B. INFORMATION ET PARTICIPATION DU PUBLIC
1. Consultation du public sur les décisions réglementaires et réforme du débat public
Les lois Grenelle ont intégralement refondé la législation en matière d'études d'impact et d'enquêtes publiques 5 ( * ) :
• la loi prévoit ainsi la possibilité
d'un examen au cas par cas de la nécessité de soumettre un projet
à étude d'impact, et donc à enquête publique, si
l'autorité environnementale estime que le projet est susceptible d'avoir
des incidences notables sur l'environnement ;
• si une enquête publique a lieu, le
responsable de projet peut organiser une concertation préalable à
l'enquête publique. Le maître d'ouvrage d'un projet peut par
ailleurs demander à l'autorité compétente le degré
de précision des informations à fournir dans l'étude
d'impact, selon la procédure dite de « cadrage
préalable » ;
• lors de l'enquête publique, l'avis de
l'autorité environnementale sur l'étude d'impact du maître
d'ouvrage figure dans le dossier d'enquête, conformément à
l'objectif d'information du public.
La loi Grenelle II simplifie considérablement le droit des enquêtes publiques, réduites à deux catégories principales, contre cent-quatre-vingts précédemment : l'enquête à finalité principalement environnementale régie par le code de l'environnement, dite « enquête Bouchardeau », et l'enquête d'utilité publique classique régie par le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique.
La loi améliore également de manière concrète les conditions de la participation du public, en prévoyant l'utilisation d'internet, ou encore la possibilité d'utiliser une enquête unique lorsque plusieurs enquêtes sont exigées pour un même projet.
L'article 244 de la loi Grenelle II institutionnalise la participation du public à l'élaboration des décisions réglementaires de l'État et de ses établissements publics quand ces dernières ont une influence directe et significative sur l'environnement. Cet article a été codifié à l'article L. 120-1 du code de l'environnement.
Enfin, l'article 246 de la loi Grenelle II rénove les conditions d'organisation du débat public et de recours à la Commission nationale du débat public. Le ministre chargé de l'environnement peut saisir la Commission en vue de l'organisation d'un débat public sur les options générales d'intérêt national en matière d'environnement, de développement durable ou d'aménagement. La liste des projets dont la Commission est saisie doit être fixée par décret en Conseil d'État.
Une partie des mesures réglementaires nécessaires à l'application de ces dispositions a été prise à la toute fin de l'année 2011. Ainsi, les décrets n° 2011-2018, n° 2011-2019 et n° 2011-2021 du 29 décembre 2011 organisent les modalités pratiques de mise en oeuvre des enquêtes publiques. En revanche, le décret en Conseil d'État relatif à la participation du public à l'élaboration des décisions réglementaires environnementales de l'État n'a jamais été publié, faute selon le ministère de s'être avéré nécessaire. De la même manière, le décret définissant la liste des plans et programmes sur lesquels le Ministre peut saisir la Commission nationale du débat public n'a toujours pas été publié, plus de deux ans après l'entrée en vigueur de la loi.
2. Une réforme récente de la participation du public aux décisions ayant une incidence sur l'environnement
La participation du public à l'élaboration des décisions réglementaires environnementales de l'État et des autres personnes publiques a récemment été révisée, afin de tenir compte de décisions récentes du Conseil constitutionnel. L'article L. 120-1 du code de l'environnement, introduit à l'occasion de la loi Grenelle II, a en effet fait l'objet d'une censure du Conseil.
Cet article s'applique lorsqu'aucun autre dispositif particulier de participation n'est prévu, de type enquête publique par exemple. L'article L. 120-1 prévoit que les décisions ayant « une incidence directe et significative sur l'environnement » sont soumises à participation. Deux modalités de participation sont prévues :
• dans le cas où la saisine d'un organisme
consultatif est obligatoire, le projet de décision fait l'objet d'une
publication, avant d'être transmis à cet organisme pour avis.
• si la consultation d'un tel organe n'est pas
prévue, le projet de décision est publié par voie
électronique, et le public formule des observations.
De manière dérogatoire, la procédure de participation du public peut ne pas s'appliquer lorsque l'urgence justifiée par la protection de l'environnement, de la santé publique ou de l'ordre public ne permet pas son organisation, ou ne la permet que dans des délais réduits.
Le Conseil constitutionnel, se prononçant à l'occasion d'une QPC déposée par l'association France Nature Environnement, a censuré cet article. Il a relevé que les dispositions de l'article L. 120-1 relatives aux modalités générales de participation du public limitent la procédure de participation aux seules décisions réglementaires de l'État et de ses établissements publics. Or, aucune autre disposition législative générale n'assure, en l'absence de dispositions particulières, la mise en oeuvre de ce principe à l'égard de leurs décisions non réglementaires qui peuvent avoir une incidence directe et significative sur l'environnement. Il a donc jugé que, du fait de cette limitation, le législateur a privé de garanties légales l'exigence constitutionnelle prévue par l'article 7 de la Charte de l'environnement. Il a dès lors déclaré contraire à la Constitution l'article L. 120-1, sans examiner les autres moyens soulevés à l'encontre de cet article.
Les effets de la décision ont été reportés au 1 er septembre 2013 afin de permettre au législateur de remédier à l'inconstitutionnalité constatée.
Le nouveau dispositif a été introduit par la loi n° 2012-1460 du 27 décembre 2012 relative à la mise en oeuvre du principe de participation du public défini à l'article 7 de la Charte de l'environnement .
Le champ d'application de l'article, actuellement limité aux seules décisions réglementaires de l'État et de ses établissements publics, est désormais étendu à l'ensemble de leurs décisions autres qu'individuelles. Cela comprend l'intégralité des décisions réglementaires, ainsi que les décisions d'espèce. Les dispositions de l'article L. 120-1 conservent toutefois leur caractère supplétif et ne s'appliquent qu'en l'absence de procédure particulière de participation du public.
Le critère d'incidence « directe et significative » du projet de décision sur l'environnement est abandonné : il suffira désormais que la décision ait une incidence sur l'environnement pour qu'elle soit soumise au principe de participation du public.
Une procédure permettant de recueillir directement les observations du public devra être suivie en toutes circonstances, avec publication par l'administration d'une synthèse des observations reçues.
À titre expérimental, une plateforme informatique permettra de rendre publiques et accessibles par tous les observations déposées par les contributeurs sur certains projets de décrets ou arrêtés.
La loi renvoie à une ordonnance le soin d'organiser la participation du public à l'élaboration des décisions non réglementaires de l'Etat et de ses établissements publics ainsi qu'à toutes les décisions des autres personnes publiques, collectivités territoriales comprises, ayant une incidence sur l'environnement.
Cet aménagement du dispositif initialement créé par la loi Grenelle II doit permettre sa pleine et entière mise en application, dans le respect des exigences constitutionnelles.
La mise en oeuvre du nouvel article L. 120-1 du code de l'environnement ne nécessitera pas de mesure réglementaire d'application.
* 5 Articles 230 et suivants de la loi Grenelle II