IV. LES POSITIONS EN PRÉSENCE DANS LE DÉBAT FRANÇAIS
Afin de forger son opinion à la lumière de tous les arguments en présence dans le débat récurrent sur le fichier positif , votre groupe de travail a entendu en audition l'ensemble des parties prenantes concernées : associations de consommateurs, représentants des banques et établissements de crédit, professions juridiques, Banque de France, Commission nationale de l'informatique et des libertés...
A. LES ASSOCIATIONS DE CONSOMMATEURS
Votre groupe de travail a particulièrement tenu à convier en audition toutes les organisations nationales agréées de consommateurs concernées par le débat sur le fichier positif 67 ( * ) . Par ailleurs, il a également souhaité entendre l'Association française des usagers des banques (AFUB).
1. L'hostilité des deux grandes associations de consommateurs
En premier lieu, les deux principales associations généralistes de consommateurs, UFC-Que Choisir et l'association Consommation, Logement et Cadre de Vie (CLCV), ont fait part à vos rapporteurs de leur claire hostilité à la création d'un registre national des crédits aux particuliers.
Avant toute réflexion sur la mise en place d'un tel registre, UFC-Que Choisir estime nécessaire de disposer d'un recul suffisant sur les effets de la réforme du crédit à la consommation de 2010 et d'interdire le lien entre une carte de fidélité de magasin et un crédit renouvelable. Elle considère que les sociétés de crédit, dont le modèle économique repose sur des taux d'intérêt élevés, ne font pas un travail suffisant d'évaluation de la solvabilité avant d'octroyer un crédit à la consommation et que les contrôles de la DGCCRF et de l'Autorité de contrôle prudentiel sont insuffisants pour que la réforme de 2010 soit respectée. Elle est favorable à une solution simple consistant à présenter obligatoirement les trois derniers relevés de compte de l'emprunteur en cas de demande de crédit à la consommation, de façon à mieux apprécier sa solvabilité. Elle s'inquiète des usages détournés possibles des informations du « fichier positif », par exemple un bailleur souhaitant connaître la capacité financière d'un candidat locataire. Enfin, selon elle, l'essentiel du surendettement ne résulte pas de l'excès de crédit, mais des accidents de la vie , qui privent le consommateur des revenus qui lui permettent d'honorer ses engagements financiers, de sorte que l'utilité du fichier positif est réduite.
UFC-Que Choisir insiste ainsi sur les problèmes liés aux techniques de commercialisation de certains crédits à la consommation, car le travail des prêteurs lui semble fait sérieusement pour les crédits immobiliers.
L'association CLCV a toujours été hostile à la mise en place d'un fichier positif, en raison de l' atteinte aux libertés qu'il représentait. Un tel fichier, même s'il est d'abord limité aux crédits, pourrait en outre s'étendre à d'autres domaines (dettes de loyer, impayés téléphoniques). De plus, comme les causes du surendettement ne sont pas exclusivement liées au crédit, un tel outil n'aurait qu'une utilité assez réduite. A l'inverse, le fichier positif ne faciliterait pas l'accès au crédit des personnes les plus précaires, qui en sont déjà exclues : l'enjeu pour elles est de développer le microcrédit social.
Outre les extensions possibles si un tel fichier était créé, avec un risque de « fichage » généralisé des consommateurs , CLCV craint aussi son utilisation à des fins commerciales , en dépit d'une gestion par la Banque de France. Aujourd'hui, les grandes banques disposent déjà de fichiers légaux concernant leurs clients, qui comprennent bien plus d'informations que celles qui figureraient dans le fichier positif et qui donc demeureront.
Siégeant au sein du comité Constans, CLCV avait proposé une solution de substitution, avec une carte sur le modèle de la carte Vitale, qui permettrait à un emprunteur de fournir à un prêteur toutes les informations utiles en matière de crédit, de sa seule initiative, sans que le prêteur puisse directement librement accéder aux données. Cette solution n'a pas été retenue.
Comme UFC-Que Choisir, CLCV estime qu'il faudrait prendre le temps d'évaluer les effets de la réforme de 2010 du crédit à la consommation, qui était selon elle une bonne réforme, avant de décider s'il convient de créer un fichier positif.
CLCV indique, en outre, qu'il faut écarter l'argument selon lequel la France serait en retard en Europe au motif que la majorité des pays disposent déjà d'un fichier positif. En effet, dans la plupart des cas, la prévention du surendettement n'est pas un objectif du fichier, comme on le revendique en France. Les fichiers étrangers ont généralement une finalité bien différente.
Selon CLCV, le problème de fond en matière de crédit réside dans le développement d'une société d'hyperconsommation , qui incite à consommer toujours plus et qui a donc besoin de développer et faciliter le crédit. Or, le pouvoir d'achat stagne aujourd'hui, ce qui rend l'achat à crédit plus attractif. Dans ces conditions, il est préférable que les familles modestes ne puissent pas entrer dans le système normal du crédit, en particulier le crédit renouvelable, accordé trop facilement. Le problème du pouvoir d'achat ne doit pas se régler par un développement du crédit mais par une hausse des salaires .
En tout état de cause, les pratiques discutables de certaines sociétés de crédit perdurent : harcèlement commercial, offres non sollicitées, publicité omniprésente, prospection commerciale régulière à base de « crédit gratuit », de façon à capter de nouveaux clients... Il est nécessaire de mieux contenir ces pratiques.
L'Organisation générale des consommateurs (ORGECO), également association généraliste de défense des consommateurs, soutient en revanche de longue date la mise en place du fichier positif, même s' il ne pourra être utile qu'à l'égard du surendettement dit actif . Certes, il convient d'éviter tout risque de dérive, en particulier l'utilisation du fichier à des fins de démarchage commercial. Pour autant, ce serait un réel outil de prévention, compte tenu des pratiques de certaines sociétés de crédit qui ne vérifient pas suffisamment sérieusement la solvabilité financière de leurs clients.
2. L'hostilité des associations proches du mouvement syndical
En deuxième lieu, les trois associations de consommateurs proches du mouvement social et syndical entendues par vos rapporteurs se sont opposées à la création du fichier positif : l'Association Léo Lagrange pour la défense des consommateurs (ALLDC), l'Association pour l'information et la défense des consommateurs salariés (INDECOSA-CGT) et l'Association Force ouvrière Consommateurs (AFOC) 68 ( * ) .
INDECOSA rappelle que les trois quarts des cas de surendettement résultent d'accidents de la vie, de sorte que le fichier positif serait peu utile économiquement pour prévenir ce phénomène. Il imposerait de « ficher » pas moins de 25 millions de personnes pour prévenir au mieux 30 000 cas de surendettement, ce qui est manifestement disproportionné , sans compter un coût important. Il serait plus pertinent d'exiger la présentation de trois relevés de compte en cas de demande de crédit. Plus largement, il est nécessaire de mieux appliquer les textes et de mieux former les vendeurs de crédit.
L'AFOC considère qu'il existe un fort consensus contre le fichier positif. Ce projet est une réponse technicienne à un problème économique et social . Si le fichier comporte peu de données, il sera inefficace, et s'il en comporte beaucoup, il sera liberticide. Elle insiste également sur les accidents de la vie pour expliquer le surendettement. L'AFOC ajoute que les personnes en situation financière difficile et menacées de surendettement n'ont pas besoin d'être « fichées », mais d'être accompagnées socialement. A cet égard, le microcrédit social mérite d'être développé pour ces publics en général exclus des circuits classiques du crédit. La situation concrète des personnes surendettées résulte d'abord de l'insuffisance de leurs ressources mensuelles.
L'ALLDC estime qu' un tel outil ne correspond pas à l'objectif de prévention du surendettement , car il ne concerne que les dettes bancaires, alors que ce sont de plus en plus les dettes de la vie courante qui conduisent au surendettement. Il serait en outre disproportionné, a fortiori dans un contexte de grave crise économique. Il faut en revanche développer l'éducation à la consommation et au crédit auprès de la population. Pour mieux prévenir le surendettement par excès de crédit, il faudrait rendre le crédit moins facile.
Toutes ces associations insistent sur la problématique du crédit sur le lieu de vente, certains vendeurs pouvant être davantage tenus de placer des crédits que de vendre les produits eux-mêmes . Il s'agit du plus grave dysfonctionnement, en raison du conflit d'intérêts du vendeur, qui doit vendre le crédit et non pas empêcher son client de l'obtenir.
Par ailleurs, elles considèrent qu'avant de trancher la question du fichier positif, il est nécessaire d'avoir du recul sur les effets de la réforme de 2010 du crédit à la consommation et de correctement appliquer les textes.
3. L'approbation majoritaire des associations familiales
En troisième lieu, sur les cinq associations familiales agréées au titre de la défense des consommateurs reçues par votre groupe de travail 69 ( * ) , quatre se sont exprimées, de façon plus ou moins appuyée, en faveur du fichier positif : Familles de France, Familles rurales, le Conseil national des associations familiales laïques (CNAFAL) et la Confédération nationale des associations familiales catholiques (CNAFC). Seule la Confédération syndicale des familles (CSF) a fait part de sa désapprobation.
Favorable au fichier positif, Familles rurales estime néanmoins qu'il ne pourra pas enrayer significativement le surendettement, compte tenu de l'importance des accidents de la vie dans l'origine de ce phénomène. Un registre des crédits aurait néanmoins une vocation pédagogique, en informant le prêteur, une vocation préventive, en donnant une connaissance du niveau d'endettement et en empêchant le crédit excessif, et une vocation curative, à l'égard des personnes qui continuent à solliciter des crédits et à qui ils seraient plus facilement refusés. Il permettrait aussi d'engager la responsabilité du prêteur pour soutien abusif, car celui-ci ne pourrait plus invoquer l'omission voire la dissimulation de l'emprunteur pour se soustraire à sa responsabilité. Plus généralement, un tel registre devrait permettre de contenir le phénomène plus large de « mal endettement » , c'est-à-dire un niveau et des modalités d'endettement qui, sans nécessairement conduire au surendettement, ne sont pas adaptés aux besoins et capacités de l'emprunteur. Le registre devrait ainsi jouer un rôle d'alerte. Familles rurales est par ailleurs opposée à l'inscription dans le registre des personnes qui se portent caution à l'occasion d'un crédit, ainsi qu'à l'utilisation du registre à des fins de prospection commerciale.
Familles de France est favorable à la mise en place d'un registre des crédits aux particuliers, car c'est un des moyens de prévenir le surendettement, alors que le FICP montre ses limites sur ce point. Elle partage globalement les conclusions du comité Constans. Un tel registre permettrait en particulier de traiter la situation des ménages les plus en difficulté financièrement , qui sont tentés de dissimuler pour pouvoir obtenir un crédit. L'accès au crédit sera moins facile pour les personnes modestes.
Considérant qu'aucune réforme jusqu'à présent n'a permis de juguler le surendettement et qu'un ménage ne peut pas durablement vivre à crédit, le CNAFAL estime que le bilan coût-avantage du fichier positif est intéressant, d'autant qu'un tel outil existe déjà dans la grande majorité des pays européens. Si le crédit n'est pas le facteur unique du surendettement, il en est un facteur aggravant, dans un contexte où, de plus ou plus, on compense une perte ou une insuffisance de revenus par l'accumulation de crédits. Les grandes banques sont hostiles au fichier positif car elles disposent déjà de leurs fichiers clients. Un tel registre devrait avoir trois objectifs : améliorer l'accès au crédit des ménages, instaurer davantage de concurrence sur le marché du crédit et surtout prévenir le surendettement. La réforme du crédit à la consommation en 2010 est restée incomplète, car elle n'a pas responsabilisé suffisamment le prêteur, qui peut toujours se défausser sur la mauvaise foi du consommateur qui ne l'a pas complètement informé sur sa solvabilité : le registre permettrait d'avoir une information fiable et exhaustive , de sorte que l'on pourrait vérifier plus facilement, y compris en cas de contentieux, si le prêteur a effectué les diligences requises avant d'octroyer un prêt. Au demeurant, un certain nombre de prêteurs ne procèdent pas à des vérifications suffisantes avant d'octroyer un prêt. La création d'un tel fichier serait certes coûteuse, mais il s'agirait d'un investissement sur le long terme. Quant au débat sur l'atteinte à la vie privée, le CNAFAL fait observer qu'il existe déjà au sein des banques des fichiers sur les clients. Il approuve, enfin, les conclusions du comité Constans, en particulier l'identifiant retenu -le NIR faisant l'objet d'un double « hachage »- et les sanctions pénales en cas d'utilisation illicite du registre.
La CNAFC approuve également la création d'un registre des crédits aux particuliers, qui permettrait de responsabiliser davantage le prêteur et l'emprunteur . Il conviendrait de renforcer les obligations du prêteur avant sa décision d'octroi du prêt. La consultation du registre serait obligatoire, sous peine de sanctions, de sorte qu'il doit fonctionner en permanence et en temps réel. L'objectif est de freiner le surendettement. Compte tenu du caractère pédagogique de cet outil de prévention, il n'y a pas lieu de craindre d'atteinte aux libertés publiques.
A l'inverse, la CSF a exprimé une forte hostilité au fichier positif, considérant qu'il ne permettrait pas de lutter contre le surendettement, car il est impossible d'empêcher ou d'anticiper les accidents de la vie. Le fichier pose en outre un réel problème de protection de la vie privée et des données personnelles, car il ne sera pas possible d'empêcher sa consultation à d'autres fins. Dès lors qu'il s'agit d'un outil inefficace et disproportionné , il convient de recourir à d'autres dispositifs pour lutter contre le surendettement et l'excès de crédit, notamment un meilleur encadrement des pratiques bancaires, la mise en place dans la loi d'un devoir de conseil du prêteur vis-à-vis de l'emprunteur ou encore une analyse de solvabilité de l'emprunteur plus approfondie à l'aide d'informations et de documents plus nombreux. Imposer un devoir de conseil permettrait aussi d'engager la responsabilité du prêteur pour défaut de conseil dans l'octroi d'un prêt excessif ou inapproprié. La CSF estime que le FICP n'est pas aujourd'hui consulté systématiquement, malgré l'obligation légale, en particulier dans le cadre du crédit sur le lieu de vente : il en serait de même en cas d'obligation de consultation d'un fichier positif. En outre, concernant l'exemple de la Belgique, la CSF relève que le surendettement s'accroît depuis 2008, montrant l'inefficacité du fichier positif.
Les associations familiales favorables au fichier positif estiment que, si le fichier positif n'est certes pas une solution miracle, il constituerait un outil supplémentaire utile, parmi d'autres, dans la politique de prévention et de lutte contre le surendettement.
4. L'opposition de l'association des usagers des banques
Quant à l'AFUB -qui ne dispose pas du statut d'organisation agréée pour la défense des consommateurs-, elle a exprimé devant vos rapporteurs son opposition à la mise en place du fichier positif. Elle estime qu'un tel outil accroîtrait le phénomène de sélection des consommateurs dans l'accès au crédit et servirait les intérêts commerciaux de certaines entreprises. Ce registre serait disproportionné par le nombre de personnes enregistrées, alors qu'il n'y a plus beaucoup de personnes qui font un recours excessif au crédit. L'AFUB estime que le fichier positif est une vieille solution qui n'est plus adaptée aux enjeux actuels du marché du crédit . Il conviendrait plutôt de mieux contrôler l'application de la législation et, par exemple, de rendre obligatoire la présentation des trois derniers relevés de compte pour toute demande de crédit.
* 67 Sur les dix-sept associations nationales agréées pour la défense des consommateurs, les associations spécialisées dans le domaine du logement et du transport n'ont pas été conviées. Sur les quatorze associations restantes concernées, onze ont répondu positivement.
* 68 L'Association Étude et Consommation (ASSECO-CFDT) et l'Association de défense, d'éducation et d'information du consommateur (ADEIC) n'étaient pas présentes.
* 69 L'Union nationale des associations familiales (UNAF) n'était pas présente.