II. UN CADRE LÉGISLATIF PERFECTIBLE
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Rappel des premières préconisations de la mission dans son rapport d'étape - Prendre en compte le risque de submersion marine au moyen d'outils spécifiques dans la transposition de la directive communautaire du 23 octobre 2007 relative à l'évaluation et à la gestion des risques d'inondation ; - Préciser le contenu de la stratégie nationale de gestion des risques d'inondation ; - Adapter la notion de bassin hydrographique à des zones littorales homogènes ; - Confier la gestion des plans de gestion des risques d'inondation situés sur le littoral aux préfets de département ; - Définir, sur les zones littorales, un autre cadre pour les collectivités territoriales que les établissements publics territoriaux de bassin (EPTB) ; - Inclure dans les PGRI un bilan de l'existant et de l'état des éléments de protection contre la mer recensés sur cette zone (digues et cordons dunaires) ; - Inclure dans les PGRI un document retraçant l'ensemble de la chaîne d'alerte, partant de la vigilance en allant jusqu'à l'évacuation ; - Doter le PGRI d'un volet stratégique sur le littoral en confiant à la synthèse des éléments de stratégie le rôle d'évaluer la qualité de la coordination dans la gestion des risques. |
A. UNE FRAGMENTATION DU DROIT ET DES OUTILS RELATIFS AUX RISQUES NATURELS
La politique française relative aux risques naturels se caractérise par une fragmentation générale . Elle se manifeste dans le cloisonnement des phases de prise en compte des risques : prévention, prévision, alerte, vigilance, secours, protection, indemnisation... Chacune fait l'objet de réflexions relativement compartimentées comme le sont du reste les administrations responsables de ces différentes phases. Cet éclatement est illustré par la multiplicité des instruments mobilisables : plans de prévention des risques d'inondation (PPRI), plans locaux d'urbanisme (PLU), plans d'action pour la prévention des inondations (PAPI), plans communaux de sauvegarde (PCS)... Enfin, cette fragmentation se retrouve également dans la sectorisation du droit correspondant à ces instruments : code de l'environnement pour les PPRI et les PAPI, code de l'urbanisme pour les PLU et les SCOT, code général des collectivités territoriales pour les PCS ...
Nombre des personnes auditionnées par la mission ont souligné ce manque de cohérence dans l'approche du risque d'inondation. Mme Chantal Jouanno, Secrétaire d'État chargée de l'Écologie, a reconnu qu'il fallait progresser pour intégrer en amont prévention des risques et organisation du territoire, mais aussi établir un lien entre la surveillance des phénomènes, l'alerte et la gestion de la crise. M. François Jacq, président-directeur général de Météo France, est convenu qu'il existait une pluralité d'instruments de prévision et qu'ils n'étaient pas intégrés.
De même, en matière d'urbanisme, l'impossibilité d'une approche intégrée et globalisée des risques naturels s'explique par l'absence de liens réels entre la législation relative à la prévention des risques (largement contenue dans le code de l'environnement) et le droit des sols (régi par le code de l'urbanisme).
Au nom du principe d'indépendance des législations , seuls les documents, les servitudes et les règles prévus par le code de l'urbanisme sont pleinement opposables aux actes pris dans cette matière. Cette vision juridique provoque une distinction presque imperméable entre l'urbanisme et la gestion des risques naturels . Cloisonnés et segmentés, ces deux domaines ne communiquent entre eux que de manière ponctuelle et incomplète. Le doyen Jean-Bernard Auby soulignait que la dualité entre le code de l'environnement et le code de l'urbanisme avait donné naissance à une « pluralité excessive de documents » qui créaient des zonages concurrents, voire contradictoires, et qui étaient un facteur de confusion et d'incompréhension pour les usagers.