II. UNE STRATÉGIE DE CONSOLIDATION REPOSANT SUR LA NOTION DE SOLDE STRUCTUREL
A. DANS UN CONTEXTE DE DÉGRADATION DES PERSPECTIVES DE CROISSANCE, LE CHOIX DU RESPECT D'UNE TRAJECTOIRE DE SOLDE EFFECTIF SERAIT INADAPTÉ
1. Une croissance presque nulle en 2013 et faible en 2014
Les perspectives de croissance de la France et de la zone euro se sont dégradées. A titre d'illustration, le graphique ci-après indique l'évolution constatée depuis 2009, en la prolongeant par les prévisions du consensus des conjoncturistes.
Le PIB réel de la France et de la zone euro
(en variation annuelle)
Source : INSEE, Commission européenne (prévisions de l'hiver 2013), Consensus Forecasts (avril 2013)
En termes réels, la France a à peine retrouvé son PIB de 2008, et la zone euro demeure en dessous.
Le PIB réel de la France et de la zone euro
(2008=100)
Sources : INSEE, Commission européenne (prévisions de l'hiver 2013), Consensus Forecasts (avril 2013), calculs de la commission des finances
2. Une stratégie de consolidation basée sur le solde effectif aurait un effet fortement récessif
Dans un contexte de croissance atone, et compte tenu de l'importance des multiplicateurs budgétaires dans une période d'ajustement massif dans l'Union européenne ( cf . supra ), une politique de consolidation bâtie sur la base du solde effectif aurait un effet fortement récessif . Ainsi, si la France respectait strictement la trajectoire de solde effectif arrêtée par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017, la croissance pourrait être de - 2,4 % en 2014 et d'environ 1 % par an ensuite ; le taux de chômage, quant à lui, pourrait atteindre 12,4 % en 2017 .
A titre d'illustration, le tableau ci-après évalue, en s'appuyant sur le scénario de croissance « conventionnel » que la commission des finances retient habituellement pour ses programmations et sur quelques calculs simples, comment pourraient évoluer la dette publique, le solde structurel et le taux de chômage, selon que le Gouvernement respecte une trajectoire de solde structurel ou de solde effectif . Il s'agit bien entendu d'ordres de grandeurs et non de prévisions macroéconomiques alternatives.
Que se passerait-il si le Gouvernement se conformait à la trajectoire de solde effectif de la loi de programmation des finances publiques ?
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2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
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|
Présent projet de programme de stabilité |
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Croissance (%) |
0,0 |
0,1 |
1,2 |
2,0 |
2,0 |
2,0 |
|
Solde effectif (points de PIB) |
-4,9 |
-3,7 |
-2,9 |
-2,0 |
-1,2 |
-0,7 |
|
Solde structurel (points de PIB) |
-3,7 |
-2,0 |
-1,0 |
-0,2 |
0,2 |
0,5 |
|
Dette (points de PIB) |
90,2 |
93,6 |
94,3 |
92,9 |
90,7 |
88,2 |
|
Taux de chômage (%)* |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
|
A. Scénario de croissance « conventionnel » de la commission des finances** |
||||||
|
A1. Absence de mesures supplémentaires par rapport au présent projet de programme de stabilité |
||||||
|
Croissance (%) |
0,0 |
0,3 |
1,3 |
1,5 |
1,5 |
1,5 |
|
Solde effectif (points de PIB) |
-4,9 |
-3,6 |
-2,8 |
-2,1 |
-1,6 |
-1,3 |
|
Solde structurel (points de PIB) |
-3,7 |
-2,0 |
-1,0 |
-0,2 |
0,2 |
0,5 |
|
Dette (points de PIB) |
90,2 |
93,3 |
93,8 |
93,0 |
91,6 |
90,1 |
|
Taux de chômage (%)*** |
9,9 |
10,4 |
10,5 |
10,5 |
10,5 |
10,5 |
|
A2. Mesures supplémentaires permettant de respecter la trajectoire de solde effectif de la LPFP |
||||||
|
Croissance (%) |
0,0 |
0,3 |
0,0 |
1,0 |
1,1 |
1,4 |
|
Solde effectif (points de PIB) |
-4,9 |
-3,6 |
-2,2 |
-1,3 |
-0,6 |
-0,3 |
|
Solde structurel (points de PIB) |
-3,7 |
-2,0 |
0,4 |
1,7 |
2,6 |
3,0 |
|
Dette (points de PIB) |
90,2 |
93,3 |
94,4 |
93,3 |
91,3 |
89,0 |
|
Taux de chômage (%) |
9,9 |
10,4 |
11,0 |
11,2 |
11,4 |
11,4 |
|
B. Croissance de 0 % en 2013 et 0,5 % en 2014 (au lieu de 0,3 % et 1,3 %) avant les mesures supplémentaires éventuelles par rapport au programme de stabilité |
||||||
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B1. Absence de mesures supplémentaires par rapport au présent projet de programme de stabilité |
||||||
|
Croissance (%) |
0,0 |
0,0 |
0,5 |
1,5 |
1,5 |
1,5 |
|
Solde effectif (points de PIB) |
-4,9 |
-3,7 |
-3,4 |
-2,7 |
-2,2 |
-1,9 |
|
Solde structurel (points de PIB) |
-3,7 |
-2,0 |
-1,0 |
-0,2 |
0,2 |
0,5 |
|
Dette (points de PIB) |
90,2 |
93,7 |
95,5 |
95,2 |
94,4 |
93,4 |
|
Taux de chômage (%)*** |
9,9 |
10,5 |
10,9 |
10,9 |
10,9 |
10,9 |
|
B2. Mesures supplémentaires permettant de respecter la trajectoire de solde effectif de la LPFP |
||||||
|
Croissance (%) |
0,0 |
0,0 |
-2,4 |
0,9 |
1,1 |
1,5 |
|
Solde effectif (points de PIB) |
-4,9 |
-3,7 |
-2,2 |
-1,3 |
-0,6 |
-0,3 |
|
Solde structurel (points de PIB) |
-3,7 |
-2,0 |
2,0 |
3,4 |
4,2 |
4,5 |
|
Dette (points de PIB) |
90,2 |
93,7 |
97,0 |
95,8 |
93,6 |
91,1 |
|
Taux de chômage (%) |
9,9 |
10,5 |
12,1 |
12,3 |
12,4 |
12,4 |
Hypothèses : multiplicateur budgétaire de 1 l'année de la mesure, l'effet sur le PIB se maintenant pendant cinq ans. Evolution du taux de chômage égale à 0,4 fois l'écart entre la croissance et la croissance potentielle (« loi d'Okun »).
* Le programme de stabilité ne comporte pas de prévisions en termes de taux de chômage.
** Croissance de trimestre à trimestre de 0 % au premier trimestre 2013, augmentant progressivement jusqu'à 1,5 % au premier trimestre 2014 en rythme annualisé, et se stabilisant ensuite à ce niveau ( cf . infra ). Ce scénario conventionnel ne constitue pas une prévision.
*** Dans ces scénarios « conventionnels », le taux de chômage est stable « par définition », le taux de croissance étant égal au taux de croissance potentiel.
Source : commission des finances
Ce tableau permet de comprendre en quoi une politique consistant à suivre la trajectoire de solde effectif de la loi de programmation des finances publiques (ce qui ne correspond pas à un engagement du Gouvernement vis-à-vis de ses partenaires européens) ne serait pertinente ni économiquement, ni du point de vue des finances publiques.
Le scénario A1 se distingue de celui du Gouvernement sur le seul point de l'hypothèse de croissance. Le scénario retenu ici est le scénario de croissance « conventionnel » de la commission des finances (présenté ci-après, dans les développements sur les hypothèses de croissance). Ce scénario, qui ne constitue pas une prévision, est proche de celui du Gouvernement, puisqu'il suppose une croissance de 1,3 % en 2014 et 1,5 % à partir de 2015 (contre respectivement 1,2 % et 2 %). Aussi, la trajectoire de solde public est analogue, même si le déficit est un peu plus élevé en 2017 (1,3 point de PIB au lieu de 0,7 point), et la dette légèrement supérieure (90,1 points de PIB au lieu de 88,2 points). La croissance étant égale à son potentiel à partir de 2015, le taux de chômage demeure, par hypothèse, stable à 10,5 %. Le solde structurel serait quant à lui légèrement positif en 2017, à 0,5 point de PIB (comme selon le présent projet de programme de stabilité).
Le scénario A2 , calculé comme une variante par rapport au scénario A1, indique comment, selon les hypothèses couramment admises, évolueraient les principales variables si le Gouvernement respectait la trajectoire de solde effectif de la loi de programmation des finances publiques de décembre 2012 (au lieu de suivre la seule trajectoire de solde structurel, comme le prévoit la loi organique). Pour que le déficit soit de 2,2 points de PIB en 2014 (et non 2,8 points de PIB 31 ( * ) , comme dans le cas du scénario A1), il faudrait prendre, selon l'hypothèse d'un multiplicateur budgétaire de 1, des mesures supplémentaires sur les recettes et les dépenses égales à environ deux fois l'écart, soit près de 1,4 point de PIB 32 ( * ) . Le PIB s'en trouverait réduit de 1,4 point, de sorte que la croissance en 2014 ne serait plus de 1,3 %, mais nulle. La dette ne serait pas significativement différente de celle du scénario 1 (89 points de PIB au lieu de 90,1 points de PIB). En revanche, le taux de chômage serait nettement supérieur : 11,4 % de la population active, contre 10,5 % dans le scénario 1. Par rapport au respect de la trajectoire de solde structurel, ce scénario pourrait « coûter » de l'ordre de 30 000 chômeurs supplémentaires.
Le scénario B1 est le même que le scénario A1, sauf qu'on suppose que sans les mesures supplémentaires par rapport au programme de stabilité, la croissance serait de seulement 0 % en 2013 et 0,5 % en 2014 (ce qui est plus proche du consensus des conjoncturistes que le scénario de croissance conventionnel de la commission des finances).
L'absurdité d'une politique consistant à suivre la trajectoire de solde effectif serait alors particulièrement marquée ( cf . scénario B2 ) : la croissance serait de - 2,4 % en 2014, et le taux de chômage atteindrait 12,4 % en 2017 (contre 10,9 % dans le scénario B1), ce qui correspond à environ 45 000 chômeurs supplémentaires. La dette publique ne serait, quant à elle, pas significativement réduite (91,1 points de PIB au lieu de 93,4 points de PIB). Surtout, le solde structurel serait excédentaire de 4,5 points de PIB, ce qui ne correspondrait à aucune nécessité du point de vue des finances publiques, et impliquerait soit des prélèvements obligatoires insupportables pour l'économie, soit des réductions de dépenses telles que les dépenses d'éducation, d'enseignement supérieur et de recherche ne pourraient être épargnées ; aussi le potentiel de croissance à long terme s'en trouverait-il diminué. La soutenabilité de la dette publique serait également réduite, et les problèmes de compétitivité aggravés, le déficit extérieur risquant alors de devenir insoutenable.
* 31 2,9 points de PIB selon le Gouvernement.
* 32 Compte tenu d'un arrondi. Un multiplicateur budgétaire de 1 signifie qu'une réduction ex ante du déficit de 1 point de PIB réduit le PIB d'également 1 point. Les dépenses étant égales à environ la moitié du PIB, et le ratio recettes / PIB étant supposé stable hors mesures nouvelles, cette moindre croissance augmente le déficit de 0,5 point, de sorte que la réduction nette du déficit n'est que de 0,5 point.