III. LA FACILITATION DE L'ACCÈS AUX SÉJOURS TOURISTIQUES
1. La diffusion des chèques-vacances
Proposé par le ministère chargé de la fonction publique au titre de son action sociale interministérielle, le chèque-vacances est une prestation d'aide personnalisée permettant, depuis sa création en 1982 , de financer le départ en vacances et un large éventail d'activités pour les salariés.
a) Un dispositif ancien apprécié des Français
Les chèques-vacances se présentent sous la forme de titres nominatifs de 10 et 20 euros valant pour les transports, l'hôtellerie, la restauration et les services culturels. Valables deux ans après leur année d'émission, ils sont acceptés par 170 000 prestataires. Ils sont basés sur une épargne des agents, abondée d'une participation de l'État pouvant représenter 10 à 30 % du montant épargné.
Le chèque-vacances connaît aujourd'hui un réel succès : il a bénéficié en 2011 à 3,7 millions de salariés du secteur privé et d'agents des trois fonctions publiques, ce qui représente environ 9 millions de personnes, en comptabilisant l'ensemble des ayant droits (bénéficiaires directs, salariés ou agents publics et leur famille). 116 millions ont ainsi été distribués cette même année pour un peu plus de 1,3 milliard d'euros par 20 000 entreprises.
Il existe deux modes d'obtention des chèques-vacances :
- ils peuvent être acquis par les salariés , moyennant une contribution de leur employeur.
Les bénéficiaires sont alors les salariés, mais aussi leurs conjoints et personnes à charge, sous réserve de non dépassement d'un revenu fiscal de référence par foyer. La contribution du salarié prend dans ce cas la forme d'une épargne mensuelle, à laquelle correspond une contribution de l'employeur pouvant être augmentée d'une contribution du comité d'entreprise. Des exonérations de cotisations et contributions sociales, variant selon la taille de l'entreprise, sont prévues pour inciter les employeurs à y recourir ;
- ils peuvent être reçus par tout bénéficiaire dans le cadre d'une prestation sociale .
Les organismes à caractère social (caisses d'allocation familiale, centres communaux d'action sociale, caisses de retraite ...) peuvent délivrer des chèques-vacances à toute personne relevant de leur compétence, ainsi qu'à leurs conjoints et personnes à charge, en les subordonnant ou non au versement d'une participation de leur part.
C'est à l' Agence nationale pour les chèques-vacances (ANCV) qu'il revient de délivrer les chèques aux employeurs ou aux comités d'entreprises. EPIC institué par l'ordonnance du 26 mars 1982 portant création des chèques-vacances, elle est placée sous la tutelle du ministre de l'économie et des finances et du ministre en charge du tourisme.
L'agence a une double mission : gérer et développer le dispositif des chèques-vacances dans les entreprises, mais également concourir à la mise en oeuvre des politiques sociales du tourisme. La commission de 1 % qu'elle prélève sur les commandes de chèques-vacances passées auprès d'elle, lorsqu'elle remplit sa première et principale mission, lui permet de financer la seconde.
L'agence s'est engagée dans un contrat d'objectifs et de performance pour la période 2013-2016 lui fixant quatre horizons : rendre effectif le départ en vacances pour le plus grand nombre, remplir une action de solidarité autour des vacances, réfléchir à la dématérialisation du chèque-vacances et remplir des objectifs de performance.
b) La nécessité d'en élargir le bénéfice auprès des salariés de PME
Si les chèques-vacances s'avèrent très prisés des salariés français, ce sont essentiellement ceux appartenant à des entreprises d'une certaine importance qui sont en mesure d'en profiter. Ainsi, en 2008, 30 000 seulement des 3 millions de salariés qui avaient bénéficié de ces chèques travaillaient dans des entreprises de moins de 50 salariés. Cela en raison principalement de la complexité et du caractère moins favorable de la réglementation leur étant applicable en la matière.
Dans ce type d'entreprises en effet, la référence au revenu fiscal de référence oblige l'employeur à demander à son salarié de lui communiquer sa feuille d'imposition, ce qui peut s'avérer gênant pour l'un comme pour l'autre dans une petite structure où les relations n'ont rien d'anonyme.
Par ailleurs, là où une grande entreprise n'aura pas de difficulté à gérer administrativement la diffusion de chèques-vacances, en particulier si elle est prise en charge par le comité d'entreprise, une PME en étant dépourvue y parviendra moins aisément.
Face à ce constat, la loi du 22 juillet 2009 , dans son article 30 , a cherché à redynamiser le dispositif des chèques-vacances et à l'élargir au plus grand nombre, et ce par plusieurs mesures :
- en ouvrant plus largement le bénéfice des chèques-vacances aux entreprises de moins de 50 salariés , justement, ainsi qu'à leurs dirigeants salariés .
La loi a notamment supprimé la condition de ressources pour le salarié - le montant de chèques-vacances attribué restant modulé en fonction de ses revenus et de sa situation familiale - et l'obligation de verser sa contribution sous forme d'épargne mensuelle.
Le bénéfice des chèques-vacances a été étendu aux dirigeants salariés, ce qui était censé avoir un effet incitatif, dès lors qu'il leur revient de prendre l'initiative d'un tel système dans ce type d'entreprises. Y ayant désormais accès eux-mêmes, ils seraient naturellement plus enclins à y recourir pour leurs salariés ;
- en consacrant l'obligation pour l'ANCV de conclure des conventions avec des prestataires afin d'assurer la promotion et la commercialisation des chèques-vacances dans lesdites entreprises de moins de 50 salariés ;
- en élargissant les missions de l'ANCV , en plus des actions relatives aux équipements de tourisme et de loisirs à vocation sociale, aux actions contribuant à l'accès de tous aux vacances.
c) Des progrès indéniables mais un objectif encore loin d'être atteint
Le bilan que font nos collègues députés de l'application de la loi du 22 juillet 2009 au dispositif des chèques-vacances est très nuancé .
Sa diffusion dans les entreprises de moins de 50 salariés, qui était son objectif principal, n'a que faiblement progressé par rapport aux objectifs fixés. Le gouvernement souhaitait ainsi atteindre le chiffre de 500 000 bénéficiaires supplémentaires dans ces entreprises. Or, selon les derniers chiffres fournis par les services du ministère de l'économie, on en comptait 127 000 en 2012, tandis que 135 000 sont prévus cette année.
De gros efforts de sensibilisation ont pourtant été réalisés, et d'importants investissements consentis pour promouvoir le dispositif depuis la réforme, de l'ordre de 1 à 2 millions d'euros chaque année.
Ce semi-échec tient, selon les rapporteurs, au maintien, pour l'acquisition de chèques-vacances, de contraintes règlementaires dans ces entreprises qui n'existent pas lorsque le chèque-vacances est attribué par un comité d'entreprise, ou qui produisent des effets moindres. Ils font valoir toutefois, afin de relativiser le bilan, que les chèques-restaurant ont mis 40 ans avant d'atteindre un niveau de diffusion de 500 000 bénéficiaires dans les PME.
L'article 31 de la loi avait prévu le dépôt par le Gouvernement d'un rapport au Parlement relatif au bilan du dispositif, deux ans après sa promulgation, qui proposerait de nouvelles modalités d'émission si cet objectif n'avait pas été atteint. Or, ce rapport n'a toujours pas été déposé à ce jour, bien que l'objectif n'ait pas été atteint en juillet 2011.
Il conviendrait sans doute de réexaminer l'opportunité d'une ouverture du dispositif aux dirigeants de PME non-salariés , qui n'y ont toujours pas le droit. Ces derniers, qui représentent tout de même les deux tiers des chefs d'entreprises de moins de 50 salariés, ne sont pas incités à en faire bénéficier leurs salariés sachant qu'ils ne pourront pas eux-mêmes en retirer un avantage.
Quant aux partenariats prévus par la loi afin d'assurer la promotion et la commercialisation des chèques-vacances, cinq avaient été conclus en juin 2010, dans un délai plus long que prévu, avec Ederend (ex Accor services), Sodexho, le groupe Chèque déjeuner, AG2R La mondiale et BNP Paribas.
L'ANCV a par ailleurs finalisé, à l'automne 2010, deux partenariats avec des organismes professionnels « prescripteurs », chargés de promouvoir les chèques-vacances auprès de leurs adhérents et clients : le Conseil supérieur des experts comptables et la Fédération nationale de l'hôtellerie de plein air.
2. Les contrats de jouissance d'immeubles à temps partagé
a) Un dispositif original mais progressivement dévoyé
La jouissance d'immeuble en temps partagé, dite aussi « multipropriété » ou « timeshare », consiste à acheter un droit de séjour - généralement d'une ou deux semaines par an -, à temps ou à vie, dans une résidence de vacances, en France ou à l'étranger, avec généralement la possibilité de l'échanger dans le même pays ou dans un autre par l'intermédiaire d'une bourse internationale spécialisée.
Dans ce système, l'acquéreur n'est donc pas propriétaire de l'appartement occupé, ni même copropriétaire, mais détenteur de parts d'une société lui donnant droit d'occuper une ou plusieurs semaines fixes par an l'appartement choisi, lequel est occupé le reste du temps par d'autres co-acquéreurs. L'acquéreur a donc, d'un point de vue juridique, la qualité d'associé de la société.
Très développé dans certains pays étrangers, ce dispositif est né en France dans les années 70 via le régime juridique de la société d'attribution d'immeuble en temps partagé. Alors en vogue, il attirait une clientèle trouvant là un moyen de s'offrir à un prix abordable un lieu de vacances qu'elle retrouvait chaque année, pour des montants de charge alors modiques. De plus, les promoteurs promettaient aux possesseurs de parts de pouvoir les louer ou revendre s'ils ne pouvaient ou souhaitaient plus les détenir.
Séduisant en théorie, ce système s'est pourtant vite avéré porteur de risques pour les acquéreurs, de nombreux abus ayant été constatés : méthodes de ventes agressives de la part des promoteurs, notamment dans les îles Canaries et sur la Costa del Sol espagnole, où de véritables « arnaques » étaient fréquemment déplorées 18 ( * ) ; charges de multipropriété croissantes, pesant principalement sur les détenteurs des « mauvaises semaines », se révélant parfois supérieures aux prix des locations pratiqués dans certaines villes 19 ( * ) ; impossibilité ou difficulté à échanger son droit pour une autre destination au sein d'une bourse internationale, comme cela était prévu à l'origine, du fait de la non-participation au système d'échange des détenteurs des semaines les plus valorisantes 20 ( * ) ; faible taux de fréquentation, le plus souvent inférieur à 50 % ; moins-value éventuelle lors de la revente, lorsque celle-ci s'avérait possible, suite à la dévalorisation du bien...
De plus, des évolutions plus longues ont modifié le rapport de l'offre et de la demande . Les premiers acquéreurs, parmi lesquels nombre de couples de retraités, ont, dans les décennies suivantes, perdu leur conjoint et souhaité se débarrasser de semaines de vacances qu'ils ne désiraient pas prendre seuls. Souvent détenteurs de créneaux agréables pour des retraités (hiver sur la côte d'azur, printemps à la montagne...), ceux-ci se sont révélés inadaptés, à leur décès, pour leurs héritiers, du fait de leurs contraintes de vacances liées à leur activité professionnelle ou, plus généralement, d'une désaffection des jeunes générations pour les séjours à lieu et échéances préfixés.
b) Des tentatives d'encadrement par les législations successives
En vue de mieux encadrer le système, la loi du 6 janvier 1986 relative aux sociétés d'attribution d'immeubles en jouissance à temps partagé a posé les premiers jalons d'une protection des acquéreurs en faisant peser sur les professionnels un certain nombre de contraintes propres à garantir le respect des droits des consommateurs.
Puis la loi du 8 juillet 1998 portant transposition de la directive 94/47/CE du Parlement européen et du Conseil du 26 octobre 1994 concernant la protection des acquéreurs pour certains aspects des contrats portant sur l'acquisition d'un droit d'utilisation à temps partiel de biens immobiliers a encore renforcé les droits des usagers.
Cet encadrement normatif n'a pas empêché ce système d'usage partagé de tomber en désuétude auprès du grand public, pour les raisons précédemment évoquées. Pire, il a même contribué, par son excessive rigidité, à alimenter la désaffection pour ces sociétés d'attribution d'immeubles en jouissance à temps partagé, accroissant d'autant leur manque d'entretien et donc leur peu d'attrait.
Notamment, les conditions de sortie des associés étaient, sous l'empire de cette législation, particulièrement restrictives : s'ils pouvaient toujours céder leurs parts, ils ne pouvaient se retirer comme ils l'entendaient, ainsi que le prévoit pourtant de façon générale le code civil pour les sociétés civiles, mais dans deux cas précis :
- lorsqu'ils y ont été autorisés par une décision unanime des autres associés ;
- ou bien lorsqu'ils y ont été autorisés, pour de « justes motifs », par une décision de justice.
Ce dispositif excessivement rigide a rendu la cession difficile , et donc contribuer à scléroser un peu plus encore un système qui avait déjà mauvaise réputation. En effet, l'autorisation de retrait nécessite de réunir, en assemblée générale, une majorité de deux-tiers des voix, ce qui est en pratique quasi impossible. Quant au retrait pour « justes motifs », cette notion n'a pas été précisée par le législateur et nécessite de recourir à une procédure onéreuse 21 ( * ) . Elle est entendue de façon particulièrement stricte par la jurisprudence qui ne l'admet qu'à titre exceptionnel 22 ( * ) , considérant qu'il a pour effet de faire peser sur les seuls associés restants les appels de charge de la société d'attribution.
c) Une volonté d'assouplissement dans la loi de 2009
L'article 32 de la loi du 22 juillet 2009 est venu renforcer les droits des associés en prévoyant qu'ils peuvent à tout moment obtenir communication de la liste des noms et adresses des autres associés ainsi que la répartition des parts sociales et droits en jouissance qui y sont attachés. Il était attendu de cette disposition qu'elle permette aux associés de mieux se connaître et de pouvoir s'entendre, afin de mieux préparer les assemblées générales et d'exercer de façon plus stricte et efficace leur droit de nomination et de révocation du gérant.
Il a par ailleurs précisé la notion de « justes motifs » , qui se trouve de droit satisfaite lorsque les parts ou actions que l'associé détient dans le capital social lui ont été transmises par succession depuis moins de deux ans, ou lorsque celui-ci ne peut plus jouir de son bien du fait de la fermeture de la station ou de l'ensemble immobilier concerné. Cela n'empêche toutefois pas l'associé de devoir passer devant le tribunal de grande instance pour faire constater officiellement la réunion de ces conditions et obtenir sa sortie de la société d'attribution.
De plus, ce même article a transposé la directive européenne du 14 janvier 2009 relative à la protection des consommateurs en ce qui concerne certains aspects des contrats de produits de vacances à long terme et des contrats de revente et d'échange. Il a, à cet effet, entièrement réécrit la section 9 du chapitre Ier du titre II du livre Ier du code de la consommation, en y introduisant des dispositions nouvelles et importantes sur les différentes formes de vacances en temps partagé (définitions, droits et obligations respectives des vendeurs et des consommateurs, formes des contrats ...).
d) Un système demeurant aujourd'hui bloqué
Ces dispositions législatives sont entrées en vigueur le 1er janvier 2010. Cependant, elles n'ont apparemment pas eu les effets vertueux escomptés, et le système demeure aujourd'hui bloqué.
Il oppose d'une part les associés entre eux : certains (de l'ordre de 10 à 25 % selon les résidences), détenteurs de « bonnes périodes », souhaitent continuer à en bénéficier. D'autres, largement majoritaires en nombre (de l'ordre de 35 à 40 %) mais ne parvenant pas à faire entendre leurs voix au sein des sociétés du fait des règles de vote, souhaiteraient sortir du système et seraient prêts à revendre immédiatement leurs parts si un prix correct leur était donné, voire à l'euro symbolique pour certains.
Le blocage oppose par ailleurs les associés aux sociétés gérant les résidences (Club Hôtel, à l'origine, devenu ensuite Maeva, puis Pierre et Vacances). Ces derniers dressent toute une série d'obstacles à la sortie par les premiers des sociétés d'attribution. Les associations de protection des détenteurs de parts dans les sociétés de jouissance d'immeubles à temps partagé en ont fait un état précis à vos rapporteurs (taux excessif de commission pris lors des reventes de parts, manque de transparence et d'impartialité dans l'organisation des assemblées générales ...).
Il paraît désormais impératif de trouver un moyen de débloquer le dispositif . 60 000 à 80 000 coassociés porteurs de parts seraient aujourd'hui concernés, pour 84 résidences exactement. Certains, dotés de faibles revenus, qui ont reçu les parts en indivision et, ne pouvant les utiliser ni s'en défaire, sont condamnés à continuer de payer des charges s'accroissant au fur et à mesure de la dégradation des immeubles.
e) Des pistes d'évolution juridique pour sortir de l'impasse
La meilleure voie de sortie serait bien entendu d'obtenir un accord avec les sociétés gestionnaires. Celui-ci semblant peu probable, à court terme du moins, il parait nécessaire de revenir sur le cadre juridique existant, en intervenant de façon légale ou règlementaire. Le président de la commission des lois du Sénat, M. Jean-Pierre Sueur, serait à cet égard désireux de déposer une proposition de loi. Différentes pistes seraient dignes d'être étudiées en ce sens.
Les deux cas de sortie prévus par la loi du 22 juillet 2009 (succession de moins de deux ans et fermeture de la résidence ou de la station), qui nécessitent une validation judiciaire pourraient tout d'abord être rétrogradés au rang d'actes notariés , ce qui simplifierait la demande des coassociés, diminuerait grandement leurs frais et réduirait l'encombrement des tribunaux.
La notion d'héritage à laquelle il est fait allusion dans celle de « justes motifs » gagnerait à être élargie , de façon à inclure les cas où les parts ont été acquises en communauté et où l'un des époux meurt, ainsi que ceux où les héritiers font partie d'une indivision successorale, lorsqu'elles ont été acquises en communauté légale.
Cette même notion de « justes motifs » devrait être entendue plus souplement , en vue d'y intégrer les cas les plus manifestement injustes pour les coassociés. Ainsi, pourraient y être inclus ceux qui ont la valeur patrimoniale de leurs parts sociales réduite à néant et ne trouvent pas d'acheteurs à un euro symbolique passé un certain délai. Ce pourrait être la même chose pour les coassociés qui se trouvent en grande difficulté financière pour cause de chômage, maladie grave ou invalidité physique importante, sont incapables de vivre seuls et donc d'utiliser leur droit de jouissance.
* 18 Et aujourd'hui dans des pays tels que la Thaïlande, la République dominicaine, Saint-Martin côté hollandais ...
* 19 Jusqu'à plus de 800 euros pour une période d'un mois.
* 20 Qui, en revanche, se sont mises à les louer à des tiers à la société et à des prix très élevés.
* 21 De l'ordre de 2 500 euros par dossier pour le requérant.
* 22 En cas d'héritage des parts d'un ascendant ou de fermeture de la station durant la période détenue.