C. LE CONTEXTE ÉCONOMIQUE ET POLITIQUE : LE CREDO CONCURRENTIEL
1. Le recul de l'intervention publique
a) La concurrence, fil conducteur des réformes de la PAC
La PAC d'origine est à la fois marquée par les circonstances économiques de l'époque et par l'influence française. C'est une politique orientée vers le soutien aux productions mais très administrée, régulée, protectrice. La PAC repose sur deux leviers : la fixation des prix officiels (prix objectifs, prix minima, prix d'entrée des importations, prix d'intervention..) et l'intervention publique, communautaire, sur les marchés pour faciliter, voire garantir l'écoulement des productions en cas de chute des prix et/ou d'excédents.
Les effets pervers des régulations excessives et les élargissements successifs - à commencer, bien sûr, par l'adhésion du Royaume-Uni en 1975 - ont eu raison de cette PAC historique. Toutes les réformes de la PAC ont consisté à transformer un secteur administré en une activité soumise aux lois du marché en abandonnant les formes classiques d'encadrement des productions (type quotas) et en limitant au maximum l'intervention sur les marchés. Le but était que les producteurs répondent aux signaux des marchés (les prix) et cessent de s'ajuster aux prix officiels et aux garanties publiques artificielles.
Cette mutation repose sur une foi totale dans les vertus de la concurrence.
Il y a un fondement théorique ancien à cette croyance. La concurrence est l'aiguillon qui favorise « la richesse des nations », pour reprendre le titre du fameux livre d'Adam Smith. Elle est le gage de l'efficacité économique tant pour la production des biens et services que pour l'allocation des ressources. L'analyse économique montre que, en libre concurrence, les prix sont voisins du coût marginal de production des producteurs les plus efficaces. Pour rester sur le marché, les autres producteurs n'ont pas d'autre choix que devenir plus efficaces à leur tour ou se différencier. Ainsi la concurrence ouvre l'offre, améliore la qualité des produits, et, surtout, conduit naturellement à faire baisser les prix. La concurrence est le moyen et la condition de la compétitivité. Cette baisse est aussi une condition de l'allocation optimum des ressources économiques. Elle crée du pouvoir d'achat pour le consommateur qui consomme ainsi davantage non seulement le bien visé mais peut aussi en consommer d'autres.
Toute la foi dans la politique de concurrence est résumée dans cette formule répétée, martelée dans l'Union européenne comme en France: « La concurrence concourt au bien-être du consommateur ». 19 ( * )
D'une façon générale, tous les observateurs de la PAC sont d'accord pour dire que ce qu'on qualifiait de régime privilégié a pris fin dans le secteur agricole. Le commissaire européen Dacian Ciolos lui-même écrivait, dans une tribune publiée dans le Monde du 12 avril 2012 : « ces dernières années, les pouvoirs publics se sont désengagés des marchés agricoles. Ce secteur est entré dans le droit général de la concurrence ».
b) Le désengagement budgétaire
- Le désengagement budgétaire de l'Union européenne
Ce désengagement se constate moins par le niveau global du budget de la PAC - pratiquement stable sur longue période (en euros courants) - que par la baisse régulière des crédits d'intervention. En 20 ans, la PAC a été radicalement transformée. L'intervention et la gestion publique des marchés, qui représentaient 80 % de l'ancienne PAC, n'en représentent plus que moins de 5 %. L'intervention, au coeur de l'ancienne PAC, n'est plus qu'une survivance de cette dernière. Même son libellé a changé dans le budget 2014. Le chapitre qui lui est consacré - anciennement intitulé « Intervention » - est devenu en 2014 « Améliorer la compétitivité du secteur agricole grâce aux interventions sur les marchés agricoles ».
Budget PAC et crédits d'intervention (en millions d'euros courants)
|
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
|
|
Budget PAC |
55 214 |
55 614 |
56 345 |
57 949 |
56 343 |
55 681 |
|
Crédit d'intervention |
7 006 |
4 314 |
3 532 |
3 515 |
2 772 |
2 496 |
|
% intervention dans budget PAC |
12,7 % |
7,8 % |
6,2 % |
6 % |
4,9 % |
4,5 % |
Source : budgets annuels de l'UE. 2009-2012 : budgets exécutés ; 2013/2014 : budgets prévisionnels
- Le désengagement budgétaire des États membres
La baisse des aides nationales, sur longue période, est tout aussi nette, même si l'évolution récente est plus heurtée, la crise économique ayant imposé des soutiens sectoriels ponctuels.
Aides d'États à l'agriculture (en millions d'euros courants)
|
(1997)* |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
|
|
UE (15/27/28) |
18 473 |
11 830 |
10 057 |
10 158 |
11 087 |
11 017 |
10 156 |
9 014 |
8 722 |
|
France |
4 327 |
2 312 |
1 404 |
1 356 |
1 430 |
1 565 |
1 569 |
1 697 |
1331 |
|
Allemagne |
2 021 |
1 457 |
1 309 |
1 207 |
891 |
1 164 |
866 |
758 |
888 |
|
Pays-Bas |
2 021 |
839 |
720 |
422 |
699 |
697 |
755 |
654 |
593 |
|
Royaume-Uni |
1 733 |
1 142 |
657 |
711 |
603 |
503 |
492 |
426 |
318 |
|
Pologne |
np |
1 046 |
1 062 |
1 142 |
550 |
714 |
645 |
675 |
680 |
* 1997 : 15 États membres
Source : Commission européenne, DG Compétition, -Studies and reports- State aids (tableaux par pays et par secteur)
2. L'évolution depuis la crise économique financière
a) L'effet de la crise sur la politique de concurrence
Cette confiance dans la libre concurrence a culminé à la fin du XX e siècle au moment même où les doutes sur la compétitivité européenne commençaient à apparaître. La crise financière et économique qui a débuté en 2007 a ébranlé la plupart des économies occidentales. A-t-elle ébranlé la confiance dans le « modèle » libéral incarné par les vertus du marché et de la libre concurrence ? La période est propice aux surenchères, aux imprécations, aux dénonciations. Sans doute les contestations du libéralisme sont-elles plus nombreuses et plus écoutées. Sans doute quelques doutes se sont exprimés çà et là 20 ( * ) . Mais la foi dans la libre concurrence reste intacte.
Alors que le pic de la crise est passé, la tentation est grande de la considérer comme une simple péripétie due aux excès de la finance. Plus vite elle sera passée et plus vite elle sera oubliée. L'excès en question était en l'espèce celui de la sphère financière, des primes exorbitantes et des prêts inconsidérés, accordés avec des prises de risques excessives.
Ce serait là une grave erreur. L'Europe doit se préparer à de grandes déconvenues si elle se contente d'accuser quelques chasseurs de primes. Dans tous les secteurs, la ligne est bien mince entre le gestionnaire avisé qui sait rationner les coûts et améliorer des rendements, et l'aventureux qui commence à prendre trop de risques et qui finit par en faire prendre aux autres. Les crises de l'ESB et le « horsegate » de 2013 sont, eux aussi, dus au « excès de la concurrence ». La mission d'information du Sénat sur la filière « viandes » en France et en Europe, présidée et rapportée par nos collègues Bernadette Bourzai et Sylvie Goy-Chavent, a recensé des pratiques illicites et douteuses conduisant à des distorsions de concurrence 21 ( * ) .
Mais il manque sans doute une analyse d'historien, de philosophe, un théoricien capable de conduire une analyse pertinente de cette période, de « penser » le fonctionnement de l'économie et, d'une façon générale, le monde tel qu'il est devenu. Cette question déborde du cadre de ce modeste rapport, alors qu'elle est, de toute évidence, centrale. Les élections européennes de mai 2014 pourraient être l'ultime rappel à la raison. La foi européenne demande un peu plus d'exigence et de réflexion que d'éteindre les incendies.
Pas plus que les autres, l'Union européenne n'a mené cette analyse. C'est moins la concurrence qui a été suspectée que la dérégulation excessive du secteur financier qui a été mise en cause. Mais comme les autres, l'Union européenne s'est aussi adaptée aux circonstances.
Dans la pure logique libérale, les crises sont des moments de sélection d'où émergent les plus compétitifs, et les aides publiques ne font que maintenir artificiellement des entreprises peu efficaces. Pourtant, devant le risque d'écroulement du système bancaire global - le risque systémique - la Commission a aménagé sa doctrine en acceptant une bouffée d'aides publiques temporaires, le plus souvent sous forme de garanties de prêts, de recapitalisation ou de bonifications d'intérêts. La singularité de ces aides massives est qu'elles ont été accordées par des États qui n'avaient rien à prêter et qui, pour la plupart, étaient déjà en déficit... Mais puisque « nécessité fait loi », « les préoccupations de concurrence passaient au second plan face au risque d'effondrement du système financier » 22 ( * ) .
Cette parenthèse fut de courte durée. Dès 2009, une fois que les risques de défaillance ont été considérés comme maîtrisés, la Commission est revenue à une politique plus traditionnelle d'aides sélectives, assorties de conditions économiques et structurelles classiques. Ensuite, elle a montré une grande rigueur dans le contrôle de l'autre volet de la politique de concurrence : le contrôle des ententes, des concentrations et des abus de position dominante. La rigueur du contrôle qualitatif venait en quelque sorte compenser l'assouplissement des règles dans le domaine des aides publiques.
b) Le primat concurrentiel en Europe
À maintes reprises, la Commission a confirmé sa foi totale dans les vertus de la concurrence.
Le rapport sur la politique de concurrence 2010 23 ( * ) , premier rapport consacré essentiellement à la crise financière, rappelle les bénéfices attendus d'une politique de concurrence.
« La politique de concurrence aura pour défi majeur, au cours des prochaines années, de soutenir aussi efficacement que possible la stratégie Europe 2020 pour l'emploi et une croissance intelligente, durable et inclusive (...) La politique de concurrence est tout à fait en mesure d'apporter une telle contribution, car elle est un élément moteur important pour améliorer le fonctionnement des marchés, en permettant une allocation efficace des ressources et une augmentation de la productivité et de l'innovation. (...) La politique de concurrence et les réformes visant à renforcer la concurrence doivent donc faire partie intégrante de la gouvernance économique. »
Le rapport 2011 24 ( * ) consacre d'importants développements à la concurrence appliquée au secteur agroalimentaire.
« L'année 2011 fut une année de turbulences (...) Dans ce contexte économique, une concurrence équitable continue d'être une condition (...) qui contribue à la reprise de l'économie européenne et à la prospérité à l'échelle mondiale (...)
« En quoi la concurrence améliore-t-elle le bien-être des consommateurs ? L'exemple pratique du secteur agroalimentaire.
(...) La contribution effective de la défense et du respect des règles de concurrence à l'amélioration du bien-être des consommateurs est parfaitement illustrée par le secteur agroalimentaire (...). À partir de la mi-2007, les prix des denrées alimentaires ont augmenté sensiblement à tous les niveaux de la chaîne d'approvisionnement alimentaire (...) La volatilité des prix (...) s'est également accrue simultanément.
« La Commission a mis en place plusieurs plateformes (...) sur les pratiques contractuelles entre entreprises (...), sur la surveillance des prix des denrées alimentaires, et sur la compétitivité de l'industrie agroalimentaire.
(...) « La réforme de la PAC lancée par la Commission en 2011 a également d'importantes répercussions sur la concurrence dans ces secteurs. Les règles de la PAC, en particulier, jouent un rôle clé dans la concurrence au niveau de la partie de la chaîne d'approvisionnement alimentaire située en amont. Bien que les articles 101 et 102 du TFUE s'appliquent aux produits agricoles, la proposition de PAC maintient certaines dérogations au premier de ces articles, en dépit de l'objectif général consistant à orienter davantage la PAC vers le marché .
« Le caractère inégal du pouvoir de négociation a également fait l'objet de discussions dans le cadre de la réforme de la PAC. (...) Afin de remédier à la faiblesse du pouvoir de négociation, la proposition de PAC prévoit un renforcement du rôle des associations de producteurs dans l'ensemble des secteurs de la production agricole. (...) Les autorités de la concurrence veillent au bon fonctionnement des marchés du secteur agroalimentaire au profit des consommateurs (...) Les prix élevés des denrées alimentaires résultent de plusieurs facteurs sortant du cadre de la politique de concurrence. (...) Néanmoins, le droit de la concurrence joue un rôle important dans la garantie du bon fonctionnement des marchés alimentaires pour le consommateur.
(...) « Les Autorités Nationales de Concurrence (ANC) jouent un rôle clé dans l'application du droit de la concurrence dans ce secteur.(...) Parallèlement aux ANC, la Commission s'est, elle aussi, attachée à faire respecter les règles de concurrence dans le secteur agroalimentaire, notamment en enquêtant sur les ententes illégales et en infligeant des amendes à leurs membres, de même que par son action dans le domaine du contrôle des concentrations. (...) Le secteur agroalimentaire connaît actuellement une mondialisation et une consolidation (...). Cette consolidation est notamment observée dans le secteur laitier, dans lequel la Commission a donné son feu vert à trois projets de concentration. »
Le rapport 2012 25 ( * ) revient aux fondamentaux, au rôle de la politique de concurrence dans la réalisation du marché unique et de son potentiel de croissance.
« Depuis son lancement, le processus d'extension du marché unique est allé de pair avec le développement de la politique de concurrence de l'UE (...). Sans une politique de la concurrence efficace, le marché unique ne peut réaliser tout son potentiel. (...) Rien ne pourrait empêcher les États membres de fausser les échanges et la concurrence en accordant une multitude de subventions (...). L'affaiblissement de la politique de concurrence de l'UE porterait atteinte au marché unique au détriment du potentiel de croissance de l'UE (...) Dans le même temps, la politique de concurrence est également primordiale pour permettre à l'Union de lutter contre les abus de position dominante, les ententes et les pratiques concertées qui sont préjudiciables aux consommateurs.
(...) Dans le cadre de l'examen de la réforme de la PAC, des députés européens ont invité la Commission à se pencher de plus près sur la question du pouvoir de négociation des producteurs à l'égard des détaillants dans la chaîne d'approvisionnement alimentaire. Bien que n'ayant relevé aucun problème particulier de concurrence dans le secteur de la distribution (...), la Commission a lancé, en décembre 2012, une étude visant à évaluer l'incidence de la structure du marché de la distribution sur la diversité de choix »
Ce choix est partagé par l'ensemble des institutions européennes, comme l'exprime, sans ambiguïté, le Comité économique et social européen : « la politique consistant à ne rien changer en matière de concurrence malgré la crise s'est révélée judicieuse » 26 ( * ) .
Toutes les réformes de la PAC ont eu pour arrière-fond d'assurer la libre concurrence et d'éviter toute distorsion de concurrence.
Cet objectif, au centre de la réforme de 2003, est rappelé dans la réforme de 2013. Dans le document préparatoire présenté par la Commission en 2010 27 ( * ) , le mot « compétitivité » est utilisé à 12 reprises, le mot « alimentation »... une seule fois dans le titre.
Dans les trois textes principaux qui forment la réforme de la PAC, le déséquilibre est encore plus probant (alimentation : 5 ; concurrence : 30)...
Malgré cela, le règlement prochain sur l'OCM unique maintient cette « exception agricole ». Le mot est sans doute excessif. Il est vraisemblable que l'exception agricole n'existe plus. En revanche, quelques aménagements demeurent.
* 19 Voir notamment l'audition de M. Bruno Lasserre, président de l'autorité de la Concurrence par le groupe de travail du Sénat sur la réforme de la PAC, 22 juin 2010
* 20 Cf l'audition de M. Alan Greenspan, ancien dirigeant de la Banque centrale des États-Unis - la FED - par le Sénat américain en octobre 2008. Question : « Pensez-vous que votre idéologie (selon laquelle) les marchés de libre concurrence sont les mécanismes les plus efficients pensez-vous que cette idéologie n'est pas juste, qu'elle ne fonctionne pas ? » Réponse : « Exactement. »
* 21 Sénat n° 784 (2012-2013).
* 22 Frédéric Marty, les leçons de la crise quelles évolutions dans la mise en oeuvre des règles de concurrence par la Commission européenne, février 2012.
* 23 Commission - Rapport sur la politique de concurrence 2010 - COM (2011) 328 - 10.06.2011.
* 24 Commission - Rapport sur la politique de concurrence 2011 - COM (2012) 253 - 30.05.2012.
* 25 Commission - Rapport sur la politique de concurrence 2012 - COM (2013) 257 - 07.05.2013.
* 26 Avis du CESE sur le rapport de la Commission sur la politique de concurrence 2012 - & 14 - 16.10.2012.
* 27 Commission - Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au CESE et au Comité des régions - La PAC à l'horizon 2020 - alimentation - ressources naturelles et territoires - relevé les défis de l'avenir - COM (2010) 672 final (18.11.2010).