N° 228
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2013-2014
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 13 décembre 2013 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des affaires européennes (1) sur l' approfondissement de l' Union économique et monétaire ,
Par M. Dominique BAILLY,
Sénateur.
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(1) Cette commission est composée de : M. Simon Sutour, président ; MM. Alain Bertrand, Michel Billout, Jean Bizet, Mme Bernadette Bourzai, M. Jean-Paul Emorine, Mme Fabienne Keller, M. Philippe Leroy, Mme Catherine Morin-Desailly, MM. Georges Patient, Roland Ries, vice-présidents ; MM. Christophe Béchu, André Gattolin, Richard Yung, secrétaires ; MM. Nicolas Alfonsi, Dominique Bailly, Pierre Bernard-Reymond, Éric Bocquet, Mme Françoise Boog, Yannick Botrel, Gérard César, Mme Karine Claireaux, MM. Robert del Picchia, Michel Delebarre, Yann Gaillard, Mme Joëlle Garriaud-Maylam, MM. Joël Guerriau, Jean-François Humbert, Mme Sophie Joissains, MM. Jean-René Lecerf, Jean-Jacques Lozach, Mme Colette Mélot, MM. Aymeri de Montesquiou, Bernard Piras, Alain Richard, Mme Catherine Tasca. |
AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
La crise de la zone euro s'est inscrite dans la crise financière mondiale symbolisée par la faillite de la banque américaine Lehman Brothers le 15 septembre 2008. Son intensité et ses manifestations ont surpris les dirigeants européens, qui, après des hésitations et atermoiements initiaux, ont pris, généralement dans l'urgence, voire dans l'improvisation, des mesures de sauvetage de la zone euro, en particulier à compter de mai 2010 avec le premier plan d'assistance à la Grèce.
Il n'en demeure pas moins que ces décisions ont abouti, dans un délai relativement rapide, et sous la pression des événements, à la mise en place, si ce n'est d'un « gouvernement économique » de la zone euro, en tout cas d'un renforcement de la gouvernance de l'Union économique et monétaire, confirmant ainsi cette réflexion de Jean Monnet dans ses Mémoires : « L'Europe se fera dans les crises et elle sera la somme des solutions apportées à ces crises ».
L'année 2012 a été marquée par une intégration plus poussée de la zone euro, fondée sur quatre éléments :
- une surveillance macroéconomique et budgétaire renforcée et placée en amont du processus de décision national (le semestre européen) ;
- la création progressive d'une union bancaire ;
- la mise en place d'une assistance financière commune grâce au mécanisme européen de stabilité (MES) ;
- l'annonce par la Banque centrale européenne d'un programme d'achat de dettes souveraines, dit Opérations monétaires sur titres (OMT).
Ce dispositif d'ensemble s'est traduit sur les marchés par une diminution sensible des taux d'intérêt des pays européens les plus vulnérables. La plupart des États membres, de leur côté, ont pris des mesures d'assainissement budgétaire et de renforcement de la compétitivité.
Pour autant, la situation demeure fragile et des inquiétudes persistent sur la soutenabilité de la dette publique, en particulier celle de l'Espagne et de l'Italie, auxquelles les banques françaises sont très exposées. De même, les taux de chômage ont atteint un niveau particulièrement élevé dans de très nombreux pays de la zone euro.
C'est pourquoi, alors que la crise a mis en évidence l'interdépendance des pays de la zone euro et les conséquences de la situation de l'un d'eux sur celle des autres, du point de vue tant des politiques budgétaires que de celui des politiques économiques conduites, il paraît indispensable de parachever l'Union économique et monétaire. À cette fin, une réflexion nourrie s'est engagée entre les institutions de l'Union européenne et les États membres autour d'idées novatrices, comme celle de développer la dimension sociale de l'Union économique et monétaire, à l'initiative de la France, et celle d'un budget spécifique à la zone euro, également portée par les autorités françaises.
Les débats auxquels donne lieu l'approfondissement de l'Union économique et monétaire mettent en évidence des divergences entre États membres. Celles-ci ne doivent toutefois pas servir de prétexte à l'immobilisme, voire à un recul par rapport aux propositions émises il y a un an. De ce point de vue, les conclusions du Conseil européen des 19 et 20 décembre 2013, au cours duquel sera examinée la question du renforcement de l'Union économique et monétaire, constitueront de précieuses indications sur la volonté des États membres d'aller de l'avant ou, au contraire, de reporter des décisions pourtant indispensables.
I. I. LES INSTRUMENTS DE LA GOUVERNANCE DE L'UNION ÉCONOMIQUE ET MONÉTAIRE
La crise financière est survenue en Europe dans un contexte marqué par l'accumulation de dettes publiques et privées dans de nombreux États membres, un décrochage en termes de compétitivité et d'importants déséquilibres macroéconomiques. Alors que le Pacte de stabilité et de croissance , institué en 1997, avait pour objectif de garantir la coordination des politiques budgétaires nationales, avec un mécanisme de sanctions, force est de constater que le dispositif prévu n'a pas fonctionné .
Plusieurs facteurs expliquent la transformation de la crise financière en une crise des dettes souveraines, davantage spécifique à l'Europe : le non-respect du Pacte de stabilité et de croissance par certains États membres et les faiblesses de sa conception qui n'ont pas empêché l'apparition de déficits budgétaires, l'insuffisance de la coordination des politiques économiques nationales, l'accélération de l'intégration financière favorisée par l'union monétaire.
Confrontée à la crise, l'Union économique et monétaire (UEM), plus concernée encore que l'Union européenne du fait même de l'existence d'une union monétaire, a, en peu de temps, considérablement renforcé sa gouvernance en se dotant d'une procédure de surveillance budgétaire et macroéconomique , dénommée « semestre européen » .
Cette procédure est constituée d'un ensemble de textes, sept règlements, une directive et un traité, dont il convient d'exposer succinctement les grandes lignes 1 ( * ) . De manière générale, cette procédure est fondée sur une logique de surveillance et de discipline .
A. LE « SIX-PACK »
Le « six-pack » comprend six textes des 8 et 16 novembre 2011, entrés en vigueur le 13 décembre 2011 :
- le règlement (UE) n° 1173/2011 du Parlement européen et du Conseil sur la mise en oeuvre efficace de la surveillance budgétaire dans la zone euro ;
- le règlement (UE) n° 1174/2011 du Parlement européen et du Conseil établissant des mesures d'exécution en vue de remédier aux déséquilibres macroéconomiques excessifs dans la zone euro ;
- le règlement (UE) n° 1175/2011 du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques ;
- le règlement (UE) n° 1176/2011 du Parlement européen et du Conseil sur la prévention et la correction des déséquilibres macroéconomiques ;
- le règlement (UE) n° 1177/2011 du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CE) n° 1467/97 visant à accélérer et à clarifier la mise en oeuvre de la procédure concernant les déficits excessifs ;
- la directive 2011/85/UE du Conseil sur les exigences applicables aux cadres budgétaires des États membres.
Ces textes :
- renforcent la discipline budgétaire dans le cadre du Pacte de stabilité et de croissance afin d'assurer une diminution satisfaisante du niveau d'endettement public dans les États membres et une réduction des déficits élevés , chaque pays devant ensuite atteindre des objectifs budgétaires à moyen terme ambitieux. Cela passe par un renforcement de la surveillance des politiques budgétaires, l'introduction de dispositions relatives aux cadres budgétaires nationaux et une application plus cohérente et à un stade plus précoce de sanctions à l'égard des États membres de la zone euro qui ne se conforment pas aux règles ;
- élargissent la surveillance des politiques économiques des États membres, afin de remédier de manière appropriée aux déséquilibres macroéconomiques. Un mécanisme d'alerte est introduit pour détecter rapidement les déséquilibres, qui sont évalués à l'aide d'un tableau de bord comprenant des indicateurs économiques. Une procédure concernant les déséquilibres excessifs est également mise en place, laquelle prévoit des mesures d'exécution à l'égard des États membres qui ne se conforment pas aux règles.
Le Pacte de stabilité et de croissance est réformé. Ses dispositions sont renforcées de manière à mieux respecter les critères de finances publiques définis.
Pour le volet préventif du Pacte, les nouvelles dispositions ont introduit un critère des dépenses, qui implique que l'augmentation annuelle des dépenses ne doit pas dépasser un taux de référence pour la croissance du PIB à moyen terme. L'objectif consiste à faire en sorte que les recettes exceptionnelles ne soient pas dépensées, mais consacrées à la réduction de la dette. Lorsqu'un État membre de la zone euro n'atteint pas ses objectifs à moyen terme, un écart important de l'évolution des dépenses par rapport à la trajectoire d'augmentation des dépenses de référence peut entraîner des sanctions sous la forme d'un dépôt portant intérêt équivalant à 0,2 % du PIB .
Pour le volet correctif , l'accent est porté davantage sur le critère relatif à la dette. Les États membres dont la dette excède 60 % du PIB sont tenus de prendre des mesures pour réduire leur dette à un rythme prédéfini, même si leur déficit est inférieur à 3 % du PIB. Un critère numérique est introduit afin de déterminer si le ratio de la dette se rapproche du seuil de 60 % du PIB à un rythme satisfaisant. Le ratio de la dette au PIB, lorsqu'il est excessif, sera ainsi considéré comme diminuant à un rythme satisfaisant si son écart par rapport à la valeur de référence de 60 % du PIB s'est réduit d'un vingtième par an au cours des trois années précédentes.
En vue de renforcer le volet correctif du Pacte, une nouvelle série de sanctions financières est introduite pour les États membres de la zone euro. Ces sanctions s'appliqueront plus tôt dans la procédure concernant les déficits excessifs et de manière progressive. Un dépôt ne portant pas intérêt, équivalant à 0,2 % du PIB, sera imposé après qu'il aura été décidé de soumettre un pays à la procédure concernant les déficits excessifs, si un dépôt portant intérêt a déjà été imposé en vertu du volet préventif du Pacte ou si un manquement grave a été constaté. Ce dépôt sera converti en une amende équivalant à 0,2 % du PIB en cas de non-respect de la recommandation initiale du Conseil demandant de corriger le déficit. Si le non-respect se poursuit, la sanction sera augmentée dans la limite de 0,5 % du PIB.
Afin de déclencher les sanctions de façon plus automatique , la règle de la « majorité inversée » est introduite, en vertu de laquelle la proposition de la Commission d'infliger des sanctions pour non-respect du Pacte sera considérée comme adoptée sauf si le Conseil la rejette à la majorité qualifiée.
Parallèlement à la réforme du Pacte de stabilité et de croissance, les États membres doivent adopter une planification budgétaire pluriannuelle afin d'assurer la réalisation des objectifs budgétaires à moyen terme fixés au niveau européen.
Au-delà de la surveillance budgétaire, le « six-pack » élargit la surveillance des politiques économiques nationales . Il établit un mécanisme de prévention et de correction des déséquilibres macroéconomiques excessifs : il prévoit une procédure concernant les déséquilibres excessifs et introduit la possibilité d'infliger des amendes (amende annuelle égale à 0,1 % du PIB infligée selon la règle de la « majorité inversée ») aux États membres se trouvant en situation de déséquilibre excessif et ne respectant pas, de manière répétée, les recommandations formulées.
Le 4 e cycle du semestre européen a débuté le 19 novembre dernier, avec la présentation par la Commission de l'examen annuel de la croissance en 2014 2 ( * ) .
* 1 Votre rapporteur rappelle que les dispositions du « six-pack » ont été présentées par M. Jean-François Humbert au cours de la réunion de la commission des affaires européennes du 20 octobre 2011, et celles du « two-pack » par M. Richard Yung, le 1 er févier 2012.
* 2 La feuille de route relative à la mise en oeuvre du semestre européen 2014 est annexée au présent rapport.