III. UNE VÉRITABLE UNION ÉCONOMIQUE ET MONÉTAIRE DOIT PRÉSERVER LES MARGES DE MANoeUVRE NATIONALES ET OFFRIR DE LA VISIBILITÉ
Votre rapporteur craint que, les manifestations les plus aigües de la crise de la zone euro s'éloignant, le volontarisme, voire l'audace qui s'attachait à certaines propositions émises à la fin de 2012 s'émousse. Lors de son déplacement à Bruxelles, il a en effet eu le sentiment d'une volonté politique en train de fléchir de la part de certains États membres dans un contexte marqué par la fin des menaces sur l'intégrité de la zone euro. S'il est heureux que la situation actuelle soit bien plus rassurante que celle qui prévalait un an auparavant, cela ne doit pas conduire à revoir les ambitions à la baisse en matière de renforcement de gouvernance de l'Union économique et monétaire.
Affirmer que parvenir à une union bancaire complète constitue une priorité absolue ne revient-il pas à négliger les autres aspects de l'UEM, en matière budgétaire, de coordination macroéconomique et d'institution de mécanismes de solidarité ? Contrairement à ce qui s'était passé pour l'union bancaire au Conseil européen d'octobre 2012, les chefs d'État et de gouvernement n'ont pas encore conclu d'accord politique global pour une « union budgétaire » . Des reculs sont même perceptibles.
Considérant qu'il s'agirait d'une erreur, votre rapporteur entend au contraire adopter, dans le présent rapport, une démarche à la fois volontariste et prospective et peut résumer sa position de la manière suivante :
- il est favorable à l'institution d'une capacité budgétaire au niveau de l'UEM, préalable à un budget de la zone euro, pourvu que sa légitimité démocratique soit réelle et qu'elle soit soumise à un contrôle parlementaire ;
- il considère toutefois que le dispositif à mettre en place doit être respectueux des compétences des États membres ;
- il estime que ce dispositif doit revêtir une dimension concrète pour les citoyens européens, par exemple sous la forme d'une assurance chômage européenne, sans doute la voie la plus appropriée pour renforcer la dimension sociale de l'UEM.
La mise en place d'une capacité budgétaire au niveau de l'UEM puis d'un véritable budget de la zone euro constitue naturellement une démarche progressive reposant sur différentes étapes successives devant être définies précisément par l'Eurogroupe sur la base d'une feuille de route fixant des échéances .
A. VERS UN BUDGET DE LA ZONE EURO SOUMIS À UN CONTRÔLE DÉMOCRATIQUE
1. L'obligation d'avancer dans la voie de l'intégration budgétaire
L'UEM a été conçue comme disposant d'une politique monétaire intégrée, définie par la Banque centrale européenne, seule institution européenne véritablement fédérale, et de politiques budgétaires continuant de relever de la compétence des États membres, avec néanmoins une obligation de coordination selon les dispositions du Pacte de stabilité et de croissance. Cette architecture fait de la zone euro une exception parmi les zones monétaires. Il a été souvent dit que l'UEM ne marchait pas « sur ses deux jambes », monétaire et budgétaire, et n'était pas en mesure de définir un policy mix optimal.
La crise a mis en évidence à la fois l'absence de portée effective de l'obligation de coordination faute de mécanisme suffisamment contraignant, lacune désormais comblée comme on l'a vu supra , et l'interdépendance très forte de la zone euro qui oblige les États membres à ne plus considérer les politiques budgétaires comme des questions d'intérêt exclusivement national . La contradiction inhérente à la conception de la zone euro est alors clairement apparue : le rôle trop important dévolu aux politiques budgétaires nationales pour faire face aux chocs asymétriques et la perte par plusieurs États membres de la maîtrise de leur politique budgétaire.
Pour sortir de cette impasse, votre rapporteur soutient le principe d'une capacité budgétaire de la zone euro , et des autres États membres sur une base volontaire, et, à terme, d'un budget de la zone euro . L'approfondissement de l'UEM lui apparaît en effet indispensable compte tenu de la fragilité du dispositif mis en place jusqu'à présent et des incertitudes qui continuent de peser sur les marchés financiers.
Doter l'UEM d'une capacité budgétaire propre et, à plus long terme, la zone euro d'un budget spécifique, permettrait à la fois de remédier au défaut de conception initial de l'UEM, et donc aux déséquilibres induits, et de donner à la zone euro les moyens d'empêcher la prise de risques excessifs par ses États membres.
L'idée d'établir un budget européen intégré en complément de l'union monétaire, une sorte d' « union budgétaire », n'est pas nouvelle. Le rapport MacDougall préconisait déjà, en 1977, de mettre en place un budget fédéral de l'ordre de 7,5 % à 10 % du PIB européen, aux côtés de l'union monétaire à instituer. Cette idée est réapparue à l'occasion de la crise de la zone euro, dès lors que plusieurs États membres ont de facto perdu la maîtrise de la politique budgétaire compte tenu de la situation de leurs finances publiques.
2. Les trois fonctions que pourrait remplir un budget de la zone euro
La capacité budgétaire et, à terme, le budget de la zone euro pourraient se voir attribuer trois fonctions principales, évoquées dans le rapport Van Rompuy 10 ( * ) :
- faciliter l'aide financière aux États membres de l'UEM en cas de choc asymétrique (fonction de stabilisateur macroéconomique) ;
- faciliter les réformes structurelles en provisionnant des incitations financières ;
- fonctionner comme un mécanisme de soutien budgétaire dans le cadre de la future union bancaire européenne.
a) La fonction de stabilisation macroéconomique
Parmi les trois fonctions traditionnellement attribuées à la politique budgétaire, allocation, stabilisation, redistribution, la seconde est sans doute celle qui justifierait le plus la création d'un budget de la zone euro.
En effet, la fonction de stabilisation macroéconomique de la politique budgétaire est particulièrement importante dans une zone monétaire car, lorsqu'un État membre est confronté à un choc asymétrique, il ne dispose pas des autres mécanismes d'ajustement habituels que sont le taux de change et la politique monétaire. Cette situation est encore plus vraie en zone euro qui ne répond pas aux critères de la zone monétaire optimale définis par la théorie économique 11 ( * ) selon laquelle les ajustements internes, en particulier la mobilité du travail et la flexibilité des prix et des salaires, permettent de compenser la fixité du change propre à une union monétaire. Or, en zone euro, la mobilité du travail est historiquement faible (barrières linguistiques et culturelles, rigidités administratives, non portabilité de certains droits sociaux, etc.) et il existe un certain degré de rigidité à la baisse des salaires. Comme le note la Direction générale du Trésor, « la stabilisation de l'activité s'apparente alors à un bien public de la zone euro, dont le financement devrait être assuré par le niveau central » 12 ( * ) .
La fonction essentielle de cette capacité budgétaire, et, à plus long terme, du budget de la zone euro, serait de jouer le rôle d'un mécanisme d'assurance contracyclique de manière à absorber les fluctuations de l'activité. Ses recettes et ses dépenses doivent fluctuer avec l'activité. Ce budget central pourrait ainsi soutenir l'activité en période de récession par des mesures de relance complétant les mesures prises au niveau national.
Dans ce cas, le soutien apporté doit être temporaire. Pour éviter des transferts permanents, qui seraient de toute façon inacceptables pour plusieurs États membres, « deux conditions semblent nécessaires » selon Notre Europe-Institut Jacques Delors :
- « mettre en place un dispositif de transferts entre États membres. Les États paieraient leur contribution [au budget] lors des périodes de prospérité ; ils en recevraient l'aide en cas de récession ». Ces transferts ne se feraient donc pas à sens unique. Dans le temps, tous les pays pourraient être tour à tour contributeurs et bénéficiaires 13 ( * ) ;
- le fonctionnement du dispositif « de façon automatique, allouant l'argent sur la base de critères strictement objectifs - comme par exemple les variations du taux de croissance relatif à la moyenne de la zone euro - et se préservant de toute influence politique directe ».
Le financement de ce dispositif serait assuré par des contributions des budgets nationaux.
b) L'aide aux réformes structurelles
Cette fonction sous-tend la proposition de contrats aux termes desquels les États membres de la zone euro s'engageraient sur des réformes à mener en contrepartie d'une aide financière.
Selon la même source, il est alors « important d'avoir un budget de l'UEM financé par des ressources propres afin d'éviter que les conflits entre contributeurs et bénéficiaires nets ne viennent perturber les décisions concernant ses dépenses ». Le rôle de la Commission européenne serait plus important dans l'allocation des fonds.
c) Le soutien budgétaire de l'union bancaire de l'UEM
Doter la zone euro d'une capacité budgétaire puis d'un budget autonome permettrait également de compléter l'union bancaire , les implications budgétaires de cette dernière n'ayant jusqu'à présent pas été abordées.
La crédibilité du mécanisme de restructuration unique mis en place au titre de l'union bancaire serait considérablement accrue s'il pouvait s'appuyer sur un mécanisme de soutien budgétaire commun . En effet, les efforts d'un État membre peuvent se révéler insuffisants lors d'une opération de restructuration bancaire et il paraît indispensable de disposer d'une capacité européenne susceptible de venir en renfort.
Dans ce cas également, le financement du dispositif pourrait être assuré par des ressources propres. Toutefois, compte tenu des coûts potentiellement considérables d'une crise financière systémique, les montants à mobiliser pourraient être particulièrement importants.
3. Les grandes lignes d'un futur budget de la zone euro
Pour votre rapporteur, la capacité budgétaire de l'UEM et, à terme, le budget de la zone euro doivent permettre de financer non seulement des réformes structurelles, mais également des investissements ayant une incidence sur la croissance et l'emploi afin de privilégier une logique d'intégration et de solidarité .
Votre rapporteur est d'avis que ce budget central doit rester de niveau limité et, surtout, compte tenu de la situation des finances publiques en Europe, ne doit pas se traduire par un accroissement des dépenses publiques .
Selon le Conseil d'analyse économique (CAE) 14 ( * ) , « un véritable budget [de la zone euro] devrait s'appuyer sur une ressource fiscale propre ou quasi-propre, si possible fortement corrélée au cycle d'activité de la zone, et sur la possibilité d'émettre une dette commune. Ce budget n'a pas besoin d'être élevé ». Le CAE évoque 2 % du PIB et considère que si ce budget couvrait un champ de compétences relativement étendu, son niveau ne dépasserait pas 10 % du PIB. La Direction générale du Trésor présente, elle aussi, l'hypothèse d'un niveau de 2 % du PIB pour ce budget, même si elle considère que « plus le budget central est de taille importante, plus son effet stabilisateur est élevé et plus la part du solde conjoncturel pris en charge par le niveau central est importante ».
Selon le Trésor, « l'impôt sur les sociétés , très sensible à la conjoncture [...] , apparaît comme un candidat idéal ». Le Trésor appelle également à capitaliser sur les travaux menés sur la proposition de directive relative à l'assiette commune consolidée de l'impôt sur les sociétés (ACCIS), comme le faisait d'ailleurs la contribution franco-allemande du 30 mai 2013. Il indique également que « le transfert d'une partie de la TVA (dont l'assiette est déjà harmonisée) ou des cotisations sociales pourrait également être envisagé. De plus, il pourrait également être envisagé d'affecter au budget le produit de taxes innovantes, dont la mise en oeuvre serait plus pertinente au niveau de la zone euro qu'au niveau national (taxe sur les transactions financières, taxe environnementale, etc.), puisque cela éviterait les éventuelles distorsions au sein de la zone euro ».
Ce budget pourrait prendre la forme d'un transfert d'une partie des stabilisateurs automatiques et de certaines dépenses nationales au niveau de la zone euro. Il est fondamental, à la fois pour des questions de réalisme budgétaire et d'acceptabilité de la solution par d'autres États membres au cours des négociations qui vont s'engager, que le budget de la zone euro soit mis en place à coût constant .
Il paraît réaliste d' avancer vers un budget de la zone euro de façon progressive, par étapes successives . C'est l'approche proposée par le rapport Van Rompuy, par la Commission européenne et, en France, par le CAE. Elle est du reste conforme à l'histoire et à la pratique de la construction européenne, le traité de Maastricht ayant prévu la création de l'union monétaire au terme d'un processus de plusieurs années comportant trois étapes.
La solidarité budgétaire incarnée par le budget de la zone euro requiert le bon déroulement du processus de restructuration du système bancaire, afin de ne pas l'exposer à un risque de financement.
L'achèvement de l'UEM se traduirait par la réappropriation par la zone euro de la souveraineté budgétaire , qui serait une souveraineté partagée permettant d'assurer la stabilisation macroéconomique. Il peut passer par l'institution d'un budget de la zone euro, mais aussi, comme l'explique le CAE, par la centralisation de la décision en matière de soldes budgétaires nationaux avec possibilité de financer les déficits autorisés à l'aide d'émissions de dette commune.
L'établissement d'un calendrier en vue de l'instauration par étape d'un budget de la zone euro constituerait un signal fort en direction des États membres contraints, pour beaucoup d'entre eux, à des efforts d'ajustement extrêmement lourds, voire épuisants, et fixerait un cap pour les marchés financiers qui abhorrent l'incertitude.
4. Le renforcement de la légitimité et du contrôle démocratiques, un impératif délicat à mettre en oeuvre
L'institution parlementaire trouve son origine historique dans le vote du budget et le consentement à l'impôt nécessaire à l'alimentation de ce budget. Aussi la création d'une capacité budgétaire de la zone euro, avec, à terme, la possibilité d'un budget de la zone euro, implique-t-elle l' affirmation de la légitimité démocratique de ce dispositif et le renforcement du contrôle parlementaire qui doit s'exercer à son endroit, d'autant plus que les dispositions du « six-pack », du TSCG et du « two-pack » ont des conséquences directes sur la souveraineté budgétaire des parlements nationaux. Ces objectifs ont d'ailleurs été rappelés par le rapport Van Rompuy et par la Commission.
Dans l'état actuel des traités néanmoins, la mise en place d'une telle capacité budgétaire se heurte à un obstacle de nature institutionnelle : l'absence de base juridique pour préparer et exécuter le budget par un « ministre des finances européen » et pour le voter et l'exécuter par une assemblée parlementaire compétente en la matière.
Il serait sans doute envisageable que les fonctions traditionnellement dévolues aux assemblées parlementaires en matière budgétaire (vote et contrôle) soient assurées par le Parlement européen en « format zone euro » dès lors que la capacité budgétaire serait limitée à cette dernière. La contribution franco-allemande du 30 mai 2013 a mentionné ce point. Toutefois, le Parlement européen a toujours considéré qu'il représentait les citoyens européens dans leur ensemble et a toujours refusé, en conséquence, d'admettre en son sein des délégations nationales.
On le voit, toute avancée significative vers une UEM intégrée exigerait probablement une modification des traités . L'Union européenne et les États membres sont-ils prêts à engager des négociations en ce sens ?
Avant même cette étape, qui reste hypothétique, il est essentiel que le parachèvement de l'UEM n'ignore pas les parlements nationaux qui ont un rôle essentiel à jouer dans le processus de légitimation démocratique du dispositif mis en place et dans son appropriation à l'échelon national.
À cette fin, il est souhaitable de s'appuyer sur le TSCG, dont l'article 13, lui-même inspiré du protocole (n° 1) sur le rôle des parlements nationaux dans l'Union européenne 15 ( * ) , annexé aux traités, dispose que « le Parlement européen et les parlements nationaux des parties contractantes définissent ensemble l'organisation et la promotion d'une conférence réunissant les représentants des commissions concernées du Parlement européen et les représentants des commissions concernées des parlements nationaux afin de débattre des politiques budgétaires et d'autres questions régies par le présent traité ».
Pour autant, la première conférence interparlementaire réunie sur cette base a montré que l'exercice reste délicat et que l'ensemble des parties prenantes devront apprendre à mieux dialoguer, à faire preuve de confiance mutuelle et à travailler ensemble.
Cette conférence, qui a eu lieu les 16 et 17 octobre 2013, à Vilnius, au Parlement lituanien, a tenu des débats intéressants 16 ( * ) , qui ont néanmoins été quelque peu éclipsés par les tensions apparues entre représentants du Parlement européen et ceux des parlements nationaux lors des discussions sur les projets de conclusions et de règlement intérieur proposés par la Présidence lituanienne. La délégation du Parlement européen s'est opposée à la proposition d'un règlement intérieur, défendue au contraire par la majorité des parlements nationaux, dont la délégation française. La délégation allemande a plaidé en faveur de la création d'un groupe de travail chargé d'élaborer le règlement intérieur et de l'adoption des décisions de la Conférence par consensus et non par un vote à la majorité qualifiée, comme le proposait la Présidence lituanienne. Le Parlement européen et la délégation allemande se sont opposés à ce que la Conférence adopte des conclusions, au profit d'une contribution, formule plus légère.
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Conférence interparlementaire sur la gouvernance économique et financière de l'Union européenne Contribution Les 16 et 17 octobre 2013, Vilnius La Conférence interparlementaire sur la gouvernance économique et financière (ci-après dénommée « Conférence interparlementaire sur la GEF ») ; vu les conclusions de la Conférence des Présidents des parlements de l'Union européenne, adoptées le 23 avril 2013 à Nicosie ; vu l'article 13 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire (ci-après dénommé « TSCG ») ; vu le Protocole n° 1 du traité de Lisbonne sur le rôle des parlements nationaux dans l'Union européenne ; vu les lignes directrices sur la coopération interparlementaire dans l'Union européenne, adoptées le 21 juin 2008 à la Conférence des Présidents des parlements à Lisbonne ; 1. se félicite de l'institution de la Conférence interparlementaire sur la GEF et estime qu'elle fournira une enceinte de débats et d'échanges de meilleures pratiques qui contribue à garantir la responsabilité démocratique et la légitimité des décisions prises en matière de gouvernance économique et financière au sein de l'Union européenne (ci-après dénommée « UE »), et en particulier au sein de l'Union économique et monétaire ; 2. note qu'en réaction à la crise économique et financière au cours des dernières années, l'architecture de la gouvernance économique de l'UE a connu des changements considérables et qu'il est crucial que ces changements s'accompagnent des mécanismes adéquats pour assurer un contrôle parlementaire efficace ainsi que la légitimité démocratique et la responsabilité des nouvelles structures de gouvernance ; 3. espère que la Conférence interparlementaire sur la GEF conférera un rôle accru aux parlements nationaux dans les domaines relevant du TSCG et contribuera à la promotion de la coopération efficace et régulière entre les parlements nationaux et le Parlement européen sur les questions relatives à la gouvernance économique et financière, surtout en ce qui concerne les pratiques et les procédures du semestre européen ; 4. rappelle l'impératif établi dans le « six-pack » selon lequel le renforcement de la gouvernance économique devrait comprendre une participation plus étroite et en temps utile des parlements nationaux et du Parlement européen (règlement (UE) n° 1177/2011) ; rappelle le rôle du Parlement européen dans le cadre du semestre européen et en particulier en ce qui concerne l'examen annuel de la croissance et le « six-pack » ; invite la Commission européenne à donner suite à son engagement, comme indiqué dans sa réponse officielle à la contribution de la XLVII e COSAC, de développer un dialogue politique régulier avec les parlements nationaux dans le cadre du semestre européen, au rythme de deux fois par an ; estime que la Conférence interparlementaire sur la GEF est la plateforme idéale pour un tel dialogue ; 5. souligne qu'il est important de trouver le juste équilibre entre le contrôle parlementaire exercé dans le domaine de la gouvernance économique et financière par les parlements nationaux et par le Parlement européen, comme il est prévu dans le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) et à l'article 13 du TSCG ; 6. est d'avis que le contrôle démocratique et la responsabilité devraient se situer au niveau où les décisions sont prises et mises en oeuvre ; ainsi les parlements nationaux se voient accorder un rôle essentiel en ce qui concerne le contrôle de la mise en oeuvre des politiques concernées au niveau national, la légitimité des actions de l'État membre au sein du Conseil européen et au sein du Conseil et la réalisation au niveau national des politiques budgétaires, économiques et sociaux, tandis que le Parlement européen est colégislateur et assure le contrôle et la responsabilité démocratique des décisions prises au niveau de l'Union ; 7. suggère qu'un groupe de travail ouvert aux représentants de chaque parlement national et du Parlement européen soit mis en place en vue d'élaborer les modalités pratiques de la Conférence interparlementaire sur la GEF, en prenant en considération le projet de règlement soumis par le Seimas de la République de Lituanie, en tant que parlement de la Présidence, et les amendements déposés par d'autres délégations au cours de la conférence inaugurale de Vilnius, ainsi que l'article 13 du TSCG et les conclusions de la Conférence des Présidents des Parlements de l'UE de Nicosie. Dans le cadre de ce processus, appelé « Processus de Vilnius », les décisions devront être prises par consensus. Le règlement de la Conférence interparlementaire sur la GEF sera également adopté par consensus en 2014. |
On l'a vu à cette occasion, si l'affirmation du principe selon lequel à chaque étape du processus décisionnel doit correspondre un organe délibératif relève presque du truisme, sa mise en oeuvre est beaucoup plus malaisée.
Néanmoins, la Conférence couvre un champ important, y compris l'union bancaire, alors que la délégation du Parlement européen souhaitait le réduire aux seules questions budgétaires. De même, elle sera une enceinte de débats contribuant à garantir la responsabilité démocratique et la légitimité des décisions prises, au sein de l'UEM en particulier.
La prochaine réunion de la Conférence interparlementaire est prévue à Bruxelles, du 20 au 22 janvier 2014.
Le fonctionnement encore incertain de cette conférence interparlementaire conduit votre rapporteur à s'interroger sur son format : ne compte-t-elle pas trop de membres et son format ouvert à 26 États membres n'est-il pas trop large ?
Votre rapporteur propose de réfléchir à la mise en place d'un comité mixte , éventuellement paritaire, comprenant des membres du Parlement européen et des membres des parlements nationaux de la seule zone euro, qui serait amené à se prononcer lors des étapes les plus importantes du semestre européen. Ce format plus restreint permettrait à la fois une meilleure connaissance réciproque entre parlementaires nationaux et européens et une meilleure compréhension des enjeux. Un représentant de ce comité mixte pourrait participer aux réunions de l'Eurogroupe avec voix consultative.
Le renforcement de la légitimité et du contrôle démocratiques pourrait prendre d'autres formes, comme l'organisation de débats contradictoires entre les parlements nationaux et la Commission européenne. Celle-ci pourrait se déplacer devant les assemblées pour dialoguer avec la représentation nationale, par exemple sur ses propositions de recommandations par pays, ce qui aurait aussi le mérite de la rapprocher du « terrain ».
* 10 Sur ce point, voir le document Budget de la zone euro : 3 fonctions, 3 instruments , Notre Europe - Institut Jacques Delors, 15 novembre 2012.
* 11 En particulier les travaux de Robert Mundell en 1961.
* 12 Un budget pour la zone euro , Trésor-éco n° 120, octobre 2013.
* 13 Sur ce point, voir le document Une assurance contre les chocs conjoncturels dans la zone euro , Notre Europe - Institut Jacques Delors, septembre 2013.
* 14 Document de travail du Conseil d'analyse économique intitulé Un chemin en trois étapes pour réunifier la zone euro , mars 2013.
* 15 Son article 9 dispose que « le Parlement européen et les parlements nationaux défissent ensemble l'organisation et la promotion d'une coopération interparlementaire efficace et régulière au sein de l'Union ».
* 16 Les thèmes suivants ont été débattus : Le défi de la relance de la croissance économique et de la compétitivité en Europe ; Une véritable Union économique et monétaire : nécessité impérative d'avancer ; Le but et la vision de la Conférence interparlementaire sur la gouvernance économique et financière de l'Union européenne ; Définir un cadre adapté de la gouvernance économique dans l'Union européenne après la crise ; L'union bancaire et l'intégration financière de l'Union européenne ; L'assainissement budgétaire et les réformes structurelles en Europe : avancées et perspectives.