Le régime spécial de retraite de la SNCF : un premier bilan de la réforme de 2008

D. LES PERSPECTIVES D'ÉVOLUTION DU RÉGIME SPÉCIAL

1. La réforme du régime a pour première conséquence un surcoût de la masse salariale supportée par l'entreprise SNCF

S'il convient d'observer que le recul de l'âge de départ à la retraite des cheminots a représenté une économie dès 2009 pour le régime spécial, il a représenté de facto une charge supplémentaire pour l'entreprise SNCF. La réforme de 2008 a entraîné deux sources de surcoût salarial : les mesures d'accompagnement et l'effet démographique.

a) Le coût des mesures d'accompagnement salariales

En contrepartie de la réforme des régimes spéciaux, un certain nombre de mesures d'accompagnement ont été accordées : création d'un échelon supplémentaire pour les agents accompagnant leur prolongation d'activité, élargissement de l'assiette du salaire brut liquidable, majorations de traitement liées à la prolongation d'activité, mesures d'accompagnement de fin de carrière et prise en compte de la pénibilité.

Ainsi que votre rapporteur spécial l'avait observé lors de l'examen des crédits pour 2010 de la mission « Régimes sociaux et de retraite », ces avantages ont été estimés, en 2009, à une moyenne de 112 millions d'euros par an ^{20 ( * )} sur la période 2010-2030. Il s'agirait d'une charge nette, non compensée par les économies réalisées par le régime spécial car celui-ci est depuis 2007 géré de manière autonome par la CPRPSNCF.

Coût pour la SNCF des mesures d'accompagnement de la réforme du régime spécial

(en millions d'euros)

2008	2009	2010	2011	2012	Années ultérieures
66	139	153	159	160	217

Source : réponse au questionnaire budgétaire d'octobre 2009

Les principales mesures salariales d'accompagnement de la réforme du régime spécial en 2008 se répartissent en trois catégories :

• Des mesures visant à accompagner financièrement l'allongement de la vie professionnelle :

- l'attribution d'un 10 ^ème échelon aux agents sédentaires et d'un 8 ^ème échelon aux agents de conduite, selon un calendrier étalé sur une période de cinq ans ;

- les majorations salariales de traitement de 0,5 % par semestre travaillé après l'âge d'ouverture des droits, dans la limite de sept semestres pour les sédentaires et de cinq pour les agents de conduite ;

- les suppléments de rémunération versés aux agents des qualifications A-C et E-H âgés de plus de cinquante ans et se situant sur la dernière position de leur qualification depuis au moins cinq ans et aux agents de conduite six mois avant d'atteindre l'âge pivot auquel la décote s'annule ;

- le dispositif de compte épargne temps.

• Des mesures visant à augmenter les pensions en augmentant la part liquidable de la rémunération :

- la majoration de la prime de fin d'année (PFA) par intégration de la prime théorique de codes 1 et 2 ;

- l'intégration des gratifications de vacances et d'exploitation dans l'assiette liquidable.

• Des mesures visant à prendre en compte spécifiquement la pénibilité de certains emplois :

- la majoration fixe de la prime de travail pour les agents ayant occupé un poste de travail à pénibilité avérée pendant au moins vingt années ou vingt-cinq années ;

- les nouvelles formules de cessation progressive d'activité (CPA) avec prise en charge par l'entreprise des cotisations retraite salarié et employeur sur la part non travaillée pour les agents ayant occupé des emplois pénibles.

A la demande de votre rapporteur spécial, la SNCF a établi un chiffrage détaillé et réactualisé du coût de ces mesures, dont le total de près de 127 millions d'euros est un peu inférieur aux montants estimés en octobre 2009 (139 millions d'euros) ^{21 ( * )} . Le tableau ci-dessous présente les projections les plus récentes. Celles-ci confirment la montée en puissance progressive des mesures salariales et la charge croissante qu'elles représenteront pour l'entreprise (près de 180 millions d'euros en 2012).

Coût en 2009 et projection pour la période 2010 - 2013
des mesures salariales d'accompagnement ^{22 ( * )}

(en millions d'euros)

	2009	2010	2011	2012	2013
Echelon 10	28,86	37,00	47,00	60,00	64,00
Majorations salariales	1,84	2,76	4,14	6,21	9,31
Suppléments de rémunération	4,67	5,00	5,00	5,00	5,00
Majoration de PFA	46,19	46,19	46,19	46,19	46,19
Majoration de prime de pénibilité	15,45	16,00	16,00	16,00	16,00
Intégration GRAVAC-GAEX	9,93	10,00	10,00	10,00	10,00
Cessation progressive d'activité	5,50	10,00	10,00	10,00	10,00
CET (estimation)	6,00	8,00	12,00	15,00	18,00
TOTAL	126,95	139,95	160,33	179,40	189,50

Source : SNCF

b) Les répercussions de l'impact démographique sur la masse salariale de la SNCF

Les mesures d'accompagnement résultent de décisions prises pour faciliter l'adoption et la mise en oeuvre de la réforme. S'y ajoute un second facteur de dépenses supplémentaires : le coût induit par l'impact démographique . Il s'agit d'une conséquence mécanique de la prolongation de l'activité professionnelle liée à la réforme de 2008.

Lors de l'audition du 2 juin précitée, le directeur délégué des ressources humaines de la SNCF a indiqué que l'impact démographique avait déjà coûté environ 50 millions d'euros en 2009 et annoncé qu'il continuerait à augmenter au fur à mesure qu'un nombre grandissant d'agents prolongeront leur activité .

Ainsi, dans l'hypothèse où les agents poursuivent en moyenne leur activité jusqu'à l'âge à partir duquel la décote s'annule, le surcoût de charges de personnel induit par l'impact démographique est évalué par la SNCF, en euros 2007, à 100 millions d'euros en 2010, puis 177 millions d'euros en 2011 et 242 millions d'euros en 2012.

Chiffrage de l'effet démographique et estimation du coût global
de la réforme pour la SNCF ^{23 ( * )}

(en millions d'euros 2007)

	2008	2009	2010	2011	2012
Effet démographique lié à la suppression de la retraite d'office et à l'incitation de la réforme à reculer l'âge de départ	13	54	100	177	242
Autres conséquences (mesures salariales d'accompagnement)	54	119	141	160	176
Impact total de la réforme	67	173	241	337	418

Source : SNCF

Ces résultats montrent le caractère très significatif de l'impact de la réforme de 2008 sur les crédits de personnel de la SNCF. Votre rapporteur spécial a remarqué qu' en 2011 le coût global intégrant l'effet démographique et ses mesures salariales d'accompagnement s'élèvera à 337 millions d'euros, soit un montant supérieur à l'économie annuelle escomptée (300 millions d'euros) pour le régime spécial proprement dit .

A moyen terme, on peut donc considérer que la réforme de 2008 a opéré un transfert de charges substantiel du régime de retraite, dorénavant budgétairement et juridiquement autonome, vers l'entreprise .

c) Une conséquence inattendue pour les conseils régionaux : l'augmentation du coût des conventions de transport express régional (TER)

Les régions ont fait état de renégociation à la hausse avec la SNCF des conventions pluriannuelles de TER en raison des surcoûts liés à la réforme de 2008 . Devant cette situation, qu'il a considérée comme étant pour le moins inattendue ^{24 ( * )} , votre rapporteur spécial s'est étonné de ce lien de causalité et a posé les questions suivantes à la SNCF : quels sont les motifs de ces surcoûts imputables à la réforme et quels sont les montants répercutés sur les régions ?

Les conventions pluriannuelles TER prévoient que les modifications ayant un caractère d'extériorité, et un impact significatif sur le financement, font l'objet d'une proposition d'une des parties, qui si elle est acceptée par l'autre, se traduit par un avenant conventionnel. En cas de refus de l'autre partie, une procédure de conciliation est engagée. A défaut d'accord des deux parties, l'ultime solution envisageable est l'éventuelle saisine des juridictions administratives.

C'est sur ce fondement juridique que la SNCF a considéré que les conséquences financières de la réforme, qui impactent toutes ses activités, se sont traduites par une rupture significative et immédiate de l'équilibre économique des conventions, rupture dont le fait générateur est de nature réglementaire ^{25 ( * )} . Elle a donc présenté mi-2009 à vingt régions, pour l'activité TER, et au syndicat des transports d'Ile-de-France (STIF), pour le Transilien, une proposition d'avenant aux conventions afin de prendre en compte l'impact de la réforme du régime spécial.

Une clé de répartition des impacts a été déterminée entre toutes les activités de la SNCF, au prorata du poids salarial total de leurs différents facteurs de production (personnel directement affecté, conduite et accompagnement des trains, services en gare, entretien du matériel, etc.) ^{26 ( * )} .

L'application de cette répartition au montant de l'impact global de la réforme suit la même progression que le coût des mesures salariales d'accompagnement et de l'effet démographique. Le tableau ci-dessous présente les coûts que la SNCF met à la charge des régions au titre de la réforme de 2008.

En 2010, le surcoût imputé à chaque région devrait être de l'ordre de deux millions d'euros en moyenne et de 24 millions d'euros pour le STIF.

Calcul du surcoût de la réforme du régime spécial
imputé aux régions pour leurs activités de transport régional

(en millions d'euros)

	2008	2009	2010	2011	2012
Trains express régionaux (TER)	12,1	31,1	43,4	60,7	75,2
Transilien (Ile-de-France)	6,7	17,3	24,1	33,7	41,8
Total des trains régionaux	18,8	48,4	67,5	94,4	117,0

Source : SNCF

2. Plusieurs thèmes de négociation abordés en 2008 restent à résoudre

a) La situation des apprentis

Au cours des auditions menées par votre rapporteur spécial avec les organisations syndicales, il est apparu que le calcul de la pension pour les personnes ayant été apprentis à la SNCF posait problème malgré les évolutions apportées par la réforme du régime spécial ^{27 ( * )} .

En effet, les périodes accomplies à la SNCF en qualité d'apprentis par les personnes dont le contrat d'apprentissage s'est achevé avant le 1 ^er juillet 2008 restent validées dans le régime général de sécurité sociale. Or diverses anomalies concernant le nombre de trimestres portés au compte individuel des anciens apprentis de la SNCF ont été signalées ^{28 ( * )} :

- soit le relevé de situation individuelle de la caisse ne comptabilise aucun salaire ni trimestre d'assurance pour les années 1978, 1979 et 1980 ;

- soit, lorsque des salaires sont inscrits au compte des intéressés, le montant indiqué est inférieur à celui figurant sur leurs bulletins de salaires de l'époque du fait de la forfaitisation de l'assiette des cotisations ^{29 ( * )} à partir de 1978.

Par ailleurs, l'affiliation des apprentis et des personnes titulaires d'un contrat de professionnalisation qui ne sont pas admis au cadre permanent à l'issue de leur contrat soulève des difficultés : dans ce cas, les intéressés ne peuvent pas bénéficier d'une pension proportionnelle du régime spécial même s'ils comptent plus d'un an de services. Ils peuvent au mieux, s'ils sont affiliés, bénéficier d'une pension calculée selon les règles des régimes général et complémentaire. Le régime d'affiliation des apprentis se révèle donc difficile à appliquer dans la mesure où l'entreprise ne titularise que 25 % d'entre eux et soulève un réel problème de gestion de leurs droits pour ceux qui ne sont pas titularisés.

La SNCF et la CPRPSNCF ont signalé ces difficultés de mise en oeuvre de la réforme de 2008 et ont proposé de mettre en place un dispositif de transfert des cotisations dans le régime général et à un organisme de retraite complémentaire. Cette solution éviterait ainsi aux différentes caisses de prévoir des règles de coordination, dont l'application est lourde et complexe, pour de très faibles pensions. Elle permettrait également de simplifier les démarches des intéressés.

Il semble donc que ces difficultés nécessitent une modification du règlement du régime spécial de retraite du personnel de la SNCF qui relève du domaine réglementaire ^{30 ( * )} .

b) La situation des polypensionnés

Le nombre des polypensionnés va mécaniquement augmenter du fait de l'abaissement à un an, depuis la réforme de 2008, de la période minimale de stage leur permettant de bénéficier d'une pension du régime spécial. La CPRPSNCF a fait part à votre rapporteur spécial de ses interrogations sur la pertinence d'une telle mesure qui risque d'accroître le nombre d'assurés bénéficiaires d'un régime de coordination.

Il semblerait que la gestion de ces dossiers ne soit pas satisfaisante. C'est pourquoi, la convention d'objectifs et de gestion (COG) 2010 - 2013 conclue entre l'Etat et la CPRPSNCF a prévu un transfert de tout ou partie de ces dossiers à la CNAV ^{31 ( * )} . Il conviendra donc d'en suivre la mise en oeuvre avec attention.

3. L'absence d'effet avant 2017 de la réforme des retraites sur le régime spécial de la SNCF

Pour en venir au « Rendez-vous 2010 » pour les retraites et à la réforme actuellement en cours d'examen devant le Parlement , la question que s'est d'emblée posée votre rapporteur spécial est la suivante : comment seront traités les régimes spéciaux dans la réforme des retraites ?

S'il est effectivement prévu dans le projet de loi portant réforme des retraites que la réforme s'appliquera à tous les Français , c'est-à-dire aux salariés du privé et du public, s'agissant des régimes spéciaux , la date d'entrée en vigueur sera différée ^{32 ( * )} pour tenir compte de la montée en charge des réformes de 2007 et 2008.

De fait, le présent projet de loi ne comporte aucune disposition expresse concernant l'application de la réforme des retraites aux régimes spéciaux . Stricto sensu , ceux-ci ne sont juridiquement pas concernés ^{33 ( * )} : comme cela fut le cas en 2007 et 2008 - lors de la réforme des régimes spéciaux - les caractéristiques de ces régimes relèvent de la compétence réglementaire en application de l'article L. 711-1 du code de la sécurité sociale.

Le XI de l'article 20 du projet de loi précité prévoit la remise au Parlement par le Gouvernement, avant le 1 ^er janvier 2017, d'un rapport sur les mesures de relèvement des âges d'ouverture du droit à pension et des limites d'âge prises, par voie réglementaire, pour les régimes spéciaux de retraite .

C'est de cette disposition, dont la valeur est purement déclaratoire, que découle une interprétation a contrario selon laquelle la réforme de 2010 sera appliquée par la voie réglementaire.

En tout état de cause, elle ne commencerait à produire ses effets sur les régimes spéciaux qu'à partir de 2017.

Ce report dans le temps aurait ainsi pour objet principal de ne pas remettre en cause les « accords » conclus en 2008 car ceux-ci prévoient que les mesures de rapprochement des régimes spéciaux et du régime de la fonction publique, lui-même réformé en 2003, ne seront pleinement effectives qu'en 2016.

Ce n'est donc qu'à la condition que les textes réglementaires d'application de la réforme des retraites soient publiés, que les incidences suivantes pourraient affecter les assurés des régimes spéciaux à partir de 2017 :

- une augmentation progressive du nombre de trimestres nécessaires pour bénéficier du taux maximum de pension ;

- une augmentation progressive de l'âge limite de maintien en service qui passerait à 67 ans ;

- une augmentation progressive de 4 mois par année de l'âge d'ouverture du droit à pension qui passerait de 50 à 52 ans pour les conducteurs et de 55 à 57 ans pour les autres agents relevant du cadre permanent. Selon ce calendrier, la réforme de 2010 ne serait donc pleinement effective pour les régimes spéciaux qu'en 2023 .

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* ²⁰ Rapport spécial n° 101 (2009-2010) - tome III - annexes 24.

* ²¹ Dans sa réponse de septembre 2010, la direction des ressources humaine de la SNCF précise qu'il s'agit d'une « tentative de projection » réalisée sans prendre en compte les mesures salariales annuelles et le GVT positif pour les rémunérations individuelles. Pour la plupart des items, elle résulte d'un certain nombre d'hypothèses relatives au comportement des agents.

* ²² Le coût des mesures d'accompagnement pour la SNCF intègre les charges sociales patronales.

* ²³ La SNCF a procédé à un calcul sur l'ensemble de l'entreprise, avec le concours d'un cabinet externe d'actuaires pour ce qui concerne l'effet démographique, basé sur le fichier complet des 160 000 agents présents à la fin 2007, et sur les départs en retraite effectivement constatés en 2008 et 2009. C'est la raison pour laquelle le chiffrage est présenté en euros 2007 et que les montants présentés au titre des « autres conséquences », qui correspondent aux mesures salariales d'accompagnement, diffèrent insensiblement de ceux présentés dans le tableau précédent.

* ²⁴ Plusieurs articles de la presse quotidienne nationale ont relaté le refus des régions de se voir imputer le coût de la réforme du financement des retraites des cheminots, notamment Le Figaro « Les régions refusent de payer les retraites des cheminots » (4 juin 2010) et Les Echos « Les régions prêtes à dénoncer les conventions TER avec la SNCF » (20 septembre 2010).

* ²⁵ Selon la SNCF, à la différence des entreprises du secteur privé, dans lesquelles l'incidence des réformes des retraites sur l'âge de sortie d'activité est amorti par les dispositifs sociaux (chômage de fin de carrière et préretraites), la cessation d'activité à la SNCF est étroitement liée au départ en retraite et à la liquidation de la pension : tout recul de l'âge de la retraite implique immédiatement un allongement équivalent de la durée d'activité, donc une augmentation de l'âge moyen des emplois, avec ses conséquences sur la masse salariale.

* ²⁶ En effet, dans une entreprise intégrée comme la SNCF, une grande partie des personnels ne sont pas affectés à une seule activité, mais contribuent à la production de plusieurs d'entre elles. Une faible proportion d'agents SNCF est notamment affectée directement aux activités TER (4 500 agents sur 160 000, soit 2,8% en nombre et 3,1% en masse). Le poids salarial global de la production provient donc, non seulement du personnel directement affecté, mais aussi de la part salariale dans le coût des unités d'oeuvre facturées par les autres domaines de la SNCF (traction, matériel, contrôleurs, etc.).

* ²⁷ Le décret n° 2008-639 du 30 juin 2008 relatif au régime spécial de retraite du personnel de la SNCF, qui est entré en vigueur le 1 ^er juillet 2008, comprend deux articles concernant la situation des apprentis au sein du régime spécial de la SNCF.

* ²⁸ En application de l'article 2 du décret n° 2007-730 du 7 mai 2007 relatif à la Caisse de prévoyance et de retraite du personnel de la SNCF, dans sa version modifiée par le décret du 30 juin 2008, les personnes ayant conclu un contrat d'apprentissage ou un contrat de professionnalisation après le 30 juin 2008, sont affiliés à la Caisse de prévoyance et de retraite du personnel de la SNCF. Il en est de même des personnes dont le contrat était en cours au 1 ^er juillet 2008 en application de l'article 35-IV du décret du 30 juin 2008.

* ²⁹ Cette majoration salariale exceptionnelle de traitement est attribuée par la SNCF qui communique à la caisse, au moment de la liquidation de la pension de l'agent, le nombre de trimestres d'apprentissage. Ainsi les trimestres retenus au titre des périodes d'apprentissage permettent d'augmenter la rémunération de base, élément de calcul de la pension SNCF. Les trimestres d'apprentissage sont susceptibles de valider des trimestres auprès du régime général de sécurité sociale. Ils sont donc pris en compte dans la durée d'assurance tous régimes confondus permettant le calcul de la décote applicable depuis le 1 ^er juillet 2010, dès lors que huit trimestres d'apprentissage peuvent être pris en compte pour réduire ou annuler la décote. Mais le changement d'assiette de cotisation issu de la réforme pénalise fortement les périodes d'apprentissage effectuées à partir de 1978, car les nouvelles mesures de forfaitisation ne permettent plus aux apprentis de pouvoir valider la totalité des huit trimestres nécessaires.

* ³⁰ Les fédérations syndicales des cheminots ont écrit en ce sens, le 15 juillet 2010, au ministre du travail, de la solidarité et de la fonction publique.

* ³¹ La COG 2010 - 2013 précise que « Ce transfert est souhaitable en vue d'améliorer le service à ce type d'assurés, du fait de la difficulté technique de garantir une bonne coordination entre la CNAV et la caisse. L'impact de cette évolution sur l'équilibre économique de la caisse devra faire l'objet d'un avenant budgétaire à la convention d'objectifs et de gestion ».

* ³² Le document d'orientation du Gouvernement publié le 16 mai dernier a précisé que « en ce qui concerne les régimes spéciaux, ces évolutions s'appliqueront dans le respect du calendrier de mise en oeuvre de la réforme de 2007 ».

* ³³ Néanmoins, certaines dispositions prévues dans le projet de loi pourront s'appliquer, lorsque la loi portant réforme des retraites sera promulguée. Il s'agit notamment des dispositions prévues notamment dans le titre 1 ^er du projet de loi « Dispositions générales » :

- l'entretien d'information à partir de 45 ans, puis tous les cinq ans ;

- la participation au répertoire de gestion des carrières unique ;

- la mensualisation de la pension à la demande des assurés.