Jeudi
3 mars 2011
M. Georges Tron,
secrétaire d'Etat chargé de la fonction publique
M. François Patriat , président . - Je vous remercie d'être avec nous ce matin. Vous êtes le troisième ministre que nous auditionnons, après MM. Richert et Baroin. La RGPP devait dégager des économies, mais aussi optimiser et clarifier, tout en simplifiant la vie de nos concitoyens. Or les élus ne savent plus très bien où s'adresser pour obtenir des réponses qu'ils demandaient aux services de l'Etat. De hauts responsables nous ont assuré qu'ils assumaient pleinement leurs missions et que le fonctionnement avait été amélioré, mais les syndicats regrettent un manque de concertation notoire, tandis que les usagers subissent les conséquences de la réduction des effectifs. Pouvez-vous nous dire comment vous remplissez les objectifs fixés, quelles économies l'on réalise et quelles charges on supporte ? Enfin, quels sont vos projets ?
M. Georges Tron, secrétaire d'Etat chargé de la fonction publique . - Je suis très heureux d'échanger avec vous sur ce sujet, car, même s'il n'entre pas dans le périmètre de mes attributions, je discute à chacun de mes déplacements de questions statutaires, de carrières et de repyramidage, autant de questions complémentaires de la réorganisation qui dépend de M. Baroin.
Je partage votre présentation : la RGPP n'est pas, et c'est heureux, exclusivement une approche comptable de la réorganisation de l'administration, même si l'objectif de rétablissement des comptes publics est incontestable. Il y a eu, de 1980 à 2000, 300 000 fonctionnaires supplémentaires. La masse du bloc rémunérations plus pensions, jointe à la charge des intérêts, produisait une contrainte telle qu'il y a eu un consensus sur la nécessité de réformes, de manière à traiter tous les grands problèmes de recrutement, de gestion, de rémunération et de dialogue social -je pense au texte voté l'an dernier après les accords de Bercy.
Contrairement à ce que j'entends souvent, la RGPP a eu des précédents. Dès 2003, Eric Woerth avait conduit des stratégies ministérielles de réforme, des audits au tropisme plus central que déconcentré. Les audits engagés par Jean-François Copé en 2005 ont prolongé les stratégies ministérielles. On avait donc déjà travaillé quand s'est mise en place la RGPP, copilotée par le secrétaire général de l'Elysée et par le directeur de cabinet du Premier ministre.
La simplification a été un axe de la réforme engagée, tant au niveau de l'administration centrale que de l'organisation territoriale de l'Etat (la ReAT). Je suis solidaire de cette réforme fondamentale, dont l'achèvement permettra de simplifier l'organisation territoriale. J'identifie cette réorganisation comme un sujet majeur. L'on voit bien les chantiers. La professionnalisation des concours, d'abord, permettra de valoriser une pratique (je vois avec les négociations sur la résorption de l'emploi précaire que les organisations syndicales y sont favorables). Nous aurons cet été revisité 360 concours. Avec 400 à 450 élèves, les classes préparatoires intégrées marchent bien, même si les résultats au concours de l'ENA ne sont pas tout à fait à la hauteur.
Une meilleure gestion des carrières, ensuite. La fusion des corps avance sans problème majeur : de 685 en 2005, nous sommes revenus à 380, l'objectif étant de 230. La loi sur la mobilité de 2009 fonctionne, à quelques détails près. La rémunération à la performance est bien engagée, la garantie individuelle du pouvoir d'achat s'ajoute à la rénovation des grilles indiciaires.
Le dialogue avec les organisations syndicales se passe mieux. Notre logique de mise en oeuvre des réformes s'est traduite par quatre accords de suite entre 2006 et 2010, qui ont été transposés dans la loi : à un article près (celui sur les infirmières), la loi sur le dialogue social reprenait l'accord avec les organisations syndicales. Avec les nouveaux comités techniques mis en place cet automne dans les directions départementales interministérielles, les instances de concertation sont bien identifiées.
Si la RGPP a permis de prendre conscience de la nécessité d'engager des réformes, le non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux a en réalité dégagé de 900 millions à 950 millions d'économies sur un exercice budgétaire. L'engagement d'en reverser la moitié aux agents a été tenu, le taux de retour étant même très largement supérieur en 2010 : 72 %, soit de 650 millions à 750 millions. Il ne faut pas se faire d'illusions, car l'on a engagé des réformes supplémentaires grâce au non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux. Nous avons ainsi dégagé 200 millions pour le LMD (licence-master-doctorat) et, si l'on tient compte des indemnités aux proviseurs, principaux et professeurs en primo-installation, ce sont entre 250 millions et 300 millions qui ont ainsi été fléchés à cette fin à l'Education nationale. Nous avons utilisé plus d'économies que prévu pour les réformes.
L'on ne doit pas attendre à court terme de retours plus importants de l'exercice du un sur deux. L'économie réalisée se fera sentir à plus long terme. On raisonnera ici en termes de carrière : si l'on pense que la carrière d'un agent de la fonction publique c'est 1 300 000 euros, un million en catégorie C et un million et demi en catégorie A+, on comprend que les économies réalisées sur 40 ans sont considérables. Dès que l'on reste sur le court terme, à cinq ans, on dégage un milliard et on finance les réformes que j'ai citées.
Nous avons réussi l'exercice d'engager l'évolution de l'administration et, s'il n'est pas certain que les résultats du non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux soient à la hauteur des espérances, cela est rassurant parce que cela montre que l'exercice n'est pas exclusivement comptable. Nous le poursuivrons avec trois gros chantiers dont le premier est la résorption de la précarité dans la fonction publique. La réunion conclusive se tiendra le 7 mars prochain. Il y a consensus pour qu'un CDI soit titularisé après 6 ans. Faut-il qu'il passe vers le statut ? Oui, après un examen professionnel assis sur la reconnaissance des acquis de l'expérience. Faut-il faire de même pour les CDD ? Oui, sans remettre en cause le recrutement par concours. Fixe-t-on une limite dans le temps ? Là encore, la réponse est positive : 4 ans. Nous prévoyons en outre une amélioration des indemnités pour les CDD et une délégation de leur versement à Pôle emploi.
Nous poursuivons la mutualisation des concours administratifs, avec une optimisation de la formation initiale dans le prolongement du rapport Le Bris, et des indicateurs de performance pour les écoles de service public. Il en va de même pour la formation continue.
S'agissant de l'administration déconcentrée de l'Etat, je suis convaincu que toute réforme doit être pilotée de manière identifiée, comme je l'ai dit dans mon rapport sur l'immobilier de l'Etat. Le pilotage par Matignon est très précis et Bercy doit y être directement associé. J'ai rencontré la semaine dernière M. Filippini, le nouvel adjoint au secrétaire général du gouvernement, et nous sommes convenus de coopérer. Les fonctionnaires perçoivent bien ce chantier. Il rencontre néanmoins trois types de difficultés. Premièrement, il suppose un aggiornamento, voire une révolution culturelle afin de mélanger des cultures très verticales en deux ou trois directions départementales et sept ou huit directions régionales ; je l'entends bien lors de mes déplacements, malgré leur bonne volonté les agents restent habitués à des logiques centralisées. Aussi faut-il que le secrétaire général adjoint du gouvernement fasse passer des recommandations aux ministres pour qu'ils cessent de se comporter comme si l'organisation restait verticale.
La deuxième difficulté est difficile à percevoir. C'est ainsi que lorsque j'ai rencontré Jacques Attali, il a craint que les régions fassent les frais de la réforme. Or je perçois exactement l'inverse. Nous avons aujourd'hui un échelon régional déconcentré, à la fois juge et partie des affectations et des réaffectations de postes. Il faut être prudent pour que le niveau départemental, échelon de proximité, ne se sente pas démuni -j'ai perçu une inquiétude. Il convient de trouver un équilibre.
Troisième difficulté, les préfets de région sont confrontés à un exercice très délicat : réorganiser toute l'administration déconcentrée sans disposer des leviers budgétaires et alors que l'organisation reste verticale. De mon point de vue, il est donc important d'apparier l'exercice budgétaire, centralisé, et la nouvelle organisation, horizontale. C'est d'ailleurs la préoccupation majeure des préfets.
Nous sommes en train de relever ces défis. Il fallait apporter des réponses et nous le faisons, mais il reste délicat de modifier des cultures. Enfin, l'implication constitue un enjeu d'importance. L'implication personnelle est là, les agents adhèrent à la simplification et à la lisibilité pour les administrés. Leur adhésion doit en revanche s'exprimer en termes d'engagement et de régime indemnitaire. Il faut faire en sorte que l'harmonisation des statuts se fasse par le haut, ce qui répond à leur souhait. Cela suppose une capacité budgétaire et une harmonisation des échéances. Nous disposons pour cela d'outils statistiques ; il reste à homogénéiser les rémunérations : la prime de fonctions et de résultats aboutit à mettre de l'ordre dans l'incroyable maquis des 1 800 primes. L'accélération de l'homogénéisation des statuts correspond à une attente des agents. Nous sommes au milieu du gué parce que des difficultés surgissent, notamment dans le domaine des restructurations immobilières. Dans l'Essonne, mais aussi à Rennes, des blocages surviennent autour de tels dossiers : on mesure combien la totalité des réformes constitue un groupe homogène.
Les agents sont impliqués, mesurent le service rendu aux usagers, aux collectivités comme aux entreprises. Certes, l'ingénierie concurrentielle a été remise en cause mais non le service rendu aux petites collectivités. Cela se fait avec les agents -j'ai déjà signalé la mise en place des comités techniques en octobre. Les organisations syndicales, les confédérations s'en sont saisies à l'occasion des élections aux comités techniques et aux commissions administratives paritaires, le 20 octobre.
M. François Patriat , président . - Je vous remercie, monsieur le Ministre, de cet exposé brillant sur les objectifs, les méthodes et les résultats de la réforme. Vous avez déjà donné quelques chiffres mais quel est son impact sur les collectivités ? La loi conforte les départements mais l'administration renforce l'échelon régional, d'où un éloignement des directions -l'on cite souvent l'exemple du Midi-Pyrénées et du Lot, cher à M. Miquel. Certains disent qu'avec la décentralisation, les collectivités doivent assumer leurs missions, mais cela les conduit à assumer des coûts, pour l'ingénierie par exemple. Dans le même temps, les préfets et les sous-préfets nous disent en aparté souvent, en réunion parfois, qu'on est « à l'os », qu'ils n'ont plus les moyens d'apporter les réponses que nous demandons dans les délais que nous souhaitons, pour les plans d'exposition aux risques, les permis de construire etc. Nous sentons d'ailleurs le besoin d'exister des préfets et sous-préfets. On a parlé de formation professionnelle, d'exportation et M. Lellouche veut colocaliser l'administration. Reste que les petites communes de 100 à 700 habitants ne peuvent pas faire face et doivent faire appel au privé dont les prestations sont coûteuses à défaut d'être toujours de qualité.
M. Dominique de Legge , rapporteur . - Vous avez répondu par avance à plusieurs de mes questions et fourni quelques chiffres. Pouvez-vous nous en donner d'autres.
D'autre part, les représentants des syndicats nous assurent qu'il n'y a eu aucune concertation. J'imagine qu'il y en pourtant eu sur le « retour sur investissement ». Comment expliquez-vous ce sentiment ?
A Saint-Amand-Montrond, le président de la République a souhaité une polyvalence du personnel en milieu rural. Avec quels outils peut-on atteindre ce louable objectif ?
Les collectivités territoriales ayant reçu beaucoup de compétences nouvelles, est-il plus difficile de recruter dans la fonction publique d'Etat ?
Beaucoup de postes ont été supprimés mais pas de manière uniforme. Pour autant, il faudra affiner les moyens et les objectifs. Quelles sont les possibilités ?
M. Georges Tron, secrétaire d'Etat. - Je commencerai par le ressenti des élus. Ils ont des réponses, mais elles sont plus sectorisées. Le centre des finances traite les questions fiscales, l'inspection d'académie le scolaire, le contrôle de légalité relève de la préfecture plutôt que des sous-préfectures, la direction des territoires s'occupe de l'urbanisme. La logique du repyramidage conduit à bien identifier leurs interlocuteurs. On n'a pas fermé de sous-préfecture, ce qui avait été envisagé et aurait pu se faire sans remettre en cause l'aménagement du territoire. Je mesure bien le différentiel entre la présence géographique, qui témoigne d'une politique d'aménagement du territoire, et la réorganisation de l'Etat territorial et sa simplification pour l'ensemble des acteurs de la vie locale, des collectivités aux usagers sans oublier les entreprises.
La proposition de la multifonctionnalité des agents dans les petites communes constitue une piste tout à fait intéressante. Je suis prêt à répondre à la requête du président de la République d'agents multifonctionnels. J'ai été frappé au Canada, la semaine dernière, de voir comment sur un territoire de plusieurs millions de kilomètres carrés, la réforme de l'Etat s'est conjuguée avec l'aménagement du territoire grâce à 650 points de contact, des guichets uniques regroupant entre 16 000 et 17 000 agents. Je ne prétends pas que cet exemple soit transposable mais je crois volontiers à une simplification, à des interlocuteurs mieux connus, à des formules plus homogènes.
L'organisation des trois fonctions publiques reste inscrite dans le statut qui a pris un coup de vieux avec la réforme. Le vecteur de la mobilité est important. La loi de 2009, dont les effets s'étendent aux trois fonctions publiques, conduira à modifier la formation initiale à l'ENA comme à l'INET ; les passerelles devront être facilitées ; la forme du concours à l'une des fonctions publiques assurera des compétences pour les deux autres. A Rennes, à l'école de la santé publique, les questions des élèves de deux promotions ont porté sur les passages dans les autres fonctions publiques. Tout cela modifiera structurellement les modes d'organisation tout en répondant aux aspirations des agents.
La ReAT permet d'approfondir l'appui technique aux collectivités publiques. Si le privé peut assumer l'ingénierie concurrentielle, le grand chantier du développement durable justifie qu'on renforce l'expertise. Les prestations d'ingénierie sont réorientées dans le respect de la solidarité et de l'aménagement du territoire. Les réorganisations vont de pair avec une meilleure identification. Pour autant, concilier ReAT et aménagement du territoire représente un enjeu, car la réforme ne doit pas s'effectuer au détriment de ce dernier. Je ne sais pas quelle est la meilleure réponse à apporter, je sais seulement qu'il ne faut pas donner le sentiment que nous privons les territoires de la présence de l'Etat. Des députés de la majorité avec lesquels j'ai déjeuné hier me l'ont rappelé avec force.
Le un sur deux au niveau local, ensuite. Il n'y a pas d'impact direct sur la ReAT, mais les préfets de région doivent maîtriser la gestion des ressources humaines. L'on ne peut pas dire que l'on touche l'os car la France reste administrée. Au demeurant, les effectifs de l'administration décentralisée ont augmenté de 440 000 personnes entre 1998 et 2008, dont 120 000 en raison des transferts de compétence. Le nombre d'agents publics s'est maintenu au même niveau et il n'y a pas eu régression de la présence publique dans le pays. Il faut le souligner, sans entrer ici dans le débat sur la nécessaire participation des collectivités publiques à la maîtrise des comptes publics.
Non, on ne mesure pas de désaffection pour la fonction publique de l'Etat. Le nombre de candidats au concours de l'ENA est passé de 1 352 en 2009 à 1 493 en 2010 ; en 2009, les IRA ont attiré 3 860 candidats, soit 500 de plus qu'en 2008. Même succès pour les classes préparatoires intégrées qui préparent à vingt écoles et où sur 15 élèves qui ont préparé le concours de l'ENA, un a été admissible.
Les organisations syndicales ont été associées à la réforme de l'administration territoriale de l'État au niveau ministériel, via les comités techniques, et au niveau interministériel, via le Conseil de modernisation des politiques publiques et des groupes de travail thématiques animés par la direction générale de l'administration et de la fonction publique. Nous avons tenu compte de leurs remarques ; de même que, plus en amont, le Livre blanc sur l'avenir de la fonction publique de Jean-Ludovic Silicani s'est nourri du dialogue avec elles.
Mme Christiane Demontès . - Avez-vous mesuré l'impact financier du recul de l'âge légal de départ à la retraite des fonctionnaires, au moins à moyen terme ?
Mme Catherine Deroche . - Les gains obtenus grâce au non remplacement d'un départ à la retraite sur deux profitent aux fonctionnaires, nous avez-vous expliqué. Ce n'est pas le sentiment des organisations syndicales qui évoquent une charge de travail toujours plus lourde ! Le succès de la réforme, me semble-t-il, passe par une simplification des normes. Le thème est à la mode : on parle beaucoup de réduire les normes pesant sur les entreprises et les collectivités territoriales.
M. Michel Bécot . - Les enseignants se tournent souvent vers nous ; ils ne comprennent pas pourquoi ils sont chargés de cours dans un établissement situés à 50 km du collège où ils effectuent un mi-temps quand une place était libre plus près... Pourquoi envoyer les enseignants aux quatre coins de la France sans prendre en compte leur situation familiale ? Ne faut-il pas envisager une déconcentration de ces nominations ?
En outre, nous avons besoin de généralistes de l'administration dans nos départements et régions. L'installation de ces généralistes dans des « maisons d'État » serait vraiment un « plus » pour nos concitoyens. Qu'en pensez-vous ?
M. Georges Tron, secrétaire d'État . - Madame Demontès, je n'ai pas les éléments pour évaluer l'impact de la réforme. Je veux néanmoins préciser que le recul de l'âge de départ en retraite -très progressif, puisque la progression est limitée à quatre mois par an- ne fait qu'accélérer un mouvement déjà observé dans nos collectivités ; de plus en plus d'agents, pour des raisons de pouvoir d'achat, demandaient à partir plus tard.
Madame Deroche, je partage totalement votre point de vue : une simplification drastique s'impose. D'ailleurs, le Président de la République a demandé un gel des normes des collectivités territoriales à la fin de l'an dernier. Le chantier est déjà bien engagé avec la proposition de loi Warsmann, auquel le Président de la République a confié une nouvelle mission sur la simplification des normes pesant sur les entreprises. Moins il y aura de paperasserie, plus il sera facile de faire passer le non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite. En revanche, je suis plus dubitatif sur l'appréciation des organisations syndicales. Les gains de productivité sont une réalité. Certes, tout n'est pas rose. Identifions les failles et faisons acte de contrition plutôt que de verser dans l'autojustification, disais-je déjà lorsque j'étais parlementaire. Prenons le système d'information financière Chorus et le système d'information sur l'immobilier de l'État Chorux RE-FX, ils ne sont pas à la hauteur. La mise en place de contrôles interne et externe est utile, rôle que joue d'ailleurs excellemment la Cour des comptes. Pour autant, ne feignons pas d'ignorer les évolutions technologiques qui diminuent le besoin d'administration territoriale. Pour m'en tenir à quelques exemples, les agriculteurs étaient 30 % à télécharger leur dossier de subvention pour les aides européennes en 2009 ; ils sont désormais 40 %. Aujourd'hui, un tiers des foyers fiscaux téléchargent leur déclaration de revenus en 2010 ; nous avons bon espoir qu'ils soient 40 % dans les trois années à venir.
Monsieur Bécot, la déconcentration des nominations est une piste tout à fait intéressante vers laquelle nous pouvons progresser avec les bourses d'emploi. En revanche, les organisations syndicales y sont résolument hostiles, dans ce secteur comme dans les autres. Effectivement, nous avons besoin de généralistes. D'où notre idée de revisiter 350 concours avant la fin de la mandature pour constituer un véritable corps interministériel. La fusion des corps est, au reste, une demande récurrente des agents. Cela suppose d'assouplir encore le principe de mobilité, après les premiers pas effectués en ce sens dans la loi de 2009, entre les trois fonctions publiques et à l'intérieur de chacune d'entre elles. La loi sur la résorption de la précarité qu'examinera prochainement le Parlement sera l'occasion d'innover. Le transfert des compétences aux collectivités territoriales, le besoin d'une présence de l'État dans les territoires ruraux rendent absolument nécessaires une formation et une compétence partagées. A titre personnel, je suis favorable à une mobilité obligatoire entre les deux fonctions publiques, voire les trois, à partir d'un seuil de responsabilité. De fait, un fonctionnaire de l'administration territoriale de l'État peut-il être efficient sans avoir connu de l'intérieur une collectivité territoriale ?