B. LE DEVENIR DE L'INTERCOMMUNALITÉ
Trois points principaux entrent en ligne de compte : l'achèvement de la carte des EPCI, les compétences, la mutualisation.
1. L'achèvement de la carte
Rappelons que la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010 a institué des dispositions temporaires pour achever et rationaliser la carte de l'intercommunalité. Les schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI) devant assurer une couverture intégrale du territoire par les EPCI à fiscalité propre devaient être arrêtés avant le 31 décembre 2011, les mesures d'achèvement et de rationalisation étant à prendre entre le 1 er janvier 2012 et le 1 er juin 2013.
En fonction des difficultés de mise en oeuvre constatées sur le terrain, la loi du 29 février 2012 visant à assouplir les règles relatives à refonte de la carte intercommunale a permis la poursuite de la concertation locale sur l'évolution de la carte des intercommunalités dans les 33 départements où le schéma départemental de coopération intercommunale n'avait pas été arrêté le 31 décembre 2011. La loi, par ailleurs, reporte l'application des règles d'organisation de la gouvernance des communautés (composition de l'assemblée et du bureau, désignation des suppléants) aux prochaines élections municipales. En ce qui concerne les conditions d'exercice de certaines compétences, elle permet la création de syndicats en matière scolaire, d'accueil de la petite enfance ou d'action sociale, et assouplit les conditions de transfert des compétences facultatives. Elle prévoit aussi qu'un certain nombre d'îles constituées d'une seule commune et difficilement rattachables à une communauté continentale pourront faire l'objet d'une dérogation à la procédure de rattachement obligatoire à une communauté.
À la suite des opérations de rationalisation menées en 2012, l'effectif des EPCI à fiscalité propre a diminué de 125 en solde net. Le nombre de communautés de communes est ainsi passé de 2 358 au 1 er janvier 2012 à 2 223 au 1 er janvier 2013. En revanche, 11 communautés d'agglomération ont été créées. Le nombre de syndicats intercommunaux a diminué d'environ 3 %. Celui des communes isolées de 55 %.
Ainsi se trouve en voie d'achèvement le programme de rationalisation dont le rapport d'étape de la mission d'information du Sénat avait dessiné la feuille de route : recomposition et amélioration de la représentativité des commissions départementales de coopération intercommunale (CDCI) et renforcement de leur rôle pour déterminer les périmètres pertinents d'intercommunalités ; achèvement de la carte de l'intercommunalité à fiscalité propre avant fin 2011 en envisageant d'utiliser des outils incitatifs ; augmentation progressive du nombre des compétences obligatoires et optionnelles des intercommunalités à fiscalité propre pour tendre vers un socle commun plus consistant ; avant la fin 2012, sur proposition du préfet validée par la CDCI et après une large concertation départementale, forte réduction du nombre des syndicats intercommunaux (SIVU, SIVOM) et transfert des compétences correspondantes aux groupements à fiscalité propre.
2. Les compétences
Dans la foulée du rapport « Trente ans de décentralisation : contribution à un bilan », qui préconise de donner un caractère prioritaire aux relations contractuelles entre les collectivités territoriales et leurs établissements publics, votre délégation a adopté en juillet 2012, dans le cadre du rapport de Pierre Jarlier « Pour une nouvelle architecture territoriale de l'ingénierie en matière d'urbanisme », deux propositions relatives aux compétences des intercommunalités en matière d'urbanisme et de droit des sols. Votre délégation souhaite les confirmer dans le cadre de la présente synthèse de ses propositions.
La première est de portée assez générale.
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Proposition n° 10. Faire de l'intercommunalité l'échelle privilégiée pour l'aménagement opérationnel et l'administration du droit des sols, notamment par la mise en place de services instructions mutualisés des autorisations d'urbanisme pour le compte des communes. |
Cette proposition procède de l'idée que, si les documents et autorisations d'urbanisme sont élaborés majoritairement au niveau communal, en revanche les enjeux de déplacement, d'emploi et de logement sont liés au bassin de vie, c'est-à-dire au niveau intercommunal.
Dans cette perspective, observe le rapport, le transfert de certaines compétences communales liées au droit de l'urbanisme aux communautés de communes ou aux communautés d'agglomération dont elles sont membres, permettrait de renforcer la cohérence de l'application du droit des permis de construire et du droit des sols sur un espace plus pertinent.
Le niveau de mutualisation le plus complet, note encore le rapport, « consiste évidemment dans le transfert de la compétence relative au PLU aux EPCI à fiscalité propre », avant de conclure : « Votre délégation est d'avis que l'intercommunalité constitue une bonne échelle pour l'élaboration du PLU afin de bâtir un projet de territoire en cohérence avec les bassins de vie et les enjeux économiques, de transports, de service, d'environnement et de développement durable » , rappelant au passage que l'article L. 123-6 du Code de l'urbanisme prévoit que le PLU est élaboré par l'EPCI si celui-ci a reçu la compétence. Le transfert de compétences dépend donc de la libre décision des communes. Les propositions de votre délégation ont tenu compte de cet état de fait.
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Proposition n° 11. Encourager l'élaboration du plan local d'urbanisme à une échelle intercommunale. |
Pour l'instruction des autorisations d'urbanisme, relève par ailleurs le rapport « Pour une nouvelle architecture territoriale de l'ingénierie en matière d'urbanisme », l'échelle des communautés de communes et d'agglomération apparaît comme particulièrement pertinente, ce qui suggère l'organisation de services d'instruction mutualisés à l'échelle d'une intercommunalité.
Il est utile de préciser, pour le cas où la compétence PLU serait transférée aux intercommunalités, que votre délégation souhaite conserver aux maires la signature des permis de construire, qui est un des principaux attributs de leur rôle de proximité et à laquelle ils sont attachés.
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Proposition n° 12. En cas de transfert de la compétence PLU à l'intercommunalité, les maires doivent conserver la signature des permis de construire. |
3. La mutualisation
Le rapport précité « Un nouvel atout pour les collectivités territoriales : la mutualisation des moyens » note que l'intercommunalité et la mutualisation sont appelées à se nourrir l'une de l'autre : « Parce que l'intercommunalité implique un transfert des compétences, elle est difficilement concevable, sauf à doublonner systématiquement les moyens, sans transfert de ceux-ci des communes vers l'EPCI. » Le rapport estime aussi que « la mutualisation est la condition sine qua non de la pleine réussite d'une entreprise intercommunale » et qu'elle « peut souvent constituer une première étape dans une marche (plus ou moins longue) susceptible de conduire au transfert pur et simple de moyens dans un cadre intercommunal. »
Selon ce même rapport, le premier critère de distinction entre ce qui relève de la mutualisation et ce qui relève du transfert de moyens à prendre en compte est l'existence d'un transfert de compétences des communes vers l'EPCI. Quand ce transfert a été décidé, il doit aboutir à celui des moyens correspondants. Quand il n'a pas été décidé, la rationalisation de l'action publique locale passe par la mutualisation ; mais cette forme de rationalisation peut n'être que temporaire. Si le transfert d'une compétence est décidé, la mutualisation doit s'effacer devant le transfert de moyens.
En fonction de ces postulats, le rapport constate que le droit alors en vigueur ne permet pas de satisfaire ces objectifs. En effet, « le code général des collectivités territoriales (CGCT) n'édicte aucune règle permettant de savoir quand il y a transfert et quand il y a mutualisation. Certes, le principe est posé selon lequel tout transfert de compétence des communes vers un EPCI s'accompagne du « transfert du service (...) chargé de sa mise en oeuvre » . Mais, quelques alinéas plus loin, il est dit que l'on peut déroger à ce principe sans autre condition que celle, plutôt obscure, de la bonne organisation des services. »
Tout en posant le principe que selon lequel un transfert de compétences des communes vers un EPCI entraîne le transfert du service ou de la partie de service chargé de sa mise en oeuvre, la loi du 16 décembre 2010 a maintenu un régime dérogatoire de mutualisation « ascendante » : la conservation par la commune de tout ou partie des services concernés par le transfert de compétences est possible dans le cadre d'une bonne organisation des services si ledit transfert de compétences est partiel. Pour autant que ces conditions soient satisfaites, la mise des services à disposition de l'EPCI qui en découle doit, d'une part, concerner des services communaux qui auraient dû faire l'objet d'un transfert, d'autre part, avoir pour objet l'exercice de la compétence transférée à l'EPCI. Si une commune a conservé dans ces conditions tout ou partie d'un service concerné par un transfert de compétences, elle a l'obligation, et non plus la simple faculté, de mettre ce service ou cette partie de service à disposition de l'EPCI pour l'exercice des compétences communautaires. Enfin, une convention doit fixer, après avis des comités techniques compétents, les modalités de la mise à disposition, ainsi que les conditions de remboursement.
Une seconde modalité de mutualisation a été instituée par la loi du 16 décembre 2010, avec la possibilité de créer des services communs. L'article L. 5211-4-2 du CGCT permet ainsi la création entre un EPCI à fiscalité propre et une ou plusieurs de ses communes membres d'un service commun regroupant les moyens humains et techniques affectés par les uns et les autres à une même mission. Ce service commun doit prendre essentiellement en charge les services « fonctionnels » - ressources humaines, informatique, finances, etc. - qui concourent à l'exercice par une commune ou un EPCI à fiscalité propre de ses compétences. Le service commun est géré par l'EPCI à fiscalité propre. Les conséquences, notamment financières, de ces mises en commun sont réglées par convention après avis du ou des comités techniques compétents. Si un service commun ne regroupe qu'une partie des communes membres de l'EPCI, la création de comités techniques communs à un EPCI à fiscalité propre et à seulement une partie de ses communes membres est possible.
Enfin, l'article L.5211-4-3 du CGCT permet aux EPCI à fiscalité propre d'acquérir du matériel pour les besoins de l'EPCI et de ses communes membres, même si l'EPCI ne possède pas la compétence pour l'exercice de laquelle le matériel est nécessaire. Un règlement de mise à disposition fixe les modalités de cette mise en commun des moyens de l'EPCI à fiscalité propre.
Par ailleurs, l'article L.5211-39 du CGCT prévoit qu'après chaque renouvellement général des conseils municipaux, un rapport relatif aux mutualisations de services entre les services de l'EPCI à fiscalité propre et ceux des communes membres doit être élaboré par le président de l'EPCI. Ce rapport doit comporter un projet de schéma de mutualisation des services de l'EPCI et ceux des communes membres ; il doit aussi prévoir l'impact de la mutualisation sur les effectifs de l'EPCI à fiscalité propre et des communes concernées et sur les dépenses de fonctionnement. Il est soumis à l'avis des communes membres puis approuvé par l'organe délibérant de l'EPCI. Chaque année, un bilan de l'état d'avancement du schéma de mutualisation doit être présenté par le président de l'EPCI au cours du débat d'orientation budgétaire ou, à défaut, lors du vote du budget.
La loi du 16 décembre 2010 a ainsi introduit des progrès dans le régime juridique de la mutualisation de services liée à l'intercommunalité. De nouveaux progrès, essentiellement techniques, sont envisageables dans le cadre du prochain débat législatif, sur lesquels votre délégation n'a pas eu l'occasion de prendre position.
Il est un point sur lequel votre délégation avait fait oeuvre constructive en faveur de la mutualisation. Il s'agit de la création d'un coefficient d'intégration fonctionnelle destiné à mesurer le degré de mutualisation entre une intercommunalité et ses communes membres. Cette idée, avancée par Philippe Dallier dans son rapport d'octobre 2006 au nom de l'Observatoire sénatorial de la décentralisation « Introduire dans le calcul de la DGF des EPCI à fiscalité propre un nouveau critère appelé " le coefficient d'intégration fonctionnelle " mesurant le degré de mutualisation des services entre l'EPCI et ses communes membres » , a été reprise dans le rapport « Un nouvel atout pour les collectivités territoriales : la mutualisation des moyens » , adopté par votre délégation en mai 2010, puis reprise dans une proposition de loi tendant à favoriser le recours à la mutualisation des moyens au sein des EPCI par la création d'un coefficient d'intégration fonctionnelle, présentée en septembre 2012 par Yves Détraigne et Jacques Mézard.
Votre délégation réitère son appui à cette intéressante novation.
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Proposition n° 13. Créer un coefficient d'intégration fonctionnelle calculé en fonction du rapport entre : d'une part, les équivalents temps plein affectés à des services fonctionnels ayant donné lieu à mutualisation dans le cadre intercommunal et, d'autre part, l'ensemble des équivalents temps pleins affectés à des services fonctionnels dans toutes les communes membres et au sein de l'EPCI. Se servir de ce coefficient pour augmenter proportionnellement la DGF des EPCI situés au-dessus de cette moyenne et diminuer la DGF des EPCI situés en dessous. |