C. L'IMPACT FINANCIER DE LA RÉFORME
Dès l'examen du projet de loi de finances pour 2009, votre rapporteur spécial s'était intéressé à l'impact financier de la réforme des régimes spéciaux. A sa demande, les services du ministère du travail, des relations sociales, de la famille et de la solidarité avaient indiqué que la réforme permettrait 500 millions d'euros d'économies 14 ( * ) cumulées en 2012 , dont 90 % concernerait la SNCF et, dans une moindre mesure, la RATP.
Or, ce chiffrage réalisé ex ante ne pouvait, par nature, se fonder sur des hypothèses de modification des comportements de départ en retraite suffisamment fiables. En 2010, ce paramètre de calcul et de projection demeure encore instable. Ainsi le directeur de la CPRPSNCF a-t-il déclaré lors l'audition du 2 juin dernier organisée par votre commission des finances : « Le principal effet de la réforme est que la SNCF ne met plus systématiquement ses agents à la retraite d'office à cinquante ou cinquante-cinq ans. En conséquence, le nombre annuel de demandes de liquidation des droits à retraite diminue : il est passé de 7 000 en 2007 à 5 800 en 2008 et à 4 800 en 2009. Les économies ainsi réalisées sont supérieures de 100 millions d'euros aux prévisions. Mais nul ne sait quel sera à l'avenir le comportement des agents ».
Sur la base de nouvelles hypothèses sur les comportements de départ en retraite induits par la réforme, la CPRPSNCF et le ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer (MEEDDM) ont élaboré une perspective démographique et financière du régime à moyen et long termes.
1. Les hypothèses de modification des comportements de départ en retraite
La CPRPSNCF a construit un modèle de projection, élaboré à partir d'un échantillon représentatif de la population, tenant compte du barème de la réforme ainsi que des mesures d'accompagnement.
L'hypothèse de comportement de départ en retraite constitue l'un des critères clés du modèle.
Initialement, le scénario central était que les agents cesseraient leurs fonctions au moment de l'annulation de la décote. Toutefois, compte tenu des modifications de départs en retraite observées sur les années 2008 et 2009, les hypothèses initialement retenues ont été modifiées .
Ainsi en 2009, le flux des demandes de liquidation des droits à retraite ont été inférieure de 40 % au niveau prévu. Toutefois, la CPRPSNCF considère qu'il est impossible d'en déduire une tendance constante et de déterminer avec précision les flux de départs attendus dans les prochaines années car des phénomènes de rattrapage peuvent s'opérer. De plus, les paramètres de calcul de la pension vont évoluer dans le temps (instauration d'une décote à compter de 2010, baisse progressive de la valeur de l'annuité) et les causes de maintien en activité, qui sont multiples (bénéfice des mesures salariales d'accompagnement, augmentation du nombre de trimestres liquidables, etc.), ne sont pas nécessairement pérennes. Ces dernières dépendent de la politique salariale de l'entreprise et non du règlement des retraites.
Aussi, afin de prendre en compte l'important taux de maintien en activité observé sur les douze mois qui ont suivi la mise en place de la réforme, de nouvelles hypothèses 15 ( * ) de départ en retraite ont été retenues afin d'appréhender au mieux les changements de comportement.
Les projections effectuées par la CPRPSNCF sont donc réalisées en estimant que, dès aujourd'hui, 50 % des agents décalent leur âge de départ en retraite. Ce pourcentage devrait évoluer progressivement pour atteindre 100 % au moment où les paramètres de la réforme se stabiliseront en 2018. Les agents qui décalent leur départ cesseraient leur activité à 58,5 ans, soit l'âge pivot d'annulation de la décote.
Le graphique ci-dessous présente, par année d'ouverture du droit à pension, la proportion d'agents décalant leur départ parallèlement à l'évolution de cet âge pivot.
Hypothèses de comportements au départ
Source : CPRPSNCF
Le principal effet de la réforme résulte de ce que les agents ne sont plus mis à la retraite d'office à cinquante ou cinquante-cinq ans selon qu'ils sont conducteurs ou sédentaires. En conséquence, le nombre annuel de demandes de liquidation des droits à retraite à la SNCF a diminué à compter de 2008 : il est passé de 7 000 en 2007 à 5 800 en 2008 et à 4 800 en 2009 (au lieu de 7 700 initialement projetés cette année-là). Seulement 40 % des agents en droit de partir à la retraite en 2009 ont fait valoir ce droit. Les économies d'ores et déjà réalisées, de l'ordre de 75 millions d'euros, prennent également en compte une moindre revalorisation des pensions : 0,4 % au lieu de 1,5 % prévu dans le budget initial.
Dans ce contexte de la réforme du régime, les gains évalués par le modèle sont de deux natures :
- gains en cotisations (puisque les agents cotisent plus longtemps et à des niveaux plus élevés en fin de carrière) ;
- gains en pensions (puisque les pensions sont versées plus tardivement et permettent donc un décalage de paiement et un versement moins long à espérance de vie constante).
2. Une réactualisation du chiffrage des gains financiers pour le régime
La réactualisation effectuée en 2009 par la CPRPSNCF de l'estimation initiale du Gouvernement (500 millions d'euros d'économies cumulées en 2012) présente pour le régime spécial des perspectives d'économies plus élevées, de l'ordre de 300 millions d'euros par an sur la période 2009-2030, soit 10 % de la subvention d'équilibre de l'Etat.
Les gains annuels
Source : CPRPSNCF
Selon ces projections, le gain cumulé en 2030 dépasserait 6,5 milliards d'euros .
Les gains cumulés entre 2009 et 2030
Source : CPRPSNCF
Il convient de préciser que la CPRPSNCF n'a pas réalisé, depuis 2009, de nouveaux chiffrages des impacts financiers de la réforme de 2008. En revanche, ces données ont permis d'élaborer des projections démographiques et financières à moyen et long termes qui présentent une prévision d'évolution, pour la période 2010-2030, de deux éléments majeurs : le montant annuel des pensions versées et celui de la subvention de l'Etat .
3. Les perspectives démographiques et financières à moyen et long termes
Même si la branche vieillesse de la caisse de retraite de la SNCF reste structurellement déficitaire, il apparaît que la subvention d'équilibre de l'Etat, jusqu'alors en constante augmentation, se stabiliserait à compter de 2015 et entamerait un mouvement de décroissance constant jusqu'à l'échéance de la prévision en 2030 (en euros constants, la subvention d'équilibre s'élèverait à 2,5 milliards d'euros pour un total de 4,4 milliards d'euros de charges).
Cette projection est fondée sur une amélioration du rapport démographique en raison du maintien, de principe, du nombre de cotisants et d'une diminution mécanique, du fait des décès, du nombre de pensionnés : 140 000 cotisants pour 220 000 pensionnés en 2030, au lieu d'environ 292 000 aujourd'hui. Les perspectives démographiques à long terme sont présentées dans le tableau ci-dessous.
Projections démographiques du régime de retraite de la SNCF
(*) Ratio du nombre de cotisants et de la somme du nombre de retraités de droit direct et du nombre de réservataires pondéré par le taux de réversion
Source : CPRPSNCF
a) Les prévisions jusqu'en 2015
En réponse au questionnaire adressé par votre rapporteur spécial, le ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer (MEEDDM) a communiqué un tableau de prévision du montant de la subvention de l'Etat jusqu'en 2015. Celui-ci présente à moyen terme une perspective d'augmentation très nette, de l'ordre de 6,5 % entre 2011 et 2013, puis une stabilisation à environ 3,3 milliards d'euros annuel en 2014 et 2015.
Les prévisions démographiques et financières pour la période 2010 - 2015
|
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
|
|
Nombre de cotisants |
155 150 |
153 680 |
152 152 |
150 635 |
149 129 |
147 638 |
|
Nombre de retraités directs |
184 148 |
184 031 |
183 988 |
184 022 |
184 405 |
184 473 |
|
Nombre de réversions |
105 723 |
104 242 |
102 609 |
100 832 |
98 948 |
96 948 |
|
Rapport démographique pondéré 16 ( * ) (réversion : 0,5) |
65 % |
65 % |
64 % |
64 % |
63 % |
63 % |
|
Montant des cotisations (en millions d'euros courants) |
2 025 |
1 987,6 |
1 955 |
1 949 |
1 912 |
1 882 |
|
Montant des pensions versées (en millions d'euros courants) |
5 019 |
5 195 |
5 136 |
5 159 |
5 175 |
5 181 |
|
Montant de la subvention de l'Etat (en millions d'euros courants) |
2 992 |
3 192 |
3 311 |
3 404 |
3 314 |
3 350 |
Source : MEEDDM
Si la projection présentée par le ministère correspond bien aux calculs fournis par la caisse pour 2014 et 2015, les prévisions retenues pour 2011, 2012 et 2013 dans le cadre de la programmation budgétaire triennale diffèrent sensiblement 17 ( * ) de celles présentées par la CPRPSNCF (cf. annexe IV). Sur la base de données mises à jour en août 2010, la caisse ne remet pas en cause l'orientation globalement à la hausse de la contribution publique, mais affine cette progression :
- en 2010, le soutien public pourrait être légèrement inférieur (3,02 milliards d'euros) à la prévision budgétaire (3,12 milliards d'euros) ;
- entre 2011 et 2015, la progression serait constante, sans « bosse » en 2013.
Les prévisions budgétaires et de la CPRPSNCF pour la période 2010-2015
|
Montant de la subvention de l'Etat |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
|
Prévisions en LFI 2010 et PLF 2011 |
3 120 |
3 192 |
- |
- |
- |
- |
|
Prévisions CPRPSNCF |
3 020 |
3 153 |
3 223 |
3 261 |
3 314 |
3 350 |
Source : documents budgétaires et CPRPSNCF
Ces divergences de chiffrage à court terme illustrent certes le caractère relativement instable des paramètres de calcul, mais aussi la nécessité de resserrer les délais de traitement, par le Gouvernement, des informations fournies par la CPRPSNCF pour déterminer, à l'avenir, le niveau adéquat des crédits qui seront soumis au vote du Parlement 18 ( * ) .
Des questions légitimes se posent sur la qualité de la communication entre la caisse et l'autorité de tutelle et sur les conditions de retraitement des données par le ministère responsable des crédits du programme 198 « Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres ». La comparaison entre les sources montre qu'une certaine « marge de précaution » budgétaire pourrait être introduite au niveau des arbitrages interministériels.
b) Les perspectives à l'horizon 2030
A long terme, le mouvement de décroissance de la charge des pensions est constant jusqu'à l'échéance de la prévision en 2030. En euros constants 2010, la subvention d'équilibre repasserait sous la barre des trois milliards d'euros en 2023 (2,88 milliards d'euros) et s'élèverait à un peu plus de 2,5 milliards d'euros en 2030. Parallèlement, le montant des pensions versées suivrait une pente dégressive similaire, passant de près de 5,2 milliards d'euros en 2015 à 4,4 milliards d'euros en 2030.
Les prévisions démographiques et financières pour la période 2015 - 2030
(en millions d'euros, chiffres arrondis)
|
2015 |
2017 |
2019 |
2021 |
2023 |
2025 |
2027 |
2030 |
|
|
Nombre de pensionnés |
281 421 |
273 340 |
263 242 |
252 715 |
242 729 |
234 740 |
228 305 |
221 598 |
|
Pensions versées |
5 181 |
5 099 |
4 962 |
4 826 |
4 672 |
4 556 |
4 468 |
4 376 |
|
Frais de gestion et divers |
34 |
33 |
32 |
31 |
30 |
30 |
29 |
28 |
|
Total des charges |
5 214 |
5 132 |
4 994 |
4 858 |
4 702 |
4 586 |
4 497 |
4 405 |
|
Cotisations |
1 882 |
1 852 |
1 835 |
1 825 |
1 841 |
1 849 |
1 858 |
1 875 |
|
Subvention de l'Etat |
3 350 |
3 297 |
3 176 |
3 050 |
2 879 |
2 755 |
2 656 |
2 547 |
|
Moyens d'équilibre |
3 331 |
3 278 |
3 157 |
3 031 |
2 860 |
2 736 |
2 637 |
2 528 |
|
Ressources propres |
1 883 |
1 854 |
1 836 |
1 827 |
1 842 |
1 850 |
1 860 |
1 876 |
|
Total des produits |
5 214 |
5 132 |
4 994 |
4 858 |
4 702 |
4 586 |
4 497 |
4 405 |
Sources : MEEDDM et CPRPSNCF
Malgré cet objectif à long et très long terme de la réduction du soutien public 19 ( * ) , votre rapporteur pour avis constate que le niveau de la contribution de l'Etat pour les retraites de la SNCF dépassera, chaque année, les trois milliards d'euros jusqu'en 2021. Si la réforme de 2008 semble permettre de réduire la charge des pensions pour le régime spécial, donc pour l'Etat qui en assure l'équilibre financier, elle ne répond assurément pas au défi d'un retour à l'équilibre.
De plus un nouvel enjeu se fait jour sur deux paramètres essentiels de l'équilibre du régime spécial, à savoir le niveau des cotisations et celui de la subvention d'équilibre de l'Etat.
Le financement public est calculé par différence entre les dépenses et les ressources de la caisse. Or, s'il semble logique que l'augmentation des taux de cotisations salariales et patronales soit, pour l'Etat, un levier de réduction de sa contribution à l'équilibre du régime, ce point de vue n'est pas partagé par la SNCF. En effet, le marché concurrentiel dans lequel s'engage le rail constitue un nouvel argument de modération du taux de cotisation patronale T2 qui correspond au coût spécifique du régime et de rapprochement avec les autres régimes de base.
Du point de vue de l'entreprise SNCF, la réforme de 2008 est analysée en termes de surcoût de masse salariale du fait de l'allongement de la durée d'activité des personnels en fin de carrière, donc les mieux rémunérés.
* 14 Réponse au questionnaire budgétaire du ministère du travail, des relations sociales, de la famille et de la solidarité.
* 15 Outre l'évolution de l'âge de départ en retraite, le modèle de projection fait appel à de nombreux paramètres (nombre de cotisants, flux de sorties et d'entrées, montant du salaire moyen et glissement vieillesse technicité - GVT -, taux de cotisation, etc.) exposé en annexe IV dans un document de la CPRPSNCF d'août 2010 « Perspectives démographiques et financières du régime de retraite à moyen et long termes ».
* 16 Le rapport démographique pondéré est le quotient cotisants / retraités dans lequel le nombre de retraités est la somme du nombre de retraités directs et de la moitié du nombre de réversions puisque le taux de réversion est de 50%.
* 17 Par ailleurs, le chiffrage de la dotation pour 2010, présenté dans le tableau, ne correspond pas au montant voté en loi de finances initiale pour 2010.
* 18 C'est pourquoi, outre les chiffrages issus du MEEDDM et repris dans le présent rapport, votre rapporteur spécial a jugé utile de joindre, ci-après en annexe IV, le document établi par la CPRPSNCF en août 2010 « Perspectives démographiques et financières du régime de retraite à moyen et long termes ».
* 19 Sur ce point, les chiffrages fournis par le MEEDDM ont repris à l'identique les calculs effectués par la CPRPSNCF.