les contrats conclus avec les consommateurs. La décision de la Kuria est dite d'« unité de jurisprudence », c'est-à-dire qu'elle s'impose à tous les tribunaux. Le souhait du gouvernement d'annuler ces crédits souscrits par 200 000 Hongrois avant les élections législatives est donc manifestement contrarié. La recherche d'une base juridique pour satisfaire ce projet pourrait le conduire à faire adopter une loi, en partie fondée sur une décision de la Cour constitutionnelle de 1991 permettant à l'État d'intervenir dans les contrats privés en cas de circonstances exceptionnelles. Un tel recours à la jurisprudence de la Cour constitutionnelle n'est pas sans susciter un certain étonnement quand le Quatrième amendement à la Loi fondamentale interdit à la Cour de faire référence aux arrêts qu'elle a rendus avant 2013. Cette volonté d'annuler ces contrats pourrait également renforcer les risques de tarissement des crédits et donner au pays une image négative sur les marchés internationaux dont il a pourtant besoin pour refinancer sa dette. Après l'abandon de l'ultimatum, l'hypothèse d'une solution négociée entre les banques et le gouvernement après les élections législatives semble désormais constituer la piste la plus crédible.
Le gouvernement a, par ailleurs, adopté une taxe de crise en 2010, initialement prévue pour 3 ans. Elle a été prolongée en 2013. L'assiette est constituée des actifs déclarés en 2009. La taxe est de 0,53 % pour les actifs dépassant 50 milliards de forints (164 millions d'euros) et de 0,15 % des actifs inférieurs à 50 milliards de forints. Le prélèvement opéré par le gouvernement est ainsi estimé entre 0,5 % et 0,7 % du PIB. Le programme d'ajustement budgétaire adopté le 27 juin 2013 prévoit, en outre, une augmentation de la taxe sur les retraits d'argent liquide de 0,3 à 0,6 %, et de celle visant les transferts bancaires de 0,2 à 0,3 %. Ces deux prélèvements constituent la taxe sur les transactions financières. Les recettes de celle-ci, moins élevées que prévu depuis le début de l'année, ont conduit le gouvernement à obliger les banques à payer une taxe supplémentaire de 250 millions d'euros. L'imposition sur les banques représente au final 0,75 % du PIB.
La politique gouvernementale n'est pas sans risque pour le secteur bancaire déjà affaibli par la crise économique et financière de 2008. Le ratio des prêts non performants rapporté aux encours bruts s'élevait à 15,8 % en 2012 (il était à 6,9 % en 2009). La profitabilité des banques s'est dans le même temps fortement dégradée, fragilisant directement le canal du crédit. Les encours de prêts au secteur privé ont ainsi diminué de 17 % entre fin 2009 et fin 2012. L'atonie de l'activité hongroise enregistrée sur la même période en découle. La Banque centrale hongroise estime à 4 points de pourcentage la contribution négative du secteur bancaire à la croissance cumulée du PIB entre 2008 et 2012. En 2013, l'encours de prêts aux ménages s'est contracté de 5,2 %, celui des crédits aux entreprises de 3,5 %. Cette détérioration du crédit a conduit le gouvernement à mettre en place des prêts à taux bonifiés pour les petites et moyennes entreprises ( Funding for Growth Scheme ). La Commission européenne a, de son côté, encouragé la Hongrie à diminuer la fiscalité pesant sur les banques en vue de permettre un véritable redémarrage du crédit.
Quatre banques étrangères pourraient, dans ces conditions, être amenées à quitter le pays d'ici un an et demi, selon le gouverneur de la Banque centrale. Celui-ci a ainsi estimé que ces établissements n'étaient pas utiles à l'économie hongroise compte tenu de leur faible activité de prêt. Il table sur une reprise de leurs portefeuilles par des banques locales. Selon les observateurs, trois de ces banques pourraient être la CIB , filiale du groupe italien Intesa , l'autrichienne Erste et la suisse Raffeisen , qui présentent toutes un bilan négatif. La filiale hongroise de Raffeisen pourrait d'ailleurs être rachetée par la banque hongroise Széchenyi Bank , dont l'État est actionnaire, pour un euro symbolique. L'ambition affichée par le gouvernement est désormais de voir les établissements financiers hongrois représenter au moins 50 % du secteur bancaire.
Les avancées obtenues sur l'Union bancaire au cours du Conseil européen de décembre 2013 ont, par ailleurs, conduit le gouvernement à annoncer la mise en place d'un mécanisme de consolidation bancaire, identique aux règles adoptées pour la zone euro.
2. Une politique énergétique sujette à caution
a) La distribution : une activité non lucrative ?
La distribution de l'énergie constitue désormais le domaine d'activité où le gouvernement hongrois souhaite évincer les compagnies étrangères. Le secteur de l'énergie a déjà fait l'objet d'une taxation dite de crise instaurée en octobre et maintenue en 2011 et 2012, et visant 1,2 % du chiffre d'affaires. Son abrogation en 2013 a été compensée par l'instauration d'une taxe sur les réseaux - 0,44 € par mètre de câbles ou de tuyaux - qui vise principalement la distribution.
À cette taxation s'est ajoutée la décision du gouvernement de diminuer de 10 % au 1er janvier 2013 les prix du gaz et de l'électricité distribués aux consommateurs. Une baisse équivalente a visé en juillet 2010 les prix de l'eau, de l'assainissement et de la collecte des déchets. Les prix de l'électricité domestique, du chauffage urbain et du gaz ont de nouveau été amputés de 11,1 % au 1er octobre 2013. Cette baisse a pu être en partie justifiée par des tarifs considérés par les observateurs comme faisant partie des plus hauts du continent. Une nouvelle diminution a par ailleurs été annoncée à la veille des élections législatives : les prix du gaz vont ainsi baisser de 6,5 % au 1 er avril 2014 quand les tarifs de l'électricité et du chauffage urbain seront amputés de respectivement 5,7 % et 3,3 % au 1 er septembre 2014.
L'Office hongrois de régulation énergétique et des services publics (MEKH) a, de son côté, obligé les distributeurs à ne plus répercuter à compter du 1er novembre 2013 les pertes subies à la suite de vols ou de problèmes techniques.
Cette diminution des revenus des distributeurs constitue la première étape d'un projet politique visant à transformer la distribution d'énergie en une activité non lucrative. Un amendement a été déposé en ce sens par le groupe Fidesz et examiné au parlement en février 2014.
Une telle volonté n'est pas sans conséquence sur le maintien des infrastructures et de la qualité des services. Deux centrales appartenant à E.on et une tranche de la centrale de Dunamenti appartenant à GDF ont ainsi été mises « sous cocon » par leurs propriétaires. À terme, les compagnies étrangères pourraient être amenées à quitter ce secteur d'activité ou à se concentrer en priorité sur la production et le chauffage. Le gouvernement comptait par ailleurs acquérir deux entreprises de distribution d'ici la fin de l'année.
Afin d'éviter un contentieux à l'image de celui lié à la réforme du régime des titres repas ou la nationalisation d'une filiale de Suez environnement à Pecs, le gouvernement hongrois souhaiterait traiter ces transferts d'activité de manière négociée. L'expropriation par la ville de Pecs, dirigée par le Fidesz , de l'entreprise d'assainissement des eaux locales appartenant à Suez environnement s'est en effet traduite quatre ans plus tard par le versement d'une indemnité de 10 millions d'euros à la société française.
La société publique MVM pourrait ainsi être l'entreprise chargée de racheter les filiales hongroises des compagnies étrangères à condition cependant qu'elle puisse lever des fonds. Elle a ainsi acquis les activités de stockage et de commerce de gaz d' E.on et négocie actuellement le rachat de la participation de la RWE au sein de l'entreprise de gaz Fogaz Zrt . Cette politique de concentration devrait être soumise à l'approbation de l'Autorité de la concurrence hongroise (GVH) puisqu'elle devrait concerner la fusion d'entreprises dont les revenus dépassent 330 millions d'euros annuels. Le Fidesz s'est toutefois prononcé pour une exclusion des prérogatives de la GVH des transactions menées dans le cadre de la « stratégie nationale » du gouvernement. Ce qui semble a priori contraire à la norme communautaire. Le Premier ministre a d'ailleurs estimé le 3 février 2014 devant le Parlement qu'une telle stratégie « march( ait ) sur les pieds de ceux qui ont une grande influence sur les bureaucrates de l'Union européenne » et qu'il s'agissait de relever un « défi contre l'Union européenne ».
Si elle peut séduire la population, cette stratégie offensive en matière énergétique comporte ses propres limites. La question du financement des infrastructures et des investissements nécessaires au fonctionnement de celles-ci est posée dès lors que ces activités deviennent non lucratives. Le maintien de la qualité du service sera de fait à la charge du contribuable, puisque l'État reste le bailleur de fond de la MVM.
b) Le projet Paks 2
La question de l'énergie pourrait également avoir des incidences sur le scrutin d'avril 2014. L'annonce, le 14 janvier 2014, d'un accord entre la Russie et la Hongrie sur la construction de la centrale nucléaire de Paks 2 semble avoir mobilisé l'opposition, prompte à rappeler le discours antirusse du Premier ministre par le passé. Viktor Orbán avait réclamé le départ des troupes soviétiques dès 1989, et qualifié de haute trahison une quinzaine d'années plus tard l'accord trouvé entre le gouvernement de M. Gyurcsány et la société russe Gazprom au sujet du gazoduc South Stream . M. Orbán a en effet justifié cette signature en faisant référence à un accord de coopération nucléaire signé par son pays avec l'URSS en 1966. Il convient de rappeler que la nouvelle Constitution hongroise, adoptée à l'initiative du Fidesz , insiste sur le fait que l'État hongrois n'était pas souverain entre 1944 et 1990. À suivre ce raisonnement, l'accord de 1966 pourrait être considéré comme nul et non avenu.
L'accord du 14 janvier prévoit la construction des deux nouveaux réacteurs. La mise en service de la première tranche est attendue pour 2024. Des entreprises russes - Gazprom et Rosatom - seront responsables de la fourniture du combustible, du traitement des déchets et de la maintenance technique de la centrale. Aucun appel d'offres n'a précédé cet accord, alors qu'aucune urgence ne semblait s'imposer dans ce dossier. L'accord pourrait néanmoins générer 3 milliards de dollars en soutien à l'emploi en Hongrie - 10 000 emplois à la clé selon le gouvernement - et un milliard de dollars de recettes fiscales.
Le développement de Paks 2 s'inscrit dans la « Stratégie énergétique 2030 » adoptée par le gouvernement en mars 2012, qui prévoit un doublement de la puissance actuelle du site alors même que les premiers réacteurs mis au point entre 1982 et 1987 devraient être mis à l'arrêt entre 2032 et 2037. L'ambition affichée est de porter la part du nucléaire dans l'électricité produite à 50 % minimum. Le site de Paks produit actuellement 43 % de l'électricité hongroise. Le Premier ministre souhaite que ce taux passe à 70 %. Certains observateurs estiment que le projet Paks 2 ne serait pas rentable, sauf à plus que doubler le prix du megawatt/heure qui passerait alors de 48 à 106 €. Ils jugent de fait erroné l'argument utilisé par le gouvernement aux termes duquel le recours au nucléaire est indispensable en vue de réduire le coût de l'énergie. La question de la propriété des installations reste également posée en l'absence de précision sur l'accord.
L'extension des capacités de la centrale de Paks apparaît, en tout état de cause, comme une solution éminemment coûteuse. La Hongrie financera la construction des deux nouveaux réacteurs grâce à un crédit d'État russe sur 32 ans d'un montant de 3 000 milliards de forints (9,86 milliards d'euros), soit un cinquième du budget de l'État, qui devrait couvrir 80 % des coûts. Le taux d'intérêt pour cet emprunt serait variable. Durant la première phase des travaux (11 ans), le taux d'intérêt serait de 3,9 % avant d'atteindre 4,5 % puis 4,9 %. Le remboursement ne devrait intervenir qu'à compter de 2025, soit six mois après la mise en service attendue des installations. La durée d'amortissement du prêt est de 21 ans, la dernière échéance étant prévue en 2046. De manière générale, l'opposition relève le coût de la politique énergétique du gouvernement qui pourrait, selon elle, endetter le pays pour au moins trente ans tout en accentuant sa dépendance à l'égard de la Russie. Le gouvernement estime, quant à lui, que cette charge supplémentaire sera compensée par la baisse de l'endettement global du pays. Les autorités estiment en effet que l'endettement public devrait atteindre moins de 50 % du PIB à l'horizon 2030.
Le débat sur le coût financier du projet est également alimenté par le calendrier retenu pour l'extension des capacités de la centrale. Les unités actuelles devraient en effet cesser leurs activités entre 2032 et 2037 alors que le premier des deux nouveaux réacteurs devrait entrer en service à l'horizon 2024. La centrale va donc se retrouver en situation de surcapacité pendant une dizaine d'année ce qui nécessitera la mise en place de nouvelles centrales hydrauliques de pompage et le renforcement du réseau de transport électrique. Or, le projet ne fait pas état du surcoût qu'occasionneront de tels investissements.
L'accord du 14 janvier a été adopté par le Parlement le 6 février 2014. L'ordre du jour de cette avait été modifié quelques minutes avant, une centaine de députés étaient d'ailleurs absents de l'hémicycle et n'ont pu prendre part au vote.
Cet accord signé entre le Premier ministre hongrois et le Président russe avait été précédé, le 12 décembre 2013, d'une rencontre entre Viktor Orbán et le président directeur général de Gazprom. Celle-ci a débouché sur la signature d'un accord sur la planification de la construction du tronçon hongrois du gazoduc South stream et sur une étude d'impact. Ce rapprochement avec Gazprom, dont l'État russe est actionnaire majoritaire, est intervenu une semaine après la remise en cause par la Commission européenne de la conformité des accords bilatéraux signés par les États de transit avec le consortium. Cet accord à la veille des échéances électorales ne laisse pas d'interroger une partie des observateurs. Certains s'interrogent ainsi sur le financement du Fidesz tandis que d'autres y voient une nouvelle marque d'indépendance à l'égard de l'Union européenne. Il convient ainsi de relever que le Premier ministre hongrois a salué le 14 janvier 2014 la politique extérieure russe, dans un contexte pourtant marqué par un raidissement des relations entre Moscou et Bruxelles suite au sommet de Vilnius sur le Partenariat oriental. En tout état de cause, deux centres de stockage de gaz devraient être construits dans le sud-ouest de la Hongrie dans le cadre du projet South stream . Le renforcement de la coopération russo-hongroise devrait également se traduire par une baisse du prix du gaz acheté par la société magyare MVM à Gazprom à partir de 2015. Il pourrait également déboucher sur la vente par la compagnie hongroise MOL de sa participation dans la société croate INA à Gazprom .