III. INTERCOMMUNALITÉ ET ORGANISATION TERRITORIALE
A. UN OUTIL DE TRANSFORMATION PRAGMATIQUE
Le rapport « Un nouvel atout pour les collectivités territoriales : la mutualisation des moyens », adopté par votre délégation en mai 2010 sur la proposition d'Alain Lambert, d'Yves Détraigne, de Jacques Mézard et de Bruno Sido, rappelle la vocation de l'intercommunalité à assurer des services qu'une collectivité n'a pas les moyens d'assurer seule, à améliorer les services existants, à assurer une fonction péréquatrice. Telle reste la raison d'être traditionnelle des outils de coopération intercommunale, que le commissaire du Gouvernement Guy Braibant décrivait ainsi dans ses conclusion sur la décision du Conseil d'Etat commune de Saint-Vallier du 16 octobre 1970 : « L'on connaît les données du problème posé par l'existence d'un grand nombre de petites communes rurales dans notre pays : d'un côté, ces communes n'ont pas les moyens humains, techniques et financiers d'assurer efficacement la gestion de certains services et de se développer en matière économique, sociale et culturelle ; de l'autre, leur suppression et leur fusion par voie d'autorité se heurtent à des considérations d'ordre historique, politique et psychologique. La solution a été recherchée dans la voie du regroupement et de la coopération volontaires, pour lesquels ont été prévues des facilités juridiques et des incitations financières. »
Ce point de vue concerne à titre principal le monde rural. À l'autre extrémité de la géographie territoriale, l'intercommunalité est aussi un outil mis à la disposition des grandes agglomérations françaises pour mieux s'insérer dans la compétition mondiale. Les métropoles, plateformes intégrées de moyens et de ressources en matière d'enseignement, de recherche, d'innovation et de production, ont besoin de cet instrument de gouvernance.
Derrière ces objectifs de l'intercommunalité se profile une transformation pragmatique du paysage territorial français. Elle est conçue pour ne pas figurer un nouvel échelon territorial se superposant aux communes, mais peut-être préfigure-t-elle la carte communale de demain ; peut-être sera-t-il un jour envisagé, certains observateurs le suggèrent d'ores et déjà 5 ( * ) , de faire évoluer les intercommunalités selon le modèle que la loi du 31 décembre 1982 relative à l'organisation administrative de Paris, Marseille, Lyon a institué pour gérer les relations entre ces métropoles et leurs arrondissements.
Ce questionnement n'est pas d'actualité. Comme le remarquait le rapport « Trente ans de décentralisation : contribution à un bilan » : « Le temps de l'intercommunalité dans sa création et son fonctionnement est un temps long, très différent du temps municipal. Il suppose beaucoup de pédagogie pour évacuer les faux problèmes et les fausses controverses, faire reconnaître l'intérêt communautaire, faire comprendre que loin d'affaiblir, la coopération étend le champ d'intervention, de compétences, de décisions des représentants des petites communes » . Cependant, les réalités locales bougent : l'achèvement de la carte intercommunale est en cours et l'évolution du régime juridique des grandes métropoles est à nouveau sur le métier.
Votre délégation n'a pas publié de travaux spécifiques récents sur ces sujets. Il est vrai qu'ils ont été traités en profondeur dans le rapport précité de la mission d'information du Sénat sur l'organisation et l'évolution des collectivités territoriales, dont les conclusions ont été enrichies par le débat en séance publique organisé au Sénat le 18 mars 2009 sur l'organisation et l'évolution des collectivités territoriales. L'essentiel a été dit et votre délégation n'a pas jugé utile de revenir, entretemps, sur ce riche arrière-plan. Elle estime souhaitable de s'appuyer sur lui pour préparer les discussions législatives à venir.
* 5 B. Rémond in « Les collectivités territoriales ; trente ans de décentralisation », Cahiers français, n° 362, mai-juin 2011, p. 12.