2. Un processus parsemé d'obstacles
Chaque étape du processus a été, en réalité, un défi à relever pour les collectivités : état des lieux, organisation et intégration dans la fonction publique locale, gestion des personnels. Sur ce plan, vos rapporteurs ont constaté qu'il y a deux discours qui ne se recoupent pas complètement : celui de l'État et celui des responsables locaux.
a) Des états des lieux défavorable
Comme l'a reconnu à vos rapporteurs, M. Bernard Derosier, Président du CSFPT : « Il y a eu des états des lieux qui ont été établis, dans des conditions, qui ne sont pas satisfaisantes du point de vue du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale. »
(1) Une procédure biaisée
La loi du 13 août 2004 posait le principe du transfert des services ou parties de services qui participent à l'exercice des compétences de l'État transférées aux collectivités territoriales. On aurait pu imaginer qu'une « photographie » soit dressée des emplois mobilisés par l'État. Or ce principe n'a été mis en pratique que de façon assez restrictive par des services de l'État pour différentes raisons.
Il y a eu des consignes ministérielles qui ont contribué à limiter le périmètre des transferts de personnels aux emplois d'exécution . Par exemple, une instruction du ministère de l'Équipement, relative au dimensionnement des services à transférer du 28 mai 2005, a exclu les postes situés au sommet de la chaîne hiérarchique, ce qui ne correspondait ni à la lettre ni à l'esprit de la loi. Dans le domaine de la voirie nationale en outre, seuls les personnels des directions départementales ont été transférés alors qu'il y avait des personnels des directions régionales qui intervenaient sur ce réseau national transféré. Il apparaît que le ministère a cherché à maintenir ses « filières de compétences techniques ».
On constate les mêmes difficultés pour les personnels TOS. Le périmètre des transferts de personnels de gestion du rectorat s'est largement limité au service de la division des personnels administratifs, techniques et ouvriers de services sociaux et de santé alors que d'autres services du rectorat, voire d'autres administrations de l'État, trésorerie générale par exemple, participaient à la gestion des techniciens et ouvriers de service dans les collèges et lycées.
Par ailleurs, dans plusieurs départements, il y a eu une contestation de l'estimation des effectifs à transférer au regard du maintien de la continuité du service public. Les départements ont souvent jugé que les effectifs proposés dans le partage ne leur permettraient pas d'assurer, par exemple, l'entretien des routes dans des conditions satisfaisantes, ce qui d'ailleurs faisait écho aux observations de la Cour des comptes (dans son rapport public de l'an 2000).
Beaucoup d'emplois ont soulevé des problèmes de quotité de temps de travail. La question a notamment été opposée aux collectivités en ce qui concerne les cadres car ils étaient le plus souvent responsables de missions variées. De même, la détermination des personnels affectés à l'entretien des routes départementales et nationales a été un processus complexe, car les mêmes agents avaient travaillé pour le compte de la DDE, donc de l'État, et avaient parfois des missions multiples.
Par exemple, les agents de la viabilité hivernale, hors saison, pouvaient être affectés à d'autres tâches: ils étaient parfois attachés à des missions d'urbanisme qui n'entraient pas dans les compétences, notamment des départements, ceux qui tenaient la comptabilité ou passaient des marchés publics voyaient aussi forcément leur situation changer de nature.
Sur ces questions, les collectivités ont souvent eu le sentiment de se heurter de la part de l'État à une « apparence de concertation » plutôt qu'à une approche ouverte et négociée.
Les mécanismes de négociation locale n'ont pas toujours permis de défendre les intérêts des collectivités territoriales.
Par un décret n° 2005-529 du 24 mai 2005, des commissions tripartites locales ont été installées auprès de chaque préfet de région et de département, à l'entrée en vigueur des conventions provisoires de mise à disposition. Les circulaires d'application rappelaient la nécessité pour le préfet de les réunir régulièrement.
Mais les mécanismes de négociation locale n'ont pas toujours permis d'apporter des solutions au problème posé par les transferts de personnels, ni de défendre les intérêts des collectivités locales.
Les critères de réussite affichés par le ministère de l'Intérieur (circulaire ministérielle de décembre 2004) étaient pourtant clairs : « Une décentralisation réussie passe par une gestion locale et des mécanismes conventionnels préférables à des actes ministériels unilatéraux ».
Dans les faits, les mécanismes de négociations locales n'ont pas partout fonctionné et les transferts de personnels ont donc été organisés par arrêtés ministériels. Dans beaucoup de cas, cela tient au fait que les régions et les départements n'ont pas obtenu au plan local du préfet, en sa qualité, de représentant de l'État, une évaluation contradictoire des emplois transférables.
Selon une étude publiée par l'ADF concernant les TOS 5 ( * ) , le préfet n'a pas toujours joué le rôle que la loi lui assigne et a laissé les administrations déconcentrées piloter les discussions sans tirer parti de la commission tripartite. Elle confirme que celle-ci a été parfois pas ou peu réunie et qu'elle n'a pas épuisé les sujets qui étaient de son ressort : transferts des biens, transferts locaux... Selon certains témoignages recueillis, « tout cela est resté dans une forme de nébuleuse ».
(2) Un partage des effectifs forcément inéquitable
Selon une enquête menée par l'ADF au cours du premier semestre 2010 auprès des directions de l'Éducation des différents départements, parallèlement au recensement lancé par le ministère de l'Éducation, les départements se déclarent très majoritairement insatisfaits (de 63 à 70 %) des moyens humains transférés, considérant que les autorités académiques n'ont pas équitablement procédé au partage . Ce taux d'insatisfaction atteint 80 % pour les moyens en « personnels support » et 94% pour les moyens de suppléance 6 ( * ) .
Ces circonstances initiales ont eu plusieurs conséquences déterminantes.
Le partage des effectifs n'a pas toujours suivi une logique strictement fonctionnelle. Cette situation a été contestée et s'est parfois traduite par des recours contentieux devant les juridictions administratives contre des décrets et arrêtés édictés pour l'application de la loi du 13 août 2004 mais qui n'ont pas fructifié. Le ministère en charge de l'Équipement, par exemple, a dû faire face à 14 recours devant les juridictions administratives. Cette situation n'a donc pas permis une dynamique de décentralisation, tout en prenant le risque, au moins initialement, d'une désorganisation du service public.
Les collectivités territoriales ont bien été obligées de s'adapter, en recrutant les personnels qui ne leur ont pas été attribués ou qui leur étaient nécessaires, ce qui leur est aujourd'hui reproché au regard de la progression des effectifs de la fonction publique territoriale.
Les caractéristiques des personnels des collectivités en ont été affectées. On constate une sous représentation des catégories A dans les effectifs transférés au profit de la catégorie C.
Les profils des agents TOS, quasiment tous de catégorie C, ont bouleversé la structure des effectifs des régions et départements, jusque là surreprésentés en agents de catégorie A et B. Dans le département du Doubs, la proportion des agents de catégorie C est passée, de 25 % à 51 % de l'effectif permanent et la filière technique est devenue la filière la plus présente au sein de la collectivité (780 agents en 2009 contre 125 agents en 2005).
b) Des modalités d'accueil spécifiques
Au vu des enquêtes de terrain qui ont pu être réalisées, plusieurs sujets de « frictions » sont également intervenus par la suite lorsqu'il a fallu organiser concrètement les modalités d'accueil et assurer la transition.
(1) Une organisation matérielle délicate
Si au niveau des DDE, cette passation semble s'être correctement déroulée, la question a été plus complexe pour les TOS en raison des relations avec les établissements scolaires.
Deux exemples peuvent en être donnés qui montrent certaines différences de gestion entre collectivités et Éducation nationale.
- Le conventionnement avec les établissements
Selon l'enquête de l'ADF, la quasi-totalité des départements (94 %) a passé une convention avec ses EPLE et plus de la moitié en est déjà à sa deuxième version.
Ces conventions ont fait l'objet de négociations bilatérales pour leur élaboration et sont globalement considérées comme satisfaisantes, la plupart des EPLE (92 %) les ayant approuvées.
Mais, selon cette même étude, en cas de non respect, les autorités académiques ne s'impliquent pas ou peu dans le règlement du litige constaté. Un quart des départements considère que le principe de gestion « sous convention » des rapports bilatéraux n'est pas une solution satisfaisante à terme car il se heurte à la notion « d'autonomie » des EPLE telle que la conçoivent la plupart des établissements.
- La découverte de situations surprenantes
Les collectivités ont été surprises de découvrir des situations problématiques aux personnels TOS à savoir :
• des agents « fantômes » : les
situations les plus fréquemment relevées sont celles d'agents en
congés de longue maladie ou mis en disponibilité d'office depuis
plusieurs années. Il s'agit de titulaires sans postes et sans
affectation, inconnus des gestionnaires et chefs d'établissements. Le
nombre d'agents identifiés dans ces positions est parfois relativement
important. D'après une DRH, il s'agit de cas « où
l'Éducation nationale préférait payer la personne chez
elle plutôt qu'elle pose problème au sein de l'EPLE. Mais ces
pratiques ne sont pas acceptées par la collectivité
» ;
• Les agents hors TOS : certaines
collectivités se sont vues transférer des agents des
établissements scolaires qui ne relevaient pas des personnels TOS, tels
que des aides périscolaires ou des agents administratifs ;
• Les contrats de travail hors normes : les
collectivités ont découvert de nombreux cumuls de contrats (par
exemple, un agent travaille depuis 11 ans sur des contrats successifs de 10
mois). Ces situations ont été fréquentes dans les
établissements dépendant du Ministère de l'Agriculture,
où beaucoup d'agents non titulaires n'étaient pas
positionnés sur des remplacements ponctuels mais sur des remplacements
de longue durée.
- le transfert des dossiers
Certaines collectivités ont reçu uniquement les dossiers « papiers » des agents, sans support numérique. Ce sont leurs services qui ont dû procéder au travail de saisie pour intégrer les données dans le logiciel interne correspondant aux ressources humaines.
Ensuite, les données transmises se sont souvent révélées incomplètes, voire non fiables. Les collectivités ont eu des difficultés à obtenir des éléments sur les fonctions des agents, leur historique de carrière. Beaucoup de ces « trous noirs » concernaient en particulier la médecine du travail et la formation.
Le délai de transfert des dossiers a également posé problème. Dans certains cas, les listes sont restées incomplètes jusqu'au dernier moment. La plupart du temps, ce retard s'explique par la nécessité pour le rectorat d'établir un état authentique des services effectifs pour le suivi des retraites des agents.
(2) La nécessité de mesures d'accompagnement
Un facteur important de la réussite des transferts a été la forte implication des élus dans la communication et l'accueil des nouveaux personnels.
Le constat du CNFPT concernant les personnels TOS 7 ( * ) est concordant : « Les élus se sont tous fortement impliqués avec pour objectif de réussir l'intégration des agents transférés. Face aux angoisses des agents, et en dépit des contraintes de délai, les collectivités ont mis en place d'importants dispositifs de communication et d'accueil. »
Étant donné la défiance initiale, les collectivités ont dû faire preuve d'une grande capacité à accompagner le changement. Les actions d'information auprès des agents ont eu pour forme la plus répandue un dispositif en deux étapes :
- dans un premier temps, des réunions d'information ont eu lieu sur site, soit par bassin, soit par regroupement géographique, soit dans chaque établissement, selon la taille du territoire. Ces réunions ont eu pour objet l'information sur le transfert, le statut, le droit d'option et de l'intégration, et la réponse aux questions des agents ;
- dans un deuxième temps, des journées d'accueil ont été organisées au sein de la collectivité, pour présenter le fonctionnement d'une collectivité territoriale en général, et de celle d'accueil en particulier.
Très souvent, les présidents ou vice-présidents se sont déplacés ou ont reçu les agents personnellement pour bien marquer l'importance de la démarche pour la collectivité. Ont été associés, en plus des agents : les syndicats, les directeurs d'établissements, les gestionnaires, la DRH et les directions concernées de la collectivité.
D'autres d'outils ont également été adaptés pour communiquer spécialement auprès de ces agents : lettres d'information à l'intention des agents, mise en place d'un numéro vert pour répondre aux interrogations, distribution de plaquettes d'information, réalisation de livrets d'accueil spécifiques...
c) Des modes de gestion à adapter
Le transfert d'importants flux de personnels a modifié de manière substantielle le fonctionnement des collectivités territoriales, qui doivent assumer la gestion des effectifs plus nombreux et aux profils spécifiques.
(1) Le redimensionnement des services de gestion des ressources humaines
Il y a d'abord l'aspect quantitatif .
Cela est particulièrement vrai pour les régions dont le personnel était peu nombreux. Les agents des régions représentaient seulement 0,8 % de l'emploi public territorial en 2002. L'impact sur les départements a été moins prononcé, dans la mesure où ils géraient déjà des personnels plus nombreux (notamment les personnels chargés des services sociaux), mais toujours significatif.
La majeure partie des transferts s'est opérée sur les exercices 2006 à 2008. On peut estimer que sur ces années 2006 à 2008, environ 117 000 agents nouvellement recrutés dans la FPT peuvent être considérés comme issus des transferts. En s'appuyant sur la répartition des ETP entre régions et départements, on évalue le nombre d'agents arrivés dans le cadre des transferts de compétences à environ 67 000 dans les départements et à 50 000 dans les régions.
Dans le département du Loiret, par exemple, ce sont plus de 700 agents qui ont ainsi été intégrés, soit un accroissement de plus d'un quart des effectifs.
Généralement, les collectivités n'ont pas mis en place de missions dédiées lors du transfert des agents qui ont été intégrés dans la gestion globale, au même titre que les autres agents de la collectivité. De cette façon, les collectivités ont affirmé leur volonté de ne pas traiter les agents transférés comme un personnel à part.
En revanche, avec l'arrivée des agents des collèges et des lycées, les directions des ressources humaines ont pris une nouvelle ampleur. Ces services ont souvent dû être redimensionnés.
Certaines DRH ont dû effectuer des recrutements au fil des années et échelonnés depuis 2005. Certaines collectivités ont vu leurs personnels de DRH multipliés par trois sur ces dernières cinq années. Ces recrutements ont du porter sur des personnels plus spécialisés pour pouvoir gérer l'accompagnement social, les parcours professionnels et les problématiques nouvelles (handicap, hygiène et sécurité...). Des recrutements ont été nécessaires même s'ils ont été généralement étalés dans le temps : responsables de service, conseillers techniques en restauration, diététiciens, assistantes sociales, psychologues...
Par ailleurs, les collectivités d'accueil ont dû réfléchir à leurs politiques de gestion pour accompagner l'intégration avec la fixation d'objectifs. Cela s'est traduit notamment par la définition de principes directeurs tels que l'égalité de traitement entre tous les agents en fonction au sein de la collectivité : les collectivités ont souhaité la garantir aux agents de la collectivité et aux agents transférés dans un souci de cohésion interne, de parité mais aussi pour assurer la qualité du service rendu aux usagers ; ce principe a emporté un certain nombre de conséquences lourdes telles que l'extension du régime indemnitaire en vigueur au sein des collectivités aux agents transférés ; l'application des mêmes règles en matière de politique d'avancement, ou encore l'octroi des avantages sociaux selon les règles préexistantes.
La modernisation des outils de gestion a été nécessaire : documents d'évaluation, statistiques (accidents du travail en particulier), modernisation des systèmes informatiques, modules relatifs à la paie, à la formation, à la médecine professionnelle, fiches informatives (prévention, sécurité...).
(2) La découverte de problématiques nouvelles
L'accueil de ce public a également nécessité la prise en compte de problématiques nouvelles qui étaient jusque là marginales dans ces collectivités.
Ce transfert a été l'occasion pour les collectivités de commencer à appréhender l'ampleur des problématiques de santé des agents TOS . 8 ( * ) Selon un des responsables cité dans l'étude du CNFPT, « les problèmes de santé et les restrictions d'aptitude concerneront à terme un tiers des effectifs TOS dans la collectivité. »
- l'absentéisme : avec l'accueil des personnels TOS, les collectivités ont découvert un phénomène d'absentéisme important parmi les agents. Les taux d'absentéisme constatés par les collectivités sont de l'ordre de 12%, pouvant aller parfois jusqu'à 20%. Même si la mesure exacte peut en être difficile, les collectivités notent dans tous les cas un différentiel important avec le taux d'absentéisme de leurs autres agents. Plus que les congés longue maladie, ce sont les absences répétées de courte durée qui posent particulièrement problème aux collectivités ;
- l'usure professionnelle : Les visites médicales ont révélé un nombre élevé de maladies professionnelles, la pathologie la plus fréquente étant celle des troubles muscla-squelettiques. Selon leurs termes, les interlocuteurs des collectivités ont découvert une population « usée », « cassée », ou « en souffrance ». Il s'agit surtout des agents d'entretien, dont la moyenne d'âge est assez élevée, qui ont une trentaine d'années de carrière. Les visites médicales ont donc été l'occasion de nombreuses déclarations d'inaptitude totale ou partielle au travail, ainsi que de reconnaissance de situations de travailleurs handicapés ;
- des difficultés sociales : faible niveau de qualification, voire situations d'illettrisme, surendettement, conduites addictives... Les collectivités ont dû fréquemment renforcer les services Ressources humaines en recrutant des conseillers et des travailleurs sociaux qui ont pour mission d'accompagner les agents qui vivent des difficultés personnelles ou familiales importantes.
Pour le secteur routier, il convient de rappeler que :
- les métiers concernés demeurent des métiers très spécialisés, en particulier pour les agents de catégorie A et B. La collectivité se trouve ainsi souvent confrontée à des difficultés de recrutement et est amenée à recourir à des agents non titulaires faute d'agents titulaires disposant des compétences requises.
- il en va de même en matière de formation : il est parfois nécessaire de recourir aux stages de l'École des Ponts, cette situation n'étant pas sans incidence financière.
- d'autres difficultés sont liées à des éléments statutaires : par exemple, concernant l'impossibilité de conduire des poids lourds pour les agents titulaires du grade d'adjoint technique de 2ème classe (grade de recrutement) etc.
Face à ces situations, les collectivités territoriales ont vraiment pris ces questions « à bras le corps ». Face aux problématiques de santé, les mesures prises sont allés des aménagements de poste au reclassement, dans la mesure du possible, en passant par une véritable politique de prévention.
Dans les autres cas, les difficultés ont dû être surmontées par des solutions (recrutements, formations...) engageant de nouvelles dépenses des collectivités.
* 5 Étude réalisée sur 16 départements, 8 régions, à partir de 60 auditions (octobre 2010).
* 6 Il convient de noter à ce titre que les transferts de groupements mixtes Région-Département (équipes mobiles) sont considérés unanimement comme non satisfaisants (100 %) et ont, dans tous les cas, été remplacés par des gestions séparées. Seules les cuisines centrales mixtes perdurent (à seulement 60 % des cas rencontrés).
* 7 Étude sur les conditions d'accueil et d'intégration dans la fonction publique territoriale des personnels techniques, ouvriers et de service (TOS). Source : Synthèse de l'enquête « Décentralisation ».
* 8 CNFPT Observatoire de l'emploi, des métiers et des compétences de la fonction publique territoriale (avril 2010)