III. LA POLITIQUE DE SECURITÉ ET DE DÉFENSE COMMUNE (PSDC) A L'AUNE DE LA DISPARITION DE L'UEO
A. QUEL CONTRÔLE PARLEMENTAIRE POUR LA PSDC ?
L'Assemblée a organisé un débat joint consacré au suivi de la PSDC dans le cadre du traité de Lisbonne. La commission politique est notamment intervenue dans le cadre de l'examen de son rapport annuel sur la défense européenne et le traité de Lisbonne pour dénoncer l'absence, à l'heure actuelle, d'une structure de remplacement de l'UEO alors même que la disparition de celle-ci est désormais programmée.
Mme Josette Durrieu (Hautes-Pyrénées - SOC) a souhaité souligner la nécessité de définir rapidement un nouveau cadre pour le dialogue interparlementaire en la matière :
« J'exprime une certaine émotion parce qu'il y a presque vingt ans que je siège dans cette Assemblée et presque vingt ans que j'entends parler de sa disparition, tout simplement parce que, structurellement, elle est fragile. Elle est forte des débats qu'elle a ; elle est fragile des objectifs qu'elle n'a jamais eus, c'est-à-dire porter jusqu'à son terme et jusqu'au bout le processus d'une défense européenne organisée. Dieu sait si les débats ici sont partis dans toutes les directions pour éviter que nous n'arrivions à cet objectif de telle sorte que nous avions encore une fois une présence affirmée et encore une fois un objectif fragilisé.
Pour autant, je regretterai que le débat qui a animé notre Assemblée en toute occasion ne puisse se prolonger, parce que j'ai le sentiment d'avoir vu les situations évoluer et les réflexions s'enrichir. C'était là ma première remarque mais je vous remercie aussi, M. le Président, de ce que vous avez fait in extremis , car je crains que, cette fois, nous arrivions au bout.
Par ailleurs, vous avez fait référence devant l'Assemblée à l'initiative française - et j'insisterai sur ce point, car c'est effectivement une initiative qui est venue du Sénat où la Commission des affaires étrangères et de la défense est la même. Cette initiative était le prolongement d'une autre que vous aviez eue, de venir parler devant cette commission. Nous nous sommes alors emparés du problème et tant mieux si le Président de cette commission a répondu favorablement à nos démarches respectives et si le Président du Sénat a porté plus loin le débat !
C'était une initiative et quand il y avait, dans ce cadre, des formules à proposer de restructuration d'une assemblée parlementaire à caractère européen, nous avons fait la proposition minimale d'une formation de type COSAC. Ce que je ne comprends pas, c'est la raison pour laquelle le débat est venu à la COSAC, car on veut à tout prix nous embarquer vers la COSAC. A mon avis, c'était une maladresse de dire que l'on pouvait adopter une formule de type COSAC.
Quoi qu'il en soit, c'était une initiative et une proposition de formule minimale. Je pense donc qu'il faut poursuivre et proposer autre chose : partir de l'acquis pour l'améliorer.
Vous avez proposé un comité de pilotage ; pourquoi pas ? A condition que vous en gardiez l'initiative, M. le Président, parce que cela ne fera pas tout et il ne s'agit pas que nous soyons, à nouveau, dépassés par les autres - les autres n'étant pas ceux qui défendent notre existence !
Si vous prenez l'initiative, gardez-la ! Vous l'avez et vous gérerez cela, bien naturellement, avec le pays qui assurera la présidence, la Belgique, mais vous ne pouvez être accompagné que par les représentants des parlements nationaux, car ce sont eux qui doivent relayer ce souci qui est le nôtre afin de faire en sorte que les parlements nationaux conservent l'initiative et le contrôle.
Je rejoins ceux qui ont proposé un débat d'urgence. Il nous faut, en effet, engager le débat, comme cela se fait ailleurs et comme cela s'impose aujourd'hui. Je remercie notre collègue du groupe PPE de l'avoir proposé à l'instant. Il faut, à tout le moins, que nous disions ce que nous pensons de cette situation. Après tout, M. le Président, nous pourrions aussi vous définir une « feuille de route », qui vous donnerait peut-être plus de force dans le cadre de cette initiative, que vous proposez, d'un comité de pilotage. ».
Aux yeux de la commission politique, l'absence d'alternative dévoile une absence de réelle stratégie, loin des ambitions annoncées pour la politique de sécurité et de défense commune de l'Assemblée.
Mme Marietta Karamanli (Sarthe - SRC) , a au cours de l'exposé des motifs de son rapport sur le suivi de la PSDC dans les parlements nationaux et au Parlement européen, au nom de la commission pour les relations interparlementaires et publiques de l'Assemblée, dénoncé une telle précipitation :
« Je voudrais rappeler les conditions dans lesquelles nous avons travaillé avec mon collègue Hendrik Daems et vous présenter quelques propositions. Lorsque notre Commission pour les relations parlementaires et publiques nous a confié ce rapport, nous étions encore maîtres de notre destin. Il s'agissait d'analyser les meilleures méthodes et procédures pour rendre plus efficace et incisif le contrôle parlementaire de la politique de sécurité et de défense commune. A cet effet, nous avions entrepris une étude sur les modèles de structures de coopération interparlementaire, rapport que nous avions approuvé à l'occasion de la dernière session, en décembre 2009.
Cette fois-ci donc, nous avons proposé de faire une sorte d'analyse de cas concrets en envoyant un questionnaire pour connaître les conditions de travail des commissions de défense des parlements nationaux. A cette occasion, nous avons pu constater que, depuis maintenant quelque temps et à la suite de l'augmentation des missions internationales, les parlements ont été investis d'une plus forte, plus lourde responsabilité, du fait de devoir non seulement approuver la participation des troupes dans les missions, mais aussi suivre, année après année, l'évolution des opérations et prendre les décisions adéquates.
Quels moyens ont été donnés pour faire face à cette nouvelle situation ? Comment pourrons-nous organiser nos synergies pour travailler mieux, individuellement, mais aussi collectivement ? Telles ont été les questions posées et celles que vous trouverez détaillées dans le rapport.
S'il est un secteur à améliorer dans nos parlement nationaux, c'est bien celui de la défense et de sa projection sur le plan international, qui a subi ces derniers temps une évolution très rapide, souvent sous-estimée. Les décisions en matière de défense relèvent toujours du domaine national, mais elles sont tellement encadrées et conditionnées par les décisions communes intergouvernementales que les deux plans ne peuvent pas être considérés séparément. Il faut un moment de synthèse pour maîtriser ces sujets, faute de quoi toute décision politique restera fragmentée et éparpillée.
En conséquence, notre Assemblée a fait tout son possible pour évoluer au rythme des nécessités actuelles. Elle a toujours assuré un forum de débat interparlementaire et, conscients de la nouvelle architecture institutionnelle de l'Europe établie par le Traité de Lisbonne, nous avons appelé à des changements qui n'ont malheureusement pas trouvé l'écoute souhaitée. Bien au contraire, comme cela vient d'être rappelé, les choses se sont précipitées le 31 mars dernier, avec l'annonce de la volonté de fermer l'Organisation et toutes ses structures au plus tard au mois de juin 2011.
A ce propos, je voulais aussi rappeler, à la suite de notre collègue M. Wille, que si le Parlement européen a une légitimité pour s'exprimer concernant la PSDC, force est de constater qu'il ne dispose pas des moyens réels puisqu'il ne vote pas le budget : ce sont les parlements nationaux qui sont compétents, comme cela a été rappelé précédemment et à plusieurs reprises, pour ce qui concerne l'envoi et le maintien des troupes à l'étranger. Ce sont également eux qui votent les crédits alloués à la défense et qui souvent définissent la politique industrielle en matière d'armement.
Au-delà, il convient de rappeler le principe, l'adage d'une certaine manière, qui veut que « qui paie décide », lequel renvoie la décision aux parlements nationaux qui approuvent les budgets de la défense, qui autorisent les missions militaires internationales et qui, finalement, assument la responsabilité des choix politiques et l'utilisation de l'argent des contribuables devant lesquels ils doivent rendre compte de leur action.
Nous nous sommes donc trouvés devant le fait accompli : notre Assemblée devra suspendre son travail dans très peu de temps et je crains, pour répondre d'une certaine manière à Josette Durrieu mais aussi à M. Hancock qui nous ont fait part de leur longue expérience dans cette Assemblée, qui n'est pas la mienne puisque je suis plus nouvellement élue - depuis 2007 - que cette fois ne soit la bonne. Par conséquent, nous devons nous activer et agir pour trouver des solutions et soumettre des propositions.
Nous savons aussi combien cette précipitation est regrettable - nous l'avons tous rappelé ici - car il s'agit maintenant d'accélérer notre réflexion et de concrétiser des idées qui n'avaient pas encore débouché sur un projet de remplacement de l'UEO qui soit pleinement abouti et partagé. Le Comité des présidents s'est aussitôt saisi de la question et, en parallèle, a été mise en mouvement une série d'initiatives dont le Président nous a fait part et que le rapport propose de réunir pour constituer une base utile au débat et à la confrontation.
Notre Assemblée doit exercer un rôle majeur d'impulsion afin que son travail ne soit pas gaspillé, mais puisse au contraire servir de cadre - avec son histoire, ses lacunes et ses atouts. Nous pouvons donc être tout de même satisfaits d'avoir fait passer ce message aux parlements nationaux, car on constate qu'en premier lieu, il est déjà bien acquis, dans tous les commentaires, que tous les parlements nationaux revendiquent clairement la compétence dans ce domaine et expriment parallèlement leur volonté de maintenir un forum de contrôle de la PSDC face aux décisions intergouvernementales prises au niveau européen.
Il existera donc nécessairement un autre organisme, une autre organisation qui remplacera notre Assemblée.
Cela dit, le Traité de Lisbonne esquisse une piste à suivre : celle d'une structure calquée sur le modèle de la COSAC, qui reste à définir car elle ne sera pas forcément comme la COSAC actuelle dans la mesure où les deux entités ne sauraient être comparables. Dans ce cadre, rien n'empêche de lui donner un contenu ambitieux, soutenu par la volonté politique que nous devons affirmer haut et fort ici, mais plus encore dans nos parlements nationaux. C'est un point essentiel. C'est par là qu'il faut commencer.
Les gouvernements ont pris une décision grave car, par le biais budgétaire, ils ont privé les parlements de l'exercice d'une fonction liée à la représentation démocratique des citoyens. Cette situation est également due à une erreur dans la conception même de notre Assemblée, car toutes les organisations interparlementaires de création plus récente ont été dotées d'une pleine autonomie financière et administrative, ce qui n'est pas le cas de la nôtre. Il nous appartient donc d'exercer notre droit d'initiative et de créer, entre nous, parlementaires nationaux, notre structure, comme nous le souhaitons, comme nous en ressentons le besoin et comme nous sommes à même de la mettre en place en qualité de responsables. Après la discussion commune, j'aurai plusieurs amendements à vous soumettre allant dans ce sens.
La Commission pour les relations parlementaires et publiques, au nom de laquelle je vous présente ce rapport, a décidé de poursuivre la mise au point du débat à la prochaine session de décembre. Cela revient à dire que nous nous donnons encore quelques mois pour permettre à tous les parlements nationaux, non seulement de répondre aux questionnaires, mais surtout de prendre position par rapport à l'avenir de cette Assemblée.
Quelle structure pourrait la remplacer et sous quelles modalités ?
Je serai au rendez-vous et j'appelle d'ailleurs tous les collègues ici présents, à s'employer, au sein de leurs parlements, à nous faire parvenir leurs propositions et suggestions afin d'avancer vers notre objectif principal : assurer un forum de suivi et de contrôle interparlementaire de la PESD.
Je vous invite maintenant à approuver le rapport que je nous vous soumettons au nom de la Commission pour les relations parlementaires. Je tiens à vous remercier à la fois pour votre attention et pour la réactivité dont vous allez faire preuve demain dans vos parlements nationaux.»
Mme Josette Durrieu (Hautes-Pyrénées - SOC) a souhaité profiter du débat engagé pour préciser sa position sur le sujet, rappelant les risques que faisait peser la disparition de l'UEO sur l'engagement européen en faveur de la paix et de la sécurité :
« De nombreux Européens ont été trompés par le Traité de Lisbonne. Pas moi ! Parce que j'ai voté « non », tout simplement et surtout à cause du problème de la défense. Nous savons lire et, dès lors qu'il n'existait plus aucune perspective de mise en place d'une défense européenne autonome - tout devait s'inscrire dans le cadre des perspectives de l'OTAN -, nous savions que nous ne mettions pas en dynamique la perspective d'une défense européenne autonome. Personnellement, ce seul élément m'a suffi pour dire non.
A côté de cela, nous savons qu'aussi longtemps que nous voterons des budgets nationaux dans le cadre de nos parlements et que nous n'aurons pas mis en place un budget européen, ce sera un second argument qui pourra effectivement laisser supposer que nous ne nous acheminons pas vers la mise en place d'une sécurité européenne, vers un système de défense européen, même si on met en place une agence de l'armement.
La disparition de l'UEO, l'article V qui n'est remplacé par rien, la disparition du dialogue et la fin du contrôle, tout cela n'est que l'expression de la fin d'un espoir par rapport à ce voeu très fort - qui, pour moi, était un rêve - de faire réellement une Europe. Faire une Europe maintenant que l'on a fait l'euro, que l'on a mis en place, bien sûr, toutes les formes de marchés, que l'on est parvenu à mettre en place une justice européenne, qu'est-ce que cela signifie ? Cela signifie bâtir l'Europe de la défense, conduire une politique étrangère commune, sans quoi tout cela n'aurait plus de sens. Et c'est peut-être parce que cela n'avait plus de sens de tenir les discours que nous tenions ici que l'on met un terme à ce lieu, pourtant privilégié, où nous pouvions parler et confronter nos points de vue. Or, comme la nature a horreur du vide, dans la mesure où nos parlementaires européens - quels qu'ils soient et même si nous considérons qu'ils sont des « seconds couteaux » par rapport à nous, parlementaires nationaux - savent, malgré leur peu de pouvoir, faire mieux que nous, ils prennent, en l'occurrence, tout ce qu'ils ont envie de prendre, même ce que nous ne voudrions pas leur laisser ! Telle est notre réalité. Et si à un certain moment, on met un terme à nos travaux, ce ne sera probablement que justice rendue aux autres.
Concernant la politique étrangère, admettons que nous ne savons pas qui est Mme Ashton mais que, depuis longtemps aussi, nous ne savons pas quelle politique étrangère nous voulons.
Tout à l'heure, notre collègue, Lord Anderson, nous a présenté un rapport concernant la politique du Moyen-Orient - un de plus - trois mois après le mien : cela n'a pas beaucoup de sens, sachant qu'en trois mois la situation n'a pas évolué. Ultérieurement, je vous présenterai, moi, un rapport sur l'Iran. Mais, quelle est notre politique au Moyen-Orient ? Nous n'en avons pas ! Il y a une politique anglaise traditionnelle, il y a une politique confidentielle de l'Allemagne qui porte le poids de l'histoire, et une politique française qui fluctue en fonction des présidents que nous nous donnons.
Quelle est notre position vis-à-vis de l'Iran ? Nous sommes partis bille en tête avec des négociateurs de France, de Grande-Bretagne, d'Allemagne. Alors que, pour le coup, nous nous sommes déplacés en ordre bien rangé pour négocier, voilà que nous suggérons de sanctionner. Je ne pense pas, et j'aurai l'occasion de le redire par la suite, que ce soit la meilleure des démarches, étant précisé que personne ne connaît la meilleure...
Quelle est notre politique par rapport à la Turquie ? Churchill en avait une : il considérait que la Turquie était un élément essentiel dans le dispositif européen et, lorsqu'il a créé le Conseil de l'Europe, il a fait de la Turquie un pays fondateur. Où en sommes-nous aujourd'hui ?
Et par rapport à la Russie ? A quoi ressemble cette frontière de l'Est, à supposer qu'il y en ait une ? Au-delà de Kaliningrad, qui a été un problème, du Kosovo qui risque de se poser à nouveau, quid de la Géorgie ? Nous avons réussi, sous présidence française, à légitimer la fin de la souveraineté d'un État et de l'intégrité d'un territoire en acceptant que les Russes qui étaient entrés en Abkhazie y restent ! Est-ce cela la politique européenne ?
Qu'en est-il des conflits de la Transnistrie, où je me suis rendue une quinzaine de fois, de l'Abkhazie que je viens de citer, de l'Ossétie... Quid de la Crimée ? Ce n'est pas rien que la Crimée ! Quelle sera la conclusion apportée à ce conflit ? Je n'arrive pas à penser que cela se terminera raisonnablement, alors que la fin approche.
Je finirai donc, M. le Président, en disant que tout cela suscite bien du dépit et beaucoup de regrets. Notre génération n'aura pas porté très loin, ni très haut, ce rêve européen. Je pense à Adenauer, Schuman, Kohl, Mitterrand et aux autres, et je souhaite, j'espère, que la fin de l'UEO ne sera pas le prélude à la fin, non pas de l'Europe, car cela me paraît impossible, mais du rêve européen et de cette organisation de l'Europe dont nous avons un besoin que nous n'avons jamais ici affirmé suffisamment en disant combien nous voulions tous une défense européenne ».
Mme Françoise Hostalier (Nord - UMP) a indiqué, pour sa part, les initiatives prises par la délégation française en vue de faire émerger une nouvelle structure de dialogue interparlementaire :
« Ce rapport, qui soutient le projet de résolution, est très clair et reflète bien la situation de notre Assemblée et les préoccupations exprimées ici par tous les membres. Le projet de résolution ouvre des perspectives auxquelles j'adhère totalement mais qu'il nous faut au plus vite préciser, notamment dans leur mise en application.
En effet, la disparition de l'Assemblée parlementaire de l'UEO, telle que nous la connaissons aujourd'hui, à cause de l'adoption du Traité de Lisbonne, doit être une occasion, comme cela a été dit, de rebondir et de créer une nouvelle structure peut-être mieux adaptée à la situation européenne et internationale.
Notre Assemblée a joué un rôle incontournable et incontesté dans la mise au point des missions de Petersberg, qui ont été les prémisses de la construction d'une défense commune. Vous le savez, la qualité du travail de notre Assemblée est largement reconnue, les rapports et les avis qu'elle émet sont très appréciés. Je pense qu'il leur a seulement manqué de la publicité, ce dont nous sommes tous un peu responsables.
Depuis cinquante ans, avec la fin de la guerre froide et l'élargissement de l'Europe, les implications en matière de défense commune et les prérogatives des parlements nationaux en matière de défense, notamment au niveau budgétaire ou en ce qui concerne les autorisations de projection des forces, ont beaucoup évolué, allant justement dans le sens d'un renforcement de leur rôle.
Il est donc normal que notre Assemblée, constituée de parlementaires nationaux, évolue également en restant au coeur de ces nouvelles exigences.
Ce matin, dans tous les groupes politiques, une discussion s'est engagée pour vous appeler, M. le Président, à poursuivre les démarches et les négociations afin de maintenir une structure de rencontre, de réflexion, de contrôle et de proposition au niveau de l'ensemble des représentations parlementaires des pays d'Europe.
Je voudrais rapidement rappeler ici les démarches des parlementaires français membres de l'UEO, toutes tendances confondues.
Le 24 mars, ensemble, nous avons rencontré Pierre Lellouche, Secrétaire d'Etat aux affaires européennes. Puis, le ministre a été auditionné au Sénat et à l'Assemblée nationale. Dans le même temps Arnaud Danjean, parlementaire européen français et président de la sous-commission de la défense au Parlement européen, a été auditionné par la Commission de la défense à l'Assemblée nationale.
Il est intéressant de voir l'évolution de leur position, et je pense que la détermination de tous les parlementaires français n'y est pas étrangère. C'est ainsi que si, au départ, Pierre Lellouche ou Arnaud Danjean semblaient favorables à une disparition pure et simple de notre Assemblée, finalement, l'un comme l'autre - et je pourrais vous les citer - sont sur la ligne du maintien d'une structure de parlementaires nationaux en matière de défense, reconnaissant, et je cite Pierre Lellouche, que « le contrôle démocratique de la PSDC doit évidemment relever des parlements nationaux ». Il souhaite également l'harmonisation avec les nouvelles compétences dévolues au Parlement européen en matière de politique étrangère et de défense. Cette volonté a été reprise, dans la foulée, par une motion votée au Sénat français - et je remercie ici Josette Durrieu qui est à l'origine de cette initiative - que je vous invite à lire.
Reste maintenant à voir comment il est possible de faire vivre ces projets apparemment consensuels, et je vous invite, mes chers collègues, même si cela n'est peut-être pas reproductible dans chacun des parlements, à regarder ce qui a été fait au Parlement français de manière à pouvoir peut-être le relayer.
Plusieurs propositions, dont celle du Sénat, semblent avoir l'aval du gouvernement français et proposent de s'inspirer du fonctionnement de la COSAC. Mais il faut souligner que la COSAC n'a pas vocation à émettre des rapports, avis ou propositions, prérogatives qui font la richesse de notre Assemblée. Je pense donc qu'il nous faut très rapidement établir un projet clair de ce que nous voulons, qu'il soit budgétisé de façon que nous puissions le faire valider par nos gouvernements et parlements respectifs. Il y a urgence aussi à ce que l'ensemble des personnes qui travaillent pour notre Assemblée soit le plus vite fixé sur leur avenir. »
Au terme de ce débat, l'Assemblée a décidé de poursuivre ses travaux tant que le Traité de Bruxelles modifié demeure en vigueur. Elle souhaite parallèlement que les parlements nationaux promeuvent un modèle crédible de contrôle interparlementaire, dépassant le cadre de simples conférences générales. L'Assemblée appelle de ses voeux la constitution d'un organe parlementaire, doté de structures permanentes (secrétariat et commissions) et composé de délégations nationales dont l'importance numérique pourrait être proportionnelle à celles des délégations nationales de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe.