CHAPITRE II - UN MODÈLE NATIONAL QUI N'A PAS FAIT SES PREUVES
Parmi une diversité de modèles envisageables et choisis alternativement dans le monde, la France a d'emblée écarté l'option « intégrée » d'un opérateur unique de réseau au profit d'un modèle décentralisé mais mixte par son inspiration.
Celui-ci a été dessiné dans le cadre de la définition du « programme national très haut débit » (PNTHD) qui a en quelque sorte formalisé les décisions prises par l'ARCEP exposées dans le précédent chapitre.
A son terme, le territoire français du numérique est coupé, de fait, en deux 12 ( * ) avec, d'un côté, les zones où les investissements des opérateurs privés paraissent devoir satisfaire la demande de couverture en très haut débit du fait de leur rentabilité présumée sur une base concurrentielle, et, de l'autre côté, les zones, qui couvrent la très grande majorité du territoire, où le déploiement devra impliquer les administrations publiques (en l'état de la réflexion sur le sujet, plus particulièrement les collectivités territoriales) à partir d'un réseau a priori unique.
Ce constat de la séparation opérationnelle entre une zone rentable et la zone non rentable a conduit à des interrogations légitimes concernant son efficacité et son équité. Mais ces questions ne doivent pas empêcher de dépasser les problématiques évidentes sur lesquelles elles reposent pour envisager les façons de surmonter les difficultés qu'elle pose concrètement.
En réalité, c'est probablement surtout par une autre de ses dimensions que le modèle choisi en France a des propriétés inquiétantes. Cette dimension peut être appréciée à partir du constat que le modèle choisi suppose une « activation des opérateurs de réseaux ». Autrement dit, il repose largement sur des stratégies d'opérateurs qui, nécessairement différentes du fait de la diversité de leurs positions 13 ( * ) , ne sont pas nécessairement cohérentes avec l'ambition affichée par les pouvoirs publics et avec les buts recherchés par la régulation.
En laissant largement ouvertes les marges de manoeuvre des opérateurs le « modèle d'initiatives décentralisées » combiné avec le modèle d'activation des opérateurs de réseaux » semble peu propice à un déploiement rapide du THD au meilleur coût pour les finances publiques.
L'état des déploiements confirme les difficultés d'application d'un modèle qui n'a pas fait ses preuves.
I. UN CHOIX ABOUTISSANT À UNE LOGIQUE DE SEGMENTATION ET DE CONCURRENCE DÉSÉQUILIBRÉE
A. UNE DIVERSITÉ DES MODÈLES
1. L'analyse de Coe-Rexecode
Coe-Rexecode identifie quatre modèles de déploiement des réseaux de fibre optique dans le monde correspondant aux principales forces motrices de la fibre :
- le modèle « d'activation des opérateurs de réseaux » ;
- le modèle de « concurrence régulée » ;
- le modèle de « déploiement municipal » ;
- et le modèle de « réseau national d'initiative publique ».
Le modèle d'activation des opérateurs de réseaux :
Mobilisé au Japon, en Corée du Sud et aux États-Unis, il repose, selon Coe-Rexecode, sur des incitations directes adressées aux opérateurs où la mise en concurrence des infrastructures joue un rôle central.
Il correspond au modèle retenu par l'ARCEP pour les zones très denses où chacun des opérateurs (privé ou public) peut s'engager concurremment.
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LE DÉPLOIEMENT DU TRÈS HAUT DÉBIT AU JAPON Le Japon est le pays qui compte le plus grand nombre d'abonnés au très haut débit avec 22 millions de foyers, soit un taux de pénétration 14 ( * ) de 48 %, contre 18 % en Europe occidentale. Selon certaines analyses, le modèle suivi par le Japon est celui de « l'activation des opérateurs de réseaux » qui, reposant principalement sur un cadre d'incitations à destination des opérateurs privés, n'exclut pas l'État de tout rôle. Le programme japonais a été formalisé en plusieurs étapes : en 2000, le programme national « e-Japan Strategy » centré sur les infrastructures avec un objectif quinquennal de couverture de 10 millions de foyers, puis, en 2003, « e-Japan-Strategy II » de promotion des services numériques et d'accélération de la demande des ménages et des entreprises. Autrement dit, la phase d'activation de la demande et de développement des usages a succédé rapidement au Japon à la phase de développement de l'offre d'infrastructures. L'intervention publique n'a pas seulement consisté à encadrer le déploiement du très haut débit ; elle a réuni des moyens financiers divers pour favoriser la pénétration du très haut débit dans les zones les moins denses avec : des incitations à investir dans les zones peu denses accordées aux opérateurs de réseaux : prêts à taux favorables, allégements fiscaux, garanties ; des aides accordées aux collectivités locales sous forme de subventions à hauteur du coût global des projets ; la constitution d'un fonds destiné à soutenir le déploiement des réseaux de fibre optique dans les zones faiblement denses doté successivement de 95 millions d'euros en 2006, 59 millions d'euros en 2007, 160 millions d'euros en 2008 et 500 millions d'euros en 2009... Au total, au cours des années 2000, les investissements des opérateurs privés japonais se seraient élevés à 30 milliards d'euros moyennant une contribution publique estimée à 900 millions d'euros . Si la contribution financière de l'État a souvent concerné les zones peu denses, relativement rares au Japon, le régulateur y a également favorisé un dégroupage de la fibre optique permettant aux propriétaires du réseau une rémunération jugée plutôt élevée dans le but de lui assurer un retour sur investissement incitatif. Les investissements ont surtout été le fait de l'opérateur historique NTT qui aurait investi 26,3 milliards d'euros entre 2000 et 2009 selon l'ARCEP . Les pertes de parts de marché de NTT sur le réseau à haut débit consécutives au dégroupage des infrastructures de cuivre de l'opérateur aurait agi comme un aiguillon en dépit du dégroupage qui lui a été ultérieurement imposé pour son réseau de fibre optique. |
Le modèle de « concurrence régulée »
La concurrence reste un élément central du dispositif mais elle peut être tempérée par la mutualisation des infrastructures (ou le coinvestissement). Le cadre français en est empreint à travers le partage du réseau dans les immeubles des zones très denses et la mutualisation de la partie terminale du réseau situés hors de ces zones.
Le modèle de « déploiement municipal »
Il confère aux collectivités locales une compétence de réseau généralement limitée puisqu'elles n'agissent - directement ou non - que comme constructeurs de réseau, et non comme exploitants commerciaux, sinon, bien sûr, pour louer leurs réseaux à d'autres opérateurs ou fournisseurs d'accès à internet. C'est le modèle des réseaux d'initiative publique déployés dans les zones peu denses en France et c'est également un cadre répandu en Suède , aux Pays-Bas et au Danemark.
Le modèle de « réseau national d'initiative publique »
L'État pilote l'établissement d'un réseau national de fibre optique sur le modèle suivi en Australie.
* 12 Avec toutefois quelques exceptions notables.
* 13 A cet égard, la position de l'opérateur historique est singulière et appelle une particulière attention.
* 14 Rapport des abonnés au très haut débit sur les foyers éligibles.