C. UN PROJET DE PROGRAMME DE STABILITÉ EXAMINÉ DANS UN CONTEXTE INSTITUTIONNEL PARTICULIER
1. La troisième année du « Semestre européen »
a) Le Semestre européen
Depuis 2011, le programme de stabilité est adressé aux institutions communautaires au plus tard à la fin du mois d'avril (et non plus en décembre). Il s'agit de faire en sorte que ce document se situe en « amont » (et non plus en aval) de la discussion budgétaire .
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La transmission des programmes de stabilité en avril Le régime des programmes de stabilité est défini par le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques. Avant l'instauration du « Semestre européen », l'article 4 du règlement précité prévoyait que « des programmes actualisés sont présentés annuellement ». Le code de conduite sur le format et le contenu des programmes de stabilité prévoyait que les Etats membres devaient présenter leurs programmes de stabilité avant le 1 er décembre de chaque année. Dans un premier temps, sur la recommandation du groupe de travail sur la gouvernance économique, présidé par le Président de l'Union européenne, M. Herman Van Rompuy, le Conseil Ecofin du 7 septembre 2010 a modifié le code de conduite de manière à ce que les programmes de stabilité soient transmis à la Commission européenne en amont de la discussion budgétaire, dès le mois d'avril. Cette modification de calendrier est entrée en vigueur dès 2011. Par la suite, le règlement n° 1175/2011 précité a modifié l'article 4 du règlement n° 1466/97, qui prévoit désormais que « les programmes de stabilité sont présentés tous les ans au mois d'avril, de préférence pour la mi-avril et au plus tard le 30 de ce mois ». |
b) La consultation du Parlement sur les projets de programme de stabilité
L'article 14 de la loi de programmation des finances publiques (LPFP) 2011-2014 24 ( * ) , inséré à l'initiative de la commission des finances du Sénat, prévoit que « à compter de 2011, le Gouvernement adresse au Parlement, au moins deux semaines avant sa transmission à la Commission européenne en application de l'article 121 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, le projet de programme de stabilité. Le Parlement débat de ce projet et se prononce par un vote ».
Cette disposition va de pair avec le renforcement du rôle du pacte de stabilité, qui constitue désormais un engagement important de la France vis-à-vis de l'Union européenne.
En 2011, ce principe a été appliqué au Sénat de la façon suivante :
- adoption, par la commission des finances, d'un rapport d'information (n° 456, 2010-2011) sur le projet de programme de stabilité d'avril 2011 25 ( * ) ;
- le 27 avril, déclaration du Gouvernement, suivie d'un vote, sur la base de l'article 50-1 de la Constitution 26 ( * ) ;
- en juin, adoption d'une résolution européenne (n° 148, 2010-2011) réagissant à la « recommandation de recommandation » de la Commission européenne sur le programme national de réforme et le projet de programme de stabilité 27 ( * ) .
En 2012 les élections présidentielle et législatives n'ont pas permis l'organisation d'un débat en séance publique, mais :
- les ministres concernés sont venus présenter le projet de programme de stabilité devant la commission des finances ;
- la commission des finances du Sénat a adopté un rapport d'information (n° 501, 2011-2012) sur le projet de programme de stabilité d'avril 2012 28 ( * ) .
Il convient de noter que les travaux du Parlement français sur les projets de programmes de stabilité semblent, du moins jusqu'à l'année dernière, constituer une exception dans l'Union européenne ; ils figurent -notamment les rapports d'information du Sénat - aux côtés des documents transmis aux institutions européennes par le Gouvernement, sur le site de l'Union européenne 29 ( * ) .
Pour mémoire, on rappelle que l'article 10 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques prévoit notamment que lorsque « le droit de l'Union européenne institue des procédures de coordination des politiques économiques et budgétaires qui comprennent l'échange et l'examen, à échéances périodiques, de documents produits par le Gouvernement et par les institutions européennes, des débats peuvent être organisés à l'Assemblée nationale et au Sénat aux dates qui permettent la meilleure information du Parlement ». Cette disposition ne modifie pas le droit, d'autant plus qu'elle n'a pas de valeur organique 30 ( * ) . Elle souligne toutefois la volonté du Parlement de pouvoir se saisir des différentes étapes des processus mis en oeuvre dans le cadre de la gouvernance budgétaire européenne pour se prononcer sur la trajectoire macroéconomique et budgétaire de notre pays.
2. Une novation : l'avis du Haut Conseil des finances publiques sur les hypothèses de croissance
Le Haut Conseil des finances publiques (HCFP), mis en place en mars 2013, a pour la première fois, le 16 avril, publié un avis sur les prévisions de croissance associées au projet de programme de stabilité.
L'article 17 de la loi organique du 17 décembre 2012 dispose en effet : « Le Haut Conseil des finances publiques est saisi par le Gouvernement des prévisions macroéconomiques sur lesquelles repose le projet de programme de stabilité établi au titre de la coordination des politiques économiques des Etats membres de l'Union européenne. Il rend public son avis au moins deux semaines avant la date limite de transmission du programme de stabilité au Conseil de l'Union européenne et à la Commission européenne. Il est joint au programme de stabilité lors de cette transmission. »
Cet avis porte donc uniquement sur les prévisions de croissance . Il ne porte pas d'appréciation sur la pertinence économique de la politique budgétaire envisagée, ni sur sa conformité aux engagements européens de la France. L'avis publié le 16 avril 2013 par le Haut Conseil est présenté plus précisément dans la suite du présent rapport.
* 24 Loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014.
* 25 http://www.senat.fr/notice-rapport/2010/r10-456-notice.html.
* 26 http://www.senat.fr/seances/s201104/s20110427/s20110427008.html#Niv1_SOM7.
* 27 http://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppr10-615.html.
* 28 http://www.senat.fr/notice-rapport/2011/r11-501-notice.html.
* 29 http://ec.europa.eu/europe2020/making-it-happen/country-specific-recommendations/index_fr.htm
* 30 Cf . décision du Conseil constitutionnel n° 2012-658 DC du 13 décembre 2012.