C. LES COMPÉTENCES DÉCENTRALISÉES DANS L'ÉTAU NORMATIF DE L'ÉTAT
Votre délégation a consacré de larges travaux à cette question centrale, objet des préoccupations croissantes des élus locaux. Desserrer l'étau normatif dans lequel l'État enferme les collectivités territoriales, recentrer l'État sur la stratégie et sur la régulation, c'est contribuer à la rationalisation de la gestion locale, c'est aussi - on l'a vu - dégager le terrain pour une différentiation territoriale indissociable de la notion même de décentralisation. Les moyens de mener à bien ce programme sont progressivement mis en place : le dispositif administratif institué depuis 2007, insuffisant, vient de faire l'objet de propositions d'amélioration. Pour autant, la tâche est de longue haleine.
1. Un préalable : organiser le dialogue de l'État stratège et des collectivités
a) L'État stratège
Lors des états généraux de la décentralisation organisés par le Sénat en octobre 2012, la question des missions et du rôle respectifs de l'État et des collectivités a été largement évoquée au sein de l'atelier « nouer des relations de confiance entre l'Etat et les collectivités territoriales et clarifier les missions des acteurs locaux ». Devant votre délégation, les rapporteurs de l'atelier, Edmond Hervé et Eric Doligé, en ont tiré les conclusions suivantes.
Edmond Hervé a relevé que les élus « veulent un État qui soit garant du pacte républicain, stratège, régulateur, péréquateur, identifiable, proche et présent, (...) un État organisant le savoir, l'implication de tous les acteurs territoriaux qui ont assuré des mutations qualitatives et quantitatives incontestables » .
Eric Doligé, a rappelé de son côté les prises de position des participants en faveur du « recentrage de l'Etat sur ses missions régaliennes : diplomatie, sécurité, justice et autres (...). Il a aussi été souhaité que l'Etat intervienne le moins possible sur les compétences transférées. Il faut une clarification à cet égard : l'État a du mal à lâcher prise sur des compétences parfois transférées en quasi-totalité : le social, par exemple, ou les routes nationales. L'Etat doit se recentrer sur la stratégie, il doit être régulateur, garant de la solidarité et de la péréquation. À ce sujet, il faut éviter la création d'inégalités flagrantes en fonction de la richesse et de la capacité des territoires. L'Etat doit aussi clarifier les limites de ses blocs de compétences ; c'est le problème des directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) et des directions départementales des territoires (DDT), dont les élus ont parfois du mal à connaître le périmètre de compétences » .
De la même façon, le président du Sénat avait noté en concluant les états généraux : « Pour les compétences déjà transférées, il faut aller jusqu'au bout de la décentralisation. L'État doit abandonner ses interventions qui font redondance avec celles des collectivités. Il pourra, ainsi, se recentrer sur ses compétences stratégiques et sur ses missions régaliennes. »
Qu'est-ce, dans ces conditions, que l'État stratège ? Dans un rapport de mai 2009 au Président de la République, « Quelle stratégie dynamique d'aménagement du territoire pour construire une France forte et harmonieuse ? » , Christian Saint-Étienne, professeur titulaire de la chaire J.-B. Say d'économie industrielle au Conservatoire national des arts et métiers propose cette conception : « l'État stratège est chargé de veiller à la prospérité du pays dans le long terme, de s'assurer que la collectivité nationale dispose bien des infrastructures physiques, énergétiques et numériques et des ressources humaines et financières, notamment en matière d'innovation et de financement de la prise de risque, lui permettant de développer le niveau de vie et le bien-être de la population dans le moyen/long terme. (...) L'État stratège doit contribuer à donner une vision de long terme aux acteurs nationaux. L'État stratège doit assurer un environnement optimal de croissance pour les entreprises produisant sur son territoire ou concentrant sur le territoire leur siège social et leurs fonctions dirigeantes, ainsi que pour les activités à forte valeur ajoutée, de recherche-développement, de services avancés et de production manufacturière de haut de gamme. Son action doit maintenir une fiscalité compétitive et équitable, favoriser le développement des infrastructures et la recherche et développement. L'État stratège est le garant de la compétitivité stratégique globale du pays dans un univers de plus en plus ouvert, notamment au sein du marché unique. L'État stratège favorise également l'installation sur son territoire des centres de décision, de recherche-développement, de production et de distribution des entreprises internationales qui veulent s'implanter en Europe ou qui cherchent une base efficace de commandement et de production pour se développer dans le monde. »
Ainsi, l'État stratège veille, s'assure, contribue, garantit, favorise plus qu'il n'agit directement. Cette conception s'harmonise fort bien avec le souhait des participants aux états généraux de la démocratie territoriale de fixer à l'action de l'État un cadre plus respectueux des conditions d'exercice de la liberté d'administration des collectivités.
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Proposition n° 6. Recentrer l'État sur la mission stratégique de créer les conditions globales de la prospérité et de l'égalité au plan national et territorial. |
Le principe directeur posé, il reste à déterminer le cadre institutionnel des interactions entre l'État stratège et les collectivités territoriales : le mot d'ordre est ici dialogue .
b) Le dialogue avec les collectivités
Dans le rapport « Rénover le dialogue entre l'État et les collectivités territoriales : une nécessité pour une démocratie apaisée », adopté par votre délégation en février 2011 sur la proposition de Jacqueline Gourault et de Didier Guillaume, un fort accent a été placé sur la nécessité de construire le cadre d'un dialogue efficace entre l'État stratège et les collectivités territoriales.
Partant du constat que la multiplication des instances de dialogue existantes n'empêchait pas une certaine incompréhension de régner entre l'État et les représentants des collectivités territoriales, observant l'insuffisante connaissance partagée des politiques décentralisées ainsi que la tendance de l'État à utiliser des instances telles que la conférence nationale des exécutifs (CNE) pour communiquer ses intentions plutôt que pour avoir des débats de fond avec les collectivités, rendant hommage aux efforts de la commission consultative d'évaluation des normes (CCEN) pour ce qui est de la simplification du droit applicable aux collectivités territoriales, relevant que le dialogue entre l'État et les collectivités territoriales était beaucoup moins structuré au niveau local qu'au niveau national, votre délégation a adopté les orientations suivantes, qu'il convient de réitérer, actualisées en tant que de besoin, dans la perspective des discussions législatives à venir.
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Proposition n° 7. Institutionnaliser la conférence nationale des exécutifs (CNE) en l'inscrivant dans le CGCT. Modifier sa composition en lui ajoutant a minima une association nationale d'élus représentants les EPCI à fiscalité propre et quatre parlementaires. Prévoir la consultation de la CNE, notamment, sur les perspectives de réforme intéressant les collectivités territoriales et leurs groupements, les politiques publiques décentralisées nécessitant un partenariat entre l'État et les collectivités, l'évolution de la situation des finances publiques, les textes européens intéressants les collectivités. Fusionner les missions de la conférence nationale des déficits publics au sein de la CNE. Attribuer à celle-ci un secrétariat permanent et garantir la présence du Parlement au sein de ce secrétariat en permettant la présence de fonctionnaires parlementaires. |
En ce qui concerne le dialogue au plan territorial, votre délégation a proposé que les conférences ou conseils régionaux des exécutifs mentionnés plus haut servent aussi de cadre à un dialogue plus institutionnalisé entre l'État et les collectivités.
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Proposition n° 8. Consacrer la possibilité pour les conférences des exécutifs régionaux d'associer à leurs réunions les préfets de région ou les préfets de département. Créer dans chaque département une conférence départementale des exécutifs chargée d'organiser la coordination locale et de favoriser le dialogue entre les représentants de l'État et les élus locaux. |
2. Desserrer l'étau normatif
a) Les dispositifs en vigueur
(1) La commission consultative d'évaluation des normes (CCEN)
L'article L. 1211-4-2 du CGCT, inséré par l'article 97 de la loi de finances rectificative du 25 novembre 2007 et modifié par l'article 74 de la loi du 17 mai 2011 de simplification et d'amélioration de la qualité du droit, confie à une commission consultative d'évaluation des normes (CCEN) créée à cet effet au sein du comité des finances locales les missions suivantes :
- émettre, préalablement à leur adoption, un avis sur l'impact financier des mesures règlementaires créant ou modifiant des normes à caractère obligatoire concernant les collectivités territoriales, leurs groupements et leurs établissements publics ;
- émettre un avis sur les propositions de textes communautaires ayant un impact technique et financier sur les collectivités territoriales et leurs établissements publics ;
- émettre, à la demande du gouvernement, un avis sur tout projet de loi ou tout projet d'amendement de celui-ci concernant les collectivités territoriales et leurs établissements.
La circulaire du Premier ministre du 22 septembre 2008 relative à la mise en place de la commission consultative d'évaluation des normes précise :
- que le champ de compétence de la CCEN couvre tant les projets de décrets que les projets d'arrêtés ministériels ou interministériels présentant un caractère réglementaire ;
- que les normes techniques ayant la nature de simples références professionnelles, telles que les normes AFNOR, sont exclues du champ de compétence de la CCEN, sauf si elles acquièrent une portée juridique contraignante par décision de l'autorité publique ;
- que l'obligation de consulter la CCEN couvre aussi les textes les concernant concurremment les collectivités territoriales avec d'autres personnes publiques ou privées, notamment la réglementation de certaines activités d'intérêt général (restauration collective, spectacles, crèches par exemple) ou des équipements, installations ou autres moyens habituellement nécessaires aux services publics locaux (réglementation des établissements recevant du public, sécurité des aires de jeux par exemple).
La circulaire du 17 février 2011 relative à la simplification des normes concernant les entreprises et les collectivités territoriales précise en outre que toutes les mesures concernant les collectivités territoriales, leurs groupements et leurs établissements publics entrent dans le champ de compétence de la CCEN indépendamment de la question de la charge financière qu'elles peuvent impliquer.
(2) La circulaire du 6 juillet 2010 relative au moratoire
La circulaire du 6 juillet 2010 relative au moratoire applicable à l'adoption de mesures réglementaires concernant les collectivités territoriales, leurs groupements et leurs établissements publics mentionne que « Le Président de la République a annoncé que la commission pourra s'engager dans l'expertise du coût des normes existantes, dans le cadre d'une révision générale des normes ». La circulaire précise à cet égard que, après expertise technique par les services ministériels compétents, la CCEN serait consultée sur la suppression ou l'aménagement de normes identifiées par l'AMF, l'ADF et l'ARF dans les domaines dans lesquels ces associations estimeraient une révision générale des normes existantes prioritaire.
La circulaire précitée du 6 juillet 2010 fixe les modalités d'application d'une décision prise par le Président de la République d'instituer un moratoire sur l'édiction des mesures réglementaires concernant les collectivités territoriales, leurs groupements et leurs établissements publics.
Seules sont exclues de ce moratoire les mesures réglementaires nécessaires à la mise en oeuvre d'engagements internationaux ou à l'application des lois. Pour autant, ces normes doivent être soumises à la commission d'évaluation des normes en application de l'article L. 1211-4-2 du CGCT. La circulaire ne précise pas la durée du moratoire.
(3) Le commissaire à la simplification
Par lettre du 2 novembre 2010, le Premier ministre a créé la fonction de commissaire à la simplification. Outre ses compétences intéressant les entreprises, le commissaire à la simplification est chargé de piloter l'application du moratoire sur l'adoption de normes règlementaires concernant les collectivités territoriales. La lettre du Premier ministre précise qu'il devra, en ce domaine, travailler en lien étroit avec la CECN « tant en ce qui concerne la maîtrise du flux de règles nouvelles que l'organisation des travaux qui doivent être engagés pour simplifier le corpus de règles actuellement en vigueur ».
Le commissaire à la simplification intervient sur les projets de normes en amont de la saisine de la CCEN.
Le cadre de l'intervention du commissaire a été précisé par les circulaires du 17 février 2011 et du 23 mai 2011.
La circulaire du 17 février 2011 précise que le commissaire à la simplification est placé auprès du secrétaire général du gouvernement et lui confie la mission de :
- s'assurer, dans les travaux d'élaboration des normes nouvelles, de la qualité des évaluations préalables incombant aux ministères porteurs de projets de normes et de rechercher avec eux les solutions les plus simples dans la mise au point des projets de mesure ;
- signaler au cabinet du Premier ministre les difficultés que l'exercice de ses fonctions lui fera apparaître dans la réglementation en vigueur.
D'autres initiatives ont été lancées dernièrement par le Gouvernement. Une mission de lutte contre l'inflation normative a été mise en place afin de présenter le 15 mars 2013 une liste de normes devant être abrogées. Par ailleurs, une directrice chargée de la simplification a été placée auprès du secrétaire général du Gouvernement. Enfin, le comité interministériel pour la modernisation de l'action publique du 18 décembre 2012 a décidé un certain nombre de mesures concrètes telles que la généralisation des études d'impact pour l'ensemble des textes réglementaires et des textes transposant le droit communautaire, ainsi que le principe selon lequel toute création de normes nouvelles devra s'accompagner de l'abrogation d'un volume de normes équivalent.
b) Les travaux de votre délégation
(1) Quatre rapports de votre délégation ont abordé la question des normes.
Le rapport d'Yves Krattinger et Roland du Luart sur la compensation des transferts de compétences, adopté en juin 2010, a consacré de larges analyses à « l'inflation normative des administrations de l'Etat » et a constaté la nécessité de renforcer la CCEN, proposant trois axes d'amélioration :
- élargir les travaux de la CCEN au stock de normes réglementaires pesant sur les collectivités territoriales ;
- renforcer la portée des avis de la CCEN, avec la possibilité pour cette dernière de donner des avis conformes à certains projets réglementaires ;
- renforcer l'articulation entre la CCEN et l'AFNOR au titre des normes techniques non obligatoires concernant les collectivités territoriales.
Le rapport d'Eric Doligé et Claude Jeannenot « Bilan des transferts de personnel vers les collectivités territoriales » , adopté en novembre 2010, a exposé un cas concret de simplification nécessaire et a proposé de donner aux autorités locales la possibilité d'adapter leurs modes de gestion des personnels transférés aux spécificités locales, tout en relevant que cette question devait être examinée par la CCEN et faire l'objet d'initiatives législatives.
Le rapport de Jacqueline Gourault et Didier Guillaume sur le « Dialogue entre l'État et les collectivités territoriales », adopté en février 2011, a consacré un important développement à la CCEN, estimant en particulier que :
- la CCEN a créé un cadre de dialogue utile et a permis de commencer à réguler le réflexe prescriptif des administrations de l'Etat ;
- la question du stock de normes réglementaires existantes doit être posée et résolue.
Le rapport de Claude Belot « Les normes applicables aux collectivités territoriales », adopté en février 2011, a été élaboré parallèlement à la mission de proposer des mesures de simplification ambitieuse confiée par le Président de la République le 17 janvier 2011 à Éric Doligé.
Tout en présentant un inventaire des secteurs privilégiés de l'inflation normative, le rapport Belot a fait le constat des insuffisances persistantes du dispositif en place et a proposé de nombreuses pistes afin de renforcer les moyens et élargir le champ de compétence de la CCEN sur le flux de normes nouvelles mais aussi sur le stock existant :
- renforcement des moyens en personnel de la CCEN ;
- élargissement de la compétence de la CCEN aux normes adoptées avant sa création et non encore entrée en vigueur et audit des grands secteurs du droit au regard de la nécessité des normes, de leur cohérence et de leur lisibilité ;
- extension de la compétence de la CCEN aux normes édictées par les fédérations sportives, normes techniques et professionnelles de type AFNOR, théoriquement facultatives mais en réalité incontournables ;
- saisine systématique de la CCEN sur les projets de loi et d'amendement du gouvernement, les projets de textes communautaires concernant les collectivités territoriales, les propositions de loi ou d'amendement d'origine parlementaire adoptés par une assemblée.
Le rapport Belot a aussi présenté d'autres pistes innovantes :
- compensation obligatoire par l'État découpé des conséquences financières des normes qu'il édicte dans les domaines de compétences des collectivités ;
- création dans chaque préfecture d'un correspondant normes chargées de veiller à l'interprétation raisonnable des normes applicables ;
- substitution quand cela est possible de dispositifs indicatifs ou conventionnels à des dispositifs contraignants ;
- adaptabilité, spécialement en fonction de l'importance de la population d'une collectivité.
(2) Vos rapporteurs estiment possible de tirer quatre observations de ces différents travaux :
- une nécessité a été mise en évidence par l'ensemble de ces travaux, celle d'intervenir sur l'ensemble des processus de production de la complexité. Il s'agit en particulier de renverser la tendance des administrations centrales, privée par la décentralisation et par la déconcentration de l'essentiel de leurs compétences opérationnelles, à conserver, très au-delà des missions de stratège, une influence sur les événements en produisant des lois et des règlements. Il s'agit aussi, de façon concomitante, d'infléchir une culture politique et juridique suscitant une logique de sédimentation qui consiste à adopter successivement des textes sur le même sujet sans réévaluer l'ensemble du dispositif et sans abroger ce qui est devenu inutile ;
- à cette fin, il apparaît indispensable, non seulement, de réguler l'ensemble des flux de normes applicables aux collectivités territoriales, mais aussi de s'attaquer au stock existant, tâche très lourde mais indispensable au regard de l'objectif de desserrement de rationalisation de l'action et d'amélioration des performances des politiques menées par les collectivités territoriales ;
- l'interaction dans la durée de l'ensemble des acteurs et parties prenantes de la création normative est nécessaire au succès de la régulation. C'est pourquoi il est indispensable de disposer d'une structure de dialogue forte et disposant des moyens nécessaires ainsi que de puissants relais dans l'administration et dans les collectivités, mais aussi au Parlement ;
- l'objectif sous-jacent à l'ensemble des propositions de votre délégation est la création d'une culture partagée de l'économie et de la mesure en matière de production normative. C'est pourquoi l'idée d'instituer sous l'égide des préfets des procédures d'adaptation des normes aux circonstances locales n'a guère prospéré. Cette démarche revient en effet à inscrire la simplification dans la logique d'une productivité normative dont elle cherche simplement à corriger les effets. Il est préférable de prendre l'habitude d'insérer, en tant que de besoin, dans chaque loi ou texte réglementaire une disposition prévoyant la possibilité d'une adaptation aux circonstances locales, et fixant les modalités de cette adaptation ou renvoyant cette fixation à des textes d'application. Pour corriger l'inflation normative de façon durable, il faut changer les habitudes tout au long de la « chaîne de production » des normes.
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Proposition n° 9. Conforter la différentiation territoriale inhérente à la décentralisation en systématisant la pratique d'insérer, en tant que de besoin, dans chaque loi ou texte réglementaire une disposition prévoyant la possibilité d'une adaptation aux circonstances locales et fixant les modalités de cette adaptation ou renvoyant cette fixation à des textes d'application. |
c) La proposition de loi portant création d'une Haute autorité chargée du contrôle et de la régulation des normes applicables aux collectivités locales
Cette proposition de loi, adoptée par le Sénat à la quasi-unanimité le 28 janvier 2013, prévoit en particulier :
- le renforcement de l'organisme chargé d'organiser le dialogue entre les collectivités et l'Etat. En l'occurrence, la CCEN est remplacée par un conseil national d'évaluation des normes dotées des caractères et des moyens d'une autorité administrative indépendante ;
- le conseil national se prononcera sur l'ensemble des normes susceptibles d'être appliqué aux collectivités territoriales, y compris les projets de textes communautaires et, sur saisine du président de l'une des deux assemblées, les propositions de loi et amendements parlementaires saufs si les auteurs s'y opposent ;
- le conseil national pourra aussi se saisir de tout projet de normes techniques ayant un impact sur les collectivités territoriales ;
- le conseil national aura compétence sur le stock des normes réglementaires en vigueur et pourra proposer des mesures d'adaptation ;
- le conseil national pourra ainsi proposer des mesures d'adaptation des normes réglementaires en vigueur dont les conséquences matérielles, technique ou financière seraient manifestement disproportionnées aux objectifs poursuivis. Cette discrète introduction du principe de proportionnalité dans les procédures de régulation de l'activité normative de l'État évite les écueils constitutionnels des procédures ad hoc d'adaptation aux circonstances locales, tout en ouvrant la voie à l'introduction dans les textes normatifs de disposition permettant de déroger ponctuellement selon des critères objectifs fixés par le texte lui-même à certaines des obligations qu'il institue ;
- à défaut d'accorder au conseil national un pouvoir d'avis conforme selon le schéma préconisé dans le rapport Krattinger et du Luart 2 juin 2010, la proposition de loi oblige le gouvernement, en cas d'avis défavorable sur tout ou partie d'un projet de texte, a présenté un projet modifié dans un délai de six semaines. En outre, les avis du conseil seront publiés au journal officiel est annexé à l'étude d'impact des projets.
Les objectifs de renforcement organique et juridique de l'actuelle CCEN, qui sont au coeur des travaux consacrés par votre délégation à la simplification des normes, sont ainsi satisfaits.
Votre délégation, attentive au caractère stratégique de la régulation des normes applicables aux collectivités territoriales, veillera à entretenir la dynamique de simplification. Elle prendra régulièrement les contacts nécessaires avec l'ensemble des acteurs intéressés et transmettra au Sénat ses conclusions et ses propositions.